4 Generelle merknader frå departementet

4.1 Sikring av verdien av eigedommane

Store delar av verdiane i Opplysningsvesenets fond er bundne i eigedommar (prestebustader, skog- og jordbrukseigedommar, festetomter m.m.). I forvaltninga av desse er det eit prinsipp at sal av eigedommar skal vere baserte på marknadsprisen, eller konsesjonsprisen når det gjeld landbrukseigedommar, jf. St.meld. nr. 14 (2000-2001) og Innst. S. nr. 187 (2000-2001). Spørsmålet om inflasjonssikring av den kapitalen eigedommane representerer, vil dermed i første rekkje vere eit spørsmål om kva reglar som gjeld for bruken av salssummane ved avhending av eigedommar. Etter § 5 i lova om Opplysningsvesenets fond skal salssummane leggjast til kapitalen (kapitalfondet). Behovet for realsikring av den verdien eigedommane til fondet representerer, er dermed tilfredsstillande løyst gjennom prinsippet om at marknadsprisen skal gjelde ved sal, og at salssummane skal leggjast til kapitalen.

4.2 Sal av eigedommar

Dei grunnleggjande prinsippa og retningslinjene for eigedomsforvaltninga vart drøfta i Stortinget i samband med St.meld. nr. 64 (1984-85) Forvaltningen av Opplysningsvesenets fonds eiendommer, jf. Innst. S. nr. 222 (1984-85), og i samband med forslaget til ny lov om Opplysningsvesenets fond, jf. Innst. O. nr. 45 (1995-96) og Ot.prp. nr. 68 (1994-95). Retningslinjene for eigedomsforvaltninga vart elles omtalte i stortingsmeldinga om økonomien i kyrkja, jf. St.meld. nr. 14 (2000-2001) der det mellom anna er opplyst om status for sal av forpaktingsbruk og om at dei som fester tomt, har krav på å få innløyst denne til marknadspris. Departementet vil ta opp til vurdering spørsmålet om fondet bør eige andre eigedommar enn dei som tener drifta av Den norske kyrkja (prestebustadene) eller som av særskilde grunnar bør høyre til fondet, til dømes ut frå kyrkje- og kulturhistoriske omsyn. Konsekvensane må greiast ut før departementet tek stilling til saka, og departementet vil med det første oppmode styret for fondet om å greie ho ut. Kyrkjelege organ vil òg måtte gi uttale i spørsmålet. Departementet vil i tilfelle komme tilbake til denne saka etter at premissane for og konsekvensane av eit eventuelt utvida eigedomssal er kjende.

4.3 Inflasjonssikring av finanskapitalen

Formålet med inflasjonssikring av kapitalen er at pengeverdien av kapitalen ikkje skal minke som følgje av inflasjon. Det er ulike mål på inflasjon. Ofte vert utviklinga i konsumprisindeksen, utrekna av Statistisk sentralbyrå, nytta som referanse, og dette er lagt til grunn i det følgjande.

4.3.1 Lovregulering

Verdien av finanskapitalen til Opplysningsvesenets fond har det siste tiåret hatt ein auke som er større enn inflasjonen, sjølv om det vert korrigert for den auken som har bakgrunn i sal av eigedom. Denne faktiske inflasjonssikringa har si årsak særleg i at vinstane ved sal av verdipapir, som i desse åra tidvis har vore store, har vore sette av til kapitalen i samsvar med den tidlegare lovregelen om dette. Formålet med den omtalte endringa i § 5 om at vinstar ved sal av verdipapir skal reknast som avkastning, var som nemnt å opne for at vinstane skulle kunne brukast til kyrkjelege formål. I St.meld. nr. 14 (2000-2001) heiter det om dette (side 46-47):

«Med den verdiauken som har vore, meiner departementet at det i framtida bør opnast for at delar av vinstane ved sal av verdipapir skal kunne brukast. (...) Føresetnaden om at kapitalen ikkje skal brukast opp og at verdien av kapitalen skal sikrast, må liggje fast.

(...)

Kor stor del av vinstane som skal takast ut til forbruk, må vurderast frå år til år i lys av korleis kapitalen som heilskap har utvikla seg. Verdireduksjon på grunn av kursfall og tap ved sal må vere med i denne vurderinga.»

