Del 1
Meldingsdel

3 Pensjonsreformen og alderspensjon til uføre

3.1 Bakgrunnen for pensjonsreformen

Det er ventet en markert aldring av befolkningen i årene framover. Dette vil stille pensjonssystemet overfor store utfordringer. Dagens pensjonssystem har videre klare svakheter. Dette er bakgrunnen for pensjonsreformen. Arbeidet med reformen har pågått siden regjeringen Stoltenberg I satte ned Pensjonskommisjonen i 2001.

Da folketrygdens alderspensjon ble etablert i 1967, sto det nær fire yrkesaktive bak hver pensjonist. Dette forholdstallet var i 2010 redusert til 2,7. Ifølge beregninger utført av Statistisk sentralbyrå kan det reduseres ytterligere til 1,8 i 2050. Antall personer som er 67 år og over målt som andel av antall personer i alderen 20–66 år vil kunne bli nesten fordoblet fram mot 2050, fra 21 prosent i dag til 37 prosent. Samtidig vil gjennomsnittlig alderspensjon kunne øke 17 prosent mer enn det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet.

Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittlige pensjoner vil føre til en kraftig økning i pensjonsutgiftene i folketrygden. Utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden ville ved en videreføring av dagens regler, kunne dobles fra 9 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til 18 prosent i 2050. Utgiftene til alderspensjoner alene anslås å ville øke fra 6 prosent til om lag 14 prosent av verdiskapingen.

Aldringen av befolkningen vil også gi økte offentlige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden for denne aldersgruppen trolig vil moderere veksten.

I tillegg til de statsfinansielle utfordringene er det en rekke mindre heldige sider ved dagens pensjonssystem som er blitt tydeligere gjennom de vel 40 årene som er gått siden folketrygden ble etablert. Det har vært liten sammenheng mellom inntekten gjennom yrkeskarrieren og størrelsen på pensjonen, og pensjonssystemet har gitt til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange har opplevd det som urimelig at personer med en god del år i arbeidslivet kan ende opp med samme pensjon som personer uten tidligere arbeidsinntekt. Muligheten til å gå av med pensjon før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år har vært ulikt fordelt. Store deler av arbeidslivet omfattes av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP), og enkelte har særaldersgrenser. Det er imidlertid også en stor gruppe som ikke har hatt noe reelt tilbud om tidligpensjon til tross for at de har hatt betydelig opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden.

3.2 Langsiktige økonomiske utfordringer

Norge står foran en markert aldring av befolkningen. Ifølge middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2010, vil antall personer som har fylt 67 år øke fra 625 000 i 2010 til knapt 1,4 millioner i 2050, jf. figur 3.1. Antall personer som har fylt 62 år, som nå er tidligste alder for uttak av alderspensjon i fra folketrygden, vil øke fra knapt 900 000 vel 1,7 millioner i den samme perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Framover vil veksten i den arbeidsføre delen av befolkningen bli langt svakere enn veksten i antall eldre. Målt som andel av befolkningen i alderen 20–61 år, vil antall personer som har fylt 62 år øke fra 33 prosent i 2010 til 52 prosent i 2050, jf. figur 3.2. Figuren viser at andelen falt markert fra 1986 til 2004, men det vil allerede i 2017 ha passert 1986-nivået.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Endringen i alderssammensetningen i befolkningen vil påvirke offentlige utgifter vesentlig. Det skyldes at de offentlige velferdsordningene i all hovedsak finansieres av den delen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Dette illustreres av figur 3.3, som viser hvor mye personer i ulike aldre netto mottar av offentlige overføringer, inkludert offentlig finansierte tjenester som helse og omsorg. Figuren viser at netto overføringer er sterkt økende etter fylte 65 år, særlig på grunn av pensjoner og helse- og omsorgsutgifter.

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011

Siden midten av 1990-tallet har høye oljeinntekter bidratt til betydelige overskudd på offentlige budsjetter. Oljeinntektene har blant annet gitt mulighet for å videreutvikle velferdsordningene uten å øke skattenivået. Overskuddene har gjort at offentlig forvaltning i Norge har betydelige netto fordringer.

Aldringen av befolkningen vil bidra til at budsjettsituasjonen kan endre seg mye framover. I Nasjonalbudsjettet 2011 presenteres framskrivinger av offentlige finanser fram til 2060. Budsjettframskrivingene er ikke en prognose for utviklingen i budsjettbalansen på lang sikt, men gir tallmessige illustrasjoner av hvordan forholdet mellom utgifter og inntekter kan utvikle seg, under visse forutsetninger. Det er blant annet lagt til grunn uendret skatte- og avgiftsnivå, videreføring av dagens velferdsordninger og uendret yrkesdeltaking og gjennomsnittlig arbeidstid for ulike grupper. Med disse forutsetningene viste framskrivingene i nasjonalbudsjettet et udekket finansieringsbehov i 2060 tilsvarende 7 ¼ prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien sammenliknet med anslåtte skatter og avgifter i 2010. Finansieringsbehovet uttrykker hvor mye inntektene må øke for å dekke inn utgiftsveksten.

Langsiktige framskrivninger av budsjettbalansen er usikre. Konklusjonen om at en videreføring av velferdsordningene på dagens nivå, vil kreve tiltak som styrker finansieringen av ordningene, synes likevel robust.

3.3 Nye regler for alderspensjon fra folketrygden

Alderspensjonen fra folketrygden skal sikre at den enkelte har en inntekt å leve av i alderdommen. Den skal både sikre en minsteinntekt (grunnsikring) og at en kan opprettholde tilvendt levestandard (standardsikring).

Nye regler om alderspensjon fra folketrygden ble vedtatt av Stortinget våren 2009 og var basert på to brede pensjonsforlik i Stortinget i 2005 og 2007. Vedtaket ble gjort ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), jf. departementets forslag i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009).

De nye reglene endrer alderspensjonen på fire områder:

• pensjonen skal tjenes opp etter nye regler

• pensjonen kan tas ut fleksibelt i alderen 62 til 75 år

• pensjonen skal justeres for endringer i befolkningens levealder

• pensjonen skal reguleres etter nye prinsipper

De nye opptjeningsreglene trådte i kraft 1. januar 2010. Disse fases inn over årskull, slik at de gjelder delvis for personer født i årene 1954–1962 og fullt ut for personer født i 1963 eller senere. 1954-kullet fyller 62 år i 2016. Siden pensjonen tidligst kan tas ut fra 62 år, vil det i 2016 første gang bli utbetalt pensjon som delvis er opptjent etter de nye reglene.

Fleksibelt uttak og levealdersjustering av alderspensjon ble innført 1. januar 2011 for personer født i 1943 eller senere. Alderspensjonen vil første gang bli regulert etter de nye reglene med virkning fra 1. mai 2011. De nye reglene for regulering gjelder for alle nåværende og framtidige alderspensjonister.

Opptjeningsregler i dagens alderspensjon – besteårsregel og maks. 40 tellende år

Dagens alderspensjon er satt sammen av tre elementer: grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Nye alderspensjonister fra 2011 får pensjonstillegg i stedet for særtillegg. Grunnsikringen ivaretas gjennom grunnpensjon og særtillegg/pensjonstillegg. Standardsikringen ivaretas gjennom tilleggspensjonen.

Tilleggspensjonen tjenes opp på grunnlag av pensjonsgivende inntekt. Pensjonsgivende inntekt er i hovedsak arbeidsinntekt og ytelser som trer i stedet for arbeidsinntekt, for eksempel sykepenger og dagpenger. Størrelsen på tilleggspensjonen avhenger av hvor høy inntekt en har hatt i de 20 beste årene (besteårsregelen), samt hvor mange år en har hatt inntekt over 1 G. Ved inntekt over 1 G tjener en opp såkalte pensjonspoeng for året (poengår). For å få full tilleggspensjon, må en ha minst 40 poengår. Dersom en har færre enn 40 slike år, reduseres tilleggspensjonen forholdsmessig. Det kan også tjenes opp tilleggspensjon dersom en utfører ulønnet omsorgsarbeid eller mottar uførepensjon.

Grunnpensjon gis til alle alderspensjonister. Denne delen av pensjonen er uavhengig av tidligere inntekt og avhenger av sivilstand og hvor lang trygdetid en har. Trygdetid tilsvarer i hovedsak hvor lenge en har bodd i Norge i alderen 16 til 67 år. Full grunnpensjon til enslige utgjør 1 G (75 641 kroner), og full grunnpensjon til gifte/samboende utgjør som hovedregel 0,85 G (64 295 kroner). Full grunnpensjon gis dersom en har minst 40 års trygdetid. Dersom trygdetiden er kortere, reduseres grunnpensjonen forholdsmessig.

Et særtillegg eller pensjonstillegg gis til personer som har lav eller ingen tilleggspensjon. På samme måte som grunnpensjonen, er særtillegget/pensjonstillegget basert på trygdetid, og fullt tillegg gis dersom en har 40 års trygdetid. Sammen med grunnpensjonen sikrer det et minste pensjonsnivå (minstepensjon) i folketrygdens alderspensjon.

Pr. 1. januar 2011 utgjør minste pensjonsnivå 2 G (151 282 kroner) for enslige, mens gifte/samboende er sikret til sammen minst 3,7 G (279 872 kroner) når begge mottar pensjon og har full trygdetid.

Fram til 2010 kunne tilleggspensjon tjenes opp til og med det kalenderåret en fyller 69 år. Fra 2010 er denne aldersgrensen hevet til 75 år for personer født i 1943 eller senere. Samtidig ble nivået på opptjeningen ved ulønnet omsorgsarbeid utført i 2010 og senere økt.

Opptjeningsregler i ny alderspensjon – alle år teller likt og teller med

Ny alderspensjon består av en opptjent inntektspensjon og en garantipensjon som sikrer et garantert pensjonsnivå. Inntektspensjonen utgjør standardsikringen, mens garantipensjonen utgjør grunnsikringen i ny alderspensjon.

Inntektspensjon tjenes opp ved pensjonsgivende inntekt i alderen 13 til 75 år. Alle år teller likt, det vil si at det ikke lenger vil være noen besteårsregel eller grense på 40 tellende år. Dette gir et bedre samsvar mellom pensjonen og den livsinntekten den enkelte har hatt, og det motiverer bedre til arbeid enn dagens alderspensjon.

Opptjeningen skjer ved at den enkelte hvert år bygger opp pensjonsrettigheter tilsvarende 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G, som samles opp i en pensjonsbeholdning. Årlig pensjon framkommer ved å dele pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak skal gjenspeile forventet antall gjenstående leveår som pensjonist. Det tjenes også opp inntektspensjon dersom en utfører ulønnet omsorgsarbeid, avtjener førstegangstjeneste, mottar dagpenger ved arbeidsledighet eller mottar uførepensjon. Se nærmere omtale i avsnitt 3.4 om opptjening for uførepensjonister.

Garantipensjon gis til personer som har lav eller ingen inntektspensjon. Garantipensjonen er uavhengig av tidligere inntekt og avhenger av sivilstand og hvor lang trygdetid en har. Personer med lav opptjent tilleggspensjon blir i dag minstepensjonister, fordi særtillegget/pensjonstillegget avkortes krone for krone mot tilleggspensjonen. Garantipensjonen skal i stedet avkortes med 80 prosent av inntektspensjonen, slik at alle som har pensjonsopptjening, får noe igjen ut over det garanterte minstenivået.

Satsene for garantipensjon tilsvarer i hovedsak satsene for minste pensjonsnivå, men differensieringen av satsene etter sivilstand er forenklet på enkelte punkter. For enslige tilsvarer full garantipensjon 2 G (høy sats), mens den for gifte/samboende tilsvarer 1,85 G pr. person (ordinær sats) etter de satsene som gjelder pr. 1. januar 2011.

Fleksibelt uttak – alderspensjonen kan tas ut fleksibelt i alderen 62 til 75 år

Fram til 2011 kunne alderspensjonen tidligst tas ut fra 67 år. Fra 2011 kan alderspensjonen tas ut fleksibelt i alderen 62 til 75 år.

Fleksibelt uttak innebærer at den enkelte kan velge hvilken alder pensjonsuttaket skal starte i alderen 62 til 75 år. Det fleksible uttaket er utformet med sikte på at den samlede pensjonsutbetalingen i tiden som pensjonist (forventet nåverdi) skal være uavhengig av uttakstidspunktet, såkalt nøytralt uttak. Den årlige pensjonen blir dermed høyere jo senere pensjonen tas ut. Videre kan den enkelte velge å ta ut hel pensjon (100 prosent) eller å ta ut en andel av pensjonen (gradert pensjon): 20, 40, 50, 60 eller 80 prosent. Graden av uttak kan som hovedregel endres med tolv måneders mellomrom, men en kan når som helst velge å ta ut 100 prosent pensjon eller å stanse pensjonen. For at alle skal være sikret et minste inntektsnivå i alderdommen (selv om årlig pensjon blir mindre om pensjonen tas ut tidlig), stilles det samtidig krav om at pensjonen fra 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå for å kunne ta ut pensjon før 67 år. Den utbetalte alderspensjonen reduseres ikke selv om den kombineres med arbeidsinntekt.

Formålet med fleksibelt uttak er å legge bedre til rette for en gradvis og fleksibel overgang fra yrkesaktivitet til pensjonstilværelse. Fleksibelt uttak gir økte valgmuligheter for den enkelte, både når det gjelder uttaksalder og grad av pensjonsuttak. Blant annet kan den enkelte ta ut en delvis pensjon i kombinasjon med en nedtrapping av arbeidsinnsatsen.

Økt årlig pensjon ved utsatt uttak innebærer også at det er mer lønnsomt å fortsette i arbeid enn det var etter det gamle pensjonssystemet. Det er et viktig mål å motivere eldre arbeidstakere til å stå lenger i arbeid, slik at finansieringsbyrden på de yrkesaktive ikke blir for stor.

Levealdersjustering – alderspensjonen justeres for endringer i forventet levealder

Levealdersjustering innebærer at en må arbeide noe lenger for å få samme årlige pensjon som tidligere årskull, dersom levealderen i befolkningen øker. Årsaken er at opparbeidede pensjonsrettigheter skal fordeles på en lengre levetid. Levealdersjusteringen fases inn gradvis fra 2011.

Levealdersjusteringen henger nøye sammen med innføringen av fleksibilitet i alderspensjonen. Levealdersjustering kombinert med fleksibelt uttak gir den enkelte valget mellom tidlig uttak av pensjon eller høyere årlig pensjon. Uansett hvordan den enkelte velger å tilpasse seg, sikrer levealdersjusteringen at folketrygdens utgifter til alderspensjon på lang sikt blir om lag upåvirket av endringer i levealderen. I lys av forventningene om stadig økende levealder er levealdersjusteringen det viktigste enkelttiltaket for å gjøre pensjonssystemet bærekraftig på lang sikt.

Levealdersjustering og fleksibelt uttak gjennomføres ved delingstall/forholdstall

I ny alderspensjon gjennomføres levealdersjustering og fleksibelt uttak ved at de opparbeidede pensjonsrettighetene (pensjonsbeholdningen) deles på et delingstall. Delingstallet reflekterer i hovedsak forventet gjenstående levetid fra tidspunktet for uttak av alderspensjon. Nøytralt uttak kommer til uttrykk i delingstallene for det enkelte årskullet ved at delingstallet blir lavere desto senere pensjonen tas ut. Hensynet til endringer i befolkningens levealder ivaretas ved at delingstallene endres mellom årskullene. Levealdersjusteringen uttrykkes ved at delingstallet for en gitt uttaksalder øker fra et årskull til det neste dersom levealderen øker.

I dagens alderspensjon er de opptjente pensjonsrettighetene uttrykt som en årlig ytelse og ikke som en pensjonsbeholdning. Dette gjør at justeringen for uttaksalder og forventet levealder må gjennomføres på en annen måte for dagens alderspensjon enn for ny alderspensjon. For dagens alderspensjon benyttes såkalte forholdstall for dette formålet.

Nye prinsipper for regulering av alderspensjon

Alderspensjonen ble fram til 2011 regulert gjennom Stortingets vedtak om endringer i grunnbeløpet. Reguleringen har fulgt ulike retningslinjer. De siste årene fram til 2011 har alderspensjonen i hovedsak vært regulert i samsvar med lønnsveksten, jf. Stortingets retningslinjer 28. mai 2003 for regulering av grunnbeløpet. Nye regler for regulering er lovfestet fra 2011 og gjelder for alle nåværende og framtidige alderspensjonister. Alderspensjonen vil første gang bli regulert etter de nye reglene med virkning fra 1. mai 2011.

Alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Størrelsen på fratrekket er fastsatt slik at reguleringen over tid forventes å gi om lag samme resultat som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, det vil si at kjøpekraften for pensjonister årlig øker tilsvarende halvparten av kjøpekraftsøkningen for lønnstakere. Ny regulering av alderspensjon under utbetaling er et viktig bidrag til et mer bærekraftig pensjonssystem på sikt.

Levealdersjusteringen av alderspensjonens minstenivåer skjer gjennom reguleringen. Satsene for minste pensjonsnivå (dagens alderspensjon) og satsene for garantipensjon (ny alderspensjon) reguleres derfor med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. Det innebærer også at personer med minstenivået for alderspensjon i praksis får en noe bedre regulering enn det som følger av hovedregelen.

Alderspensjon under opptjening skal fortsatt reguleres i takt med lønnsveksten. Dermed sikres det at pensjonsrettigheter opptjent på ulike tidspunkt opprettholdes i verdi i forhold til lønnsutviklingen i samfunnet, og at kompensasjonsnivået i folketrygden opprettholdes over tid for en gitt levealder og uttaksalder. Grunnbeløpet reguleres også i takt med lønnsveksten.

3.4 Tilpasning av folketrygdens alderspensjon til mottakere av dagens uførepensjon

Dagens uførepensjon ytes fram til 67 år. Bakgrunnen for dette har vært at uførepensjonen avløses av alderspensjon fra 67 år. For at folketrygdens alderspensjon fremdeles skal fungere sammen med dagens uførepensjon når det åpnes for å ta ut alderspensjon før 67 år, er reglene for alderspensjon til uføre tilpasset fra 2011.

Videre trådte de nye opptjeningsreglene for alderspensjon (ny alderspensjon) i kraft i 2010. Selv om første utbetaling av alderspensjon etter de nye reglene først vil skje fra 2016, er det nødvendig med regler for hvordan uføre skal tjene opp alderspensjon etter de nye reglene fra 2010.

Det ble klart at den nye uføretrygden ikke kunne tre i kraft samtidig med de nye reglene for alderspensjon. Våren 2010 vedtok derfor Stortinget midlertidige tilpasninger i alderspensjonen for mottakere av dagens uførepensjon på disse to områdene – tilpasning til fleksibelt uttak og tilpasning til nye opptjeningsregler. Vedtaket ble gjort ved lov 4. juni 2010 nr. 17, jf. departementets forslag i Prop. 82 L (2009–2010).

Departementets forslag til varige løsninger for uføres alderspensjon framgår av kapitlene 10 og 11.

Uførepensjon og alderspensjon kan kombineres inntil 100 prosent samlet grad

Med fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år, må det tas stilling til om overgangen fra uførepensjon til alderspensjon fremdeles skal skje ved 67 år.

Fra 2011 kan uførepensjon fremdeles ytes til 67 år. Uførepensjonen utgjør om lag samme nivå som alderspensjonen. Blant annet som følge av dette, kan ikke personer med hel uførepensjon samtidig ta ut alderspensjon.

Personer som har fått inntektsevnen/arbeidsevnen delvis nedsatt, mottar gradert uførepensjon. Fra 2011 er det åpnet for at personer med gradert uførepensjon kan benytte seg av muligheten til å ta ut delvis alderspensjon før 67 år, maksimalt slik at summen av uføregraden og uttaksgraden for alderspensjon utgjør 100 prosent. For eksempel kan personer som har en uføregrad på 60 prosent, ta ut inntil 40 prosent alderspensjon. Dette er begrunnet med at delvis uføre har samme behov som personer uten redusert arbeidsevne til å velge en gradvis overgang fra arbeid til pensjon.

Ved fylte 67 år opphører uførepensjonen, og uføre omfattes fra denne alderen av det allmenne regelverket for alderspensjon i folketrygden.

Uførepensjonen kan delvis være beregnet på bakgrunn av en avdød ektefelles opptjening (gjenlevendefordeler). Gjenlevendefordelene graderes ikke på samme måte som uførepensjonen for øvrig. For personer som kombinerer gradert uførepensjon med gradert alderspensjon, gis gjenlevendefordelene bare i uførepensjonen. Fra 67 år, når uførepensjonen opphører, regnes disse rettighetene med i alderspensjonen.

Spørsmålet om levealdersjustering ikke vurdert

Av Prop. 82 L (2009–2010) framgår det at departementet på det tidspunktet ikke hadde vurdert spørsmålet om levealdersjustering av alderspensjonen for uføre, men at departementet ville komme tilbake til problemstillingen i proposisjonen her. I påvente av denne vurderingen, ble det ikke vedtatt egne regler for uføre. Uførepensjonister som ved 67 år har gått over på alderspensjon i 2011, har derfor vært omfattet av de generelle reglene. Departementets vurdering av spørsmålet om levealdersjustering framgår av kapittel 11.

Yrkesskadefordelene videreført fra 67 år

En person som får uførepensjon på grunn av yrkesskade, kan få dagens uførepensjon beregnet etter regler som kan gi en høyere pensjon (yrkesskadefordeler). Dersom vedkommende ved 67 år mottar uførepensjon på grunn av yrkesskade, videreføres disse fordelene i alderspensjonen fra 67 år. Ved gradert uførepensjon ved overgangen til alderspensjon, videreføres fordelene forholdsmessig.

Dette videreføres fra 2011. Det skal gjelde samme vilkår som i dag, det vil si at fordelene i alderspensjonen videreføres for personer som mottar uførepensjon på grunnlag av yrkesskade ved 67 år. Personer som tar ut gradert alderspensjon i kombinasjon med gradert uførepensjon før 67 år, får ikke yrkesskadefordeler i den graderte alderspensjonen, siden denne alderspensjonen gjelder «den friske delen». Når den graderte uførepensjonen med yrkesskadefordeler opphører ved 67 år, regnes yrkesskadefordelene med i en tilsvarende del av alderspensjonen.

Opptjening av alderspensjon videreført med tilpasninger til ny alderspensjon

For personer som mottar dagens uførepensjon er det i ny alderspensjon vedtatt å videreføre de reglene som gjelder for godskriving av pensjonsrettigheter i dagens alderspensjon, med nødvendige tekniske tilpasninger. Dette gjennomføres ved at det gis opptjening på grunnlag av en antatt inntekt, som justeres for uføregrad. Den antatte inntekten samsvarer med den antatte framtidige inntekten (pensjonspoengene) som er lagt til grunn for dagens uførepensjon i perioden fra uførheten oppstod og fram til 67 år.

I tillegg til de pensjonsrettighetene som godskrives på grunn av uførheten, kan uførepensjonister også få medregnet en viss opptjening på grunnlag av faktisk inntekt. Denne opptjeningen beregnes og begrenses etter særlige regler. Også disse reglene er videreført fra 2010 med nødvendige tekniske tilpasninger.

Det er ikke gjort endringer i opptjeningen av dagens alderspensjon for mottakere av dagens uførepensjon.

Reglene for opptjening i ny alderspensjon gjelder for mottakere av dagens uførepensjon, det vil si fram til ny uføretrygd innføres. Departementets forslag til varige løsninger framgår av kapittel 10.

3.5 Tilpasning av etterlatteytelsene fra folketrygden

Når en gift person dør, gir folketrygden inntektssikring i form av pensjon til den gjenlevende ektefellen. For å få rett til pensjon kreves det at den gjenlevende ektefellen enten hadde vært gift med den avdøde i minst fem år eller hadde felles barn med den avdøde (ev. hadde omsorgen for den avdøde ektefellens barn). Pensjonen til gjenlevende ektefelle gis fram til 67 år og er behovsprøvd mot faktisk eller forventet inntekt. Pensjonen beregnes på grunnlag av avdødes opptjening og er ellers bygd opp på samme måte som alderspensjon og uførepensjon fra folketrygden. Til en gjenlevende ektefelle som ikke har rett til pensjon, kan det på visse vilkår gis en tidsbegrenset overgangsstønad beregnet på samme måte.

Personer som mottar uførepensjon når ektefellen dør, får ikke en separat gjenlevendepensjon. Tilsvarende gjelder for en gjenlevende ektefelle over 67 år. Disse kan i stedet få uførepensjonen/alderspensjonen beregnet delvis på grunnlag av avdødes opptjening. Beregningsreglene sikrer at pensjonen blir minst like høy som den gjenlevendepensjonen man ellers kunne fått rett til. Se omtale av gjenlevendefordeler i alderspensjonen i avsnitt 3.4.

Folketrygden gir også barnepensjon til barn under 18 år når én av eller begge foreldrene er døde.

Etterlatteytelsene videreført med tekniske tilpasninger fra 2011

Høsten 2009 vedtok Stortinget tilpasninger i folketrygdens etterlatteytelser til fleksibel alderspensjon fra 1. januar 2011. Ut over rene tekniske tilpasninger til de nye alderspensjonsreglene, er regelverket videreført. Vedtaket ble gjort ved lov 11. desember 2009 nr. 112 om endringer i folketrygdloven mv. (tilpasninger i folketrygdens regelverk som følge av pensjonsreformen) på bakgrunn av departementets forslag i Prop. 15 L (2009–2010) jf. Ot.prp. nr. 106 (2008–2009).

Langsiktig løsning samtidig med ny uføretrygd

Den langsiktige tilpasningen av folketrygdens ytelser til etterlatte er foreløpig ikke utredet. Ifølge Stortingets pensjonsforlik i 2005 skal etterlattepensjonen i folketrygden vurderes i sammenheng med om alderspensjonen i framtiden vil bli «samordnet» mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke.

Departementet legger til grunn at regelverket for folketrygdens ytelser til etterlatte også bør ses i sammenheng blant annet med reglene for ytelser til uføre. Som beskrevet over, blir pensjonen til en gjenlevende ektefelle beregnet etter tilsvarende regler som uførepensjon/alderspensjon, og uføre etterlatte får ikke en separat etterlatteytelse.

Departementet tar derfor nå sikte på at utredningen av den langsiktige løsningen for etterlatteytelsene settes i gang etter at Stortinget har tatt stilling til forslaget om en ny uføretrygd.

3.6 Tilpasning av andre ytelser fra folketrygden

Muligheten for i samme tidsrom å motta alderspensjon og en korttidsytelse (sykepenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger) fra folketrygden har tidligere vært begrenset fordi ytelsene i hovedsak har blitt gitt til personer i ulike aldersgrupper. Fleksibel alderspensjon fra 62 år reiser spørsmålet om hvordan forholdet mellom alderspensjonen og andre inntektsordninger skal være når ytelsene kan gis i sammenfallende tidsrom. Dessuten legger levealdersjusteringen av alderspensjonen opp til at nye årskull må arbeide stadig lenger dersom levealderen øker og de ønsker å kompensere for levealdersjusteringen.

Et gjennomgående prinsipp i folketrygden har vært at det ikke gis to fulle livsoppholdsytelser samtidig. Den som fyller vilkårene for to trygdeytelser samtidig, har kunnet velge den høyeste av de to ytelsene.

Ingen samordning med alderspensjon – krav om inntektsbortfall fra 62 år

Stortinget vedtok høsten 2010 tilpasninger av regelverket for folketrygdens korttidsytelser og uførepensjon. Det er nå ingen samordning mellom folketrygdens alderspensjon og korttidsytelsene. Reglene for samordning av folketrygdytelser med AFP i privat sektor er opphevet med virkning for ny AFP. For personer med rett til AFP i offentlig sektor eller AFP etter gamle regler i privat sektor, gjelder fortsatt samordningsreglene. Etter 67 år, når alle kan ta ut alderspensjon, gis sykepenger i inntil 60 dager.

Videre er det innført et krav om at en må ha mistet inntekt for å kunne få innvilget (bli tilstått) inntektssikring i form av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon etter fylte 62 år. Kravet til inntektsbortfall gjelder bare den som har rett til å ta ut alderspensjon før fylte 67 år.

Lovendringene ble vedtatt ved lov 17. desember 2010 nr. 77 og lov 17. desember 2010 nr. 80, jf. departementets forslag i Prop. 16 L (2010–2011) og Prop. 18 L (2010–2011).

Nærmere gjennomgang sendes på høring i 2011

Som varslet i Prop. 1 S (2010–2011) for Arbeidsdepartementet, tar departementet sikte på å sende ut et høringsnotat med en bredere gjennomgang av regelverket for korttidsytelser for personer over 62 år og hvordan forholdet mellom korttidsytelser og alderspensjon for denne aldersgruppen bør være. Departementet legger opp til at dette høringsnotatet sendes ut i løpet av 2011.

