3 Innføring av en ordning med personalliste
3.1 Innledning og sammendrag
Departementet foreslår å innføre en ordning med personalliste innen bransjene restaurant-/serveringsvirksomhet, frisørvirksomhet/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksted.
Forslaget medfører at arbeidsgivere i disse bransjene pålegges å føre en daglig oppdatert oversikt over hvilke personer som til enhver tid er på jobb. Plikten til å føre personalliste foreslås fastsatt i bokføringsloven ny § 3 a, mens bestemmelser om hvilke bransjer som skal omfattes av personallisteordningen, om føring og oppbevaring av listen og plikt til å dokumentere den ansattes identitet foreslås fastsatt i forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften).
Videre foreslås det at skattekontoret skal kunne ilegge den som ikke oppfyller sin plikt til å føre og oppbevare listen et overtredelsesgebyr. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr foreslås tatt inn i ligningsloven ny § 10-9.
Svart arbeid representerer et samfunnsproblem ved at det offentlige taper inntekter, og fører til en uheldig konkurransevridning innad i de bransjer hvor svart arbeid er et problem. Formålet med reglene om personalliste er å motvirke svart arbeid. Når virksomhetene må føre en løpende oppdatert skriftlig oversikt over det personalet som til enhver tid er på jobb, vil skatte- og avgiftsmyndighetene lettere kunne identifisere svart arbeid ved kontroll på arbeidsplassen. En slik ordning vil være et godt virkemiddel for skattemyndighetenes kontroll av lønnsområdet. Departementet legger til grunn at ordningen ikke bare vil bidra til å avdekke svart arbeid, men også til å øke antall registrerte virksomheter og øke innrapporteringen av lønn, og at ordningen gjennom dette vil bidra til å øke seriøsiteten innenfor de bransjer som vil bli omfattet av ordningen.
Bakgrunnen for forslaget er en ordning med ”personalliggare” som ble innført i Sverige i 2007, og forslag om innføring av en tilsvarende ordning i Norge i to separate utredninger:
Skatteunndragelsesutvalgets utredning NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser og
Bokføringsstandardstyret i Norsk RegnskapsStiftelse sin delrapport III Forslag til endringer i bokføringsforskriften.
Skatteunndragelsesutvalget og Bokføringsstandardstyret har omtalt ordningen som en ordning med personaljournal, mens departementet har valgt å omtale ordningen som en ordning med personalliste.
Både Skatteunndragelsesutvalgets utredning og Bokføringsstandardstyrets rapport har vært på høring.
3.2 Svensk rett
Sverige innførte en ordning med ”personalliggare” i 2007. Regler om ordningen er gitt i Skatteförfarandelag SFS 2011:1244 kapittel 39, 42 og 50.
Etter de svenske reglene skal den som driver restaurant- eller frisørvirksomhet føre en ”personalliggare”. Dette gjelder likevel ikke for ”enskild näringsverksamhet där bara näringsidkaren, dennes make eller barn under 16 år är verksamma,” eller for ”fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag där bara företagsledaren, dennes make eller barn under 16 år är verksamma”.
Den som plikter å føre en ”personalliggare” skal ”dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren och löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten.”
Det stilles videre krav om at ”personalliggaren” skal være tilgjengelig for Skatteverket i virksomhetslokalet.
For å kontrollere om reglene overholdes, kan det svenske Skatteverket foreta kontrollbesøk i virksomhetslokalene. Kontrollmyndighetene kan forespørre personer som utfører eller antas å utføre arbeidsoppgaver i virksomheten om å styrke sin identitet, og opplysningene kan avstemmes mot ”personalliggaren”.
Dersom det ved kontroll oppdages overtredelse av reglene om føring og oppbevaring av ”personalliggeren”, eller den ikke fremlegges ved kontroll, kan Skatteverket etter loven ilegge arbeidsgiveren en kontrollavgift på SEK 10 000 ved første gangs overtredelse og SEK 20 000 ved neste overtredelse. I tillegg kommer SEK 2 000 for hver ansatt som påtreffes ved kontroll og som ikke er registrert i henhold til reglene.