Sjølv om det her kjem til uttrykk ein intensjon om å realsikre finanskapitalen, er det ikkje i lova om fondet stilt noko rettsleg krav om dette. I samsvar med stortingsvedtaket om inflasjonsjustering, jf. pkt. 1, foreslår departementet at det i lova om fondet § 5 no vert stilt krav om slik realsikring.

For Opplysningsvesenets fond er det ingen kapital som kan identifiserast som den historiske grunnkapitalen. Etter avvikling og samanslåing av ulike fond med kapitalfondet, er det dette fondet, i tillegg til eigedommane, som no representerer den urørlege grunnkapitalen. Det er midlane i dette fondet som vil vere omfatta av kravet om inflasjonssikring. Den naturlege måten å praktisere kravet på, noko som bør gå fram av lova, er at det av avkastninga kvart år vert sett av ein sum til kapitalfondet som svarer til inflasjonen same året. Dersom kapitalen er 1 500 mill. kroner, og inflasjonen er 2,5 pst., må det dermed av avkastninga setjast av 37,5 mill. kroner til kapitalen.

Departementet meiner utgangspunktet for inflasjonssikringa må vere den bokførte verdien av kapitalfondet ved utgangen av det året lovregelen om inflasjonssikring tek til å gjelde.

4.3.2 Oppbygging av eit bufferfond

Avkastninga frå finanskapitalen til Opplysningsvesenets fond skal dekkje fleire faste utgifter. Eigedomsinntektene er ikkje så store at dei åleine kan bere utgiftene til forvaltninga og vedlikehaldet av eigedommane. I tillegg yter fondet tilskott til kyrkjelege formål, og fondet har frå 1. januar 2002 fått finansieringsansvaret for dei kommunale prestebustadene. Storleiken på avkastninga frå fondet er etter dette sterkt knytt til utviklinga i finansmarknadene, som kan skifte frå det eine året til det neste. For å sikre stabilitet på utgiftssida i år med sviktande finansinntekter har det derfor vore oppretta eit utjamnings- eller bufferfond. I St.meld. nr. 14 (2000-2001) heiter det om dette (side 47):

«Med den utviding av finansieringsoppgåvene til fondet som departementet no tek til orde for, er formålet med dette utjamningsfondet forsterka: Opplysningsvesenets fond må kunne bere sine finansieringsoppgåver i år med låge eller sviktande finansinntekter.»

Eit lovfesta krav om sikring av kapitalen mot inflasjon vil forsterke behovet for eit utjamnings- eller bufferfond. Kravet om inflasjonssikring vil vere der, uavhengig av variasjonane i finansmarknadene. Storleiken på bufferfondet må dessutan ta omsyn til dei faste utgiftsoppgåvene fondet har. I år med nedgang i finansmarknadene må det vere stort nok til både å innfri kravet om inflasjonssikring av kapitalfondet og å halde andre utgifter stabile. Faren for at nedgang i finansmarknadene kan vare ved over tid vil likevel alltid vere til stades. Storleiken på eit bufferfond må ta realistisk omsyn til dette. Departementet vil drøfte med styret for fondet kva som etter dette bør vere storleiken på bufferfondet, kva som bør leggjast til grunn av retningslinjer for oppbygginga av bufferfondet, for plasseringa av midlane i bufferfondet m.m., og komme tilbake til desse spørsmåla seinare, jf. i denne samanhengen pkt. 4.3.3 nedanfor og merknaden frå Finansdepartementet til spørsmålet om storleiken på bufferfondet. Oppgåva til bufferfondet og den realismen ein må ha i høve til skiftingar i finansmarknadene, stiller i alle tilfelle krav om eit bufferfond som er vesentleg større enn i dag, og om at oppbygginga av dette fondet må ha prioritet i åra framover. Kor lang tid det vil ta å byggje opp bufferfondet, vil - i tillegg til spørsmålet om storleiken - henge saman med utviklinga av finansmarknadene og kor stor del av den årlege avkastninga som det vil vere rom for å setje av til formålet, når ein legg til grunn at dei finansieringsoppgåvene fondet har i dag, skal førast vidare på same nivå som i dag.