3.7 Andre tilpasninger til pensjonsreformen

Pensjonsreformen omfatter hele pensjonssystemet, og det er nødvendig å gjøre en rekke tilpasninger i andre pensjonsordninger mv. som følge av endringene i folketrygdens alderspensjon.

3.7.1 Tjenestepensjon i privat sektor

Ved lov 17. desember 2010 nr. 83 vedtok Stortinget tilpasninger i de skattebegunstigede private tjenestepensjonsordningene og individuelle pensjonsordninger til de nye reglene om fleksibel alderspensjon. Vedtaket ble gjort på bakgrunn av Finansdepartementets forslag i Prop. 6 L (2010–2011), som bygde på Banklovkommisjonens utredning NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I og høringsuttalelsene til denne.

Tjenestepensjon kan tas ut fleksibelt fra 62 år

Tilpasningene innebærer at det langt på vei innføres samme fleksibilitet i disse pensjonsordningene fra 62 år som i folketrygden, men med visse begrensninger i muligheten til å gjøre endringer fra uttaket er oppstartet og fram til 67 år. Pensjon og arbeidsinntekt kan kombineres på samme måte som i folketrygden, og arbeidsgiveren kan ikke kreve at arbeidstakere trapper ned eller slutter i arbeid ved uttak av tjenestepensjon. Det kan heller ikke kreves samtidig uttak av alderspensjon fra folketrygden. Minstekravet på ti års utbetalingstid opprettholdes. Ved tidlig uttak av pensjon må imidlertid pensjonen uansett løpe fram til 77 år. Justeringen av årlig pensjon for tidliguttak skjer ved hjelp av pensjonsinnretningenes tariffer, der det er gjort forutsetninger om gjenstående levetid.

I de tilfellene arbeidstakeren mottar uførepensjon, gjelder samme begrensning som i folketrygden på uttak av alderspensjon. Det betyr at samlet alderspensjon og uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen ikke kan overstige en pensjonsgrad på 100 prosent.

Endringene trådte i kraft 1. januar 2011, det vil si samtidig med at alderspensjonen fra folketrygden ble fleksibel. Fordi det var kort tid fra endringene ble vedtatt til de trådte i kraft, kan pensjonsinnretningen utsette utbetalingen av alderspensjon til 1. juni 2011 til personer som før denne datoen sender melding om uttak av pensjon. Dette gjelder i den grad dette er nødvendig av administrative hensyn.

Varige tilpasninger utredes

Banklovkommisjonen vil i en egen utredning (del II) komme tilbake til varige tilpasninger i de skattebegunstigede private tjenestepensjonsordningene, herunder tilpasning til ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden. Etter at denne utredningen er lagt fram og har vært på høring, vil Finansdepartementet fremme et lovforslag om de varige tilpasningene.

3.7.2 Avtalefestet pensjon i privat sektor

Fram til 2011 kunne avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor gis i alderen 62 til 67 år. Dette var tilpasset at folketrygden gav alderspensjon fra 67 år. I lønnsoppgjøret i 2008 inngikk partene i arbeidslivet i privat sektor avtale om en ny avtalefestet pensjon tilpasset den nye alderspensjonen i folketrygden. For å ha rett til AFP må arbeidstakeren blant annet ha en tilstrekkelig tilknytning til en bedrift omfattet av en tariffavtale der avtalefestet pensjon inngår. Ny AFP gjelder for personer som tar ut AFP fra 2011 eller senere.

Ny AFP er nøytralt utformet og kan kombineres fritt med arbeidsinntekt

Ny AFP utgjør et livsvarig tillegg til fleksibel alderspensjon fra folketrygden og beregnes ut fra arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt fram til 62 år. Opptjeningsreglene for ny AFP bygger ellers på de nye opptjeningsreglene for inntektspensjon i folketrygdens alderspensjon.

På samme måte som fleksibel alderspensjon utmåles AFP med sikte på at samlet utbetaling i perioden som pensjonist (forventet nåverdi) skal være uavhengig av den alderen pensjonen tas ut fra (nøytralt uttak). I motsetning til AFP etter gamle regler, kan ny AFP derfor kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes. Den årlige pensjonen blir høyere desto senere AFP tas ut.

For de første årskullene som får ny AFP, ytes det et kompensasjonstillegg til pensjonen.

En kan ikke motta både AFP og uførepensjon

Uførepensjon og AFP etter de gamle reglene kunne gis i en overlappende tidsperiode fra 62 til 67 år. AFP etter gamle regler ble ikke utbetalt for tidsrom det ble utbetalt uførepensjon. For å få AFP, måtte man si fra seg uførepensjonen (og motsatt). I ny AFP er denne begrensningen videreført, men tilpasset at AFP er gjort om til en livsvarig ytelse, og at den samlede utbetalingen av AFP skal være den samme uavhengig av om AFP for eksempel tas ut fra 62 år, 67 år eller andre aldre som følge av nøytralt uttak. Etter de nye reglene kan ikke AFP ytes til en person som har mottatt uførepensjon etter fylte 62 år. Dersom man får uførepensjon etter å ha tatt ut ny AFP, faller framtidige utbetalinger av AFP bort.

Reglene om forholdet til uførepensjon har ikke praktisk betydning for personer med full uførepensjon, siden man må være i arbeid på uttakstidspunktet for AFP og ha en arbeidsinntekt som på årsbasis overstiger grunnbeløpet.

I visse tilfeller har en person en såkalt «hvilende» rett til uførepensjon mens vedkommende forsøker seg i arbeidslivet. Slike tidsrom regnes ikke som tidsrom man har mottatt uførepensjon.

Lovfestet statstilskott til arbeidstakerne

Staten yter tilskott til arbeidstakernes pensjon dersom visse lovfestede vilkår oppfylt. En ny AFP-tilskottslov tilpasset ny AFP ble vedtatt av Stortinget i februar 2010. Se lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor, jf. Prop. 17 L (2009–2010) og Ot.prp. nr. 111 (2008–2009).

3.7.3 Offentlig tjenestepensjon og avtalefestet pensjon i offentlig sektor

I forbindelse med lønnsoppgjøret i 2009 i offentlig sektor ble det avtalt at dagens regler for offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 2011, og med de tilpasningene som følger av pensjonsforliket i Stortinget fra mai 2005.

Tilpasningene gjelder fullt ut for personer født i 1953 eller tidligere

Stortinget har til nå vedtatt tilpasninger som gjelder fullt ut for årskull til og med 1953-kullet. Personer i årskullene til og med 1953-kullet får folketrygdens alderspensjon i sin helhet beregnet etter de gamle opptjeningsreglene, men med fleksibelt uttak, levealdersjustering og ny regulering fra 2011. Vedtakene er gjort ved lov 25. juni 2010 nr. 29 om endringer i lov om Statens pensjonskasse, lov om samordning og i enkelte andre lover og ny lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse, jf. Prop. 107 L (2009–2010).

Departementet vil komme tilbake med forslag til regler for årskullene fra og med 1954-kullet.

Samordningsreglene tilpasset – levealdersjustering og regulering som i folketrygden

Fra 2011 blir alderspensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene levealdersjustert. Pensjonen blir også regulert etter samme nye regler som for alderspensjon fra folketrygden.

Samordningen av tjenestepensjon skal skje slik at tjenestepensjonen ikke påvirkes av når fleksibel alderspensjon fra folketrygden tas ut. Dette gjøres ved at samordningsfradraget beregnes som om folketrygden tas ut samtidig med tjenestepensjonen. Er alderspensjonen fra folketrygden tatt ut tidligere enn 67 år, skal samordningen skje som om folketrygden var tatt ut ved 67 år. Det gis anledning til å kompensere for levealdersjustering av tjenestepensjonen, men likevel slik at tjenestepensjonen før samordning ikke kan øke ytterligere om uttaket utsettes ut over dette. Enkelte arbeidstakere kan få alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen før 67 år (særaldersgrenser). Alderspensjonen samordnes og levealdersjusteres i slike tilfeller fra 67 år.

For de første årskullene gis det en individuell garanti for samlet pensjon etter levealdersjustering og samordning. Garantien sikrer en samlet pensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget dersom en har full opptjening i tjenestepensjonsordningen og tar ut pensjonen fra 67 år.

Oppsatte rettigheter i de offentlige tjenestepensjonsordningene skal reguleres med lønnsveksten fram til uttakstidspunktet. Utbetalt alderspensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent, det vil si på samme måte som alderspensjon fra folketrygden.

AFP i offentlig sektor videreført med mindre endringer

Regelverket for AFP i offentlig sektor er i hovedsak videreført uendret fra 2011, men AFP skal reguleres etter de nye prinsippene for alderspensjon. Personer som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år, kan ikke samtidig motta offentlig AFP.

Tilpasset samordning og ny regulering av offentlig uførepensjon fra 67 år

Uførepensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene ytes fremdeles fram til aldersgrensen i ordningen, som for de fleste er 70 år. I folketrygden skjer derimot overgangen fra uførepensjon til alderspensjon ved 67 år. Fra 67 år blir uførepensjonen samordnet med folketrygdens alderspensjon (som før 2011), og forholdstallet ved 67 år skal da legges til grunn for samordningsfradraget for alderspensjon. Uførepensjonen levealdersjusteres ikke.

Ved beregning og levealdersjustering av den påfølgende alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen fra 70 år, benyttes også forholdstallet ved 67 år.

Offentlig uførepensjon blir regulert med lønnsveksten fram til 67 år (som folketrygdens uførepensjon), og med lønnsveksten og et fratrekk på 0,75 prosent i alderen 67–70 år (som folketrygdens alderspensjon).

3.7.4 Pensjonstrygden for sjømenn og pensjonstrygden for fiskere

Pensjonstrygden for sjømenn og pensjonstrygden for fiskere yter alderspensjon i hovedsak i alderen 60 til 67 år. Departementet fremmet i Prop. 18 L (2010–2011) forslag om tilpasninger av sjømannpensjon og fiskerpensjon til fleksibel alderspensjon fra 2011. Forslagene ble vedtatt av Stortinget høsten 2010 ved lov 17. desember 2010 nr. 77.

Kan tas ut samtidig med folketrygden og reguleres etter nye regler

Tilpasningene fra 2011 innebærer at sjømannspensjon og fiskerpensjon kan tas ut samtidig med fleksibel alderspensjon, og at pensjonene reguleres etter de samme nye prinsippene som for alderspensjonen fra folketrygden. Sjømannspensjon og fiskerpensjon kan kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonene avkortes. På bakgrunn av at pensjonene ytes i en tidsbegrenset periode, er det ikke innført levealdersjustering av disse. Videre er det gjort tekniske tilpasninger i beregningen av det såkalte overgangstillegget fra pensjonstrygden for sjømenn.

Departementet har i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) og Prop. 18 L (2010–2011) varslet at det skal foretas en bredere gjennomgang av ordningene i samråd med partene. Siktemålet er en varig løsning for pensjonstrygden for sjømenn og pensjonstrygden for fiskere tilpasset pensjonsreformen.

3.7.5 Supplerende stønad til personer med kort botid i Norge

Nivået på minstepensjonene i folketrygden avhenger blant annet av trygdetid, som i hovedsak svarer til botid i Norge, se avsnitt 3.3. En ordning med supplerende stønad til personer med kort botid i Norge ble innført i 2006 for å sikre personer over 67 år med liten eller ingen pensjon fra folketrygden en samlet inntekt svarende til full minstepensjon. Utbetalingen av supplerende stønad blir redusert dersom man har andre inntekter (stønaden er inntektsprøvd/behovsprøvd).

Ny regulering og krav om at rett til alderspensjon benyttes

Ved lov 17. desember 2010 nr. 77 vedtok Stortinget å tilpasse supplerende stønad til pensjonsreformen, jf. departementets forslag i Prop. 18 L (2010–2011). Endringene innebærer at satsene for supplerende stønad ble knyttet direkte til minste pensjonsnivå for alderspensjon, slik at nivået på stønaden fremdeles skal tilsvare minstenivåene i alderspensjonen. Supplerende stønad under utbetaling blir derfor også regulert på samme måte som minste pensjonsnivå/garantipensjonssatsene i folketrygden.

Supplerende stønad skal være målrettet mot de som trenger å få en tilleggsinntekt for å nå opp til et visst minste inntektsnivå. Det ble ikke ansett å være i tråd med dette å gi supplerende stønad til personer som har valgt å vente med å ta ut alderspensjon eller tar ut delvis pensjon. For å sikre at behovsprøvingen av supplerende stønad er reell, kreves det fra 2011 at retten til å ta ut alderspensjon fra folketrygden og andre norske eller utenlandske ordninger må benyttes fullt ut, før inntekten eventuelt kan suppleres ut over dette gjennom supplerende stønad.

3.7.6 Skattereglene for pensjonister

Innretningen av skattesystemet er viktig for virkningene av pensjonsreformen. Skattesystemet for alders-, uføre- og AFP-pensjonister har blant annet omfattet en såkalt skattebegrensningsregel. I hovedtrekk er den praktiske virkningen av skattebegrensningsregelen at en inntekt tilsvarende minstepensjon er skattefri, mens inntekter over dette nivået blir skattlagt med en høyere marginalskatt opp til det inntektsnivået som innebærer at de ordinære skattereglene for pensjonister gav lavere skatt.

På bakgrunn av Finansdepartementets forslag til skatter og avgifter for 2011 i Prop. 1 LS (2010–2011), vedtok Stortinget høsten 2010 å tilpasse skattesystemet for pensjonister til pensjonsreformen. Se lov 10. desember 2010 nr. 67. Endringene gjør det blant annet mer lønnsomt å arbeide i tillegg til å ta ut pensjon.

Nytt skattefradrag for AFP- og alderspensjonister

Skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister er fra 2011 erstattet av et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget sikrer at de som bare har en pensjon på linje med minste pensjonsnivå fremdeles ikke betaler skatt av pensjonen.

Skattebegrensningsregelen påvirket skattleggingen av den samlede inntekten og kunne gi en høy marginalskatt på inntekt ved siden av pensjonen. Det nye fradraget trappes kun ned mot pensjonsinntekt, slik at marginalskatten på arbeidsinntekt blir på samme nivå som for lønnstakere. Det betyr at det blir mer lønnsomt å arbeide ved siden av pensjonen. Dessuten fjernes muligheten for en del uheldige tilpasninger til skattereglene, blant annet kunne inntekten etter skatt i noen tilfeller øke dersom en tok ut pensjon og arbeidet mindre.

Marginalskatten på kapital og skattleggingen av formue for pensjonister med lav inntekt blir også redusert til samme nivå som for andre skattytere. Det nye skattefradraget fastsettes uavhengig av ektefelles inntekt, og gifte AFP- og alderspensjonister får hvert sitt fradrag. Samtidig er trygdeavgiften på pensjonsinntekt økt noe og særfradraget for alder er avviklet.

Skattereglene for uførepensjonister videreført med mindre endringer

Skattebegrensningsregelen for uførepensjonister og enkelte andre grupper ble videreført med visse justeringer. Den økte trygdeavgiften på pensjon omfattet også uførepensjon. Særfradraget for uførhet ble derfor økt ut over lønnsjustering for å begrense skatteskjerpelsen som følge av økt trygdeavgift for de uførepensjonistene som ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen. (Økt trygdeavgift har ikke betydning for uførepensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen.)

Fram til 2011 ble den samlede inntektsskatten til gifte/samboende begrenset etter skattebegrensningsregelen. Fra 2011 er skattebegrensningen for uførepensjonister individbasert, det vil si at bare den enkelte skattyterens inntekt og formue inngår i beregningen. Det ble samtidig gjort unntak for ektepar der den ene mottok ektefelletillegg for forsørging av ektefelle, for å unngå en skatteskjerpelse for denne gruppen. For uførepensjonister som mottar ektefelletillegg, er skattebegrensningsregelen for ektepar videreført.

Skattereglene for uføre skal tilpasses ny uføretrygd

Av Prop. 1 LS (2010–2011) går det fram at forslaget om å videreføre skattebegrensningsregelen for uføre måtte ses i sammenheng med at uføreordningen var under utredning, jf. at Uførepensjonsutvalget i NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre foreslo å skattlegge den nye uføreytelsen etter samme regler som for lønnsinntekt, blant annet for å få et enklere system for uføre. Arbeidsdepartementet følger i proposisjonen her opp forslaget fra Uførepensjonsutvalget, se avsnitt 7.2. Finansdepartementet vil fremme forslag om at uføretrygd skattlegges etter samme regler som for lønnsinntekt, slik at dette trer i kraft samtidig med at den nye uføretrygden innføres.

4 Utviklingen på uføreområdet

4.1 Innledning

Utviklingen i antall mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon henger nøye sammen. I avsnitt 5.2 presenteres utviklingen i antall mottakere av helserelaterte ytelser.1 Formålet med dette kapitlet er å gi en oversikt over hovedtrekk ved utviklingen på uføreområdet og beskrive kjennetegn ved mottakerne av uføreytelser. Videre er det søkt å forklare årsakene til uførepensjonering. Første del av kapitlet (avsnitt 4.2) er i all hovedsak en deskriptiv analyse av utviklingen på uføreområdet basert på data fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Avsnittet inneholder en redegjørelse for utviklingen i perioden 1980–2010 med utgangspunkt i utviklingen i utgifter og antall stønadsmottakere. Det gis nærmere beskrivelse av kjønns-, alders- og diagnosefordeling. Avsnittet søker også å belyse forløpet fram mot uførepensjon. I tillegg ses det på nasjonale geografiske variasjoner i uførepensjonering, og omfanget av uførepensjonering i Norge sammenliknet med andre land.

Andre del av kapitlet (avsnitt 4.3) beskriver utviklingen i/årsaker til uførepensjonering. Årsakene til uførepensjonering er mange og sammensatte. I avsnittet ses det nærmere på følgende forklaringsfaktorer: demografi, helse, forhold på arbeidsmarkedet, holdninger, økonomiske insentiver og regelverk.

I kapitlet brukes «mottakere av uføreytelser» som en samlebetegnelse for mottakere av uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad. I noen deler av kapitlet beskrives mottakere av uføreytelser, mens i andre deler av kapitlet er det kun mottakere av uførepensjon som beskrives. Begrepene «mottaker av uførepensjon» eller «uførepensjonist» gjelder kun personer som mottar uførepensjon, og inkluderer ikke mottakere av tidsbegrenset uførestønad.

4.2 Statistisk beskrivelse av uføreområdet

4.2.1 Folketrygdens utgifter

I 2009 var folketrygdens samlede utgifter til uføreytelser 60,1 mrd. kroner. Utgiftene til uførepensjon i 2010 var 53,6 mrd. kroner. Utgiftene til uføreytelser er redusert med 10,9 prosent eller 6,5 mrd. kroner fra året før. Nedgangen må ses i sammenheng med at utgiftene i 2009 også omfattet utgifter til tidsbegrenset uførestønad, og at tidsbegrenset uførestønad kom under arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010. I 2010 sto utgiftene til uførepensjon for 17 prosent av folketrygdens totale utgifter. Til sammenlikning utgjorde utgiftene til alderspensjon 121,1 mrd. kroner, nær 40 prosent av folketrygdens utgifter i 2010.

Figur 4.1 viser utviklingen i folketrygdens utgifter til uføreytelser fra 1980 og fram til 2010 både i nominelle kroner og 2010-kroner ved at det er korrigert for veksten i grunnbeløpet i folketrygden. Fra 2004–2009 omfatter utgiftene til uføreytelser både uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad. De nominelle utgiftene til uføreytelser har steget hvert år de siste 30 årene, med unntak av i 2010. Målt i 2010-kroner har utgiftene også økt gjennom hele perioden, unntatt i årene 1993, 1994 og 2010.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Nær 60 prosent av veksten i utgiftene i perioden 1980–2009 kan forklares med økt antall stønadsmottakere, og i overkant av 40 prosent kan forklares med økning i gjennomsnittlig ytelse.

4.2.2 Utviklingen i antall mottakere

Utviklingen fra 1980 til 2010

Ved utgangen av 2010 mottok drøyt 300 000 personer uførepensjon. Dette tilsvarer om lag 9,5 prosent av befolkningen i alderen 18–67 år2. Figur 4.2 viser utviklingen i antall mottakere av uføreytelser i perioden 1980–2010. I denne perioden har antall mottakere av uføreytelser økt fra 159 000 til 301 000, eller med 89 prosent. Befolkningen i alderen 18–67 år økte med 28 prosent i samme periode. Veksten i antall mottakere av uføreytelser har med andre ord vært langt høyere enn befolkningsveksten i samme periode. Antall personer som mottar uføreytelse målt som andel av relevant befolkning økte fra 6,1 prosent i 1980 til 9,5 prosent i 2010.

¹ Andelen uføremottakere er beregnet med utgangspunkt i relevant befolkning ved utgangen av året. Det har i perioden vært endringer i aldersgrensen for å få uføreytelser, og relevant befolkning er justert i henhold til endringene i reglene. Fra 1998 ble nedre aldersgrense hevet til 18 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Utviklingen fra 2000 til 2010

Figur 4.3 viser utviklingen i antall personer som mottok uføreytelser fra 2000 til 2010. I perioden fra 2000 til 2009 økte antall mottakere av uføreytelser med 67 000, fra om lag 280 000 til nær 350 000. Dette tilsvarer en vekst på rundt 24 prosent. Målt i forhold til befolkningen i alderen 18–67 år, økte andelen mottakere av uføreytelser fra 9,9 prosent til 11,1 prosent. Fra 1. mars 2010 ble mottakerne av tidsbegrenset uførestønad overført til arbeidsavklaringspenger, og dette førte til en reduksjon i antall mottakere av uføreytelser på om lag 50 000 personer slik gruppen tidligere har vært definert. Reduksjonen førte videre til at antall mottakere av uføreytelser som andel av befolkningen ble redusert fra 11,1 til 9,5 prosent. I perioden fra 2000 til 2010 har antall mottakere av uførepensjon økt med 21 000 personer, tilsvarende en økning på 8 prosent. Målt i forhold til befolkningen i alderen 18–67 år, avtok andelen mottakere av uførepensjon fra 9,9 prosent til 9,5 prosent i samme periode.

I 2004 ble tidsbegrenset uførestønad innført, og siden 2003 har antall mottakere av uførepensjon vært om lag uendret. Samtidig økte antallet mottakere av uføreytelser med 50 000 personer i perioden fram til 2009 som følge av at antallet mottakere av tidsbegrenset uførestønad økte.

I perioden fra 2000 til 2009 økte antall mottakere av uføreytelser. Også uføreandelen i befolkningen i alderen 18–67 år økte i samme periode. Denne økningen ble imidlertid reversert i 2010 da tidsbegrenset uførestønad ble erstattet av arbeidsavklaringspenger. Likevel var andelen av befolkningen som mottok uføreytelser om lag uendret i perioden fra 2005 til 2009. Siden 2003 har antall uførepensjonister avtatt eller vært om lag uendret. Som andel av befolkningen er mottakere av uførepensjon redusert fra 10,4 prosent i 2003 til 9,5 prosent i 2010. Samtidig har det vært en økning i antall personer som mottar andre helserelaterte ytelser, jf. avsnitt 5.2.

Betydningen av tidsbegrenset uførestønad og arbeidsavklaringspenger

Utviklingen i antall mottakere av uføreytelser det siste tiåret må ses i sammenheng med innføringen av tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004 og innføringen av arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010. I perioden fra 2004 til 2009 inkluderer antall mottakere av uføreytelser både mottakere av uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad. Fra og med 1. mars 2010 erstattet arbeidsavklaringspenger de tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Dette innebærer at uførestatistikken fra 2010 igjen kun omfatter personer som mottar uførepensjon.

Inngangsvilkårene for tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon var like, men vilkåret om uførhetens varighet ble praktisert ulikt i de to ordningene. Tallene for uføreytelser er derfor ikke direkte sammenliknbare med tallene for uførepensjon. Regelverket for tidsbegrenset uførestønad tilsier at det, alt annet likt, vil være flere som mottar uføreytelser enn de som tidligere mottok uførepensjon.

Videre vil antall personer som mottar uførepensjon før 2004 ikke være sammenliknbart med antall personer som mottar uførepensjon fra 2004 til 2009. Det er grunn til å tro at flere av de som mottok uførepensjon før 2004 ville fått tidsbegrenset uførestønad dersom det hadde vært et alternativ før 2004.

Tallene for uførepensjon i 2010 er heller ikke direkte sammenliknbare med tallene for uførepensjon i årene før 2004. Dersom tidsbegrenset uførestønad ikke hadde vært innført, ville antallet mottakere av uførepensjon i 2010 vært høyere siden flere i denne gruppen da ville ha fått innvilget uførepensjon i stedet for tidsbegrenset uførestønad.

Det å sammenlikne utviklingen i antallet uføre over tid er følgelig vanskelig fordi uføreregelverket stadig har blitt endret. Når en studerer utviklingen for mottakere av uføreytelser, er det viktig at disse endringene tas i betraktning. Endringer i regelverk og praksis innenfor tilstøtende ordninger påvirker også utviklingen. Det samme gjør også utviklingen i de andre helserelaterte ytelsene og utviklingen på arbeidsmarkedet. I avsnitt 5.2 omtales utviklingen i de helserelaterte ytelsene samlet.

4.2.3 Endring i antall uføre

Endringen i antall uføre bestemmes av hvor mange nye uføre som kommer til, og hvor mange som slutter å motta en uføreytelse. Antallet nye mottakere er bl.a. avhengig av alderssammensetningen i befolkningen, regelverksendringer, endringer i praksis, ventetid, restanser og endringer i andre helserelaterte ytelser. Antall tilfeller av uførepensjon som avsluttes er i all hovedsak knyttet til død og overgang til alderspensjon, mens for tidsbegrenset uførestønad skyldes det flere andre forhold, men i hovedsak overgang til uførepensjon.

Nye tilfeller

Det har vært store svingninger i antall nye mottakere av uføreytelser de siste 30 årene. Figur 4.4 viser at det i toppårene 1984, 1987 og 1998–1999 var rundt 33 000–35 000 nye uføre årlig, mens det på begynnelsen av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var rundt 20 000 nye uføre.

¹ «Ikke-uføre» er befolkningen (personer i folkeregisteret) fratrukket antall personer på uføreytelser ved inngangen til året. Befolkningen i alderen 18–67 år: 11/12 av 18-åringene og 1/12 av 67-åringene er inkludert.

² Det er et brudd i tallserien mellom 1991 og 1992. Fra 1992 inngår også personer som ikke hadde uføreytelser ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Måler en antall nye uføre i forhold til antall ikke-uføre i den yrkesaktive befolkningen, ser en at antall nye mottakere pr. 1000 ikke-ufør i alderen 18–67 år varierer fra 7,5 i 1981 til 13,7 i 1987. De siste årene har det vært en vekst i antall nye mottakere. Fra 2001 til 2009 har antall nye mottakere pr. 1000 ikke-ufør økt fra 9,8 til 12,0. Det er flere årsaker til variasjonene i antall nye mottakere over tid, blant annet har endringer i regelverk og administrativ praksis innenfor uføreområdet betydning.

Figur 4.5 illustrerer antall personer fordelt etter alder og kjønn som fikk innvilget en uføreytelse i 2009. I 2009 var det i alt 33 300 nye mottakere av uføreytelser. Det var 24 800 nye mottakere av uførepensjon, mens 13 800 var nye mottakere av tidsbegrenset uførestønad. Årsaken til at disse tallene til sammen blir høyere enn antall nye uføremottakere, er at mange av de nye mottakerne av uførepensjon kommer direkte fra tidsbegrenset uførestønad. Derfor regnes ikke de med som nye mottakere av uføreytelser. Fra 2004 til 2009 har det vært om lag 30 000 nye uføremottakere hvert år.

Antall nye mottakere av uføreytelser øker med alderen, se figur 4.5. Et unntak er aldersgruppen 18 år. Uførepensjon kan tidligst innvilges fra fylte 18 år, og de som er født ufør vil få innvilget uførepensjon når de fyller 18 år. Antall nye mottakere av uføreytelser øker fram til 62 år. Etter 62 år faller antall nye mottakere, men nivået er fremdeles høyt. I 2009 var 43 prosent av nye mottakere av uføreytelser over 55 år. I alt var 17 prosent av nye mottakere av uføreytelser i 2009 i alderen 62 til 67 år. De under 30 år utgjorde 8 prosent av de nye mottakerne.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I 2009 var 57 prosent av de nye mottakerne av uføreytelser kvinner, mens 43 prosent var menn. Den samme fordelingen gjenspeiles dersom en ser på antall mottakere av uføreytelser. Ved utgangen av 2009 var 58 prosent av uførepensjonistene kvinner, mens 42 prosent var menn. Blant mottakerne av tidsbegrenset uførestønad var 66 prosent kvinner, og 34 prosent menn. Av nye uførepensjonister var 54 prosent kvinner og 46 prosent menn. Av nye mottakere av tidsbegrenset uførestønad var imidlertid 65 prosent kvinner og 35 prosent menn. Antall nye mottakere av uføreytelser er høyere blant kvinner enn menn for alle aldersgrupper, med unntak av i aldersgruppen 18–20 år. Blant nye uførepensjonister var det imidlertid flere menn enn kvinner også i alderen 21–33 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 4.5 viser antall nye mottakere av en uføreytelse i 2009, og figur 4.6 viser antall nye uførepensjonister i 2009. Utviklingen i antall nye mottakere av uføreytelser og uførepensjon i 2009 er i hovedsak lik. Det er imidlertid en relativt mindre andel av nye uførepensjonister som er mellom 21 og 50 år sammenliknet med antall nye mottakere av uføreytelser. Dette skyldes at nye mottakere av tidsbegrenset uførestønad i gjennomsnitt er yngre enn nye mottakere av uførepensjon. I 2009 var godt over halvparten av nye mottakere av uførepensjon over 55 år, mens en av fire var i alderen 62 til 67 år. Fem prosent var under 30 år.