3.3 Skatteunndragelsesutvalgets og Bokføringsstandardstyrets forslag
I NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser foreslår Skatteunndragelsesutvalget å innføre en ordning med personaljournal i Norge etter mønster av den svenske ordningen med ”personalliggare”. Det vises til at de svenske skattemyndighetene har hatt positive erfaringer med ordningen.
I forslaget fremheves det at ordningen bør forbeholdes bransjer hvor svart arbeid er særlig utbredt og hvor kontroller på arbeidsplassene kan bidra effektivt til å motvirke svart arbeid. Viktigheten av at det avsettes ressurser til kontroll og at det innføres effektive sanksjoner understrekes. På denne bakgrunn foreslås det at ordningen også i Norge i første omgang innføres i noen få begrensede bransjer. Det avgrenses mot bransjer hvor det foreligger eksisterende ordninger som kan bidra mot svart arbeid, som i bygge- og anleggsbransjen. Utvalget uttaler at et krav om føring av personaljournal vil egne seg best for bransjer hvor arbeid utføres i tilknytning til forretningssted/virksomhetslokaler, og foreslår at bransjene restaurantvirksomhet, skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksted skal omfattes. Reglene om plikt til å føre personaljournal foreslås inntatt i bokføringsforskriften kapittel 8. I tillegg legges det til grunn at tilsvarende sanksjoner som i Sverige bør innføres ved bestemmelser i lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven), lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven) og lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven).
Bokføringsstandardstyret i Norsk RegnskapsStiftelse har på oppdrag fra departementet gjennomgått og vurdert behov for endringer i bokføringsregelverket. Styret har levert tre delrapporter til departementet. I delrapport III, datert 24. april 2009, foreslår Bokføringsstandardstyret å innføre en ordning med personaljournal i samme bransjer som foreslått av Skatteunndragelsesutvalget. Også Bokføringsstandardstyret viser til den svenske ordningen og positive erfaringer med denne. Bokføringsstandardstyret har utarbeidet forslag til bestemmelser om registrering av tilstedeværelse for personalet og oppbevaring av journalen i bokføringsforskriften. Registreringsplikten foreslås å skulle gjelde alle som arbeider i foretaket, inklusive aktive eiere. Personaljournalen forutsettes å ville inngå som en del av lønnsdokumentasjonen, som sekundærdokumentasjon, med oppbevaringstid på tre og et halvt år. Bokføringsstandardstyret har utarbeidet forslag til bestemmelser om registrering av tilstedeværelse for personalet og oppbevaring av journalen i bokføringsforskriften § 8-5 (serveringssteder), § 8-3 (hårpleie, frisørvirksomhet og skjønnhetspleie) og § 8-12 (bilverksteder og bilpleie).
En ordning med personaljournal vil medføre at arbeidsgivere som omfattes av ordningen, daglig må registrere arbeidets påbegynnelse og slutt for hver person som jobber i virksomheten. Skatteunndragelsesutvalget uttaler at reglene bør utformes slik at personalets navn og personnummer og tidspunktet for arbeidets begynnelse og slutt skal registreres. Bokføringsstandardstyret foreslår å innføre en tilsvarende ordning med føring av personaljournal som i Sverige, og gjengir de svenske lovbestemmelsene. Etter de svenske reglene skal det for hver person som er virksom i næringsvirksomheten registreres navn og personnummer eller samordningsnummer dersom slikt nummer finnes, i tillegg til tidspunktet for arbeidets begynnelse og slutt.
Skatteunndragelsesutvalget foreslår å innta sanksjoner som i Sverige i bestemmelser i ligningsloven, skattebetalingsloven og merverdiavgiftsloven. Bokføringsstandardstyret tar ikke stilling til om det bør innføres tilsvarende sanksjoner som i Sverige, men legger til grunn at eventuelle sanksjonsbestemmelser bør plasseres i særlovgivningen.