Ein lovregel om inflasjonssikring er ingen garanti for at inflasjonssikring kan gjennomførast det einskilde året. Dersom det er sterk nedgang i avkastninga frå finanskapitalen, vil ein risikere at kravet om inflasjonssikring det einskilde året ikkje kan oppfyllast. Denne risikoen vil vere særleg stor fram til bufferfondet er bygt opp, men vil aldri kunne verte fullt ut eliminert. Dersom det over fleire år ikkje har vore mogleg å inflasjonssikre kapitalfondet i høve til den verdien kapitalfondet hadde da kravet om inflasjonssikring tok til å gjelde, og full inflasjonssikring med dette utgangspunktet heller ikkje vil vere realistisk på lengre sikt, må det vurderast å fastsetje eit nytt utgangspunkt for inflasjonssikringa. Departementet vil komme tilbake til den konkrete behandlinga av dette spørsmålet dersom det vert aktuelt.

Tapet ved sal av verdipapir og den negative verdiutviklinga for fondet i 2001, jf. pkt. 3.2, illustrerer verdien av å ha eit bufferfond som er av ein slik storleik at det er robust mot svingingar i finansmarknadene. Oppbygginga av bufferfondet har på denne bakgrunnen vore eit mål i lengre tid, jf. St.meld. nr. 14 (2000-2001) der dette var omtalt som ei viktig oppgåve framover.

I lys av kravet om inflasjonssikring meiner departementet det er grunn til å vere varsam med å leggje nye, tunge og regelbundne utgiftsoppgåver til fondet før avkastninga ligg føre og det finansielle grunnlaget er til stades. Nye finansielle tilskott frå fondet til kyrkjelege formål bør etter departementet sitt syn gå av den avkastninga som er kommen til året før, ikkje av avkastninga det same året som tilskottet vert disponert. Avkastninga vil dermed vere spart opp og kjend før ho vert disponert til formålet. Dette prinsippet bør òg gjelde for det tilskottet frå fondet som i dag går til felleskyrkjelege tiltak, og som går frå avkastninga same året som tilskottet vert disponert. Dersom avkastninga eit år har hatt eit slikt omfang at det er naturleg å vurdere å bruke delar av ho til å finansiere nye oppgåver, vil departementet komme tilbake til spørsmålet om å utvide finansieringsoppgåvene til fondet. I forslaget til statsbudsjett vil departementet elles kvart år gjere greie for den finansielle situasjonen for fondet, med omtale av mellom anna storleiken på avkastninga og verdiutviklinga av kapitalen.

4.3.3 Høyring

Med bakgrunn i stortingsvedtaket referert under pkt. 1, har departementet ikkje sett grunn til å gjennomføre vanleg høyring av lovforslaget. Eit høyringsutkast om saka har likevel vore lagt fram for styret for Opplysningsvesenets fond, som i styremøte 17. april 2002 hadde denne merknaden:

«Styret for Opplysningsvesenets fond er enig med departementet i at en lovfesting av inflasjonssikring er en hensiktsmessig måte å sikre fondets realverdier. Styret er enig i at det er fondets grunnkapital i kapitalfondet som er utgangspunkt for inflasjonssikring. Vel en tredjedel av fondets aktiva er plassert i aksjer og obligasjoner. Inntekter fra finanskapitalen utgjør allikevel bærebjelken i fondets inntektsside. Styret vil derfor sterkt understreke behovet for et bufferfond for å utjevne svingninger i finansinntekter. Videre støtter styret departementets forslag om at finansielt utbytte til ulike tilskudd til kirkelige formål utdeles etterskuddsvis og ikke slik som i dag før et overskudd er opptjent.»

Finansdepartementet har i sin merknad til denne saka uttalt at å byggje opp bufferfondet vil vere nødvendig for å inflasjonssikre kapitalfondet. Finansdepartementet kommenterte særskilt spørsmålet om storleiken på bufferfondet. I merknaden frå Finansdepartementet heiter det om dette:

«Bufferfondet skal som tidligere nevnt sikre inflasjonsjusteringen, samt sikre betalingen av fondets utgifter. Finansdepartementet antar at det vil være behov for å utarbeide nærmere retningslinjer for størrelsen på bufferfondet. I denne sammenheng vil en nedenfor gi et nærmere innspill til hvilke vurderinger som bør legges til grunn for fastsettelsen av bufferfondets størrelse.