Avsluttede tilfeller

Figur 4.7 viser status tre måneder etter avsluttet tidsbegrenset uførestønad for personer som sluttet å motta ytelsen i 2009. Den største gruppen (60 prosent) har gått over på uførepensjon, mens 10 prosent er tilbake i jobb. 14 prosent av de som har avsluttet tidsbegrenset uførestønad er personer som ikke gjenfinnes i arbeid eller i stønadsregistrene. Disse kan være under utdanning, arbeidsledig, mottakere av sosialstønad, delta på kvalifiseringsprogrammet, bli forsørget privat, mv. (disse er inkludert i gruppen «annet» i figuren).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

4.2.4 Aldersfordeling

Antall

Figur 4.8 illustrerer aldersfordelingen blant mottakere av uførepensjon ved utgangen av 2010. Antall mottakere av uførepensjon i de ulike aldersgruppene øker med alderen. Dette kan i stor grad forklares med at helsen svekkes med alderen.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Hovedtyngden av uførepensjonistene er 50 år eller eldre, mens de yngste utgjør en liten andel. Ved utgangen av 2010 var nær 80 prosent av alle uførepensjonistene 50 år eller eldre. Det har vært en sterk økning i antall uførepensjonister som er minst 50 år i perioden 2001–2010. Denne aldersgruppen som andel av alle uførepensjonistene økte med nær 10 prosentpoeng i løpet av disse ti årene. Økningen i antall eldre uføre må ses i sammenheng med aldersendringene i befolkningen for øvrig. I denne perioden økte antall eldre i befolkningen kraftig, noe som ble gjenspeilet i økt antall uføre blant de eldste i arbeidsfør alder. Under tre prosent av alle uførepensjonistene var mellom 18 og 30 år i 2010. Dette er om lag som i 2001.

Andel

Figur 4.9 viser andelen av befolkningen i ulike aldersgrupper som mottar uførepensjon. Andelen uførepensjonister av befolkningsgruppen i samme alder øker med alderen. Blant befolkningen i alderen 65–67 år mottok nesten 40 prosent uførepensjon ved utgangen av 2010. De yngste uførepensjonistene utgjør en svært liten andel av befolkningsgruppen i samme alder. I aldersgruppen 18–19 år var 0,8 prosent av befolkningen mottakere av uførepensjon ved utgangen av 2010.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Som andel av befolkningen er mottakere av uførepensjon redusert fra 10,0 prosent ved utgangen av 2001 til 9,5 prosent ved utgangen av 2010. Det er imidlertid vanskelig å sammenlikne uføreandelen i perioden 2004 til 2010 på grunn av ordningen med tidsbegrenset uførestønad. For alle aldersgrupper bortsett fra de de under 24 år var det en lavere andel av befolkningsgruppen i samme alder som mottok uførepensjon ved utgangen av 2010 enn på tilsvarende tidspunkt i 2001. Den største nedgangen fra 2001 til 2010 fant sted blant personer i alderen 60–67 år. Nedgangen for aldersgruppen 60–64 år var 3,9 prosentpoeng, mens nedgangen for aldersgruppen 65–67 år var 4,4 prosentpoeng. Blant personer under 30 år har andelen uførepensjonister økt marginalt fra 2001 til 2010. For de ulike aldersgruppene mellom 30 og 54 år har nedgangen vært om lag mellom 1 og 2,5 prosentpoeng.

Betydninger av endringer i befolkningssammensetningen

Den demografiske utviklingen med en økende andel eldre i befolkningen kan delvis forklare økningen i antall uføre fra midten av 1990-tallet fram til årtusenskiftet. I perioden fra årtusenskiftet og fram til i dag forklarer den demografiske utviklingen hele økningen i antall uføre.

Dette er basert på en forutsetning om konstante uførerater. Det er imidlertid grunner for at aldersstandardiserte uførerater burde blitt redusert over tid på grunn av faktorer som bedre helse og høyere utdanningsnivå, jf. avsnitt 4.3.2.

Figur 4.10 illustrerer utviklingen i antall mottakere av uføreytelser justert for demografiske endringer fra 2001 til 2009. Den heltrukne linjen i figur 4.10 viser utviklingen i antall mottakere av uføreytelser fra juni 2001 til juni 2009. Som omtalt ovenfor, har det vært en kraftig økning i antallet som mottar uføreytelser. I denne perioden økte antall mottakere med nærmere 60 000, fra om lag 280 000 til om lag 340 000. Dette innebærer en vekst på rundt 21 prosent. Målt i forhold til befolkningen i alderen 18–67 år, økte den totale andelen personer med uføreytelser fra 10,2 prosent til 11,0 prosent.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

En viktig forklaring på utviklingen i denne perioden er endringer i befolkningssammensetningen. De eldste aldersgruppene utgjorde i 2009 en større andel av befolkningen enn i 2001. Hovedårsaken til dette er at de store fødselskullene etter andre verdenskrig er blitt eldre og nærmer seg alder for overgang til alderspensjon.

Dersom en tar hensyn til endringene i aldersstrukturen i befolkningen, gir utviklingen i antall mottakere av uføreytelser et noe annet bilde enn utviklingen som illustreres av den heltrukne linjen i figur 4.10. Den stiplede linjen i figuren angir antall mottakere av uføreytelser dersom alderssammensetningen i befolkningen hadde vært uendret siden 2001. Antall registrerte uførepensjonister i juni 2001 var 282 688 personer. Dersom en tar utgangspunkt i aldersstandardiserte uførerater og aldersjusterer3 tallene for juni 2009, finner en at 281 882 personer ville vært registrert med mottak av enten uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad på samme tidspunkt i 2009. Det vil med andre ord si at om befolkningssammensetningen og andelen uføre per alderstrinn hadde holdt seg uendret i perioden, ville det totale antallet personer på uføreytelser gått ned med om lag 800 personer fra 2001 til 2009.

4.2.5 Kjønnsforskjeller

Det er flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon. Ved utgangen av 2010 var 57 prosent av uførepensjonistene kvinner, mens 43 prosent var menn. Som andel av befolkningen i alderen 18–67 år, mottok 11,0 prosent av kvinnene uførepensjon, mens tilsvarende andel for menn var 8,1 prosent. Til sammenlikning var 9,5 prosent av befolkningen i alderen 18–67 år mottakere av uførepensjon i desember 2010. Med unntak av aldersgruppene under 34 år, er uføreandelen blant kvinner høyere enn blant menn i alle aldersgrupper, jf. figur 4.11. Det er særlig i aldersgruppene fra 50 år og over at kvinners uføreandel er spesielt høy sammenliknet med menn.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Fra 1980 har det vært en overvekt av kvinner blant mottakerne av uføreytelser. Med unntak av på midten av 1980-tallet har det vært en kontinuerlig vekst fram til 2000 i andelen kvinner som mottar uføreytelser av alle uføremottakere. Fra 1980 til 2000 økte andelen fra 52 prosent til 57 prosent. Økningen i yrkesdeltakingen blant kvinner er en av faktorene bak denne utviklingen. I 2009 var andelen 58,2 prosent, om lag som i 2000. Ved utgangen av juni 2010 var kvinneandelen redusert til 56,8 prosent. Nedgangen skyldes først og fremst at personer som tidligere mottok tidsbegrenset uførestønad fra 1. mars 2010 ikke lenger inngår i statistikken over uføreytelser. Overrepresentasjonen blant kvinner var høyere blant mottakere av tidsbegrenset uførestønad enn for uførepensjon.

Figur 4.12 viser andel mottakere av uføreytelser etter kjønn i prosent av befolkningen fra 1970 fram til 2010. På nesten hele 1970-tallet var uføreraten tilnærmet lik for kvinner og menn, men siden 1977 har det vært en overvekt av kvinner som andel av befolkningen som mottar uføreytelser. Med unntak av en liten utflatning på midten av 1990-tallet, har det vært en kontinuerlig vekst fram til 2009 i antall kvinner som andel av befolkningen som mottar uføreytelser. For menn har andelen uføremottakere økt siden begynnelsen av 1980-tallet, men økningen har vært langt svakere enn for kvinner. Både på midten av 1990-tallet og i perioden fra 2004–2009 var det en liten utflating i uføreandelene for menn. Uføreandelen for både menn og kvinner falt fra 2009 til 2010 som følge av innføringen av arbeidsavklaringspenger.

¹ Andelen uføremottakere er beregnet med utgangspunkt i relevant befolkning ved utgangen av året. Det har i perioden vært endringer i aldersgrensen for å få uførepensjon, og relevant befolkning er justert i henhold til endringene i reglene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

4.2.6 Nærmere om mottakere under 30 år

Figur 4.13 og figur 4.14 viser henholdsvis utviklingen i antall mottakere av uføreytelser og antall mottakere av uførepensjon under 30 år fra 2000 til 2010. I perioden 2000–2003 og i 2010 er linjene i figur 4.13 og figur 4.14 identiske. Som følge av at tidsbegrenset uførestønad inngikk i statistikken for uføreytelser i perioden fra 2004 til 2009, er linjene i figurene ulike i disse årene.

Fra 2004 til 2009 var det en kraftig økning i antallet mottakere av uføreytelser under 30 år, se figur 4.13. Fra utgangen av 2000 til utgangen av 2009 steg antallet under 30 år som mottok uføreytelser med 3 300 personer, fra om lag 8 200 til 11 600. Dette tilsvarer en økning på 41 prosent. Andelen med uføreytelser under 30 år som andel av befolkningen i samme aldersgruppe økte fra 3,0 prosent til 4,3 prosent i perioden fra 2000 til 2009. Økningen skyldes i sin helhet en økning av unge med tidsbegrenset uførestønad. Det er flere og sammensatte årsaker til at antallet og andelen unge som mottar uføreytelser har økt de seneste årene. I avsnitt 4.3 drøftes dette nærmere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Antallet mottakere av uføreytelser under 30 år falt kraftig fra 11 600 personer i 2009 til 8 500 personer i 2010. Nedgangen skyldes at mottakerne av tidsbegrenset uførestønad ble overført til arbeidsavklaringspenger, og derfor ikke lenger inngår i uførestatistikken.

For mottakere av uførepensjon under 30 år (figur 4.14), har utviklingen fra 2000 til 2009 vært en noe annen enn for uføreytelser samlet. Antall uførepensjonister under 30 år var noe lavere i 2009 sammenliknet med 2000. For menn steg imidlertid antallet noe i denne perioden, mens antall kvinner falt noe. I 2010 økte antall mottakere av uførepensjon, og antall mottakere under 30 år er igjen høyere enn i 2000.

Figur 4.14 viser at antallet uførepensjonister under 30 år ble redusert fra 2004. Nedgangen må ses i sammenheng med innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004. Mange unge uføre som tidligere ville fått innvilget uførepensjon fikk i stedet tidsbegrenset uførestønad. Fallet i antall uførepensjonister fra 2004 skyldes derfor i all hovedsak innføringen av tidsbegrenset uførestønad.

Fra 2007 har antallet uførepensjonister under 30 år økt, og økningen var spesielt høy i 2010. Veksten kan ha sammenheng med at flere som fikk innvilget tidsbegrenset uførestønad har gått ut stønadsperioden på maksimalt fire år, og deretter fått innvilget uførepensjon. Av de under 30 år med avgang fra tidsbegrenset uførestønad i 2009 gikk i overkant av 40 prosent over på uførepensjon. Veksten blant mottakere av tidsbegrenset uførestønad under 30 år fra 2004 til 2009 kan på sikt derfor føre til at antallet uførepensjonister under 30 år vil fortsette å øke i årene som kommer.

Antall uførepensjonister under 30 år som andel av befolkningen i samme aldersgruppe har vært relativt stabil fra 2000 til 2010. Ved utgangen av 2010 var andelen 3,2 prosent. Fra utgangen av 2000 til utgangen av 2010 ble andelen redusert fra 3,7 prosent til 3,6 prosent for menn, mens andelen økte fra 2,5 prosent til 2,8 prosent for kvinner.

Av alle uførepensjonister utgjør mottakerne under 30 år en liten andel. Ved utgangen av 2010 var 2,8 prosent av alle uførepensjonister under 30 år. Dette er noe lavere enn i 2000.

4.2.7 Forventet antall år som mottaker av en uføreytelse

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet4 gjennomsnittlig forventet antall år som mottaker av uføreytelser fra 1986 til 2009, se figur 4.15. Beregningen illustrerer et mål på nivået av mottak av uføreytelser som tar hensyn til den demografiske utviklingen i befolkningen og hvor lenge mottakerne av uføreytelser faktisk mottar en uføreytelse.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Forventet antall år som ufør har økt kraftig fra 1986 til 2009. I 1986 kunne en 17-åring forvente å tilbringe 3,6 år som ufør. I 2009 hadde antall år en kan forvente å tilbringe som ufør økt med 34 prosent til 4,8 år.

En stor del av denne økningen fant sted fra 1986 til 1991. I denne perioden økte antall år en kan forevente å tilbringe som ufør med 27 prosent. I samme periode økte antall uførepensjonister fra om lag 194 000 til nær 239 000, dvs. med 23 prosent. I 1991 ble det foretatt en innstramming i de medisinske vilkårene for rett til uførepensjon, noe som førte til at antall uføre sank i årene fram mot 1994. En trygderettskjennelse i 1995 førte til at praksisen igjen ble liberalisert, og antall uføre begynte deretter å øke igjen. Siden årtusenskiftet har utviklingen vært relativt flat, og fra 2006 til 2009 har antall beregnede år som ufør avtatt noe. Antall uføre har økt i perioden, men økningen er noe mindre enn hva den demografiske utviklingen skulle tilsi, jf. avsnitt 4.2.2.

Dersom en ser på utviklingen i perioden 2004 – 2009 har forventet antall år som mottaker av uføreytelser økt med 1,7 prosent for kvinner, mens det har vært en reduksjon på 2,4 prosent for menn. Økningen har vært stor, og mye kraftigere for kvinner enn for menn dersom en ser på hele perioden under ett. Økningen i antall år som ufør for menn var 16 prosent fra 1986 til 2009, mens økningen for kvinner var i overkant av 50 prosent. Den sterke økningen blant kvinner skyldes i stor grad økt kvinnelig yrkesdeltaking. Mens forventet antall år i arbeid har økt med 11,5 år for kvinner fra 1986 til 2008, har tilsvarende økning for menn vært om lag ett år. For en gitt uførerate vil økt yrkesdeltaking blant kvinner tilsi at flere vil motta uføreytelser. Siden kvinner gjennomgående har høyere uførerater enn menn, vil også økt sysselsetting blant kvinner isolert sett gi en høyere uførerate for befolkningen som helhet.

Endringer i forventet antall år som mottaker av uføreytelser påvirkes også av når uførheten inntreffer. Dersom uførepensjoneringen blant unge øker, slår dette mye sterkere ut i tallene enn dersom økningen skjer i de eldste aldersgruppene.

4.2.8 Forløp fram til uførepensjon

Et typisk trygdeforløp for en mottaker av uførepensjon starter ofte med en periode med mottak av sykepenger. Dersom personen ikke har kommet tilbake i arbeid innen ett år, er sykepengerettighetene brukt opp, og mange vil da gå over på arbeidsavklaringspenger. Det er også en del som har direkte overgang fra sykepenger til uførepensjon. Videre er det en del som aldri kommer inn i arbeidslivet, men som er arbeidsledig og/ eller mottar sosialhjelp i relativt lange perioder før overgang til uførepensjon.

Figur 4.16 viser hvilken status («inntektskilde») personer som ble innvilget uførepensjon i 2009 hadde tre måneder før innvilgelse. Med dette menes om stønadsmottakeren kom fra sykepenger eller andre ordninger som tidsbegrenset uførestønad, rehabiliteringspenger eller attføringspenger. Personer som ikke har blitt gjenfunnet i disse stønadsregistrene har vært under utdanning, i arbeid, arbeidsledig, mottatt sosialstønad, deltatt i kvalifiseringsprogrammet, blitt forsørget privat, mottatt foreløpig uførepensjon i periode i påvente av innvilgelse av uførepensjon etc. («annet»).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

30 prosent av de som fikk innvilget uførepensjon i 2009 mottok sykepenger tre mnd. før innvilgelse av uførepensjon.5 Videre mottok 22 prosent tidsbegrenset uførestønad, 17 prosent rehabiliteringspenger og 11 prosent attføringspenger. Til sammen mottok halvparten av alle nye uførepensjonister i 2009 en ytelse som i dag ville vært klassifisert som arbeidsavklaringspenger. Nær en av fem har ikke blitt gjenfunnet i disse registrene («annet») tre måneder før innvilgelse.

Andelen som kommer fra sykepenger øker med alderen, mens andelen som kommer fra attføringspenger avtar med alderen. Det er ingen vesentlige forskjeller mellom kjønnene.

Figur 4.17 viser hvilke ytelser nye mottakere av uførepensjon i 2009 mottok de siste fem årene før innvilgelse av uførepensjon. To av tre stønadsmottakere hadde en periode med sykepenger bak seg. Over halvparten mottok rehabiliteringspenger. Videre mottok en av fem tidsbegrenset uførestønad, og i underkant av 30 prosent mottok attføringspenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

4.2.9 Diagnosesammensetning

Figur 4.18 viser ulike diagnosegrupper for alle uførepensjonister fordelt etter alder. «Muskel-/skjelettlidelser og bindevev» og «psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser» er de to største diagnosegruppene blant mottakere av uførepensjon. Om lag to tredjedeler av alle uførepensjonister har en diagnose som er klassifisert innen en av disse diagnosegruppene. Det er imidlertid en viss usikkerhet knyttet til diagnosekodene siden det vil være innslag av skjønnsmessig fastsetting på grunn av sammensatte og/eller uklare lidelser ut fra pasientens egen rapportering. Diagnosesammensetningen har vært relativt stabil over tid.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Av alle uførepensjonistene var 31 prosent innenfor diagnosegruppen «muskel-/ skjelettlidelser og bindevev» i 2009. Undergruppen «ryggsykdommer» utgjorde videre 13 prosent (andel av alle). Nær 31 prosent av uførepensjonistene faller inn under diagnosegruppen «psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser» som er den nest største gruppen. Innenfor denne diagnosegruppen er «nevroser og atferds- og personlighetsforstyrrelser» den største undergruppen; gruppen utgjør 15 prosent av alle mottakerne av uførepensjon.

Det er tydelige kjønnsforskjeller i diagnosesammensetningen. Kvinner har en klart høyere andel med muskel- og skjelettlidelser, mens menn har en klart høyere andel med psykiske lidelser. Videre har menn en høyere andel med diagnoser innen sirkulasjonssystemet, som for eksempel hjerte-/karlidelser. Forskjellen i andelen kvinner med muskel- og skjelettlidelser sammenliknet med menn er spesielt stor blant de over 40 år. Når det gjelder kjønnsforskjellene i andeler med psykiske lidelser, er denne størst i aldersgruppene under 50 år.

I tillegg til kjønnsforskjeller i diagnosesammensetningen, er det store forskjeller mellom de ulike aldersgruppene. Grovt sett er det slik at andelen med muskel-/skjelettlidelser og diagnoser innen sirkulasjonssystemet øker med alderen, mens andelen med psykiske lidelser og lidelser i nervesystemet reduseres med økt alder. Dette gjelder både for kvinner og menn. I 2009 hadde nærmere seks av ti uførepensjonister under 40 år en diagnose innenfor gruppen «psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser». Aldersforskjellene kan antakelig i noen grad forklares med at visse typer lidelser gir uførhet tidligere i livet enn andre.

4.2.10 Geografiske variasjoner

Det er store geografiske forskjeller i uførepensjonering. Figur 4.19 viser forskjellen i andelen uføre mellom fylkene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I 2010 varierte andelen i prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder fra 5,7 prosent i Oslo til 12,9 prosent i Telemark. I tillegg til Oslo skiller Akershus og Rogaland seg ut med en lav uføreandel, mens Østfold, Nordland, Aust- Agder, Hedmark og Finnmark, har en uføreandel over 12 prosent. Forskjellene er relativt stabile over tid. Det er også viktig å presisere at det er store geografiske forskjeller innad i fylkene.

4.2.11 Nivå på ytelsen og gradering

Nivå på ytelsen

Gjennomsnittlig uførepensjon for alle uførepensjonister var 170 000 kroner ved utgangen av 2009, mens gjennomsnittlig uførepensjon for personer med full uførepensjon var 184 000 kroner. Dersom en korrigerer for uføregrad6, var gjennomsnittlig uførepensjon 185 000 kroner. Ved utgangen av 2009 var minstepensjonen for enslige uføre 144 000 kroner, mens satsene for minstepensjon for gifte/samboende var mellom 116 000 og 133 000 kroner. I 2009 utgjorde maksimal uførepensjon med dagens opptjeningsregler 287 000 kroner for enslige og 276 000 kroner for gifte/samboende. Etter trygdeoppgjøret i 2010 er satsen for enslige minstepensjonister 151 272 kroner, mens satsen for gifte/samboende er mellom 120 276 og 139 932 kroner.

I 1980 var gjennomsnittlig uførepensjon 122 000 kroner målt i 2009-kroner, dvs. justert med økningen i G fra 1980 til 2009. Dette innebærer at gjennomsnittlig uførepensjon har økt med vel 40 prosent på 30 år. Økningen skyldes blant annet at de uføre har høyere opptjening i forkant av uførepensjoneringen nå enn for 30 år siden. I 1980 var over halvparten av uførepensjonistene minstepensjonister, mens om lag en av fem uførepensjonister var minstepensjonister i 2009. Mye av økningen fra 1980 til 2009 skyldes også at nivået på minstepensjonen har økt: I 1980 var minstepensjonen 1,44 G for enslige, mens den var 1,97 G i 2009. Fra og med 2010 er minstepensjonen for enslige 2 G.

I 2009 var gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt for personer i alderen 17–69 år som hadde inntekt 339 000 kroner. Dette innebærer at den gjennomsnittlige uførepensjonen utgjorde om lag halvparten av gjennomsnittslønnen for personer med pensjonsgivende inntekt. Uførepensjon skattlegges mildere enn arbeidsinntekt, og forskjellene etter skatt mellom uførepensjonister og arbeidsføre er derfor noe lavere enn dette. Sammenliknet med 1980 har forskjellene mellom gjennomsnittlig uførepensjon og gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt i befolkningen blitt redusert. I 1980 utgjorde gjennomsnittlig uførepensjon 43 prosent av pensjonsgivende inntekt for personer i alderen 17–69 år som hadde inntekt.

Gradering

Om lag 241 000 av 294 000 uførepensjonister mottok 100 prosent uførepensjon ved utgangen av 2009, se tabell 4.1. Dette tilsvarer 82 prosent av alle uførepensjonistene. Kun 18 prosent av uførepensjonistene mottok en gradert ytelse. Av disse hadde over halvparten en gradering på 50 prosent. Av alle uførepensjonister hadde 8 prosent en gradering mellom 50 og 100 prosent.

Det er et vilkår for å få uføreytelse at arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten. Ved tilståelse av uførepensjon er derfor laveste mulig gradering 50 prosent. Mottakere av uførepensjon med hvilende pensjonsrett som trapper opp arbeidsinnsatsen, kan imidlertid beholde ytelsen med en uføregrad ned til 20 prosent. I 2009 var det kun 1 132 uførepensjonister, eller 0,4 prosent av alle uførepensjonistene, som hadde en uføregrad som var lavere enn 50 prosent.

Kvinner har i større grad enn menn gradert uførepensjon. I 2009 mottok 78 prosent av kvinnelige uførepensjonister 100 prosent uførepensjon, mens tilsvarende tall for menn var 86 prosent.

Sett i forhold til det totale antallet uførepensjonister er det en svært liten andel av uførepensjonistene som får redusert sin uføregrad i løpet av et år. I løpet av 2009 gjaldt dette 1 694 personer. Mange av de som prøver seg i arbeid har inntekt innenfor friinntekten på 1 G, og får dermed ikke endret uføregrad ved økt arbeidsinnsats.

4.2.12 Internasjonal sammenlikning

Internasjonale sammenlikninger av samfunnsmessige forhold som rangerer land etter endimensjonale kriterier vil som oftest gi et partielt og forenklet bilde av virkeligheten. Det er store forskjeller mellom trygdesystemene i ulike land. Uføreordningene i de ulike landene er innrettet forskjellig, bl.a. hvor strenge inngangskriteriene er, kompensasjonsgrad og hvilke andre helserelaterte ytelser de ulike landene har. I tillegg er alderspensjonsordningene ulikt utformet, og pensjonsalderen varierer betydelig. Dette gjør internasjonale sammenlikninger av uføreordninger krevende, og det er derfor knyttet stor usikkerhet til slike sammenlikninger.

Norge har et høyere nivå av uføre, både totalt og for ulike aldersgrupper, sammenliknet med andre land med tilsvarende demografisk utvikling og nivå på yrkesdeltakelsen. Figur 4.20 viser andelen av befolkningen mellom 20 og 64 år som mottok uføreytelser i OECD-området i 2007. I OECD-området er Norge det landet som har den tredje høyeste andelen uføremottakere (i tallene inngår både uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad). Ungarn har den høyeste andelen, mens alle de nordiske landene med unntak av Island er blant de seks landene hvor uføreandelene er høyest. Det understrekes at tallene er vanskelig sammenliknbare. Pensjonsalderen varierer mye mellom land. Norge har en relativt høy pensjonsalder.

¹ Tall for Danmark, Slovakia, USA, Italia og Japan fra 2006. Tall for Luxembourg fra 2005. Tall for Frankrike fra 2004.

Kilde: OECD Sickness, disability and work, Keeping on track the economic downturn, 2009

Selv om Norge har en høy andel uføre, er andelen sysselsatte i Norge høy sammenlignet med andre land. I 2009 var Norge det landet i verden med den tredje høyeste sysselsettingsandelen blant personer i aldersgruppen 15–64 år7. Kun Sveits og Island hadde høyere sysselsetting en Norge i denne aldersgruppen. Noen få land har like høy sysselsetting blant menn som i Norge, mens sysselsettingen blant kvinner er lavere i alle land unntatt Island. For aldersgruppen 50–69 år var sysselsettingsandelen 66 prosent for kvinner og menn samlet. Blant befolkningen over 50 år er det kun Island og New Zealand som hadde høyere sysselsetting enn Norge i 2009.

Figur 4.21 og figur 4.22 viser yrkesdeltakelsen blant personer fra og med 50 år til 70 år i Norge og i enkelte andre land. Yrkesdeltakelsen regnes som arbeidsstyrken i prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder. Arbeidsstyrken er summen av sysselsatte og arbeidsledige, dvs. personer som er i arbeid eller tilbyr arbeidskraft.

Kilde: OECD

Kilde: OECD

Sammenliknet med landene i figurene peker Norge seg ut som et land med høy yrkesdeltakelse først og fremst for befolkningen over 60 år. Dette gjelder både for menn og kvinner. Norge har den nest høyeste yrkesdeltakelsen etter Island i aldersgruppen 65–69 år. Norge og Island var landene med høyest formell pensjonsalder i 2009 (67 år). Dette kan være en viktig forklaring på hvorfor Norge ligger høyt i en internasjonal sammenheng akkurat for denne aldersgruppen. Det er likevel et moment i denne sammenheng at målt i timeverk pr. sysselsatt kommer Norge betydelig lavere ut i internasjonale sammenlikninger, bl.a. som følge av høyt omfang av deltid. Norge har lav gjennomsnittlig arbeidstid sammenliknet med mange andre OECD-land.

I internasjonale sammenlikninger kommer Norge ut som et land der yrkesdeltakelsen er høy. Det er særlig kvinners og eldres yrkesdeltakelse som er høy i Norge sammenliknet med andre land. Sammenlignet med mange andre land er Norge et land som både har mange i arbeid og mange på trygd. Det som da ikke kommer direkte fram er at det i Norge er få som er hjemmeværende og blir forsørget av ektefelle/familie, og at det er relativt få som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntekt, særlig over tid. I Norge er også den formelle pensjonsalderen høy sammenliknet med andre land. Internasjonale sammenlikninger fanger imidlertid ikke opp at det kan være forskjeller i ordninger mellom land.