3.4 Høring
3.4.1 Generelt om høringen
Både Skatteunndragelsesutvalgets utredning NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser og Bokføringsstandardstyrets delrapport III har vært på høring.
NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser ble sendt på høring 11. mars 2009 med høringsfrist 11. juni 2009. 13 instanser har avgitt realitetsuttalelse til Skatteunndragelsesutvalgets forslag om innføring av en ordning med personaljournal:
Datatilsynet
Den norske Revisorforening
HSH (Virke)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund
Norsk Øko-forum
NTL Skatt
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Skatterevisorenes forening
Bokføringsstandardstyrets delrapport III ble sendt på høring 8. juni 2009 med høringsfrist 1. september 2009. Ni instanser har avgitt realitetsuttalelse til styrets forslag om innføring av en ordning med personaljournal:
Arbeids(- og inkluderings)departementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Fornyings-, administrasjons- (og kirke)departementet (FAD)
Norsk Øko-forum
NTL Skatt
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
NHO Reiseliv
Skattedirektoratet
3.4.2 Merknader til ordningen
Flere av høringsinstansene, herunder Arbeids- og velferdsdirektoratet, Den norske Revisorforening, HSH, LO, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Norsk Øko-forum, NTL Skatt, NHO, NHO Reiseliv, Politidirektoratet, Skattedirektoratet og Skatterevisorenes forening er positive til forslaget om å innføre en ordning med personaljournal i Norge.
Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:
”Foruten å gi gevinst i form av økt innbetaling av arbeidsgiveravgift slik erfaringen fra Sverige viser, vil dette etter vår oppfatning også kunne være et effektivt virkemiddel for å motvirke svart arbeid, skatteunndragelser, trygdemisbruk og manglende innmelding av arbeidstakere i arbeidstakerregisteret.”
HSH mener at ordningen vil være et godt virkemiddel mot svart arbeid i de foreslåtte bransjer, men at ordningen må utformes slik at den ikke fører til for mye administrasjon og ressurser hos de aktuelle virksomhetene.
LO uttaler at ”(d)et er svært viktig med en liste over de som til enhver tid er på jobb”.
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at forslaget om personaljournal er viktig i kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser, og viser til at resultatene fra Sverige har vært meget gode. NTL Skatt uttaler at de er ”udelt positive til at ordningen utprøves i Norge.”
NHO støtter forslaget og uttaler at ”(d)et forutsettes imidlertid effektive kontroller og annen oppfølging fra kontrolletatenes side, dersom tiltaket skal ha effekt.” NHO understreker videre viktigheten av at de aktuelle reglene ikke blir utformet på en måte som gir uforholdsmessige kostnader for bedriftene, og viser for øvrig til NHO Reiseliv sin uttalelse, som de støtter. NHO Reiseliv uttaler at de er ”positive til at det innføres et system med føring av personaljournal forutsatt at det tas hensyn til de erfaringer man har gjort seg i det svenske systemet, og ikke minst at myndighetene følger opp med ressurser og håndhever ordningen”, og har videre uttalelser knyttet til den nærmere reguleringen av ordningens virkeområde og hvem som skal ha plikt til å føre journalen.
Politidirektoratet uttaler at tiltaket vil bidra til å forenkle bevisføringen i straffesaker og støtter forslaget.
Skattedirektoratet menerpersonaljournalordningen ”opplagt kunne være med på å bedre seriøsiteten innenfor de bransjene som vil bli omfattet av ordningen”, og at ”(d)et vil være et effektivt og preventivt virkemiddel mot svart (kontant) arbeid og svart omsetning”, og uttaler videre:
”Innenfor enkelte bransjer er det allerede regler for slik registrering i dag. I forhold til Skatteetatens kontrollarbeid, ser vi klart viktigheten av at registreringsplikten også må gjelde løpende gjennom arbeidsdagen, slik at man under uanmeldte kontroller kan unngå å komme opp i tvilstilfeller.”