Den nødvendige kapitalen i bufferfondet for å sikre utgiftsdekning vil være avhengig av sannsynligheten for sviktende avkastning på finanskapitalen. (Vi ser her bort fra inflasjonens virkning på fondets faste utgifter.) Nødvendig kapital i bufferfondet knyttet til inflasjonsjustering vil ikke avhenge av inntjeningen generelt, men av inntjeningen sett i forhold til inflasjonen. De to risikokomponentene fondet er ment å dekke, beveger seg dermed ikke parallelt. Dette gjør det vanskelig å beregne hvilken størrelse bufferkapitalen bør ha. En felles buffer kan imidlertid allikevel være ønskelig, da ukorrelert risiko reduserer behovet for total risikokapital.

Bufferfondets utgifter til inflasjonssikring, forutsatt at inflasjonen overstiger avkastningen på den bokførte finanskapitalen, vil det enkelte år være lik inflasjon i pst. ganger bokført finanskapital fratrukket avkastningen på bokført finanskapital. Ved forholdsvis lav og stabil inflasjon vil risikoen bufferkapitalen hovedsakelig skal dekke avhenge av sammensetningen av ulike typer aktiva fondet besitter. Det vil derfor være nødvendig å foreta en analyse av forventet avkastning og standardavvik for fondets ulike aktiva, samt en analyse av forventet avkastning i forhold til forventet inflasjon, for å kunne si noe konkret om hvilke utgifter en kan forvente i bufferfondet for å sikre inflasjonsjustering av bokført finanskapital. Bokføringsprinsipper og omsetningshastigheter for porteføljen vil også påvirke bufferfondets forventede utgifter til inflasjonsjustering. Sammensetningen av aktiva vil med andre ord avgjøre sannsynligheten for en situasjon der fondets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke inflasjonen og fondets utgifter. I forbindelse med en eventuell fastsettelse av en ønsket størrelse på bufferfondet vil det være avgjørende å regulere sammensetningen av fondets aktiva. Det vil uansett ikke være mulig med en absolutt inflasjonssikring. For å komme frem til den ønskede størrelsen på bufferfondet må man derfor også ha en formening om med hvilken sannsynlighet fondet skal inneholde tilstrekkelige midler til å dekke inflasjon og utgifter i år med sviktende inntjening.»

Som det går fram av denne merknaden, er det fleire spørsmål som må vurderast i samanheng med spørsmålet om storleiken på bufferfondet. Som nemnt under pkt. 4.3.2 vil departementet ta dette opp med styret for fondet.

4.3.4 Nobelstiftelsen som eksempel

Lovforslaget om å inflasjonssikre kapitalen til Opplysningsvesenets fond og å byggje opp eit bufferfond liknar på dei prinsippa og reglane Nobelstiftelsen følgjer i forvaltninga av midlane. Kravet frå Alfred Nobel var at dei testamenterte midlane skulle plasserast i sikre eigedelar. Dei testamenterte midlane (grunnkapitalen) var derfor først plassert i obligasjonar. Seinare vart delar av grunnkapitalen plassert i aksjar, men det var krav om at alle vinstane ved aksjesal skulle leggjast til grunnkapitalen. Frå 1. januar 2000 er det opna for at heile kapitalen kan plasserast i aksjar 1. Det er ikkje krav om at alle vinstane skal leggjast til grunnkapitalen.

Den kapitalen Nobelstiftelsen er eigar av, er i dag fordelt på ein bunden eigenkapital (grunnkapitalen) og ein fri eigenkapital. Grunnkapitalen var 1 450 mill. svenske kroner per 31. desember 2000. Den frie eigenkapitalen var på same tidspunktet 1 630 mill. svenske kroner, dvs. nær 200 mill. kroner større enn grunnkapitalen. Vilkåret for at inntil heile finanskapitalen skal kunne plasserast i aksjar, er at grunnkapitalen er sikra mot inflasjon. Dette vert praktisert slik at det av avkastninga (aksjeutbytte og vinstar ved sal) kvart år vert sett av eit beløp til grunnkapitalen son svarer til inflasjonen. Resten vert sett av til Nobelprisane neste år og til den frie eigenkapitalen, som er å rekne som eit bufferfond i dei åra finansmarknadene gir låg eller inga avkastning.