Norge har likevel en høy andel uføre, både totalt og for ulike aldersgrupper, også sammenliknet med andre land med tilsvarende demografisk utvikling og nivå på yrkesdeltakelsen. Dette tilsier at en bør vurdere å iverksette tiltak som reduserer andelen av befolkningen som faller utenfor arbeidslivet som følge av helsemessige problemer. En slik utvikling vil gi store gevinster, både samfunnsøkonomisk og for den enkelte.

4.3 Årsaker til uførepensjonering

4.3.1 Innledning

Ved utgangen av 2009 mottok nær 350 000 uføreytelser (uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad). Dette tilsvarer om lag 11,1 prosent av befolkningen fra 18 til 67 år. Nivået er høyt, og det har vært en kraftig økning i antall mottakere i de senere år. Alderssammensetningen i befolkningen er en viktig bakgrunn for utviklingen i antall mottakere av uføreytelser. En stadig økende andel eldre i befolkningen, kombinert med høy sysselsetting i de eldste aldersgruppene, vil isolert sett gi en økning i antall mottakere av uføreytelser. Når befolkningen eldes, vil uføreandelen i befolkningen øke selv om de aldersbestemte uføreandelene er uendret. Økningen i antall mottagere av uføreytelser i perioden 2001–2009, må derfor ses i sammenheng med endret alderssammensetning. I denne perioden har veksten i antall uføre faktisk vært noe lavere enn det endringen i alderssammensetningen isolert sett tilsier ved uendrede uføreandeler.

Selv om utviklingen det siste tiåret i all hovedsak må ses i sammenheng med demografiske forhold, er det likevel en stor andel av befolkningen som av helsemessige årsaker ikke kan forsørge seg gjennom inntektsgivende arbeid. Tiltak som bidrar til å redusere denne andelen vil gi store gevinster, samfunnsøkonomisk, statsfinansielt og ikke minst for den enkelte som rammes av helseproblemer.

Årsakene til at så mange blir uførepensjonerte er mange og sammensatte. Dette avsnittet ser på noen sentrale mulige forklaringer. Avsnittet bygger på tidligere gjennomganger, blant annet i forbindelse med Uførepensjonsutvalgets innstilling (NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre) og kunnskapsoppsummeringer i forbindelse Almlid-utvalgets innstilling (NOU 2010: 13 Arbeid for helse). De ulike mulige årsakene er ikke gjensidig utelukkende. Det kan være mer enn én årsak til at den enkelte blir ufør, og de ulike årsakene kan virke sammen og forsterke hverandre. Det er en omfattende litteratur som belyser årsaker til uførepensjonering, men litteraturen gir i begrenset grad grunnlag for å trekke klare tallmessige konklusjoner om betydningen av hver av de mulige årsakene. Dette skyldes delvis at utviklingen trolig er påvirket av grunnleggende endringer i arbeidsliv, normer og holdninger, endringer som det til dels er vanskelig å dokumentere, og som det ikke er gjort nok forskning på.

Kunnskap om hvilke årsaker som gjør at så mange opplever at de ikke lenger har muligheten til å arbeide fullt, eller i det hele tatt, er sentralt for å finne effektive tiltak. Det er viktig med kunnskap om de helsemessige utfordringene, forebygging og behandlingsopplegg, men det er også viktig med kunnskap om hvordan helsemessige problemer blir møtt i arbeidslivet. Varige helseplager som ikke kan behandles, trenger ikke nødvendigvis bety at man på permanent basis skal holdes utenfor arbeidslivet. Videre er det viktig at helseplager ikke blir varige på grunn av manglende tilrettelegging på arbeidsplassen. Økende levealder må gå hånd i hånd med forlengede yrkeskarrierer for å opprettholde dagens inntektsnivå. Forlengede yrkeskarrierer øker igjen sannsynligheten for at det vil oppstå helsemessige problemer som potensielt varig kan svekke arbeidsevnen. For å hindre at like mange som i dag, eller flere, av helsemessige grunner stenges ute fra arbeidslivet, til store kostnader for den enkelte og for samfunnet, må man i større grad enn i dag svare på slike utfordringer gjennom behandling, omstilling og tilrettelegging, ikke gjennom varig tilbaketrekking fra arbeidslivet og inntektsoverføringer. Vellykkede tiltak for å begrense antallet som av helsemessige årsaker ikke kan arbeide, stiller store krav til arbeidsgivere og myndigheter, men også til den enkelte som selvsagt også har et ansvar for å ta vare på egen helse.

4.3.2 Betydning av demografiske variabler

Punkt 4.2.4 viser at aldersfordelingen i befolkningen har stor betydning for utviklingen i antall mottakere av uføreytelser. Uføreratene er ulike for ulike aldersgrupper, og er høyere for eldre aldersgrupper. Dette har blant annet sammenheng med at helsen svekkes med alderen. Det tilsier at en stadig eldre befolkning, kombinert med høy sysselsetting blant de eldste, isolert sett vil gi en økning i antall mottakere av uføreytelser. Når andelen eldre i befolkningen øker, vil derfor normalt også uføre som andel av befolkningen øke. Likevel kan også uføreratene for aldersgruppene endres over tid, og et eventuelt fall i disse ratene kan bidra til å begrense en slik økning.

Siden 2000 har økningen i antall personer fra 55 til 67 år i befolkningen vært spesielt sterk. I figur 4.23 illustreres utviklingen i antall mottakere av uføreytelser i alderen 55–67 år og uføreandelen i samme aldersgruppe. Økningen i befolkningen i denne aldersgruppen har vært høyere enn økningen i antall mottakere av uføreytelser i perioden. I 2000 var 30 prosent av befolkningen i aldersgruppen 55–67 år mottakere av en uføreytelse, mens andelen var redusert til 28 prosent i 2010.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Punkt 4.2.5 viser videre at flere kvinner enn menn blir uføre. Andelen kvinner som mottar uførepensjon er høyere enn andelen for menn. At kvinner i større grad mottar uførepensjon, kan ses på bakgrunn av at kvinner også har et gjennomgående høyere sykefravær. Vanlige forklaringer på kjønnsforskjeller i sykefravær er at de skyldes svangerskapsrelaterte lidelser, andre helseforskjeller, at kvinner lettere oppsøker helsevesenet, at kvinner er utsatt for en dobbel byrde med arbeid og ansvar for barn, og spesielle arbeidsbelastninger i yrker med stor andel kvinner. Almlid-utvalget gjennomgikk kunnskapsstatus for kjønnsforskjeller i sykefraværet. Utvalget konkluderer med at mye av kjønnsforskjellene ikke kan forklares med utgangspunkt i tilgjengelig kunnskap og at mye av årsaken til kjønnsforskjellene i sykefraværet er ukjent.

Andre mulige forklaringer til forskjell mellom uføreandelene mellom kjønnene kan knyttes til biologiske forskjeller, ulik sykdomsatferd og sosiokulturelle forskjeller. En medvirkende årsak til forskjell i andelene mellom kvinner og menn kan også være at kvinner ikke har samme mulighet (dvs. rettighet) til å ta ut AFP som menn. Det at kvinner blir tidligere uføre (i aldersgruppene over 30 år) og har lavere dødelighet i alle årsklasser, bidrar til en høyere kvinneandel.

En studie fra Frischsenteret fra 2006 analyserte hva som påvirket uførerisiko.8 Studien fant at 14 prosent av dem som var mellom 30 og 55 år i 1993, ble uføre i perioden 1993–2003, og at det var en klar kjønnsforskjell. Studien konkluderte med at kvinner i 2003 hadde 38 prosent større sannsynlighet for å bli uføretrygdet enn menn. Videre viste studien at 25 prosent av forskjellene mellom menn og kvinner ble forklart ved andre variabler enn kjønn, for eksempel yrke.

Kjønnsforskjellene i uføreandeler må ses på bakgrunn av kjønnsforskjeller i yrkesdeltagelse. Kvinnelig yrkesdeltakelse har økt sterkt de siste tiårene. Økt kvinnelig yrkesdeltakelse tilsier at flere vil motta uføreytelser, fordi det hovedsakelig er yrkesaktive som blir uføre. Fra 1986 til 2008 økte forventet antall år i arbeid for kvinner i gjennomsnitt med 11,5 år, mens tilsvarende økning for menn bare var om lag ett år.

Den relative økningen i uførepensjonering for kvinner sammenliknet med menn kan også skyldes at sykefraværet blant kvinner har økt mye relativt til menn. Dette vil igjen indirekte påvirke andelen som blir uføre, siden de fleste uføre har mottatt sykepenger i en periode i forkant av uføreytelsen. I 20-årsperioden fra 1989 til 2008 økte antall sykepengedager per lønnstaker med 37 prosent for kvinner, mens økningen for menn kun var fire prosent.

Når man ser på utviklingen i antall uføre, er det derfor viktig at man tar hensyn til kjønns- og alderseffekter. For å illustrere betydningen av endringene i alderssammensetningen i befolkningen, viser figur 4.24 utviklingen i antall mottakere av uføreytelser i perioden 2001–2009, dekomponert i demografiske og andre årsaker. De demografiske endringene er endringer som kun følger av endringer i befolkningens størrelse og sammensetning, ved at de alders- og kjønnsspesifikke uføreratene er holdt konstante. Andre forhold er forskjellen mellom den faktiske utviklingen og utviklingen som følger av demografiske årsaker.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figuren viser at hoveddelen av endringene i antall mottagere av uføreytelser på denne måten forklares ved demografiske endringer. Samtidig har andre forhold bidratt til å trekke uføreratene nedover. Man kan imidlertid ikke slå seg til ro med at utviklingen i antall mottagere av uføreytelser hovedsakelig skyldes demografiske forhold. Økningen i utdanningsnivået i befolkningen bidrar normalt sett til en reduksjon i antall mottagere. En ny studie tar hensyn til effekten av økt utdanningsnivå og konkluderer med at den sterke veksten i uførerater fra 1994 til 2006 må søkes i mekanismer som fører til økt uførerisiko gitt personers alder og utdanning.9

Selv om helse svekkes med alderen, er det likevel et betydelig problem både for den enkelte og for samfunnet at nærmere 30 prosent av alle personer i alderen 55–67 år er uføre. Utviklingen i antall eldre som blir uføre må også ses i sammenheng med blant annet utvikling i folkehelsen og arbeidsmiljø. Dette må møtes med tilrettelegging, behandling og omstilling, spesielt rettet mot eldre arbeidstakere.

4.3.3 Andre årsaker

En rekke studier har dokumentert hvordan sannsynligheten for å bli ufør henger sammen med ulike statistiske bakgrunnsvariabler. Studien fra Frischsenteret i 2006 finner for eksempel at andelen som blir uføre er langt høyere blant de med kort utdanning enn blant de med lang utdanning.10 Videre viser en undersøkelse fra Statistisk sentralbyrå om uførepensjonisters bakgrunn at andelen som blir uføre er høyere i lavinntektsyrker enn i andre yrker.11 Avsnitt 4.2.10 viser også at det er store geografiske forskjeller: antall uføre som andel av befolkningen i hvert enkelt fylke varierer mellom 6 og 13 prosent. Slike rent statistiske sammenhenger forteller imidlertid ikke hva som er årsaken til at noen blir uføre.

Helse

For å ha rett på uførepensjon, må man ha en varig sykdom, skade eller lyte. Sykdom må ha medført en varig funksjonsnedsettelse og må være hovedårsaken til at inntektsevnen er nedsatt for at man skal ha rett på uførepensjon. Helse er altså helt sentralt i regelverket. Helsemessige forhold er dermed en naturlig mulig forklaring på det høye antallet uførepensjonister i Norge.

Det er godt dokumentert at befolkningens levealder øker. Videre har både folkehelsa og den fysiske funksjonsevnen stadig blitt bedre. Statistisk sentralbyrås helse- og levekårsundersøkelse viser blant annet at egenrapportert helse har bedret seg for personer i alderen 45–64 år. Forbedret helsetilstand har likevel ikke ført til at færre blir uføre. Økt uførepensjonering de siste 30 årene kan derfor vanskelig tilskrives en generell forverring av helsetilstanden.

Selv om helsetilstanden generelt i befolkningen har bedret seg de siste tiårene, kan det likevel ha skjedd en endring av helseforhold som kan bidra til å forklare utviklingen i uførepensjonering. Som vist i figur 4.18 i punkt 4.2.9, har en betydelig andel av uførepensjonistene en diagnose innenfor diagnosegruppen muskel-, skjelettlidelser og bindevev. Det er en økende andel av befolkningen som rapporterer at de har muskel- og skjelettlidelser. Dette er lidelser som kan gi betydelige problemer i arbeidslivet, men som ikke nødvendigvis blir fanget opp av alle mål på befolkningens helse. En økende andel av befolkningen som rapporterer om muskel- og skjelettlidelser, kan derfor gi større utslag i omfanget av uførepensjonering enn i hvilken grad en slik utvikling påvirker mål på befolkningens helse. Det er imidlertid vanskelig å dokumentere i hvilken grad utviklingen kan forklares av slike forhold.

Det har de siste 30 årene vært en sterk økning i antall skilsmisser og også i andelen av befolkningen som lever alene. Flere har hevdet at dette kan bidra til å forklare økningen i uførepensjoneringen de senere tiårene.12 Endringer i familiemønstre kan påvirke helse og omfanget av uførepensjonering, og flere studier har søkt å undersøke om skilsmisser øker sannsynligheten for å bli ufør. En gjennomgang av forskningen om sykefravær og uførepensjonering finner svake tegn på at skilsmisser gir økt risiko for uførepensjonering. Uførepensjonsutvalget konkluderte med at noe av omfanget av uførepensjonering kan forklares med mer sammensatte og krevende familiemønstre, men trolig ingen stor del.

Forhold på arbeidsmarkedet

Flere studier konkluderer med at problemer på arbeidsmarkedet - i form av høy arbeidsledighet, bedriftsnedleggelser og nedbemanninger - gir flere uføre.13 Omstillinger med nedbemanning er dokumentert å føre til dårligere selvopplevd helse, mer bruk av medikamenter, muskel- og skjelettplager og større risiko for framtidig sykefravær og uførepensjon. Konsekvensene av omstilling uten nedbemanning er mer varierte, men flere studier antyder at større omstillingsprosesser ofte henger sammen med dårligere selvrapportert helse. Det er vanskelig å forklare veksten i antall uførepensjonister i Norge de siste 30 årene ut fra endring i slike forhold. I fordelingsutvalgets innstilling (NOU 2009: 10) blir en omfattende velferdsstat pekt på som en forutsetning for et omstillingsdyktig norsk næringsliv uten at omstillingsevnen går på bekostning av lønnsarbeidernes økonomiske trygghet.14

Økt reallønnsnivå fører til at kravet til produktivitet heves når virksomhetene treffer sine beslutninger om bruk av arbeidskraft. Dette kan ha gitt økt utstøting fra arbeidslivet og skapt større problemer for svake grupper med å komme inn på arbeidsmarkedet. Den teknologiske utviklingen kan over tid ha ført til at færre jobber blir tilgjengelig for personer med lave kvalifikasjoner eller redusert arbeidsevne, og at slike personer i større grad enn tidligere blir støtt ut av arbeidslivet. En norsk studie fra 2005 undersøker konsekvenser for helse og sykefravær av ny arbeidsorganisering.15 Studien finner bare få og svake sammenhenger mellom fleksibilitet og bruk av ny teknologi og sykefravær. Det er derfor vanskelig å dokumentere hvor mye slike effekter eventuelt kan være med å forklare det høye antallet uførepensjonister.

Å være i arbeid kan bidra til å forebygge sykdom og fremme god helse, men for noen kan arbeidsmiljøet føre til sykdom og uførhet. Helseplager gir i seg selv ikke rett til en uføreytelse. Plagene må også skape problemer i arbeidslivet eller på arbeidsmarkedet. Hvordan helseplager møtes i arbeidslivet, av arbeidsgiver og av den enkelte arbeidstaker, kan derfor også påvirke omfanget av uførepensjonering. Arbeidsforhold, arbeidsmiljøet og tilretteleggingen på den enkelte arbeidsplassen og utstøting fra arbeidslivet kan dermed være en del av forklaringen på at så mange blir uføre. Hvis en arbeidstaker har fått redusert arbeidsevne som følge av en ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, skal arbeidsgiver, så langt det er mulig, iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et annet passende arbeid.

Omfanget av arbeidsrelaterte plager, sykdommer og skader i befolkningen er vanskelig å anslå. Det er usikkert hvor mange som blir uførepensjonert på grunn av arbeidsrelaterte tilstander (ikke arbeidsulykker). Levekårsundersøkelsene viser at selvrapporterte arbeidsrelaterte helseproblem for det meste er like utbredt i 2009 som for 10-15 år siden. Om lag 6 prosent av de yrkesaktive rapporterte minst ett arbeidsrelatert sykefravær i 2006, ett tall som støttes av tilsvarende funn i arbeidskraftundersøkelsen for 2007. I arbeidskraftundersøkelsen ble den årlige risikoen for sykemelding med arbeidsrelaterte helseproblem blant yrkesaktive estimert til om lag 7 prosent. Det ble anslått at det på landsbasis er om lag 170 000 yrkesaktive som det siste året har hatt sykefravær på grunn av et arbeidsrelatert helseproblem.

Det er godt dokumentert at visse arbeidsmiljøfaktorer gir høyere risiko for høyt sykefravær. Det foreligger dokumentasjon på at det fysiske arbeidsmiljøet har mye å si, og at mekaniske eksponeringer som for eksempel ubehagelige arbeidsposisjoner og tungt fysisk arbeid synes å være viktigere enn miljøfaktorer som temperatur, støv osv. De fleste studiene av det psykososiale arbeidsmiljøet har undersøkt konsekvensene av krav, kontroll og sosial støtte i jobben. Lav grad av kontroll over egen arbeidssituasjon er en dokumentert risikofaktor for høyt sykefravær, mens effektene av høye krav og sosial støtte ikke er entydige. Konsekvensene av andre arbeidsmiljøfaktorer er studert i langt mindre grad.

Mye tyder imidlertid på at en mindre andel av arbeidstakerne eksponeres for negative arbeidsmiljøbelastninger i dag enn for 10-15 år siden. Andelen som er tilfreds med jobben sin har lenge ligget stabilt rundt 90 prosent. Et godt fysisk arbeidsmiljø og en høy andel som er tilfreds med jobben sin henger lite sammen med det høye nivået på uførepensjonister. Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet i 2011, hvor sammenhengen mellom arbeid, sykdom og helse er ett av temaene.

Holdninger

For å ha rett til uførepensjon, må sykdom, skade eller lyte være hovedårsak til varig nedsatt inntektsevne. Videre må man velge å søke om uførepensjon framfor å stå i jobb (eventuelt i redusert stillingsandel) eller ta ut alderspensjon/AFP (hvis man er over 62). En vurdering av om dette vilkåret er oppfylt må baseres på skjønn, både av helseproblemene og i hvilken grad dette gir problemer i arbeidslivet. Det er både arbeidsgiveren og legen, i tillegg til ansatte i Arbeids- og velferdsetaten, som må utøve et slikt skjønn. Den enkeltes egen vurdering av i hvilken grad helsa skaper problemer i arbeidslivet har selvsagt også betydning. Legene må i stor grad bygge vurderingene sine på pasientens egen rapportering av funksjonsevnen og Arbeids- og velferdsetaten må bygge sine vurderinger på legens rapportering. Endringer i normer og holdninger i befolkningen kan gjennom slik skjønnsutøvelse påvirke omfanget av uførepensjoneringen. Normene kan igjen påvirkes av andre forhold, som økonomiske insentiver og hvor mange som blir uførepensjonister.

Det er generelt vanskelig å dokumentere utviklingen i normer og holdninger og å vurdere konsekvensene av endringene for uførepensjoneringen. Men det er rimelig å anta at det er skjedd endringer i befolkningens syn på sykdom og helse. Dels har oppmerksomheten om sykdom og behandlingstilbud økt, og dels kan den sosiale aksepten for enkelte sykdommer (eksempelvis lettere psykiske lidelser) ha endret seg. Det at flere i nærmiljøet blir uføre, eksempelvis i egen aldersgruppe, kan i seg selv også påvirke holdningene til det å søke om en uførepensjon framfor å stå i arbeid. En studie av Rege, Telle og Vortruba fra 2009 viser eksempelvis at risikoen for å bli uførepensjonist øker, hvis flere i nærmiljøet blir uførepensjonist.16

Økonomiske insentiver

Det kan diskuteres i hvilken grad økonomiske insentiver har betydning for antall personer som mottar ytelser som har et medisinsk inngangsvilkår. Når det kreves redusert arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte for å få uførepensjon, skal de økonomiske konsekvensene av å motta en slik ytelse i prinsippet ikke spille noen rolle for hvor mange som får en uføreytelse. Uførepensjon skal ikke være noe man kan velge. For de fleste med alvorlige helseproblemer, er det lite sannsynlig at de økonomiske konsekvensene av å motta uførepensjon har betydning for hvor mange som faktisk blir uførepensjonerte.

Når empiriske undersøkelser likevel tyder på at økonomiske insentiver har betydning for antall nye mottakere av helserelaterte stønadsordninger, kan det blant annet skyldes at det finnes en gråsone der det ikke er åpenbart om helsetilstanden kvalifiserer for uføreytelse eller ikke, og hvor den enkeltes motivasjon for å fortsette i jobb kan være avgjørende for om man skal søke uførepensjon eller la være. Legene og Arbeids- og velferdsetaten vil til en viss grad basere sine vurderinger på den enkeltes utsagn om helseplagene og konsekvensene av dem. Den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet påvirker selvsagt også hvor økonomisk attraktivt uførepensjon er sammenlignet med fortsatt arbeid.

Det finnes en omfattende empirisk litteratur om betydningen av økonomiske insentiver. De fleste studiene gjelder situasjoner der den enkelte står i en valgsituasjon, for eksempel om og hvor mye en skal arbeide, eller ved valg av pensjoneringstidspunkt. Generelt viser studiene at hvor økonomisk attraktivt ulike valg er, påvirker valgene.

Det er langt færre empiriske studier av betydningen av økonomiske motiver for strømmene inn og ut av helserelaterte stønadsordninger. Bratberg og Risa (2000) oppsummerer norsk og utenlandsk forskning om betydningen av økonomiske insentiver for hvor mange som blir uføre.17 Mye av forskningen er gjennomført i USA, og siden forholdene på arbeidsmarkedet i Norge avviker relativt mye fra USA, må overføringsverdien av resultatene vurderes kritisk. Nyere amerikanske studier anslår effekten av kompensasjonsgraden i uføretrygden på yrkesdeltakingen til mellom 0,2 og 0,3. Det vil si at yrkesdeltakingen reduseres med 0,2–0,3 prosent for hver prosent pensjonsnivået økes. Resultater i norske og øvrige europeiske studier har fellestrekk med resultatene i amerikanske studier: pensjonsnivået har statistisk påviselige effekter på omfanget av uførepensjonering.

Bowitz (1997) analyserer data over uførepensjonering på nasjonalt nivå over tid. Han finner effekter av kompensasjonsgraden som ligger nær det en har funnet i amerikanske undersøkelser.18 Tysse (2001) er en studie av ulike veier ut av arbeidslivet for eldre arbeidstakere, basert på registerdata over sysselsatte.19 Hun finner at forventet pensjon har en statistisk påviselig effekt på sannsynligheten for å bli uførepensjonist. Også hun finner at effekten av pensjonsnivået på tilbøyeligheten til å bli ufør er sterkere blant kvinner enn blant menn. Brinch (2009) finner at en reduksjon i stønadsnivået i uføreordningen på fem prosent, kan gi en reduksjon i ny antall mottakere av uføreytelser blant menn i aldersgruppen 52–60 år på minst fem prosent.20

At flere undersøkelser konkluderer med sterke insentiveffekter, må ses i sammenheng med at mange analyser finner at kompensasjonsgraden som regel virker sterkere på de med lav inntekt enn på de med høy inntekt. Personer med lav inntekt står ofte overfor relativt høye kompensasjonsgrader i uførepensjonsordningen. Dette kan særlig gjelde personer som kvalifiserer til tilleggsytelser (barnetillegg, tjenestepensjon, bostøtte).

Regelverk

Regelverket for uførepensjon bestemmer i stor grad hvem og hvor mange som kan få uførepensjon. Gjennom de siste 20 årene har det vært en rekke endringer i regelverket. Endringene har hatt til hensikt å begrense omfanget av uførepensjonering. Det har for eksempel blitt innskjerpet at sosiale og økonomiske problemer ikke skal gi rett til uførepensjon. Videre er det stilt krav om klarere årsakssammenheng mellom medisinsk lidelse og nedsatt inntektsevne. Kravene om yrkesmessig og geografisk mobilitet og kravet til attføring har også blitt skjerpet.

Noen regelendringer kan også ha ført til at flere har fått en uføreytelse. Tidsbegrenset uførestønad ble innført i 2004. Dette hevet terskelen for å få varig uførepensjon, men kan samtidig ha senket terskelen for å få en uføreytelse. Også tidsbegrensningen av rehabiliteringspenger kan ha ført til at flere kom over på tidsbegrenset uførestønad. Det er vanskelig å konkludere med hva som har vært nettoeffekten av endringene i regelverket. Uførepensjonsutvalget fant det lite sannsynelig at de formelle vilkårene for å få uførepensjon kunne bidra til å forklare økningen i antall uførepensjonister etter 1990. Utvalget mente at regelverket samlet sett synes å ha blitt strengere enn mer liberalt. Det er likevel vanskelig å finne tegn til at endringene i det formelle regelverket har ført til at omfanget av uførepensjonering har blitt redusert.

Regelverket gir et betydelig rom for skjønn, og kan derfor ikke ses uavhengig av hvordan det praktiseres. Det må ofte gjøres skjønnsmessige vurderinger av hvilke konsekvenser den medisiniske lidelsen har for inntektsevnen. Hvilken effekt regelverket isolert sett har på utviklingen i omfanget av uførepensjonering, kan derfor vanskelig isoleres fra Arbeids- og velferdsetatens evne og mulighet til å praktisere regelverket i tråd med intensjonene.

5 Hovedtrekk i arbeids- og velferdspolitikken

5.1 Innledning

I dette kapitlet gis en beskrivelse av hovedutfordringene i arbeids- og velferdspolitikken, og en beskrivelse av tiltak som er iverksatt de senere årene for å støtte opp om arbeidslinja og sikre at flere får en varig forankring i arbeidslivet.

Et viktig trekk ved den norske velferdsmodellen er samspillet mellom arbeidsmarkedet og velferdsordningene. Den norske velferdsmodellen med den norske arbeidspolitikken har gitt gode resultater. Det har vært høy og langvarig produktivitetsvekst, kombinert med god omstillingsevne og konkurranseevne. Yrkesaktiviteten har vært generelt sett høy og arbeidsledigheten lav. I arbeidslivet har en ryddige og gode arbeidsforhold og høy grad av trygghet generelt. Godt samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, høy grad av konsensus om politikken og lite konflikter i arbeidslivet har gitt grunnlag for stabilitet og gitt gode rammevilkår for investeringer og utvikling. Kombinert med god og jevnt fordelt inntektsutvikling utgjør dette et viktig grunnlag for velferd og utjevning av levekår.

Den høye yrkesaktiviteten i Norge kombinert med lav ledighet og stabil vekst har gitt grunnlag for å utvikle gode og generelle velferdsordninger. Utbyggingen av slike velferdsordninger har imidlertid også medført en kraftig vekst i antall personer som er på slike ordninger og en vekst i offentlige overføringer til disse. At vi til tross for høy yrkesdeltakelse har mange personer i yrkesaktiv alder på midlertidige og varig trygdeordninger, har blant annet sammenheng med at privat forsørging har et relativt lite omfang i Norge i dag.

Det har vært reist spørsmål om denne veksten i velferdsutgiftene kan være bærekraftig og om det er behov for en større innsats for å få flere over i arbeid og færre på trygd. Med en aldrende befolkning er utfordringene store. Betydelige offentlige midler går i dag til forsørging av personer som ikke er i arbeid. Folketrygdens utgifter til ytelser ved sykdom og arbeidsledighet er i dag høyere enn utgiftene til alderspensjon. Å redusere tilgangen til uføretrygd og /eller få personer med redusert arbeidsevne til å jobbe mer enn i dag, vil derfor være en prioritert oppgave.

Utfordringen framover er å opprettholde en høy yrkesdeltakelse og samtidig ha gode velferdsordninger. Gjennom arbeids- og velferdspolitikken er målet å legge til rette for at flest mulig skal kunne forsørge seg selv gjennom lønnet arbeid. De som kan og ønsker det, skal ha mulighet for å delta i det ordinære arbeidslivet. Å være i arbeid gir en betydelig velferdsgevinst for den enkelte. Samtidig skal personer som ikke kan delta i arbeid, sikres gode velferdsordninger og god livskvalitet.