Skatterevisorenes forening støtter forslaget, men bemerker at det vil oppstå betydelige utfordringer for kontrolletatene med tanke på kontrollvirksomheten.
Nærings- og handelsdepartementet(NHD) uttaler at forslaget vil medføre ikke ubetydelige administrative byrder for bedriftene, og ber om at det vurderes hvorvidt id-kort etter modell av ordningen som er innført i bygge- og anleggsbransjen kan være et alternativ til en ordning med personaljournal. NHD mener at man bør se an arbeidet som blir gjort for å utvide bruken av id-kort til flere bransjer, før man eventuelt innfører personaljournaler i de bransjene der id-kort viser seg å ikke være hensiktsmessig.
Datatilsynet og FAD stiller seg tvilende til hvilken effekt en ordning med personaljournal vil ha, og har merknader knyttet til personvern.
3.4.3 Merknader til forslaget om å innføre sanksjoner
Norsk Øko-forum og Skattedirektoratet uttrykker sin støtte til at det innføres tilsvarende sanksjoner som etter svensk ordning.NTL Skatt uttaler at det er viktig at det innføres sanksjoner, men nevner ikke uttrykkelig at disse skal være tilsvarende som i Sverige. Flere høringsinstanser enn disse uttrykker som nevnt sin støtte til ordningen generelt, uten å nevne sanksjonsspørsmålet uttrykkelig. Ingen av høringsinstansene synes å være prinsipielt imot sanksjonsbestemmelser på dette området. NHO Reiseliv uttaler imidlertid at det er altfor tidlig å innføre sanksjoner som i Sverige ved ordningens oppstart, og at man bør få opparbeidet en viss erfaring med reglene før man vurderer sanksjoner. Organisasjonen ser for seg en innkjøringsperiode på ett år med veiledning til bedriftene, jevnlige kontroller og dialog med næringen. NHO Reiseliv uttaler videre at det må anses mest hensiktsmessig og naturlig at eventuelle sanksjonsbestemmelser inntas i tilknytning til de øvrige bestemmelsene om personaljournal. NHO støtter uttalelsene fra NHO Reiseliv.
3.5 Departementets vurderinger og forslag
3.5.1 Personallisteordningen
Svart arbeid representerer et samfunnsproblem ved at det offentlige taper inntekter, og fører til en uheldig konkurransevridning innad i de bransjer hvor svart arbeid er et problem. Tiltak mot svart arbeid er derfor høyt prioritert av regjeringen, og i Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet foreslår regjeringen som tiltak mot svart arbeid at det skal vurderes å innføre krav om en personaljournalordning, her omtalt som en personallisteordning.
En ordning med personalliste innebærer at arbeidsgivere innen utvalgte bransjer pålegges å føre en skriftlig oversikt over hvilke personer som til enhver tid er på jobb. I personallisten, som skal føres løpende, skal det opplyses om navn og personnummer på dem som arbeider den dagen og klokkeslett for når den enkelte persons arbeid starter og slutter. Også ulønnede personer og innleid personale skal skrives inn i personallisten.
En slik ordning vil være et godt virkemiddel for skattemyndighetenes kontroll av lønnsområdet, og departementet viser til at også hoveddelen av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er positive til ordningen. Ordningen vil bidra til å gjøre det enklere å avdekke svart arbeid ved skattemyndighetenes kontroll på arbeidsplassen. Erfaringer fra Sverige tilsier at ordningen ikke bare vil bidra til å avdekke svart arbeid, men også bidra til å øke antall registrerte virksomheter og øke innrapportering av lønn. Departementet legger til grunn at ordningen også i Norge i tillegg til å avdekke svart arbeid, vil virke preventivt og at forslaget således vil bidra til å øke seriøsiteten innenfor de bransjene som vil bli omfattet av ordningen.