Norge har mange uføretrygdede sammenliknet med andre land. OECD har i flere rapporter vært kritisk til den høye andelen uførepensjonister i Norge og vist til at Norge har dobbelt så stor andel av den yrkesaktive befolkningen på uførepensjon som gjennomsnittet i OECD-landene. Mens Norge har en høy andel personer på helserelaterte trygdeytelser, er arbeidsløsheten i internasjonal sammenheng lav. Norge har 12 ganger så store utgifter til helserelaterte trygder som til arbeidsløshetstrygd, mens gjennomsnittet for OECD i 2003 var dobbelt så store utgifter til helserelaterte stønader som arbeidsledighetstrygder.

Tall for sysselsetting, yrkesaktivitet og arbeidsledighet er noenlunde sammenliknbare for de fleste OECD-landene vi naturlig kan sammenlikne oss med. Det er imidlertid langt vankeligere å foreta internasjonale sammenligninger av antall personer som mottar helserelaterte ytelser, ulike pensjonsordninger og er under privat forsørgelse. OECD har eksempelvis hatt landgjennomganger av 13 OECD-lands ordninger langs helseaksen. I synteserapporten fra disse gjennomgangene (OECD Sickness, Disability and Work 2010) vises en rekke internasjonale sammenligner av ulike enkeltfaktorer, men OECD har her ikke klart å foreta sammenlikninger som fanger opp det totale bildet. Det er likevel liten tvil om at Norge har en høy andel uførepensjonister sammenlignet med andre OECD-land, og at det kan være en hovedutfordring for Norge.

Å ha en høy andel personer i yrkesaktiv alder utenfor arbeidsmarkedet er et problem for den enkelte og et problem for samfunnet. For den enkelte innebærer deltakelse i arbeidslivet blant annet høyere inntekt, sosial tilhørighet og en opplevelse av å være til nytte. Svak eller mangelfull tilknytning til arbeidslivet øker risikoen for fattigdom, stønadsavhengighet, vansker på boligmarkedet mv. For samfunnet er høy yrkesdeltakelse viktig for å sikre nødvendig verdiskapning og videreutvikle velferdstjenester. Høy yrkesdeltakelse er bl.a. nødvendig for å kunne sikre et godt tjenestetilbud til den økende andelen eldre i befolkningen.

Et stønadsforløp langs helseaksen starter ofte med hyppige eller gjentatte lange sykefravær, etterfulgt av en periode med arbeidsavklaringspenger. Dersom behandlingstiltak eller arbeidsrettede tiltak ikke bidrar til å bedre arbeidsevnen vesentlig, blir ofte uførepensjon en varig løsning. Prosessen i forkant av at uførepensjon innvilges tar ofte flere år. Når det fremmes krav om uførepensjon, vil mange ikke lenger ha noe arbeid å gå tilbake til.

Et alternativt stønadsforløp starter med at man mister jobben. Flere empiriske studier tyder på at tap av arbeid gir en betydelig økt sannsynlighet for å bli uførepensjonert. Å være arbeidsledig over tid vil ofte føre til at arbeidsevnen reduseres. Noen vil også kunne ha en redusert arbeidsevne før de blir ledige.

Når man skal vurdere tiltak som skal bidra til å redusere uføretilgangen, er det viktig å ta utgangspunkt i hele stønadsforløpet. Tidlig innsats og tett individuell oppfølging er det viktigste tiltaket for å forebygge varig uførhet. Hovedutfordringen er å forebygge lange stønadsløp. Det har vist seg svært vanskelig å få personer tilbake i arbeid, dersom de har vært utenfor lenge. Tiltak som bidrar til å redusere langtidssykefraværet er avgjørende for å redusere uførepensjoneringen. Her har både partene og det offentlige et ansvar. Men også andre tiltak for å få personer med redusert arbeidsevne i arbeid er viktig for å hindre at enkelte grupper, for eksempel unge funksjonshemmede, settes varig utenfor arbeidslivet.

5.2 Utviklingen av mottakere av helserelaterte ytelser

I tillegg til at mange mottar uførepensjon, mottar også mange sykepenger og arbeidsavklaringspenger. Beregninger foretatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at det i 2010 var om lag 550 000 årsverk som gikk tapt knyttet til mottak av helserelaterte ytelser.

Å studere utviklingen av uføreytelser separat, gir ikke et helhetlig bilde av utviklingen på uføreområdet. Utviklingen innenfor sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon henger nøye sammen. Hvert år bruker et betydelig antall personer opp sine rettigheter innen en ordning, og har overgang til en annen trygdeytelse. Regelverksendringer kan for eksempel føre til at det blir færre på uføreytelser, men at disse i stedet får andre helserelaterte ytelser21. Innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004 og avviklingen av ordningen i 2010 er et eksempel på hvordan endringer i regelverk påvirker utviklingen i mottakere av ulike helserelaterte ytelser.

Antall mottakere av helserelaterte ytelser

Figur 5.1 viser utviklingen i antall personer som mottok helserelaterte ytelser fra 1998 til 2010. Fra 1998 til 2003 økte antall mottakere med nær en tredel. Fra 2003 til 2007 var det en utflating i antall personer som mottok helserelaterte ytelser, mens antallet igjen økte fram til 2009. Fra 2009 til 2010 har antall mottakere holdt seg relativt stabilt. Sammensetningen det siste året har imidlertid endret seg ved at antall sykepengemottakere har gått ned mens antall mottakere av arbeidsavklaringspenger har økt. Ved utgangen av 2010 var det registrert nær 600 000 mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon hos Arbeids- og velferdsetaten.

Antall mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen fra 18 til 66 år har økt fra 15,2 prosent i 1998 til 19,0 prosent i 2010. Fra 1998 til 2003 var det en kraftig økning i andelen av befolkningen som mottok helserelaterte ytelser. Siden 2004 har andelen vært relativt stabil.

Figur 5.1viser antall personer som mottar de ulike helserelaterte ytelsene. Figuren gir imidlertid ikke et helt presist bilde på hvor mange som faktisk mottar helserelaterte ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Dette skyldes at man kan motta mer enn en type ytelse samtidig. Flere personer blir derfor talt mer enn én gang. Videre fanger ikke figuren opp hvor mange som både arbeider og mottar graderte ytelser. Figuren kan gi et inntrykk av at nær 600 000 personer var utenfor arbeidslivet i 2010 på grunn av mottak av helserelaterte ytelser. Antallet er i virkeligheten lavere som følge av dobbelttellinger og at flere jobber ved siden av mottaket av den helserelaterte ytelsen. Figuren overvurderer derfor det samlede antallet mottakere av helserelaterte ytelser.

¹ Det som tidligere het attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad er i figuren slått sammen til arbeidsavklaringspenger. Siden en og samme person har kunnet motta mer enn én av disse ytelsene samtidig, fører dette isolert sett til økt forekomst av dobbelttellinger. Dobbelttellinger kan også forekomme for de øvrige ytelsene siden det er mulig å motta to ytelser samtidig.

² Tall for sykepenger er pr. 30. juni.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser

Figur 5.2 viser et estimat på utviklingen i antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser beregnet av Arbeids- og velferdsdirektoratet22. Med tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser menes her hvor mange ekstra årsverk det ville utgjort dersom alle som mottok sykepenger på grunn av legemeldt fravær, var registrert med nedsatt arbeidsevne23 hos Arbeids- og velferdsetaten eller som mottok uførepensjon i stedet hadde arbeidet.

¹ For 2005 og 2009 inkluderer gruppen med nedsatt arbeidsevne alle personer som før mars 2010 var mottakere av tidsbegrenset uførestønad eller rehabiliteringspenger, eller som var gruppert hos NAV som yrkeshemmet. For 2010 inkluderer gruppen med nedsatt arbeidsevne alle som er registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne. For sykefravær er egenmeldt fravær holdt utenom.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

De tapte årsverkene beregnes ved at det tas hensyn til hvor stor andel av en full ytelse hver person mottar, og hvor stor andel av året denne personen mottar denne ytelsen. Eksempelvis vil personer som mottar en gradert ytelse, for eksempel 50 prosent uførepensjon i ett år, telle som et halvt årsverk. På samme måte vil en person som har 30 prosent sykefravær i fire måneder telle som ti prosent av et årsverk.

Tallene gir mål på en teoretisk arbeidskraftreserve, og må ikke tolkes som et mål om at alle skal i arbeid. Det er ikke tatt hensyn til hvor mye en person arbeidet før mottaket av den helserelaterte ytelsen startet. En person som er blitt fullt ufør, og som arbeidet i halv stilling før uførheten inntraff, vil altså telle som et helt tapt årsverk.

I gjennomsnitt for 2010 gikk i overkant av 550 000 årsverk tapt knyttet til mottak av helserelaterte ytelser. Dette er en økning på om lag 7 000 årsverk, eller 1,3 prosent fra 2009. Sammenliknet med 2005 har antall tapte årsverk knyttet til helseproblemer økt med om lag 47 000, eller 9,3 prosent.

Antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser tilsvarte i 2010 17,3 prosent av befolkningen i alderen 18–67 år. Andelen er uendret fra 2009, mens det har vært en liten økning på 0,3 prosentpoeng sammenliknet med 2005.

Tallene i figur 5.1 eller i figur 5.2 er ikke justert for endringer i alderssammensetningen i befolkningen. Helsen svekkes med alderen, og relativt sett øker antall mottakere av helserelaterte ytelser som andel av samme aldersgruppe i befolkningen ved stigende alder. Når en større andel av befolkningen blir eldre, vil derfor andelen mottakere med helserelaterte ytelser – alt annet likt – øke. Selv om andelen eldre i befolkningen i yrkesaktiv alder har økt de siste årene, har antall mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen vært om lag uendret siden 2003, jf. figur 5.1. På den annen side har helsetilstanden blant befolkningen generelt blitt bedre, og dette burde isolert sett trekke i retning av lavere andeler som mottar helserelaterte ytelser i høy alder over tid.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet aldersjusterte tall for tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser i 2010. De aldersjusterte tallene for 2010 viser hvor mange årsverk som ville gått tapt i 2010 dersom befolkningens alderssammensetning var lik i 2010 som i 2005. De aldersjusterte tallene viser en nedgang på 0,3 prosent i tapte årsverk fra 2005 til 2010, fra 504 000 tapte årsverk i 2005 til aldersjustert 502 000 tapte årsverk i 2010. Dette betyr at det har vært en marginal nedgang i tilbøyeligheten til å tape årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser når man sammenlikner 2010 med 2005. Den faktiske økningen til 550 000 tapte årsverk (se figur 5.2) må dermed ses i sammenheng med at befolkningen i yrkesaktiv alder har blitt eldre.

5.3 Ulike ordninger – stønadsforløp

Folketrygdens ytelser i forbindelse med sykdom og uførhet er ulikt utformet. Beregningsreglene for de helserelaterte trygdeytelsene er forskjellige. Ordningene har forskjellige kompensasjonsgrader. Maksimal stønadstid varierer mellom ordningene, og det stilles ulike krav til aktivitet i stønadsperioden.

Et langvarig stønadsforløp starter som regel med sykepenger. Opptjeningstiden for sykepenger er fire uker. Sykepengene utgjør 100 prosent av inntektsgrunnlaget for inntekt inntil 6 G. Det ytes ikke sykepenger når årsinntekten er lavere enn 0,5 G. Maksimal stønadsperiode er ett år. Kompensasjonsgrad på 100 prosent gjør at de økonomiske insentivene til å være i arbeid for mange vil være små. Blant annet gjennom de endringene som er gjort i IA-avtalen har det de senere årene vært lagt større vekt på tydelige krav til aktivitet og nærvær. Tett oppfølging i sykmeldingsfasen er et av de viktigste tiltakene for å forebygge senere varig uførhet.

Arbeidsavklaringspengene som ble innført fra 1. mars 2010 erstatter tidligere rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. De fleste mottakerne av arbeidsavklaringspenger kommer fra en periode på ett år med sykepenger.

Arbeidsavklaringspenger beregnes på grunnlag av inntekten siste år eller gjennomsnittet av inntekten de siste tre årene før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Kompensasjonsgraden er 66 prosent av inntektsgrunnlaget. Stønadsmottakere som ikke har hatt inntekt eller har hatt lav inntekt har krav på minsteytelse på 2 G. Mottakere med forsørgingsansvar for barn har krav på et standardisert barnetillegg. Barnetillegget utgjør 27 kroner pr. barn pr. år (7020 kroner pr. år).

For å ha rett til arbeidsavklaringspenger må arbeidsevnen være nedsatt med minst halvparten. I forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsatsen kan arbeidsavklaringspengene som hovedregel graderes ned til 40 prosent. Ytelsen avkortes på grunnlag av arbeid målt i tid. Sykepenger og arbeidsavklaringspenger skattlegges som lønn.

Et av målene med innføringen av arbeidsavklaringspengene i 2010 har vært at samlet stønadstid skal bli kortere enn med tre ulike ordninger. Arbeidsavklaringspenger kan gis i inntil fire år med mulighet for forlengelse i spesielle tilfeller. Det er strenge aktivitetskrav. Stønadsretten faller som hovedregel bort dersom aktivitetskravet ikke oppfylles. Det stilles krav om å flytte geografisk dersom dette vurderes som nødvendig for å delta på tiltak for å komme i arbeid.

Med innføringen av arbeidsavklaringspenger falt ordningen med tidsbegrenset uførestønad bort. Tidsbegrenset uførestønad ble innført i 2004 med mål om at færre skulle inn på en varig ordning for inntektssikring. Mottakerne ble i 2010 overført til arbeidsavklaringspenger. Gjennom en periode på arbeidsavklaringspenger er målet at det skal være mulig å avklare om de det gjelder skal ha en varig ytelse eller ikke.

Uførepensjonen er i utgangspunktet en varig ytelse, men kan revurderes dersom det skjer endringer i inntektsforhold eller helsetilstand. Brutto kompensasjonsgrad er gjennomgående lavere enn for arbeidsavklaringspengene, men ulik skattlegging gir ofte ikke den enkelte insentiver til å være på tiltak med arbeidsavklaringspenger framfor en varig uføreytelse. Muligheten for relativt høye tilleggsytelser for forsørgede barn og ektefelle gjør at dagens uførepensjon kan være mer økonomisk gunstig enn arbeidsavklaringspenger for personer som har hatt lave inntekter. Personer med forsørgingsansvar for flere barn vil kunne oppnå en høy samlet kompensasjonsgrad sammenliknet med tidligere inntekt eller den inntekten de vil kunne oppnå i arbeid.Frischsenteret har i en rapport, Veien til uføretrygd i Norge, vist at hele 7 prosent av de som fikk innvilget 100 prosent uførepensjon i 2002, inkludert eventuelle forsørgingstillegg og tjenestepensjon, hadde en uførepensjon (brutto) som er høyere enn tidligere inntekt. Kvinner hadde oftere høyere kompensasjonsgrad enn menn, og uførepensjonister med flere barn hadde gjennomgående høyere ytelser i forhold til tidligere inntekt.

Det er i dag ikke noe krav om aktivitet for mottakere av uførepensjon. I ordningen med tidsbegrenset uførestønad har det heller ikke vært noe direkte aktivitetskrav. Det har vært en forutsetning at hensiktsmessig behandling og attføringstiltak skal være utprøvd før det ble innvilget tidsbegrenset uførestønad. Mottakerne hadde imidlertid plikt til å bidra ved utarbeidelse av en individuell oppfølginsplan. Man kunne motta denne stønaden i inntil fire år med mulighet for forlengelse i nye fire år.

Det er gjennom årene satt i gang flere tiltak for å motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid. Friinntekten er blitt økt. Uførepensjonister har i dag mulighet til å ha arbeidsinntekt på inntil ett grunnbeløp (såkalt friinntekt) uten at uføregraden blir revurdert. Uførepensjonister som er i arbeid har ofte inntekt under 1 G og får således ikke redusert sin uførepensjon.

Uførepensjonister som melder fra til NAV når de forsøker seg i arbeid har en hvilende pensjonsrett. Dersom arbeidsforsøket ikke lykkes, får vedkommende tilbake innvilget uførepensjon. Ordningen skal stimulere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid på heltid eller deltid, fortrinnsvis i ordinært arbeid. Uførepensjonister hadde opprinnelig rett til hvilende pensjon i ett år. I 1997 ble denne rettet utvidet til tre år og i 2006 til fem år. Fra 2009 har det vært mulig å utvide perioden med hvilende pensjon i ytterligere fem år.

Det har også vært iverksatt særskilte prosjekter med sikte på å få uførepensjonister tilbake i arbeid. Det har blant annet vært prøvd ut ulike former for lønnstilskudd rettet mot arbeidsgivere som ansetter uførepensjonister. Det er imidlertid svært få som kommer tilbake i arbeid etter at de har fått innvilget uførepensjon.

Andelen med gradert uførepensjon har vært relativt konstant, rundt 20 prosent. De fleste med gradert uførepensjon kombinerer pensjon og arbeid.

Langvarige stønadsforløp kan også ha utgangspunkt i arbeidsledighet. Ifølge en studie fra 2010 (Røed m.fl.) øker risikoen for å bli ufør som følge av restruktureringer og oppsigelser i arbeidslivet. Det anslås at oppsigelser er bakgrunnen for tre av ti uførepensjoneringer. Mange som blir arbeidsledige eller har høy risiko for å bli det, har imidlertid tilstrekkelige psykiske eller fysiske helseplager til å bli sykmeldt.

Et stønadsforløp med helserelaterte stønader er mer økonomisk gunstig enn en stønadsforløp som starter med arbeidsledighet. Kompensasjonsnivået for helserelaterte trygdeytelser (sykepenger og arbeidsavklaringspenger) er høyere enn for dagpenger under arbeidsledighet. Dagpengene utgjør 62,4 prosent av inntektsgrunnlaget etter tre dagers karenstid, mens sykepenger ytes med 100 prosent fra første dag og arbeidsavklaringspenger med 66 prosent av inntektsgrunnlaget. Sykepenger og arbeidsledighetstrygd har ulike krav til opptjening. Man kan i tillegg i prinsippet motta helserelaterte ytelser fram til man går over på alderspensjon. For dagpengene er varigheten normalt inntil to år. Dette gjør at det er sterke føringer for å velge sykmelding framfor arbeidsledighet for dem som kan velge.

Det er også sterkere plikter knyttet til mottak av dagpenger enn i de helserelaterte ordningene. Mottakere har plikt til å ta ethvert tilvist arbeid, i prinsippet hvor som helst i landet og har plikt til å delta på tiltak når dette vurderes som hensiktsmessig. Insentivene til å komme tilbake i arbeid er i prinsippet gode.

Enslige forsørgere er en gruppe som også kan motta stønad relativt lenge. Overgangsstønaden kan gis i inntil tre år etter at det yngste barnet er født. Det stilles ikke krav til aktivitet i denne perioden. Når det yngste barnet har fylt tre år, er det krav om at forsørgeren skal være i utdanning, i minst halvtidsarbeid eller være reell arbeidssøker for å få videre stønad. Enslige forsørgere som er under utdanning kan ha krav på utdanningsstønad i inntil tre år. Som gruppe kan enslige forsørgere få ulike tilleggsytelser utover overgangsstønaden (dobbel barnetrygd, kontantstøtte, bostøtte). For enkelte grupper enslige forsørgere vil samlet inntektsnivå kunne bli høyt sammenliknet med den inntekten som de vil kunne oppnå i arbeidslivet.

Økonomisk sosialhjelp skal i utgangspunktet være en midlertidig ytelse. Prinsippet om hjelp til selvhjelp er sentralt. Mange mottar imidlertid sosialhjelp som hovedytelse eller som supplerende ytelse over lang tid. Stønaden avkortes krone for krone mot annen inntekt, herunder arbeidsinntekt. Kvalifiseringsprogrammet, som ble etablert i 2007, tilbyr arbeidsrettede tiltak til langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Se nærmere omtale under avsnitt 5.4.

5.4 Mål og prinsipper for inntektssikringsordningene – nærmere om viktige endringer

5.4.1 Mål og prinsipper

Målet med de offentlige trygde- og stønadsordningene er å sikre økonomisk trygghet, utjevne inntekt og bidra til hjelp til selvhjelp. Den norske velferdsmodellen er kjennetegnet ved at inntektssikringsordningene i stor grad er universelle. Mer målrettede eller selektive ordninger brukes i begrenset grad og vanligvis som et siste sosialt sikkerhetsnett.

Folketrygdens ordninger er rettighetsbaserte. Alle som fyller vilkårene som er nedfelt i folketrygdloven har rett til en trygdeytelse. Personer som ikke fyller vilkårene i folketrygden, men likevel ikke klarer å forsørge seg selv gjennom inntektsgivende arbeid, har rett til ytelser etter lov om sosiale tjenester. Ved tildeling av ytelser etter sosialtjenesteloven er det den enkeltes behov som legges til grunn.

Gjennom trygde- og skattesystemet skjer det en omfordeling fra de som har inntekt til personer med lav eller ingen inntekt. Folketrygdens inntektssikringsordninger består generelt av en minstesikring og en inntektsavhengig del. Minsteytelser til personer som ikke har hatt inntekt eller har hatt lav inntekt og maksimalnivå på den inntektsavhengige delen, er eksempler på tiltak som bidrar til omfordeling. Utviklingen av regelverket etter at folketrygden trådte i kraft i 1967 er preget av at det er blitt mindre forskjell mellom minimums- og maksimumsnivåene i ordningene.

Utformingen av norsk velferdspolitikk har historisk vært påvirket av hensynet til omfordeling og utjevning på den ene siden og hensynet til hvordan velferdsordningene påvirker folks atferd på den annen side. Personer som ikke kan være i inntektsgivende arbeid skal sikres en rimelig inntekt. Samtidig skal alle som kan arbeide stimuleres til det. Et av hovedprinsippene i folketrygden, som er nedfelt i folketrygdlovens formålsparagraf, er prinsippet om hjelp til selvhjelp. Oppfølging av den enkelte stønadsmottaker og arbeidsrettede tiltak skal bidra til dette.

Det må samtidig lønne seg å være i arbeid framfor å motta varige stønader. Et klassisk dilemma i arbeids- og velferdspolitikken er avveiingen mellom insentiver til arbeid og hensynet til inntektssikring og sosial fordeling. Ved vurdering av om velferdsordningene gir uheldige arbeidsinsentiver, må også ulike offentlige tilleggsytelser, skatteregler og ekstrautgifter ved å være i arbeid tas hensyn til.

Stønadssystemet må utformes på en måte som gjør det lønnsomt for den enkelte å være i eller komme tilbake i arbeid. Slik regelverket for uførepensjon er utformet i dag, er ikke alltid dette tilfellet. Enkelte egenskaper ved dagens regelverk for uførepensjon bidrar til å skape terskelvirkninger som gjør at man i noen tilfeller kan få redusert samlet inntekt dersom man tar i bruk den arbeidsevnen man faktisk har. Dette tilsier en kritisk gjennomgang av regelverket.

To hovedstrategier har vært brukt for å hindre overforbruk av trygdeytelser: innskjerping av reglene for tildeling av ytelsene og endring i prinsippet for utmåling av ytelsene. Å stramme inn i inngangsvilkårene i trygdeordningene kan gi uheldige konsekvenser for enkelttilfeller der arbeid ikke er noe alternativ. De som faller utenfor folketrygdens ordninger vil ofte måtte sikres inntekt på annen måte. Større endringer i ytelsesnivå vil kunne ha samme effekt.

5.4.2 Nærmere om viktige endringer på arbeids- og velferdsområdet

Det er gjennomført flere store endringer på arbeids- og velferdsområdet i senere tid. Gjennom etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning i 2006 er det lagt til rette for en helhetlig oppfølging av personer som er i ferd med å falle ut av eller har problemer med å få innpass i arbeidslivet. Et sentralt mål i NAV-reformen er å få flere i arbeid eller på aktive tiltak og færre på varige stønader.

St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering

I St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det lagt fram en samlet strategi for å nå hovedmålet i NAV-reformen om å få flere i arbeid gjennom å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som har falt ut eller er i ferd med å falle ut av arbeidslivet. Meldingen foreslo blant annet etablering av et kvalifiseringsprogram for utsatte grupper, hovedsakelig sosialhjelpsmottakere med ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden og innføring av en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden (arbeidsavklaringspenger).

Kvalifiseringsprogrammet, som startet opp i 2007, retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne som ikke har rett til trygdeytelse eller har begrensede rettigheter til ytelser fra folketrygden. Dette gjelder i stor grad personer som uten et slikt program vil være avhengig av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder, men også andre uten trygdeytelser kan inngå i målgruppen for programmet.

Deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har rett til kvalifiseringsstønad, gitt som en individuell standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønaden til innvandrere. De som fyller inngangskriteriene har en rett til tiltak i kvalifiseringsprogrammet. Arbeids- og velferdsforvaltningen har et bredt spekter av tiltak som kan benyttes. Disse omfatter bl.a. oppfølging, kvalifisering og arbeidstrening. Statlige arbeidsmarkedstiltak inngår som sentrale elementer i kvalifiseringsprogrammet. Programmet skal gjelde for en periode på inntil ett år og etter særskilt vurdering inntil to år. Ytterligere forlenging vil være mulige i spesielle situasjoner.

Fra 1. januar 2008 til utgangen av 2010 var det registrert i underkant av 21 700 søknader og fattet i underkant av 17 200 vedtak om innvilgelse av kvalifiseringsprogram. Antall deltakere pr. 31. desember var om lag 8 800. Om lag halvparten av deltakerne som hadde gjennomført programmet ved utgangen av 2009 gikk til ordinært arbeid, utdanning eller andre arbeidsrettede tiltak. Hvis man ser på perioden 2008 – 2010 under ett, var tilsvarende andel 44 prosent, herunder 31 prosent til ordinært arbeid.

Ordningen med arbeidsavklaringspenger som ble innført 1. mars 2010 erstatter tidligere rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Et av målene med denne sammenslåingen har vært å frigi ressurser som kan brukes til individuell oppfølging og arbeidsrettet bistand. Det er tatt i bruk en ny arbeidsevnemetodikk i hele arbeids- og velferdsforvaltningen. Behovet for bistand i form av arbeidsrettede tiltak skal avdekkes gjennom en systematisk kartlegging av den enkelte brukers ressurser, muligheter og eventuelle barrierer, og det skal lages en aktivitetsplan. Arbeidsevnevurderinger skal også gi et bedre beslutningsgrunnlag ved tildeling av trygdeytelser.

Videre ble det i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering argumentert for et nytt virkemiddel for personer med varige helseproblemer. Forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) ble i mai 2007 iverksatt i fem fylker. Fra 2008 er forsøket gjort landsdekkende. Tiltaket er dels rettet mot personer som står i fare for å falle ut av arbeid, og vil kunne være et alternativ til hel eller delvis uførepensjon, dels mot uførepensjonister som vil prøve seg i jobb.

Ordningen har flere likhetstrekk med den danske «fleksjobbordningen». Det er imidlertid også store forskjeller med hensyn til utforming av ordningene, finansiering og forvaltning. Omfanget er også vesentlig forskjellig. I det norske forsøket vektlegges behovet for systematisk oppfølging sterkere enn i den danske ordningen. Arbeids- og velferdsetaten skal ifølge forskrift om tidsubestemt lønnstilskudd sørge for nødvendig oppfølging av arbeidstaker og arbeidsgiver. Tilskuddets størrelse og varighet skal vurderes regelmessig hvert halvår av Arbeids- og velferdsetaten i samarbeid med virksomheten. Ved bedring av arbeidsevnen eller når andre tiltak vurderes som mer hensiktsmessig, skal tilskuddet reduseres eller falle bort. I Danmark er det et vilkår at fleksjobb alltid skal være forsøkt (vurdert) før det kan innvilges førtidspensjon, og fleksjobb kan ikke kombineres med gradert uføreytelse. Det er også i den norske ordningen et krav om at tidsubestemt lønnstilskudd skal være vurdert før det innvilges uførepensjon. Så lenge ordningens omfang er relativt begrenset og ordningen er utformet som et forsøk, er det imidlertid vanskelig å ha dette som et absolutt krav i den norske uføreordningen.

Pensjonsreformen

Den største velferdsreformen i senere tid er likevel innføringen av ny alderspensjon fra 1. januar 2011. En økende andel eldre i befolkningen vil øke behovet for arbeidskraft. Et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere til økt yrkesdeltakelse blant eldre. Se omtale av ny alderspensjon i kapittel 2 og 3, herunder forholdet mellom ny alderspensjon og ny uføretrygd.

IA-samarbeidet

For personer med helseproblemer er det avgjørende å iverksette tiltak og oppfølging på et så tidlig tidspunkt som mulig i sykdomsforløpet for å hindre at disse faller varig ut av arbeidslivet. Den første avtalen om inkluderende arbeidsliv ble inngått mellom arbeidslivets parter og myndighetene i 2001. Avtalen er senere blitt forlenget to ganger. Delmålene om redusert sykefravær, økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne og økt gjennomsnittlig pensjoneringsalder har vært de samme, men med visse nye presiseringer. IA-avtalen som ble inngått mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i februar 2010 gjelder for perioden 1. mars 2010 – 31. desember 2013.

Hovedfilosofien i IA-samarbeidet er at tiltak skal forankres i arbeidslivet og på den enkelte arbeidsplass. Et annet viktig stikkord er tidlig intervenering. God dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og tidlig innsats og oppfølging er grunnleggende forutsetninger for å kunne iverksette vellykkede tilretteleggingstiltak. IA-avtalen har mål om å redusere sykefraværet med 20 prosent. Dette innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. Ved utgangen av fjerde kvartal 2010 var det samlede sykefraværet på 7,0 prosent, om lag 6,4 prosent lavere enn ved utgangen av 4. kvartal 2001. Selv om sykefraværet den siste tiden har blitt redusert, er det fortsatt et godt stykke igjen til målsettingen om 20 prosent reduksjon.

Med virkning fra 1. mars 2007 ble det gjort flere endringer i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven som innebar krav om tettere oppfølging av sykmeldte. Arbeidsgivere ble blant annet pålagt å utarbeide en oppfølgingsplan for sykmeldte arbeidstakere og avholde et første dialogmøte der også sykmelder har plikt til å være til stede dersom arbeidsgiver og arbeidstaker eller bare arbeidstaker ønsker det. Arbeids- og velferdsetaten skal gjennomføre et tilsvarende dialogmøte senest etter seks ukers sykmelding. Hyppigere bruk av gradert sykmelding var et tredje tiltak.

I forbindelse med inngåelsen av ny IA-avtale vinteren 2010 leverte en ekspertgruppe en rapport med forslag til tiltak som skulle bidra til å redusere sykefraværet. Hovedforslaget i denne rapporten var iverksetting av en «aktiviserings- og nærværsreform» med sikte på at gradert sykmelding reelt sett skulle bli hovedregelen ved sykefravær, kombinert med forslag om endringer av arbeidsgivers medfinansiering av sykepenger. Ekspertgruppen foreslo blant annet å framskynde stoppunktene i sykefraværsoppfølgingen, en presisering av reglene om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og arbeidstakers medvirkningsplikt, samt en bedring av sykefraværsoppfølgingen gjennom kontroll og sanksjoner.

Forslagene fra ekspertgruppen er delvis fulgt opp i Prop. 89 L (2010 – 2011). Lovforslagene er utformet for å sørge for tidlig og relevant oppfølging av sykmeldte arbeidstakere, økt bruk av gradert sykmelding og en god oppfølgingskultur når arbeidstaker blir syk. Lovendringene gjelder alle, uavhengig av om virksomheten har inngått IA-avtale eller ikke. For å bedre oppfølgingen foreslås også mer effektive reaksjoner overfor de som ikke følger opp sitt ansvar i sykefraværsarbeidet.

Hovedfokuset i IA-samarbeidet har vært omkring målet om å redusere sykefraværet. Reduksjon i uføretilgangen forutsetter at man lykkes med sykefraværsarbeidet. Verken målet om redusert sykefravær eller målet om å få flere med redusert funksjonsevne i arbeid er imidlertid nådd i de tidligere avtaleperiodene. Den siste tidens reduksjon i sykefraværet er et godt utgangspunkt for videre samarbeid om å hindre varig avgang fra arbeidslivet. Det vil imidlertid være helt nødvendig å ha et vedvarende trykk på sykefraværsarbeidet også i tiden framover.

Forsterket innsats for å få flere med redusert funksjonsevne i arbeid

Delmål 2 i IA-avtalen om å sysselsette flere med redusert funksjonsevne har i liten grad bidratt til økt inkludering av personer med redusert funksjonsevne i arbeidslivet. Sysselsettingsandelen blant personer med nedsatt funksjonsevne er betydelig lavere (43 prosent) enn for befolkningen som helhet (75 prosent). Denne andelen har ikke økt siden 2002 da SSB begynte med årlige målinger i tilleggsundersøkelser til AKU. I 2009 oppga 16 prosent av befolkningen i alderen 15 – 66 år at de hadde en funksjonshemming. Videre oppga om lag 70 000 ikke-yrkesaktive funksjonshemmede at de ønsket seg arbeid gitt att forholdene ble lagt til rette, for eksempel i form av deltid.

AKU-tallene fra juni 2009 viste at 9 prosent av personer med varig uførepensjon som ikke hadde inntektsgivende arbeid, ønsket seg jobb. Tilsvarende tall for mottakere av tidsbegrenset uførestønad var 15 prosent. Dette dreide seg til sammen om 32 000 stønadsmottakere og tyder på at dette er personer som har en viss arbeidsevne som kan brukes i inntektsgivende arbeid. I de senere årene har det vært en sterk økning i antallet unge uføretrygdede som gir særlig grunn til bekymring. De fleste av disse har liten eller ingen tidligere arbeidstilknytning.

Av protokollen til ny IA-avtale for 2010 – 2013 framgår det at det skal samarbeides om utvikling og gjennomføring av en sysselsettingsstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil legge fram en slik strategi i løpet av 2011. Strategien vil bli utformet i nært samarbeid med partene i arbeidslivet og funksjonshemmedes organisasjoner. Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har utarbeidet en kunnskapsstatus om funksjonshemmede og arbeid på oppdrag fra Arbeidsdepartementet. Det er videre etablert et erfarings- og brukerpanel med representanter fra arbeids- og næringsliv og et brukerpanel med representanter fra funksjonshemmedes organisasjoner.

Det vil her være behov for et bredt sett av virkemidler. Personer med nedsatt funksjonsevne er en heterogen gruppe. Noen vil ikke ha nedsatt arbeidsevne, mens andre vil kunne ha behov for omfattende bistand for å komme i arbeid. Noen vil aldri kunne jobbe fullt, selv med omfattende tilrettelegging, mens for andre vil arbeidsevnen kunne variere over tid. De vil kunne jobbe mye i gode perioder, mens de i andre perioder kanskje ikke vil være i stand til å arbeide. Regelverket for justering av uføreytelsen må derfor kunne tilpasses en variabel arbeids- og inntektsevne.

Hovedmålgruppen for sysselsettingsstrategien vil være unge under 30 år på vei inn i arbeidslivet etter gjennomført utdanning. Undersøkelser viser at unge nyutdannede funksjonshemmede og unge som har liten eller ingen arbeidslivserfaring fra skole- og studietid, møter store utfordringer i overgangen mellom utdanning og arbeid. Strategien vil også være rettet mot andre unge som mottar ytelser fra folketrygden og som står i fare for å bli uførepensjonerte.

Tiltaksgjennomgang – skjermet sektor

Det er stilt en rekke arbeidsrettede tiltak til disposisjon for arbeids- og velferdsforvaltningen i deres arbeid med å styrke den enkeltes muligheter til å få en varig forankring i arbeidslivet. Gjennom arbeidsmarkedspolitikken skal personer som har problemer med å få eller beholde arbeid gis tilbud om arbeidsrettet bistand som er tilpasset deres behov, og bidra til raskere overgang til arbeid på ordinære lønns- og arbeidsforhold.

Det er i dag vel 8000 personer på varig tilrettelagt arbeid (VTA). Dette er personer som i tillegg til uførepensjon får en liten bonuslønn. Utviklingshemmede har vært den største arbeidstakergruppen. I 1994 var 79 prosent av deltakerne utviklingshemmede. Denne andelen er senere blitt redusert og utgjør nå om lag 30 prosent. Flere VTA-deltakere har nå psykiske lidelser, sosial yrkeshemming og rusproblemer.

Et offentlig utvalg har som mandat å vurdere skjermede virksomheters plass i arbeidsmarkedspolitikken overfor personer med nedsatt arbeidsevne, herunder forholdet mellom skjermede virksomheter og andre aktører. Utvalget skal både foreslå endringer med sikte på å forbedre tilbudet til brukere hvor målet er overgang til ordinært arbeid og forbedrede tilbud til bruker som har behov for varig tilrettelagt arbeid. Utvalget skal også vurdere tiltak rettet mot ulike grupper med nedsatt arbeidsevne, deriblant ungdom med nedsatt arbeidsevne som ikke har fullført videregående opplæring og andre som har mangelfull og svak kompetanse. Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen utgangen av 2011.

Oppsummering

Til tross for at mange tiltak er iverksatt, er fortsatt en høy andel personer i yrkesaktiv alder midlertidig eller varig utenfor arbeidslivet. Det er imidlertid for tidlig å konkludere med de langsiktige virkningene av reformer som nylig er gjennomført. Det arbeides kontinuerlig med å vurdere virkemidlene.

Nye tiltak vil bli vurdert iverksatt innen kort tid. Det gjelder blant annet sysselsettingsstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne og på noe lengre sikt oppfølging av utvalget som vurderer skjermet sektor er elementer i denne sammenheng.

Arbeidet med ny uføretrygd er igangsatt dels som et resultat av innføringen av ny alderspensjon. Et av målene med omleggingen av uføreordningen har vært å få på plass en ordning som gjør at ordningene kan fungere sammen med den nye alderspensjonen. Uførearbeidet må også ses i lys av de tiltakene som er iverksatt etter framleggelsen av St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) om arbeid, velferd og inkludering. Flere av de endringene som foreslås i uføreordningen vil bidra til å legge til rette for økt yrkesdeltakelse. Dette gjelder blant annet forslaget om nye regler for avkorting av uføretrygden ved samtidig arbeid.

Det er samtidig behov for å vurdere strategier og virkemidler som kan støtte opp om arbeidslinja. I kapittel 6 skisseres prinsippene for en fornyet arbeidslinjestrategi som blant annet skal bidra til bruk av den enkeltes arbeidsevne.

6 Fornyet arbeidslinje og uføreordningen

6.1 Innledning

God utnyttelse av arbeidskraften er avgjørende for den enkelte, for framtidig levestandard og for å møte aldringen i befolkningen. I Nasjonalbudsjettet er det vist til at Norge i de neste tiårene vil møte betydelige statsfinansielle utfordringer.

Den norske modellen har gitt gode resultater, men vi ser likevel med bekymring på veksten i antall personer som mottar helserelaterte trygdeytelser. I tillegg er andelen på graderte ytelser lav. Tiltak som øker arbeidstilbudet og som gjør at færre blir uføre, vil være viktige for å kunne opprettholde gode velferdsordninger.

Mange endringer de senere årene har hatt som mål at alle i større grad skal ta del i arbeidslivet ut fra sine evner. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene av disse endringene, men det er etter Regjeringens vurdering nødvendig å gå kritisk gjennom og vurdere virkemiddelbruken som er ment å støtte opp om arbeidslinja.

Dette kapitlet skisserer en del områder som Regjeringen ser behov for å vurdere nærmere. Vurderingen må skje i lys av forslaget til ny uføretrygd i denne proposisjonen og Stortingets behandling av denne. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av dette, slik at eventuelle endringer kan tre i kraft senest samtidig med ny uføretrygd.

6.2 En fornyet og forsterket arbeidslinje

Det overordnede målet for arbeidslinja er å sikre høy sysselsetting og lav ledighet. Arbeidslinja bygger på at arbeid er et gode og at det er best for den enkelte å klare seg ved innsats i arbeidslivet. Alle som kan skal ha en jobb med en inntekt de kan leve av. For de aller fleste gir arbeid økt livskvalitet, og arbeid forebygger fattigdom. Tiltak som øker arbeidstilbudet og gir færre nye uføre, vil være viktige for å sikre god økonomisk styring og grunnlag for å opprettholde våre gode velferdsordninger.

Et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser er en nødvendig forutsetning for å nå målene for arbeidslinja. Videre er det en forutsetning at flest mulig skal kunne delta i og opprettholde tilknytningen til arbeidslivet på ordinære vilkår. Det er Regjeringens vurdering at en fornyet og forsterket arbeidslinjestrategi fortsatt må bygge på disse forutsetningene.

Den norske arbeidslivsmodellen har gitt gode resultater, ikke minst i form av høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Samtidig kan og bør vi bli enda bedre til å ta i bruk de ressursene som mange i yrkesaktiv alder har. Regjeringen har en ambisjon om at alle skal kunne delta i arbeidslivet ut fra sine forutsetninger og evner.

Gjennom mange viktige reformer de senere årene har politikken blitt dreid mot målet om at alle i større grad skal ta del i arbeidslivet ut fra egne evner og forutsetninger. Det gjelder NAV-reformen, innføring av arbeidsevnevurderinger, arbeidsavklaringspenger, tidsubestemt lønnstilskudd, kvalifiseringsprogrammet og ny IA-avtale med tilhørende protokoll. Det er som nevnt for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene av disse endringene, men Regjeringens vurdering er at det er lagt et godt rammeverk for politikkutformingen. Samtidig er det behov for kritisk å gå gjennom virkemiddelbruken, for å sikre at den samlet sett bidrar best mulig til å styrke arbeidslinja.

Regjeringen ønsker å legge større vekt på tidlig innsats og forebygging. Regjeringen vil også vektlegge sammenhengen mellom helse og arbeid. Undersøkelser tyder på at langvarig sykefravær øker sannsynligheten betraktelig for å bli ufør. Tiltak som bidrar til å redusere langtidsfraværet er derfor avgjørende for å redusere uførepensjoneringen og styrke arbeidslinja. Forebyggende helsearbeid, godt lokalt samarbeid med fokus på arbeidets betydning for helse og helsas betydning for godt arbeidsliv er avgjørende. Det er også viktig å fokusere på at personer får rett, rask og kompetent oppfølging, da det har store kostnader både for den enkelte og for samfunnet dersom mange faller permanent utenfor arbeidslivet fordi de ikke raskt nok får nødvendig behandling og oppfølging.

Det skal lønne seg å arbeide. Som en del av en fornyet arbeidslinjestrategi er det nødvendig å se både regelverket og utøvelsen av dette for uføreytelser og korttidsytelsene i sammenheng. I tillegg til oppfølgingen av den enkelte er det viktig med økonomisk motivasjon for å delta i arbeidslivet. Nivået i inntektssikringsordningene er i dag slik at de aller fleste vil få høyere inntekt dersom de får jobb, selv om det er en del av dem som mottar uførepensjon som, gjennom ulike tillegg, har en samlet kompensasjonsgrad som ligger nær opp til eller over den inntekten de ville hatt i en ordinær jobb.

I vurderingen av en målretting av stønadsordningene, spesielt ordningene forut for uføretrygden, er det blant annet viktig å se på hvorvidt plikter, aktivitetskrav og bruken av sanksjoner er hensiktsmessig utformet. Erfaringer viser at konsekvent bruk av aktivitetskrav bedrer insentivene for overgang til jobb, i tillegg til at det gir legitimitet til stønadsordningene. Dette må ses i sammenheng med økt innsats på kompetansebyggende og forebyggende tiltak. Det synes klart at enkelte grupper, for eksempel mange unge mennesker med psykiske lidelser, bør følges opp mer systematisk gjennom støtte, oppfølging og tilrettelegging for å kunne ta i bruk arbeidsevnen. Oppfølgingen vil i hovedsak skje i forkant av uførepensjoneringen, det vil si i perioden da flertallet av brukerne mottar sykepenger eller arbeidsavklaringspenger. En slik oppfølging bør også vurderes etter en uførepensjonering, blant annet for å sikre at en eventuell bedring av helseproblemene ledsages av en endring av uføregraden og oppmuntring til å ta i bruk arbeidsevnen.

Målet med det samlede oppfølgingsløpet er blant annet å sikre at de som etter noe tid får evne til å bidra i arbeidslivet og bedre sin livssituasjon, ikke permanent blir varig uføre. Det er derfor viktig å jevnlig vurdere om det finnes tiltak som kan bidra til å få flere til å være i arbeidslivet framfor å motta trygd, herunder tiltak som kan gjøre stønadsordningene mer målrettede, med fokus på tidlig innsats og bedre oppfølging av den enkelte.

IA-avtalen med tilhørende protokoll, som ble underskrevet i februar 2010, skisserer en rekke tiltak for raskere og tettere oppfølging av sykmeldte. Det er vektlagt at hovedprinsippet skal være gradert sykmelding, siden deltakelse i arbeidslivet kan være sykdomshemmende i seg selv. Lovforslag om endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven ble lagt fram 8. april, med sikte på iverksettelse 1. juli 2011. Dette, sammen med de andre oppfølgingstiltakene i avtalen og protokollen, skal bidra til en tettere og bedre oppfølging av sykmeldte.

Sysselsettingsstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne vil rettes inn mot mennesker med både fysiske og psykiske funksjonsnedsettelser som ikke er i arbeidslivet. I sysselsettingsstrategien skal det vurderes ulike virkemidler for å lette deltakelsen i arbeidslivet, og derigjennom også redusere antallet uførepensjonister. Regjeringen vil i arbeidet prioritere unge mennesker under 30 år og de særskilte utfordringene som dukker opp i overgangen mellom utdanning og arbeid. I dette arbeidet vurderes både virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen og virkemiddelbruken generelt. Det tas sikte på å legge fram sysselsettingsstrategien sammen med budsjettforslaget for 2012.

6.2.1 Jobbmuligheter for den enkelte

Arbeidslinja bygger, som påpekt over, på en tilnærming hvor det er et mål at flest mulig skal ta del i arbeidslivet på ordinære vilkår. For å styrke kvalifikasjonene til de grupper som av ulike grunner sliter med å få fotfeste i arbeidslivet på ordinære vilkår har bruk av individuelle kvalifiseringstiltak vært og vil være et helt dominerende virkemiddel. Samtidig er det behov for å se nærmere på innrettingen av virkemidlene for kvalifisering av den enkelte, jf. omtale i punkt 6.2.2.

Kvalifisering er viktig, men vi må samtidig erkjenne at enkelte også etter langvarig kvalifisering har en arbeidsevne som er for lav eller for ustabil til at vedkommende vil få jobb i det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår. Det lokale arbeidsmarkedet er heller ikke alltid fleksibelt nok til at personer med lav eller ustabil arbeidsevne kommer i arbeid. Det stilles i dag krav til geografisk og yrkesmessig mobilitet for å få uførepensjon (og arbeidsavklaringspenger) fra folketrygden. Samtidig skal det tas hensyn til alder, utdanning, arbeidsmuligheter på hjemstedet. Det er derfor grunn til å tro at arbeidsmulighetene på søkerens hjemsted vil ha betydning når legene gir anbefaling om og Arbeids- og velferdsetaten innvilger uførepensjon.

På 2000-tallet har det vært gjennomført flere forsøksordninger som har hatt som mål å styrke både arbeidstakers og arbeidsgivers motivasjon for å nå målene om å ta i bruk den enkeltes arbeidsevne bedre:

• Reaktivisering av uførepensjonister ble iverksatt i 2001 for å motivere uføretrygdede til å komme i arbeid. Det ble gjennomført en oppfølging av en stor mengde av eksisterende uførepensjonister. I tillegg ble det gitt ulike former for økonomisk motivasjon både til arbeidstakere og arbeidsgivere. Relativt få kom i arbeid, og erfaringene viser at det er svært vanskelig å få de som allerede er uføretrygdede i ordinært arbeid.

• Arbeidsforsøk med mottak av uføreytelse var rettet mot uførepensjonister som ønsket å komme tilbake i arbeid. Den enkelte beholdt uførepensjonen mens han eller hun prøvde seg i ordinært arbeidsliv. Den viktigste lærdommen fra dette forsøket er også at det er vanskelig å motivere dem som alt er blitt uføre til å ta del i arbeidslivet.

• Uførepensjon som lønnstilskudd. Den enkelte ble ansatt på ordinære vilkår, mens arbeidsgiver fikk uførepensjonen som lønnstilskudd. Heller ikke denne ordningen førte til at mange uføre ble motivert til å ta del i arbeidslivet. Forsøket ble erstattet med et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd, jf. nedenfor.

• Tidsubestemt lønnstilskudd. Denne forsøksordningen som kom i 2007 har erstattet de tidligere ordningene med lønnstilskudd. Forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd, som i dag har et tak på 2500 personer, støtter arbeidsgivere som ansetter eller beholder personer med redusert produktivitet på ordinære vilkår. Det er ingen direkte sammenheng mellom den enkeltes uførepensjon og støtten til arbeidsgiveren, det vil si at virkemidlet er mer fleksibelt og i større grad tilpasset formålet om å kompensere mer direkte for den reduserte arbeidsevnen.

Gjennomgangen i strekpunktene viser at det er mange måter å innrette lønnstilskudd på rent teknisk. Det avgjørende må være å sikre et best mulig samsvar mellom mål og virkemidler. Det tilsier at det ikke bør være bindinger på forholdet mellom størrelsen på lønnstilskuddet og uførepensjonen. I dagens forsøksordning med tidsubestemte lønnstilskudd er dette i prinsippet ivaretatt.

Lønnstilskudd skal dekke opp forskjellen mellom den enkeltes arbeidsevne og det arbeidsmarkedet krever for å kunne tilby ordinær lønn. Det er samtidig avgjørende at dette virkemidlet ikke bidrar til uønsket fortrenging av annen arbeidskraft, spenninger mellom ordinært ansatte og subsidierte ansatte, samt uønsket subsidiering av arbeidsgivere. I Danmark har evalueringer vist at deres ordning har skapt problemer på flere av disse områdene. Av den grunn har danskene foreslått å endre sin ordning betydelig. De danske erfaringene understreker behovet for et robust og målrettet rammeverk rundt lønnstilskuddsordningene. Regjeringen ser derfor behov for å gjennomgå grundig erfaringene med både forsøksordningen som vi har i Norge og de internasjonale erfaringene. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til Stortinget med en vurdering av dette spørsmålet.

I den nye IA-avtalen er det et mål at færre skal bli 100 prosent sykmeldt, men at de skal kunne ta i bruk sin gjenstående arbeidsevne. Ved å fokusere på den enkeltes muligheter til å arbeide framfor å fokusere på begrensningene, er det etter Regjeringens vurdering mulig å øke andelen som er mindre enn 100 prosent uførepensjonert. Leger kan i dag gi anbefaling om 100 prosent uføregrad, med påfølgende vedtak fattet av Arbeids- og velferdsetaten om det samme, selv om enkelte har en gjenværende arbeidsevne. Mulige årsaker kan blant annet være at det oppfattes som urealistisk for den enkelte å kunne ta del i arbeidslivet på ordinære vilkår med sin resterende arbeidsevne, eller at mulighetene for tilrettelegging og oppfølging er for lite kjent eller ikke tilgjengelig slik at arbeidsgivere vegrer seg for en antatt risiko ved å ansette personer med redusert arbeidsevne. Dette kan også være en del av årsaken til at det er relativt få (ca 20 prosent) som i dag får vedtak om gradert uførepensjon. Flere av disse kunne antakelig også i dagens system hatt gradert uførepensjon, kombinert med arbeid på ordinære vilkår eller arbeid med lønnstilskudd. Hvem som bør ha hva, vil både avhenge av kjennetegn ved den enkelte, krav til arbeidsinnsats, muligheter for tilrettelegging og oppfølging og innrettingen av den samlede virkemiddelbruken.

Det er viktig å sikre at de ulike elementene i ordningen bygger opp under at den enkelte får en riktig uføregrad. De nye reglene for å kombinere uføretrygd og arbeid, jf. kapittel 8, vil bidra til dette. I tillegg vil blant annet en bedre håndhevelse av regelverket både av legene og Arbeids- og velferdsetaten kunne bidra, jf. avsnitt 6.3.

Det er en viktig målsetting for Regjeringen å bidra til at flere får tatt i bruk sin arbeidsevne framfor å motta uførepensjon. Det er også et mål å understøtte at en større andel enn i dag kan kombinere en gradert uføretrygd med arbeid, både overfor den enkelte og overfor mulige arbeidsgivere. Samtidig må vi erkjenne at det er enkelte som selv etter gjennomførte kvalifiseringstiltak har en arbeidsevne som er for lav eller for ustabil til at vedkommende vil få jobb i det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår. Det kan være mange årsaker til dette, eksempelvis at det lokale arbeidsmarkedet ikke alltid er fleksibelt nok til at personer med lav eller ustabil arbeidsevne kommer i arbeid. Det er derfor etter Regjeringens vurdering behov for å vurdere nærmere fordeler og ulemper ved ulike løsninger som kan bidra til å nå disse målene på en best mulig måte. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om denne problemstillingen på en egnet måte.

6.2.2 Kvalifiseringstiltak for den enkelte

Arbeidslinjas hovedmål er å bidra til at personer utenfor arbeidslivet, helt eller delvis, kan bringes tilbake til arbeidslivet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig som tiltak skal gi økt overgang til arbeid, skal de bidra til å styrke tilgangen på arbeidskraft. For å møte arbeidslivets krav til den enkelte, bygger arbeidslinja på at enkeltpersoner kan tilbys utdanning, opplæring, praksis og trening basert på de individuelle behov den enkelte har. Foruten kompetanseheving, styrkes den enkeltes motivasjon og ferdigheter.

Arbeidsmarkedstiltakene er hovedvirkemiddelet. Disse spenner over et vidt register, alt fra kortvarig innsats rundt jobbsøk til flerårige tiltak som utdanning. Arbeidsmarkedstiltakene bygger på en rekke prinsipper som angir tiltakenes karakter ut fra de mål som er satt. Viktige prinsipper er blant annet:

• Tiltakene skal være individuelt målrettede og nødvendige

• Tiltakene skal være midlertidige, men med visse unntak (varig tilrettelagt arbeid)

• Personer på tiltak skal kunne avbryte tiltaket for å ta ordinært arbeid

• Rammebevilgninger som kan tilpasses individuelle behov og arbeidsmarkedet

I stortingsmeldingen om Arbeid, velferd og inkludering (St.meld. nr. 9 (2006 – 2007)) la Regjeringen grunnlaget for viktige sider av politikken for økt inkludering. Meldingens hovedbudskap var at alle i Norge skal ha mulighet til å bruke sine evner i et lønnet arbeidsliv og at dette fordrer bedre og mer fleksibel oppfølging, ikke bare i arbeids- og velferdsforvaltningen, men også i helsetjenesten og utdanningssektoren. I etterkant har kvalifiseringsprogrammet og arbeidsavklaringspenger/arbeidsevnevurderinger og individuell plan blitt etablert som nye sentrale virkemidler. Disse virkemidlene støtter opp under arbeidslinjas fokus på kvalifisering.

Kvalifiseringstiltak er helt grunnleggende for å sikre flest mulig plass i arbeidslivet på ordinære vilkår. Det er gjort en rekke endringer i tiltaksbruken de senere årene, ikke minst for å tilpasse virkemidlene til intensjonene i NAV-reformen om at tiltaksbruken skal ta utgangspunkt i den enkeltes behov.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger har rettigheter og plikter, som i praksis innebærer at inntektssikringen er knyttet til at den enkelte følger et konkret oppfølgingsregime. Dette følger av formålet med ordningen, som er å gi den enkelte inntektssikring sammen med arbeidsrettet og annen bistand som skal gjøre det mulig senere å ta del i arbeidsmarkedet. De som ikke følger opp det avtalte oppfølgingsregimet kan miste stønaden. En bedre og tettere oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger krever god kompetanse i Arbeids- og velferdsetaten, ikke minst knyttet til å tilby effektive tiltak. Tiltakene skal blant annet gi arbeidstakere mulighet for å få prøvd ut sin arbeidskompetanse og arbeidsgiver muligheten til å få testet en arbeidstaker, ut fra målet om ordinær ansettelse.

Det er viktig at Arbeids- og velferdsetaten har tilgang på de rette virkemidlene. For unge, som har liten eller ingen yrkeserfaring, og innvandrere uten erfaring fra norsk arbeidsliv eller tilstrekkelige norskkunnskaper, er det eksempelvis spørsmål om tilbudet om arbeidstrening i ordinære virksomheter fungerer godt nok. En betydelig del av tiltaksbruken skjer i dag innenfor en skjermet tiltakssektor, dvs. det foregår utenfor det ordinære arbeidslivet (i arbeidsmarkedsbedriftene og vekstbedriftene). Et offentlig utvalg, ledet av Knut Brofoss, har som mandat å vurdere disse tiltakenes plass i det samlede tiltaksbildet og komme med forslag til endringer i innrettingen av disse tiltakene fremover. Utvalget skal levere sin innstilling i desember i 2011.

Kvalifiseringstiltak vil fortsatt være hovedvirkemidlet i arbeidsmarkedspolitikken. Hovedparten av tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne foregår i skjermede virksomheter. Det anskaffes også tiltak og tjenester gjennom anskaffelsesregelverket fra kommersielle og ideelle tjenesteleverandører. Arbeids- og velferdsetaten iverksetter videre tiltak i arbeidslivet og i skoleverket. Som ledd i oppfølgingen av Brofoss-utvalget, vil Regjeringen gjennomgå nåværende tiltak som bedrer den enkeltes kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet og også se på arbeidsdelingen mellom etat og leverandører for enkelte tiltak. Dette vil også ses i lys av den nye IA-avtalen, av at NAV-reformen nå er gjennomført, de nye virkemidlene i arbeids- og velferdsforvaltningen og sysselsettingsstrategien for personer med redusert funksjonsevne.

6.3 Roller og praktisering ved vurderingen av inngangsvilkårene til uføretrygd

6.3.1 Innledning

Arbeids- og velferdsetaten har ansvaret for å vurdere arbeidsevnen, hvilke oppfølgingstiltak som er aktuelle for den enkelte og om vilkårene for å motta stønad er oppfylt. En velfungerende uføreordning forutsetter samtidig at den enkelte stønadsmottaker, saksbehandler hos etaten, legen og arbeidsgiveren har en felles forståelse av kriteriene for å få uførepensjon.

Det er Arbeids- og velferdsetaten som fatter vedtak om trygdeytelser, herunder om helseproblemer kvalifiserer for uførepensjon. Brukernes leger vil imidlertid kunne ha stor innflytelse på etatens beslutninger. Legenes rene helsemessige vurderinger bør imidlertid ikke få for ensidig innflytelse på Arbeids- og velferdsetatens vurdering av arbeidsevnen. Det kan derfor være relevant å se nærmere på både legens og Arbeids- og velferdsetatens rolle i uføresaker. Her kan en i noen grad bygge videre på det som nå gjøres gjennom IA-avtalen ift. oppfølging av sykmeldte.

Det er viktig å vurdere om etaten har de rette virkemidlene og nødvendige ressurser til å følge opp den enkelte slik at de kan komme inn i /forbli i arbeidslivet. Det er også kjent at kvaliteten i etatens saksbehandling og oppfølging varierer. For å sikre en bedre praktisering av regelverket, kan det blant annet være aktuelt å se nærmere på forholdet mellom regelverk (lov/forskrift) og rundskriv. Det kan videre være aktuelt å vurdere om kriteriene for å få uførepensjon kan gjøres klarere. Også mer systematisk bruk av uavhengige legeuttalelser kan være aktuelt å vurdere på nytt.

Nedenfor presenteres først kriteriene for å få innvilget uførepensjon. Dette som en bakgrunn for den påfølgende gjennomgangen av Arbeids- og velferdsetatens og legenes rolle i den sammenheng.

6.3.2 Om kriterier for å få innvilget uførepensjon

Formålet med uførepensjon er å sikre inntekter til livsopphold for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte.

Medisinsk inngangsvilkår

Bestemmelsen i folketrygdlovens § 12-6 om det medisinske vilkåret for rett til uførepensjon inneholder følgende faktorer:

• Det må foreligge varig sykdom, skade eller lyte

• Sykdom, skade eller lyte må ha medført varig funksjonsnedsettelse

• Funksjonsnedsettelsen må være hovedårsaken til den nedsatte inntektsevnen/arbeidsevnen.

Det er presisert i loven at det skal legges til grunn et sykdomsbegrep som er vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis, og videre at sosiale eller økonomiske problemer ikke gir rett til uførepensjon. Sykdomsbegrepet er dynamisk i den forstand at innholdet vil forandres over tid i samsvar med utviklingen innenfor legevitenskapen mv. Som kriterier for avgrensningen har Trygderetten en rekke ganger vist til «symptomenes art og grad». Det har vært drøftet om det er tilstrekkelig å vise til sykdomssymptomer, eller om det må foreligge en diagnose. Praksis synes å trekke i retning av at diagnose ikke er noe absolutt vilkår.

I tillegg til at tilstanden må være varig, må den også ha medført en varig funksjonsnedsettelse. Funksjonsnedsettelsen må utgjøre hovedårsaken til den nedsatte inntektsevnen/arbeidsevnen. Funksjonsevnen knytter det medisinske og det ervervsmessige vilkåret sammen. Hvis den medisinsk betingede funksjonsnedsettelsen ikke har avgjørende betydning for vedkommendes yrkesmuligheter, vil årsakskravet ikke være oppfylt.

Krav om gjennomgått medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak

For å kunne få uførepensjon stilles det krav om gjennomgått hensiktsmessig behandling og individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak. Med behandling menes medisinsk eller annen behandling som har til formål å bedre helsetilstanden slik at følgene av sykdommen/skaden/lytet blir så små som mulig. I mange tilfeller vil behandlingen alene «reparere» inntekts- eller arbeidsevnen. Dersom behandling ikke er tilstrekkelig, kan det ikke innvilges uførepensjon uten at individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak også er gjennomført.

Det stilles opp som et generelt utgangspunkt i alle saker at et individuelt arbeidsrettet opplegg skal være forsøkt, og at dette bare kan unnlates når åpenbare grunner tilsier at det ikke er hensiktsmessig. Det må være tungtveiende argumenter til at tiltak ikke kan forsøkes. Diagnosen alene vil sjelden være tilstrekkelig for å kunne ta stilling til om kravet er oppfylt, da også personer med alvorlige lidelser vil kunne ha ressurser og muligheter til å delta i yrkeslivet hvis de blir tilstrekkelig fulgt opp, får hensiktsmessig habilitering/rehabilitering og forholdene blir lagt godt til rette. I noen tilfeller vil imidlertid sykdommen være så alvorlig at arbeidsrettede tiltak ikke vil være hensiktsmessige.

Hva som vil være individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak vil som oftest være klarlagt i løpet av den forutgående oppfølgingen. Som hovedregel er det først når vilkåret om hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak er oppfylt, at det er mulig å vurdere om det medisinske vilkåret for uførepensjon er oppfylt.

Nedsatt inntektsevne – uføregrad

Det er et vilkår for rett til uførepensjon at inntektsevnen er varig nedsatt med minst halvparten. Med varig menes ikke livsvarig, men langvarig. Hvis det antas at tilstanden vil endre seg vesentlig i løpet av noen år, anses varighetskravet ikke å være oppfylt. Som retningsgivende angis et varighetskrav på ca. sju år.

Kravet om at inntektsevnen må være varig nedsatt må ses i sammenheng med kravet om gjennomgått hensiktsmessig behandling og individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak. Først når slike tiltak er gjennomført kan det slås fast om nedsettelsen av inntektsevnen er varig.

Ved vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, skal det foretas en sammenligning av inntektsmulighetene før og etter sykdommen. Inntektsmulighetene før uførhet skal være et uttrykk for en normalsituasjon som frisk. Inntektsevne refererer til evnen til å skaffe seg pensjonsgivende inntekt gjennom en personlig arbeidsinnsats. Faktisk inntektsnedgang er ikke tilstrekkelig til å fylle vilkårene, dersom søkeren har muligheter for å skaffe seg ytterligere inntekter. Det skal tas utgangspunkt i de reelle mulighetene for å skaffe seg arbeidsinntekt i ethvert arbeid som kan utføres, sammenlignet med tilsvarende muligheter før uførheten oppstod. Uførheten skal vurderes i forhold til ethvert yrkes om vedkommende har forutsetninger for å kunne utføre, også om det innebærer helt andre arbeidsoppgaver og eventuelt er dårligere lønnet enn det arbeidet vedkommende har hatt før. Det skal også vurderes om søkeren kan få arbeid dersom han eller hun pendler eller flytter.

Dersom bare en del av inntektsevnen/arbeidsevnen er tapt, ytes det gradert uførepensjon. Er inntektsevnen nedsatt med mindre enn halvparten, ytes det ikke uførepensjon fra folketrygden, men man kan ha krav på uførepensjon fra offentlig tjenestepensjon.

6.3.3 Arbeids- og velferdsetatens behandling av krav om uførepensjon

Det er Arbeids- og velferdsetaten som avgjør om vilkårene for uførepensjon er oppfylt og som fatter endelig vedtak om uførepensjon.

Saksbehandlingen kan deles inn i to faser:

1. Prosesser og aktiviteter før krav om uførepensjon behandles

2. Behandlingen av krav om uførepensjon – vurdering av om vilkårene er oppfylt

Arbeidsavklaring

Arbeids- og velferdsetaten har innført en ny felles metodikk for vurdering av brukernes arbeidsevne og bistandsbehov. Den enkeltes nåsituasjon og muligheter for å komme i arbeid skal kartlegges gjennom en enkel behovsvurdering eller en grundig arbeidsevnevurdering. Metodikken inngår som et sentralt element i oppfølgingen av den enkelte i hele stønadsforløpet og er grunnlag for iverksetting av tiltak som kan bidra til å bedre den enkeltes arbeidsevne. Arbeidsevnevurderingene foretas av veiledere ved de lokale NAV-kontorene. I vurderingen vil det som regel inngå en vurdering fra lege eller annet helsepersonell av personens funksjonsevne.

Retten til en behovs- og arbeidsevnevurdering ble lovfestet i 2010. Etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14a har den enkelte rett til behovsvurdering, arbeidsevnevurdering og aktivitetsplan. Brukere har krav på en skriftlig vurdering og har mulighet til å påklage vedtak.

Med arbeidsevne menes den enkeltes evne til å møte de krav som stilles i utførelsen av et arbeid. Arbeidsevnen er et uttrykk for den enkeltes ressurser og begrensninger på den ene siden og omgivelsenes krav og forventninger på den annen side. I vurdering av arbeidsevnen må det både tas hensyn til hvilke ressurser den enkelte selv har (helse, kompetanse, arbeidskapasitet) og forhold i miljøet som kan påvirke mulighetene for arbeid. Barrierer i omgivelsene kan være manglende samsvar mellom kunnskapsnivå og arbeidsoppgaver, for høyt tempo eller andre krav til utføring av arbeidsoppgavene, eventuelt at bygninger ikke er tilgjengelige. Dersom det er behov for tilpasninger og virkemidler som kan bidra til å endre kravet fra omgivelsene, skal dette framgå av arbeidsevnevurderingen. Med utgangspunkt i kartleggingen skal det lages en plan for videre innsats fra Arbeids- og velferdsetaten, fra andre aktører og fra den enkelte bruker.

Arbeidsevnevurderinger skal videre danne det sentrale beslutningsgrunnlaget ved innvilgelse av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. De fleste som får innvilget uførepensjon kommer fra en forutgående periode med arbeidsavklaringspenger. I denne perioden vil det som regel være avklart om stønadsmottakeren kan komme i arbeid eller om det bør søkes om uførepensjon. Arbeidsevnevurderingene vil imidlertid bare gi et bilde av situasjonen på vurderingstidspunktet. Det vil derfor som regel være behov for en ny vurdering ved søknad om uførepensjon, selv om arbeidsevnen er vurdert tidligere. Den enkelte står dessuten fritt til å sette fram krav om uførepensjon på et hvilket som helst tidspunkt.

Behandlingen av krav om uførepensjon

Ansvaret for å vurdere om vilkårene for uførepensjon er oppfylt er pr. i dag delt mellom det lokale NAV-kontoret og NAV forvaltning på fylkesnivå. NAV-kontoret vurderer om det medisinske vilkåret er oppfylt, herunder om det er en årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeidsevne. NAV-kontoret vurderer videre om medisinsk behandling og yrkesrettede tiltak er forsøkt i tilstrekkelig grad.

Vurderingen av den inntektsmessige siden er lagt til NAV-forvaltning som blant annet vurderer om inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten og fastsetter uføregraden og vurderer diverse andre vilkår som for eksempel krav om medlemskap (botid). NAV forvaltning fatter endelig vedtak om uførepensjon, men skal ikke overprøve de vurderingene som er gjort ved NAV-kontorene. Departementet er kjent med at Arbeids- og velferdsdirektoratet er i ferd med å endre denne arbeidsdelingen.

Begrunnelsen for etableringen av forvaltningsenhetene har vært at NAV-kontorene skal kunne ha nødvendig fokus på individuell veiledning og oppfølging av brukerne med sikte på arbeid og aktivitet. Oppgaver som ikke krever direkte kontakt med brukerne er på denne bakgrunn som hovedregel lagt til forvaltningsenhetene.

Det lokale NAV-kontoret skal sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst. Foruten opplysninger om den enkeltes arbeidsevne og dokumentasjon av tiltak som er gjennomført, skal det foreligge nødvendige medisinske opplysninger. Arbeids- og velferdsetaten har en generell veiledningsplikt i søknadsprosessen.

Når saksbehandleren i Arbeids- og velferdsetaten vurderer om inngangsvilkårene i uføreordningen er oppfylt, vil forholdet mellom medisinsk dokumentasjon og etatens vurdering av søkerens arbeidsevne være sentralt. Medisinsk dokumentasjon innhentes fra fastleger og leger i spesialisthelsetjenesten. I tillegg kan saksbehandlerne innhente råd fra etatens rådgivende leger. De medisinske opplysningene skal i utgangspunktet gis på blankett «Legeerklæring ved arbeidsuførhet». Denne blanketten brukes også ved søknad om arbeidsavklaringspenger. Det er utarbeidet en orientering til legen om bruk og utfylling av blanketten. I tillegg til opplysninger som forespørres i blanketten, skal saksbehandleren i forbindelse med innhenting av medisinske opplysninger presisere hvilke opplysninger som vil være særlig relevante i den enkelte sak.

Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet en «Nasjonal kvalitetsstandard for uførepensjon», hvor det blant annet framgår hvordan saksbehandler skal gå fram ved innhenting av medisinskeopplysninger. Formålet med kvalitetsstandarden er å sikre riktig og enhetlig saksbehandling. Ifølge denne standarden skal saksbehandler på grunnlag av de medisinske opplysningene i saken alltid vurdere:

• Om sykdom foreligger

• Om ytterligere behandling kan bedre helsetilstanden

• Om sykdommen er varig

• Hvilken varig funksjonsnedsettelse sykdommen medfører

• Hvilken funksjons- og arbeidsevne brukeren fortsatt antas å ha

• Om det er mulig at helsetilstanden kan bedres på lengre sikt

Vurderingen skal sammenholdes med medisinske opplysninger fra tidligere stønadsperioder. Dersom der er tvil om at de medisinske opplysningene fra søkerens lege gir et riktig bilde av søkerens helsetilstand, skal det foreligge en vurdering av dette fra rådgivende lege. Kvalitetsstandarden ble revidert i mars 2010.

I Arbeids- og velferdsetatens vurdering av om vilkåret for uførepensjon er oppfylt vil det være et relativt stort rom for skjønnsutøvelse. Også de medisinske opplysningene i uføresakene vil i stor grad være basert på skjønn (Terum m.fl.).

Når det er et stort rom for skjønnsutøvelse, kan det reises spørsmål om hensynet til likebehandling ivaretas på en tilstrekkelig god måte. Det er eksempelvis store geografiske forskjeller i uførehyppighet og avslagsfrekvens. Undersøkelser foretatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet har imidlertid ikke avdekket kvalitative forskjeller i saksbehandlingen av uføresaker mellom fylkene som kan forklare disse variasjonene. Det er derimot avdekket til dels store forskjeller på kvaliteten i oppfølgingen av brukerne i forkant av at det settes fram krav om uførepensjon.

Organiseringen av arbeidet med uføresaker i Arbeids- og velferdsetaten kan påvirke kvaliteten i saksbehandlingen og samlet saksbehandlingstid. Ekspertgruppen som vurderte oppgave- og ansvarsdelingen i NAV leverte sin rapport i juni 2010. Ett av forbedringstiltakene gruppen pekte på var at etatens behandling av uføresaker er svært kompleks. I dag er til sammen fire ulike enheter involvert i behandlingen, inkludert eventuell utbetaling som følge av en uføresøknad. Ekspertgruppen mente at en burde redusere antall instanser som var involvert i saksbehandlingen. Det er Arbeids- og veldersdirektoratets ansvar å organisere virksomheten på en hensiktsmessig måte, men departementet har i tildelingsbrevet for 2011 bedt direktoratet å redegjøre for arbeidet med å forenkle saksbehandlingen på uføreområdet. Departementet er kjent med at Arbeids- og velferdsdirektoratet har besluttet å foreta endringer på dette området, der antall enheter reduseres til to. Det tas sikte på å implementere endringene i 2012.

Det er gjennom de senere årene foretatt visse innstramminger i reglene for uførepensjon. I 1991 ble det foretatt en innskjerping av det medisinske vilkåret i ordningen for blant annet å sikre at det skal være en direkte årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeidsevne. Kravet om at arbeidsrettede tiltak skal være gjennomført eller forsøkt gjennomført ble skjerpet i 2005. Etter lovendringen skal det ikke kunne tilstås uførepensjon uten at et individuelt arbeidsrettet tiltak er gjennomført eller forsøkt gjennomført med mindre åpenbare grunner tilsier at arbeidsrettede tiltak ikke er hensiktsmessig. Også kravet til geografisk mobilitet er blitt innskjerpet. Erfaringer har imidlertid vist at disse innstrammingene synes å ha hatt kortvarig effekt i form av færre nye uføre.

En velfungerende uføreordning krever imidlertid at den enkelte stønadsmottaker, saksbehandleren hos Arbeids- og velferdsetaten, legen og arbeidsgiveren har samme oppfatning av kriteriene for å få uførepensjon. Gode og detaljerte retningslinjer vil kunne bidra til å sikre større grad av likebehandling og en enhetlig forståelse av regelverket blant saksbehandlerne i Arbeids- og velferdsetatens ulike nivåer. Dette vil også oppnås gjennom å gi klarere regler og forskrifter. I motsetning til etatens retningslinjer (rundskriv), vil lover og forskrifter være juridisk bindende. For å sikre en bedre praktisering av regelverket kan det blant annet være aktuelt å se nærmere på forholdet mellom regelverk (lov/forskrift) og rundskriv. Det kan videre være aktuelt å vurdere om kriteriene for å få uførepensjon kan gjøres klarere.

6.3.4 Mulige endringer i rollefordelingen

Medisinsk inngangsvilkår, men større vekt på vurdering av arbeidsevne

Regjeringen legger til grunn at uføreordningen fortsatt skal ha et klart medisinsk inngangsvilkår. Gode arbeidsevnevurderinger er imidlertid nødvendig for å kunne vurdere om inngangsvilkåret i folketrygdloven § 12-6 er oppfylt. Det er ikke den medisinske lidelsen som gir rett til uføreytelse. Ofte er det imidlertid en nær sammenheng mellom medisinsk lidelse og nedsatt inntektsevne/arbeidsevne, men dette vil ikke alltid være tilfellet. Noen vil kunne ha en betydelig nedsatt inntektsevne/arbeidsevne uten at en finner en medisinsk forklaring på dette.

I enkelte land, for eksempel Danmark, har medisinsk diagnose/lidelse liten eller ingen betydning for om det skal innvilges førtidspensjon eller ikke. Her er det personens arbeidsevne/funksjonsevne som er det sentrale – ikke årsaken til funksjonsnedsettelsen. Danskene har et omfattende system for arbeidsevnevurdering.

Uførepensjonsutvalget mente at selv om uføreordningen fortsatt skal ha et medisinsk inngangsvilkår, kan det være hensiktsmessig å nedtone dette vilkåret noe og legge større vekt på betydningen av å legge til rette for prosesser som retter oppmerksomheten mot personenes ressurser og de mulighetene som finnes i arbeidslivet. Å sikre et slikt bredere perspektiv til arbeidsevnen er et sentralt formål med innføringen av nytt arbeidsevneverktøy og større vektlegging av betydningen av arbeidsevne i alle faser av stønadsforløpet.

Behandlende leger versus «nøytrale» leger

Det har ved flere anledninger vært diskutert om en annen lege enn søkerens fastlege bør vurdere uføresøkerne. Det er blitt hevdet at rollen som portvokter og behandler langt på vei er uforenlige. Fastlegen har en rolle som behandler og rådgiver for pasienten. Samtidig skal fastlegen gi en faglig vurdering til Arbeids- og velferdsetaten i forbindelse med trygdesøknader og vil i denne sammenheng være en viktig premissleverandør for etatens beslutninger.

Det kan være flere mulige mekanismer som gjør at fastlegen ikke alltid klarer å ha tilstrekkelig distanse til en pasient som søker om uførepensjon. Legen kan eksempelvis kunne se på pasientens problemer som en del av en total familiesituasjon, selv om det isolert sett kan være tvilsomt om vilkårene er oppfylt.

Studier viser blant annet at pasientens ønsker veier tungt i forhold til legers sykmeldingspraksis. OECD har analysert sykefraværs- og uførepensjonsordningene i Norge, Storbritannia, Danmark, Finland og Nederland. For hvert av disse landene er det gitt anbefalinger for å forbedre ordningene. For Norge ble det anbefalt en sterkere kontroll av allmennlegenes arbeid knyttet til innvilgelse av sykepenger og uførepensjon på grunn av den helt avgjørende betydning en antok at disse legene har for veksten i antallet sykepenge- og uførepensjonsmottakere (OECD 2006).

I de nordiske landene er det som regel søkerens primærlege som gir opplysninger til sosialforsikringsetatene, mens det i andre europeiske land ofte er spesielt utpekte leger som vurderer sammenhengen mellom sykdom og tap av arbeidsevne. Denne tilnærmingen brukes også i kompliserte saker i Sverige og Finland. I en OECD-rapport fra 2003 går det fram at det bare er i Norge og USA at behandlende lege er så sentral for den medisinske vurderingen i uføresaker.

Trygdeetaten gjennomførte i 2005 et forsøk der eksterne leger som ikke kjente pasienten vurderte vel 200 uføresøknader. Formålet med forsøket var å finne ut om disse uavhengige legene sikrer en bedre kvalitet på de vurderinger som legges til grunn for etatens avgjørelse av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt. Forsøket har vært evaluert av SINTEF Helse. I forsøket ble det i vel 200 uføresaker i ett fylke innhentet legeerklæring på vanlig måte. Trygdekontorene foretok på grunnlag av disse opplysningene en vurdering av søknadene og innstilte på vedtak. Deretter ble sakene videresendt til de eksterne legene som deltok i forsøket. Halvparten av sakene ble vurdert av ulike legespesialister som innkalte søkerne til samtale/undersøkelse. Den andre halvparten ble vurdert av rådgivende leger i et annet fylke som foretok en ny vurdering på grunnlag av det foreliggende saksmaterialet. Forsøket viste at trygdekontorenes beslutning i liten grad ble endret som følge av ny vurdering av ekstern lege. Forsøket var imidlertid svært begrenset. Det er derfor vanskelig å trekke generelle konklusjoner på grunnlag av dette forsøket.

I SINTEF Helses evaluering av trygdeetatens forsøk med bruk av eksterne leger i vurderingen av søknader om uførepensjon pekes det på at legeerklæringsskjemaet som brukes i forbindelse med søknad om uførepensjon ikke er et godt utgangspunkt for å beskrive pasientens situasjon. Det etterlyses en grundig funksjonsvurdering, inkludert opplysninger om sosiale og familiære forhold. Legeerklæringen formidler ifølge SINTEF Helse et tradisjonelt biomedisinsk kunnskapssyn, mens medisinsk kunnskap i dag vanligvis oppfattes bredere. SINTEF Helse viser til at legeerklæringene som var innhentet av trygdeetaten hadde varierende kvalitet. Mange erklæringer fra allmennleger var ifølge SINTEF Helse for dårlige og manglet ofte resonnement i forhold til konklusjonen i erklæringen. Det burde ifølge SINTEF Helse ha vært gjort et bedre arbeid med å avklare medisinske forhold tidligere i stønadsløpet. Det ble også pekt på at mange av sakene hadde vært altfor lenge under utredning og at sjansene for å få søkerne tilbake i arbeid derfor ofte var minimale. Selv om det fantes relativt mye medisinske opplysninger i en del av sakene, så det ikke ut til å ha blitt trukket konklusjoner på grunnlag av disse opplysningene. SINTEF Helse konkluderte med at spesialistvurderinger ikke hører hjemme i sluttfasen av en medisinsk utredning. Vurdering av ekstern rådgivende lege brakte ifølge SINTEF også inn lite nytt, fordi nesten alle søknadene allerede hadde vært vurdert av rådgivende lege.

Forsøket omtales i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering. Departementet ser her ikke for seg at det skal innføres et helt nytt system der fastlegen ikke skal medvirke ved søknad om uføretrygd. Det reises imidlertid spørsmål om dagens retningslinjer når det gjelder hvilke krav som skal stilles til medisinsk dokumentasjon er gode nok. Samtidig pekes det på at det er et mål for kompetanseutviklingen i arbeids- og velferdsforvaltningen å styrke de ansattes ferdigheter og kompetanse til å vurdere brukernes arbeidsevne og foreta avveining mellom hvem som skal arbeide og hvem som skal få stønad.

Uførepensjonsutvalget gikk inn for å begrense behandlende leges oppgave i forbindelse med uføresøknader. Ifølge utvalget bør oppgaven til søkerens behandlende lege primært være å beskrive de medisinske forholdene og vurdere om det er medisinske forhold som hindrer søkeren i å være i arbeid eller på yrkesrettede tiltak. Utvalget anbefalte at legeerklæringen ved søknad om uføreytelse endres i tråd med dette. Både i stortingsmeldingen og utvalgsinnstillingen pekes det på at det kan være fornuftig å se nærmere på hvordan de rådgivende legene kan brukes best mulig i uføresaker. Mer systematisk bruk av uavhengige legeuttalelser er derfor også et område Regjeringen mener at kan være aktuelt å vurdere på nytt.

Nærmere om fastlegens rolle – utforming av legeerklæring ved uførhet

Ekspertgruppen som ble nedsatt i forbindelse med iverksettingen av ny IA-avtale i 2010 foreslo en utvidelse av legenes ansvar knyttet til sykmelding. Gruppen foreslo blant annet at graderte sykmeldinger skal være hovedregelen. Legenes kompetanse ble foreslått styrket ved at obligatorisk opplæring i trygdemedisin og sykefraværsarbeid inngår i utdanningen av leger og andre sykmeldere. Ekspertgruppen foreslo videre at det utarbeides en faglig veileder for støtte i sykmeldingsarbeidet for leger/sykmeldere.

Regjeringen har i Prop. 89 L (2010 – 2011) fulgt opp ekspertgruppens forslag gjennom et lovforslag som skal sikre tidlig og relevant oppfølging av sykmeldte arbeidstakere, økt bruk av gradert sykmelding og en god oppfølgingskultur når arbeidstaker blir syk. For å bedre oppfølgingen, foreslås også mer effektive reaksjoner overfor aktører som ikke følger opp sitt ansvar i sykefraværsarbeidet.

Det arbeides også med utvikling av tiltak rettet mot sykmeldere. Dette vil i hovedsak være fastleger. Det er i regi av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet satt i gang tre utviklingsprosjekter. Direktoratene har blant annet sammen med Legeforeningen fått i oppdrag å lage faglig støtte/veiledning for sykmeldingsarbeidet. De samme aktørene skal utarbeid et system for regelmessige tilbakemeldinger til sykmelder om egen sykmeldingspraksis. Videre arbeides det med et opplegg med obligatorisk opplæring av sykmeldere. Tiltakene vil bli implementert i løpet av 2011.

Det ble i 2008 utformet en ny sykmeldingsblankett. Målet med omleggingen var blant annet å få en tidlig vurdering av om tilrettelegging på arbeidsplassen kan bidra til å få en person raskere tilbake i arbeid. Det ble lagt vekt på at sykmeldingsblanketten skal være et kommunikasjonsverktøy der behandlende lege gir opplysninger til arbeidsgiver om pasientens muligheter og hindringer, mens arbeidsplassen får mulighet til å gi tilbakemelding om planer og muligheter. Det er nå et arbeid på gang med å revurdere blanketten blant annet på bakgrunn av forslag til endringer i sykepengeregelverket.

Legeerklæringer som utarbeides i forbindelse med søknad om uførepensjon vil som regel ha et annet formål enn erklæringer tidligere i prosessen. Tidligere i stønadsforløpet er det viktig å få til en god dialog mellom lege, pasient og arbeidsgiver for å få personen raskere tilbake i arbeid. For å komme inn i uføreordningen skal i utgangspunktet alle relevante tiltak både av medisinsk og arbeidsrettet karakter være forsøkt. Legeerklæringen skal sammen med Arbeids- og velferdsetatens arbeidsevnevurdering gi saksbehandleren et best mulig grunnlag for å vurdere om vilkåret for en varig trygdeytelse er oppfylt.

Regjeringen mener at behandlende lege/søkerens fastlege, eventuelt legespesialist som kjenner søkeren, fortsatt bør gi medisinske opplysninger til Arbeids- og velferdsetaten ved søknad om uføretrygd. Søkerens behandlende leges/fastleges oppgave i denne fasen bør være å gi en god beskrivelse av søkerens helsetilstand, om sykdommen er varig, eller om det er muligheter for at helsetilstanden kan bli bedre etter en tid. Det bør videre gå fram av legeerklæringen hvilke varige funksjonsnedsettelser som sykdommen har ført til. Behandlende lege bør derimot ikke vurdere grad av nedsatt inntektsevne/arbeidsevne. Det er derfor aktuelt å sette i gang et arbeid med å utforme et nytt legeerklæringsskjema som skal benyttes ved søknad om uførepensjon. Det bør vurderes om det skal være ulike skjemaer ved søknad om arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. I spesielt vanskelige saker kan det være aktuelt at Arbeids- og velferdsetaten får mulighet til å innhente utvidede legeerklæringer fra spesielt sertifiserte leger, i tråd med forsøket som er iverksatt i Sverige. Det vil også vurderes om det er hensiktsmessig å iverksette tiltak for å føre bedre kontroll med legenes erklæringer, slik som det nå er foreslått for sykmeldinger.

Selv om ekspertgruppens anbefalinger gjaldt sykmeldingsperioden, kan det likevel være grunner til delvis å anvende samme innfallsvinkel ved søknad om uføretrygd. Ekspertgruppen ønsket å ha mindre fokus på diagnose og i stedet rette oppmerksomheten mot hva den enkelte faktisk kan gjøre til tross for sine helseproblemer. Aktivisering, arbeidsnærvær og gradering anses å være hovedstrategien for å redusere sykefraværet.

En liknende tilnærming ved tildeling av uføretrygd vil kreve at aktørene, inkludert legene ikke skal tenke enten arbeid eller trygd, men innenfor et både/og-perspektiv. Dette forutsetter at det ved tildeling av uføretrygd stilles strengere krav om å ta i bruk eventuell gjenværende arbeidsevne og en større bruk av graderte løsninger. Samtidig vil det være behov for nye virkemidler for å sikre forankring i arbeidslivet, jf. avsnitt 6.2.

6.4 Særskilt oppfølging av unge uføre

6.4.1 Sterk økning i antallet unge mottakere av uføreytelser

Unge under 30 år utgjør en relativt liten andel av alle uførepensjonister – under 3 prosent. Antallet nye unge uførepensjonister har imidlertid økt, særlig blant de aller yngste under 20 år. I perioden 2001 til 2010 økte antall unge uførepensjonister i aldersgruppen 18 – 24 år med nær 50 prosent. Med innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004 fikk flertallet av de nye stønadsmottakerne mellom 20 og 30 år innvilget tidsbegrenset uførestønad fram til ordningen ble avviklet i 2010. For nye mottakere av uføreytelser under 20 år var andelen som fikk innvilget tidsbegrenset uførestønad i perioden 2004 – 2009 lav.

Vi har ingen fullgod forklaring på hvorfor flere unge blir uførepensjonerte i dag enn tidligere. Selv om andelen uførepensjonister under 30 år er lav, er den sterke veksten i senere år bekymringsfull. Dette betyr at en økende andel unge mennesker ikke får anledning til å prøve seg i arbeidslivet. Både for den enkelte og for samfunnet er dette et stort velferdstap. En 25-åring som varig settes utenfor arbeidslivet har potensielt fire ganger så mange produktive år foran seg som en 55-åring som blir uførepensjonert. Tendensen er den samme i andre land, blant annet i Sverige og Danmark hvor det iverksettes tiltak for å hindre at unge blir varig satt utenfor arbeidslivet.

6.4.2 Flere unge uføre med psykiske lidelser

Psykiske lidelser er den hyppigst forekommende diagnosegruppen blant unge uførepensjonister. En økende andel av de som har fått innvilget uføreytelse (tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon) har psykiske lidelser. En analyse av medisinske årsaker til uførepensjonering blant unge i alderen 18 – 24 år i perioden 1977 – 2006 (Brage og Thune) viser at halvparten av uførepensjonistene under 24 år har en alvorlig psykisk lidelse (psykisk utviklingshemming, psykoser, schizofreni mv.). Det har vært en økning blant unge med alvorlige psykiske lidelser som schizofreni og paranoide tilstander. Det finnes imidlertid ikke holdepunkter for at det har vært en tilsvarende økning blant unge i befolkningen generelt med alvorlige psykiske lidelser. Andre psykiske lidelser som atferds- og personlighetsforstyrrelser, rusmisbruk, depresjoner og angsttilstander har samlet sett økt betydelig blant unge uføre. Flertallet som får innvilget uføreytelser i alderen 25 – 39 år har enten depressive lidelser, angstlidelser eller atferds- og personlighetsforstyrrelser.

En rapport fra ECON fra 2009 diskuterer følgende hypoteser som forklaring på utviklingen i uføretrygding blant unge:

• Flere unge enn før blir psykisk syke

• Flere unge enn før får en psykisk diagnose

• Endringer i arbeidslivet kan gjøre det vanskeligere for unge med psykiske sykdommer å få og beholde arbeid

• De økonomiske insentivene har endret seg i favør av uføreytelse framfor andre offentlige ytelser eller lønnsinntekt

• Endringer i annet regelverk, forvaltning eller tiltak som gjør at flere får en uføreytelse

Det slås her fast at det er lite sannsynlig at flere unge blir psykisk syke i dag enn tidligere. At flere får en psykiatrisk diagnose kan ha sammenheng med endringer i diagnosesetting. Det har i senere år vært økt fokus på personlighets- og atferdsforstyrrelser og tatt i bruk nye diagnoser på tilstander som tidligere ikke ble betraktet som sykdom. Et eksempel er AD/HD (hyperkinetiske forstyrrelser) som er blitt brukt i Norge fra begynnelsen av 1990-tallet. Videre kan forskning på alvorlige utviklingsforstyrrelser av typen autisme og Aspergers syndrom ha ført til at flere får slike diagnoser. Det er ingen tvil om at flere i dag enn for 20 år siden får en diagnose for sammenliknbare sykdommer. I tillegg til å gi rettigheter til trygdeytelser og behandling, vil diagnoser blant unge også kunne utløse rettigheter i skolen til hjelpemidler og ekstra lærerressurser. Dette kan ha ført til økt press fra foreldre og lærere om å få avklart tilstanden så tidlig som mulig. I hvor stor grad dette påvirker uføretallene er imidlertid vanskelig å anslå.

Flere unge får på den annen side behandling for sine psykiske problemer i dag enn tidligere. Opptrappingsplanen for psykisk helse har medført en økning i antallet barn og unge som er blitt behandlet både i primær- og spesialisthelsetjenesten. Dette burde bidra til å redusere antallet unge med psykiske problemer.

En undersøkelse ved universitetet i Bergen (Mykletun og Øverland) viser imidlertid at over 30 prosent av et utvalg personer (i alle aldersgrupper) som har fått innvilget uførepensjon på grunnlag av psykiske lidelser opplyser at de ikke har mottatt behandling for denne lidelsen. Det er et absolutt krav i folketrygdloven at hensiktsmessig handling skal være forsøkt før det kan innvilges uførepensjon. Når det gjelder innvilgelse av uførepensjon på grunnlag av psykiske lidelser, virker det imidlertid som dette kravet ikke alltid blir overholdt. Depresjon anslås å være vår dyreste sykdom i form av kostnader til sykepenger, uførhet og tapte årsverk. Sykdommen starter ofte i ung alder og fører ofte til lange og hyppige sykefravær og senere uførepensjonering. Det vises i undersøkelsen til at situasjonen er den samme i andre vestlige land, og at kan være mye å hente på å satse på forebygging og behandling av slike lidelser.

ECON fant i sin analyse at unge uføre hadde lite yrkeserfaring, men at det var relativt store forskjeller i yrkes- og stønadskarrierer avhengig av hvilke type diagnose de unge mottakerne av uføreytelser hadde. Unge uføre med psykiske lidelser, inkludert psykisk utviklingshemming hadde vesentlig mindre arbeidserfaring enn unge uføre med somatisk sykdom. Det antydes at det kan være vanskeligere nå enn tidligere for personer med psykiske problemer å få eller beholde en jobb, blant annet fordi det stilles større krav til kommunikative ferdigheter og sosial kompetanse. Større tempo og krav til effektivitet vil også kunne være et problem for noen. Det eksisterte tidligere flere jobber for ukvalifisert arbeidskraft som mer eller mindre har forsvunnet. Denne nedgangen startet imidlertid allerede på 60- og 70-tallet.

ECON fant at unge som hadde fått en uføreytelse på grunnlag av en psykisk lidelse hadde gått lenger på rehabiliteringspenger enn unge med somatiske lidelser, men var kortere tid på yrkesrettet attføring enn de med somatiske lidelser. Dette kan tyde på at unge med psykiske lidelser sjeldnere blir vurdert for arbeidsrettet tiltak og/eller at slikt tiltak sjeldnere blir gjennomført.

Frafall fra videregående skole pekes også på som et problem fordi det vil kunne vanskeliggjøre senere forankring i arbeidslivet. Det er særlig unge med atferds- og personlighetsforstyrrelser som vil kunne oppleve store mestringsproblemer og ha problemer med å fullføre videregående skole.

Sterkere fokus på rettigheter generelt i befolkningen kan ha ført til at en del unge som i dag får uførepensjon tidligere trolig ville vært forsørget av familien. Unge som verken er under utdanning eller i arbeid vil ikke ha krav på dagpenger. Dette kan øke presset på helserelaterte trygdeytelser.

Endringer i regelverket på tilgrensede områder vil også kunne ha betydning for økningen i antallet unge uførepensjonister. I 1994 ble perioden som man kunne motta rehabiliteringspenger begrenset til ett år. Dette kan ha ført til at flere har kommet raskere over på uførepensjon enn tidligere. Fra 2010 erstattet arbeidsavklaringspenger tidligere rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Maksimal stønadsperiode for arbeidsavklaringspenger er fire år med visse muligheter for unntak. Med innføringen av arbeidsavklaringspenger er kravet til aktivitet og deltakelse på arbeidsrettede tiltak blitt innskjerpet.

6.4.3 Bred innsats

For å redusere antallet nye unge mottakere av uføretrygd, foreslår Regjeringen en målrettet strategi som i tillegg til Arbeidsdepartementets virkemidler også vil omfatte Kunnskapsdepartementets og Helse- og omsorgsdepartementets virkemidler. Følgende elementer bør inngå i en strategi for bedre oppfølging av unge som står i fare for å bli værende varig utenor arbeidslivet:

1. Tidligere og bedre oppfølging

2. Bedre samarbeid og koordinering mellom sektorer – styrking av den arbeidsrettede innsatsen

3. Bedre kunnskap om unge uføre og jevnlig vurdering av innsatsen

Tidligere og bedre oppfølging

Å redusere antallet nye unge mottakere av uføretrygd krever en bred og målrettet innsats. Forebygging og tidlig innsats er det viktigste tiltaket i alle aldersgrupper. «Ny Giv» prosjektet i regi av Kunnskapsdepartementet har som målsetting å motivere ungdom til å ta videregående opplæring og motvirke frafall fra slik opplæring. Å sikre at flere gjennomfører videregående skole er viktig. Unge som ikke fullfører videregående skole vil senere kunne få problemer med å få en varig forankring i arbeidslivet. En del av disse vil på et senere tidspunkt kunne ende på uføretrygd. Det er på Kunnskapsdepartementets budsjett for 2011 bevilget ekstra midler til styrking av kvaliteten på undervisningen på ungdomstrinnet og tiltak for å tilrettelegge overgangen fra ungdomstrinnet til videregående skole. Elever som en antar er i risikogruppen skal få en særskilt oppfølging allerede i ungdomsskolen. Det legges opp til en mer relevant og praksisnær fag- og yrkesopplæring og tiltak som skal sikre at flere får lærlingplass.

Et samarbeidsprosjekt mellom utdanningsmyndigheten og Arbeids- og velferdsetaten er rettet mot ungdom i alderen 15 – 21 år som verken er i videregående skole eller i jobb. Målet her er å fange opp disse ungdommene og gi dem et tilbud om arbeidsmarkedstiltak, gjerne kombinert med opplæring.

Bedre samarbeid og koordinering mellom sektorer – styrking av den arbeidsrettede innsatsen

Det er viktig å sikre gode behandlingstilbud, særlig for unge med psykiske lidelser. Psykiske lidelser er som nevnt den hyppigst forekommende diagnosegruppen. I regi av Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse er det utviklet flere tilbud og tiltak som skal sikre at flere med psykiske helseproblemer skal komme i arbeid eller aktivitet. Dette er et samarbeidsprosjekt mellom helsevesenet og Arbeids- og velferdsetaten. Tilbudene og tiltakene varierer fra fylke til fylke, men det finnes lokale eller regionale tilbud i hele landet. I de største byene er det etablert et tilbud med veilednings- og oppfølgingsloser som skal sørge for tett oppfølging av enkeltpersoner og sikre samordning av bistand mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og tilgrensede tjenester. Det vil være behov for en videreutvikling av samarbeidet mellom helseforetakene og Arbeids- og velferdsetaten om tiltak for unge med psykiske lidelser. Generelt er det viktig at helsetjenesten i sine behandlingstiltak også har arbeid som mål. Individuell plan er et viktig redskap for å sikre at brukeren får et helhetlig og individuelt tilpasset tilbud.

Samtidig vil det vurderes om den arbeidsrettede bistanden i regi av Arbeids- og velferdsetaten kan målrettes bedre mot denne gruppen. Det er eksempelvis grunn til å vurdere om arbeidsevnevurderingene, som er et viktig redskap for Arbeids- og velferdsetatens vurderinger av behovet for tiltak mv., kan videreutvikles med vekt på å fange opp unges behov og legge til rette for bedre oppfølging.

De fleste unge som får innvilget varig uføretrygd har gjennomført tiltak og vært gjennom omfattende oppfølging. Det gir feil signal om forventningene til unge dersom de blir gitt en varig uføretrygd istedenfor relevant tiltak og oppfølging. Mange unge som har nedsatt funksjonsevne har et sterkt ønske om å få bidra i aktivitet og arbeid.

Regjeringen vil styrke den arbeidsrettede bistanden overfor unge under 30 år. Unge som har en viss mulighet for å komme i arbeid bør etter Regjeringens oppfatning ikke henvises til uføretrygd før alle hensiktsmessige tiltak for å komme i arbeid er utprøvd. Arbeidsdepartementet har i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2011 gitt signaler om at unge under 30 år med nedsatt arbeidsevne skal være en prioritert gruppe ved bruk av arbeidsmarkedstiltak.

Den arbeidsrettede bistanden vil bli knyttet opp mot regjeringens sysselsettingsstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne som i hovedsak vil være rettet mot unge under 30 år.

Det er i dag om lag 27 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger under 30 år. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at om lag 18 900 personer i aldersgruppene under 30 år i 2011 vil ha mottatt arbeidsavklaringspenger i ett år eller lenger. Mange av disse vil kunne komme i arbeid med dagens tiltaksbruk og oppfølgingsregime, mens en del av disse vil kunne ha behov for en forsterket innsats. Regjeringen forutsetter at unge under 30 år skal få oppfølging også i perioder da de ikke er på arbeidsrettede tiltak.

Tettere oppfølging for å sikre at unge som står i fare for å bli uføretrygdet vil være i tråd med tiltak som er iverksatt eller planlagt iverksatt i våre naboland. I Sverige ble tidligere förtidspension i 2003 erstattet av to nye ytelser – sjukersättning og aktivitetsersättning. Sjukersättning gis som midlertidig eller varig ytelse til personer over 30 år, mens personer under 30 år alltid får en midlertidig ytelse (aktivitetsersättning) som kan innvilges for tre år av gangen. Mens antallet mottakere av sjukersättning er redusert de senere årene, har det vært en kraftig økning i antallet mottakere av aktivitetsersättning. Den høye andelen unge på aktivitetsersättning i Sverige kan delvis ha sammenheng med høy arbeidsledighet blant unge. Psykiske lidelser er som i Norge den hyppigste diagnosen blant unge som står utenfor arbeidslivet. Den svenske regjeringen har signalisert at de vil iverksette tiltak for å hindre at unge blir varig arbeidsuføre.

Også Danmark har hatt en sterk økning i unge uføre (førtidspensjon). Om lag 1/10 av befolkningen i yrkesaktiv alder i Danmark mottar førtidspensjon eller er på «fleksjobb». Den danske regjeringen la i desember 2010 fram et forslag til reform av førtidspensjonen og fleksjobbordningen. Det foreslås her bl.a. at ingen unge skal få førtidspensjon før de fyller 40 år, med mindre det er helt åpenbart at de ikke vil kunne komme i arbeid. Personer under 40 år skal få tilbud om tiltak som kan bedre arbeidsevnen og tett oppfølging i form av «sammenhængende, støttende og tålmodig indsats». Innsatsen skal i tillegg til arbeid og utdanning også å ha fokus på behandling og utvikling av sosial kompetanse. Reformen skal videre gi personer med svært begrenset arbeidsevne bedre mulighet til å være i arbeid gjennom en målretting av ordningen med «fleksjobb».

Bedre kunnskap om unge uføre og jevnlig vurdering av innsatsen

Regjeringen vil sørge for å jevnlig vurdere innsatsen for å forebygge varig uførhet blant unge. Det er også behov for mer forskningsbasert kunnskap om tiltak som kan forebygge varig utstøting og hvordan man kan sikre at unge får en bedre forankring i arbeidslivet.

6.5 Uføreordningen og fleksibel alderspensjon

6.5.1 Innledning

Både Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1) og Uførepensjonsutvalget (NOU 2007: 4) pekte på at det nye pensjonssystemet kunne føre til at personer som ble uføre fikk en høyere ytelse fra folketrygden etter 62 år enn personer som tok ut alderspensjon fra folketrygden tidlig. De mente dette kunne innebære en fare for at det ble flere nye uførepensjonister.

I dette avsnittet vurderes denne problemstilingen nærmere. På kort sikt vil situasjonen variere mellom ulike grupper av yrkesaktive. Forskjellene beskrives nærmere under.

6.5.2 Personer uten rett til AFP

Fra 2011 kan arbeidsføre velge avgang fra arbeidslivet mellom 62 og 75 år. Yrkesaktives valg av alder for uttak av pensjon vil ha store konsekvenser for nivået på den årlige pensjonen fra folketrygden, jf. figur 6.1. Søylene i figuren viser hvordan årlig alderspensjon varierer med uttaksalder for personer født i 1949 som har full opptjeningstid i dagens folketrygd. Yrkesaktive som tar ut alderspensjonen ved fylte 62 år vil få 22 prosent lavere årlig pensjon enn de som tar ut pensjon ved fylte 67 år, mens en som venter til fylte 70 år vil få 20 prosent høyere pensjon.

Linjen i figur 6.1 viser nivået på dagens uførepensjon. Det går fram at en person som får uførepensjon som 62-åring vil få en klart høyere årlig ytelse enn dersom vedkommende i stedet hadde tatt ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden.

6.5.3 Personer med rett til AFP i privat sektor

Mange i privat sektor har rett til AFP. Det er anslått at det vil være om lag 660 000 arbeidstakere i bedrifter tilsluttet den nye AFP-ordningen som gjelder fra 1. januar 2011.24

Ny AFP utbetales som et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden og beregnes med utgangspunkt i arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt fram til fylte 62 år, jf. punkt 3.7.2. AFP kan ikke kombineres med uførepensjon. Personer med rett til AFP som blir uføre etter fylte 62 år, må velge enten uførepensjon eller AFP.

Figur 6.2 viser samlet pensjon første år for personer født i 1949 som har hatt jevn inntekt på 6 G i 37 år ved fylte 62 år. Pensjonen er målt i forhold til nivået på dagens uførepensjon. Det går fram at for personer som går av ved fylte 62 år, vil summen av alderspensjon og AFP være på samme nivå som uførepensjonen, mens personer som går av senere vil få høyere samlet pensjon dersom de velger AFP i kombinasjon med fleksibel alderspensjon enn de ville fått med dagens uførepensjonsregler. For mange med rett til ny AFP i privat sektor vil det derfor ikke være økonomisk interessant å søke om uførepensjon dersom de blir uføre etter 62 år. Ved å bli uføretrygdet ville de dessuten miste retten til å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting.

6.5.4 Personer med AFP i offentlig sektor

I offentlig sektor ble det ved lønnsoppgjøret 2009 avtalt å videreføre dagens pensjonsordninger med nødvendige tilpasninger til fleksibel folketrygd, jf. 3.7.3. Avtalen innebærer at AFP i offentlig sektor videreføres som en tidligpensjonsordning for personer i alderen 62–66 år. Foreløpig er det bare vedtatt regler for personer født i 1953 eller tidligere. Reglene innebærer at AFP skal beregnes på samme måte som tidligere.

For offentlig ansatte beregnes AFP i alderen 62–64 år som en uførepensjon fra folketrygden, men det gis i tillegg et AFP-tillegg på 20 400 kroner. AFP, inkl. AFP-tillegget kan ikke overstige 70 prosent av tidligere inntekt.

De offentlige tjenestepensjonsordningene har også en uførepensjonsordning som kommer i tillegg til uførepensjonen fra folketrygden. Uførepensjonen fra tjenestepensjonsordningen beregnes på tilsvarende måte som alderspensjonen, og garanterer personer med full opptjeningstid 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (sluttlønn). Regelverket innebærer at de fleste i praksis får en samlet uførepensjon som er noe høyere enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Det vil variere om uførepensjonen eller AFP er høyest i alderen 62–64 år. Fordi kompensasjonsgraden i dagens folketrygd er fallende med inntekt, vil normalt uførepensjonen være høyest for personer med høy lønn.

Fra fylte 65 år kan AFP i offentlig sektor beregnes som en tjenestepensjon, altså som 66 prosent av pensjonsgrunnlaget for personer med full opptjeningstid. Nivået på uførepensjonen og AFP blir da i hovedsak det samme.

6.5.5 Faren for økt tilgang til uføreordningen

Uføretrygd er i utgangspunktet ikke noe den enkelte kan velge, men en ytelse man har rett til dersom inngangsvilkårene for uføretrygd er oppfylt. Når Pensjonskommisjonen og Uførepensjonsutvalget likevel mente at pensjonsreformen kunne føre til økning i antall uføre, skyldes det blant annet at det i mange tilfeller kan være usikkert om inngangvilkårene er oppfylt eller ikke. Det er for eksempel ofte vanskelig å fastslå eksakt hvordan et helseproblem påvirker den enkeltes arbeidsevne, og regelverket gir et betydelig rom for skjønn. I denne situasjonen er det ikke overraskende at empiriske undersøkelser fra mange land klart dokumenterer at antallet mottakere av helserelaterte stønadsordninger påvirkes av hvor høye ytelsene er. Dette betyr ikke nødvendigvis at regelverket ikke følges, men det er et utrykk for at beslutningene i en del tilfeller er skjønnsmessige og fattes under usikkerhet.

Gjennomgangen over viser at det ikke er grunn til å vente særlig økt tilgang til uføreordningen på kort sikt pga. pensjonsreformen. Ansatte i offentlig sektor vil i liten grad bli berørt av endringene, og insentivene vil derfor være de samme som i dag. For personer i privat sektor med rett til ny AFP vil situasjonen avhenge av hvor høy opptjening de har i dagens folketrygd, men mange vil kunne få like høy samlet pensjon fra folketrygden og AFP-ordningen dersom de går av tidlig, som de vil kunne få fra uføreordningen i folketrygden så lenge ytelsen videreføres på om lag samme nivå som i dag.

Personer uten rett til AFP har i dag ikke mulighet til å ta ut pensjon før fylte 67 år. Før 67 år må de eventuelt få en annen folketrygdytelse. Pensjonsreformen gir denne gruppen en ny mulighet: å ta ut alderspensjon fra 62 år. Det er grunn til å tro at en del som i dag får uførepensjon etter fylte 62 år, med de nye reglene i stedet ville ha tatt ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden.

I motsatt retning trekker at den økonomiske gevinsten ved å få uførepensjon vil øke med fleksibel alderspensjon for alle i privat sektor. Før 2011 fikk uføre uførepensjon fram til 67 år, og deretter om lag den samme alderspensjonen som de ville fått dersom de ikke hadde blitt uføre. Fra 2011 får personer som blir uføre etter 62 år, som tidligere, uførepensjon fram til 67 år og deretter en varig høyere alderspensjon enn de ville fått ved å ta ut alderspensjon tidlig. Pensjonsreformen gjør det mer lønnsom å arbeide, og én virkning av dette er at det også blir mer lønnsomt å motta uførepensjon fra folketrygden.

Dersom nivået på uføretrygden etter 62 år opprettholdes over tid, vil forskjellen på uføretrygden og nivået på alderspensjonen ved tidlig uttak øke over tid. Det skyldes at levealdersjusteringen vil innebære at pensjonsnivåene reduseres ved gitt uttaksalder. Virkningen fra ett år til det neste vil være liten, men samlet over mange år vil effekten bli merkbar. Etter hvert vil dessuten det såkalte kompensasjonstillegget til ny AFP i privat sektor bli faset ut, og dette vil redusere nivået på AFP i privat sektor. Med uendret nivå på uføretrygden fra folketrygden vil derfor den økonomiske gevinsten av å få uføretrygd fra folketrygden kunne øke over tid.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at alderspensjonen til uføre født i årene 1944–1951 delvis skal skjermes fra virkningene av levealdersjustering, jf. kapittel 11. Skjermingen innebærer at forskjellen mellom folketrygdens ytelser til uføre og til arbeidsføre som tar ut alderspensjonen tidlig, vil øke over tid for disse årskullene.

Departementet varslet, i Prop. 1 S (2010–2011), at en tok sikte på å sende ut et høringsnotat med en bred gjennomgang av regelverket for korttidsytelsene fra folketrygden for personer over 62 år og hvordan forholdet mellom kortidsytelsene og alderspensjon bør være for denne aldersgruppen våren 2011. Mange i alderen 62–66 år mottar uførepensjon fra folketrygden, og det er derfor naturlig at gjennomgangen i høringsnotatet også omfatter regelverket for uførepensjon for å sikre et enhetlig regelverk for folketrygdens ytelser til denne aldersgruppen. Arbeidet med høringsnotatet er imidlertid forsinket, og det tas nå sikte på å sende det på høringen i løpet av 2011.

6.6 Forholdet til offentlig tjenestepensjon

Personer med offentlig tjenestepensjon har, i tillegg til uførepensjon fra folketrygden, rett til en supplerende uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen. Tjenestepensjonsordningen garanterer en samlet brutto utbetaling på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (sluttlønn) til personer med full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen. Netto uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen beregnes ved at uførepensjonen fra folketrygden trekkes fra (samordnes med) det garanterte bruttonivået. Beregningsreglene innebærer at de fleste i praksis får noe mer enn 66 prosent. De offentlige tjenestepensjonsordningene kan utbetale uførepensjon også til personer som mottar arbeidsavklaringspenger. Beregningsreglene for tjenestepensjon er forskjellige for personer som mottar uførepensjon og for personer som mottar arbeidsavklaringspenger.

Omleggingen av uføreytelsen i folketrygden innebærer en vekst i brutto uføreytelse kombinert med økt skatt. Økningen i brutto uføreytelse fra folketrygden vil i utgangspunktet føre til en tilsvarende reduksjon i utbetalingen fra de offentlige tjenestepensjonsordningene. Offentlig ansatte kan dermed oppleve at samlet uføreytelse før skatt er den samme som før, men siden skatten har økt blir samlet utbetalt pensjon lavere. Uten endringer i tjenestepensjonsordningen vil dermed offentlig ansatte kunne få en klart dårligere uføreordning enn tidligere.

Uførepensjonsutvalget var oppmerksom på denne problemstillingen, men valgte ikke å drøfte mulige tilpasninger i tjenestepensjonsordningene. Utvalget la imidlertid til grunn at «tjenestepensjonsordningene fortsatt skal kunne gi en uføreytelse i tillegg til uføreytelsen fra folketrygden» og mente reglene for tjenestepensjon måtte håndteres som en del av det videre arbeidet med pensjonsreformen.

Departementet mener uføreytelsen til offentlig ansatte ikke skal svekkes på grunn av endringene i folketrygdens uføreytelse. Regjeringen legger derfor til grunn at offentlig ansattes uføreytelse, i forbindelse med uførereformen, må økes så mye at skatteomleggingen ikke fører til redusert kjøpekraft for offentlig ansatte. På dette grunnlaget vil Regjeringen invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige tjenestepensjonsordningene etter at lovforslaget til ny uføretrygd i folketrygden og alderspensjon til uføre er behandlet i Stortinget. Utgangspunktet for tilpasningen bør etter departementets syn, være at uføreytelsen i tjenestepensjonsordningen utformes som direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden. Det legges også opp til at heller ikke de som mottar uføreytelse fra tjenestepensjonsordningene uten å ha rett til ytelser fra folketrygden, skal få redusert kjøpekraft som følge av skatteomleggingen.