Departementet antar at en personallisteordning bare i begrenset grad vil føre til en økning i byrdene for de som omfattes av ordningen. Dette fordi de fleste virksomheter vil ha en egeninteresse i å vite hvilke personer som er på jobb, og at mange allerede i dag har systemer for å holde en oversikt over sine ansatte gjennom arbeidsplaner (vaktlister). For å begrense byrdene vil departementet tillate bruk av eksisterende oppdaterte arbeidsplaner (vaktlister) dersom disse planene tilfredsstiller kravene etter personallisteordningen. Departementet mener derfor at ulempene ved ordningen vil være begrensede, og at de ulempene ordningen kan få for enkelte næringsdrivende ikke kan veie opp for de fordeler ordningen vil ha. Departementet forslår derfor å innføre en personallisteordning i Norge.
Skatteunndragelsesutvalget og flere høringsinstanser har uttalt seg om behovet for en personallisteordning ved siden av ordningen med id-kort. En ordning med id-kort er innført i bygge- og anleggsbransjen, og vil bli innført i renholdsbransjen fra 1. september 2012, men da ved at ordningen integreres i en offentlig godkjennelsesordning.
Formålet med id-kort er å identifisere den enkelte arbeidstaker og opplyse om hvem som er vedkommendes arbeidsgiver. Ordningen er innført for å ivareta sikkerhet, helse og arbeidsmiljø, og ikke kontroll av skatt og avgift. Skattemyndighetene er imidlertid gitt adgang til å be om at id-kortene blir fremlagt når de gjennomfører skattekontroller på byggeplasser mv.
En ordning med personalliste kan sammenlignes med ordninger med føring av arbeidslister. Innen bransjen bygg- og anlegg er det, i tillegg til ordningen med id-kort, innført regler for føring av oversiktlister over alle som utfører arbeid på bygge- og anleggsbransjer. En ordning med personalliste vil ha mange likhetstrekk med den type oversiktsliste som er innført i bygg- og anleggsbransjen, og en slik ordning vil etter departementets syn ikke være uforenelig med en ordning med id-kort. Vurderingen av om id-kort av hensyn til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø skal innføres i flere bransjer enn bygg- og anlegg og renhold må derfor kunne foretas uavhengig av forslaget om innføring av en ordning med personalliste.
I de bransjene som foreslås omfattet av personallisteordningen vil arbeidet normalt utføres på ett sted, og det vil typisk være arbeidstakere fra kun én arbeidsgiver på hvert sted. Under slike forhold er det etter departementets syn hensiktsmessig med en ordning med personalliste. Departementet mener de foreslåtte bransjene må anses godt egnet for en slik ordning, da arbeidet utføres i tilknytning til et fast arbeidssted. Bakgrunnen for valg av bransjer er videre at skatte- og avgiftsmyndighetenes erfaringer fra kontrollarbeid viser at disse bransjene har utfordringer knyttet til utbredelse av svart arbeid. Ressurshensyn taler også for at reglene foreløpig begrenses til å gjelde noen få bransjer, da tett og effektiv oppfølging av de som omfattes av regelverket må anses avgjørende for ordningens effektivitet.
Datatilsynet og FAD har som nevnt merknader knyttet til personvern. Departementet legger til grunn at konsekvensene for personvernet vil være avhengig av hva som registreres i listen, og av spredningen av disse opplysningene.
Opplysninger om arbeidstakerens navn, fødselsnummer og arbeidstid vil være personopplysninger etter lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) § 2 nr. 1. Personopplysningsloven § 11 fastslår grunnkrav for behandling av personopplysninger. Det må foreligge behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8, noe som her vil være oppfylt gjennom bestemmelsene om personalliste. Videre kan opplysningene bare nyttes til ”uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet”, og opplysningene må være ”tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen”, jf. § 11 første ledd bokstav b og d. Departementet viser til at registreringen vil være relevant i henhold til det formålet som ønskes oppnådd. Erfaringer fra den svenske ordningen viser at føring av slike opplysninger har hatt positive effekter på lønnsinnberetning og kontroll av lønn. Opplysningene som registreres vil videre være opplysninger som arbeidsgiver allerede har kjennskap til gjennom arbeidsforholdet, da det er nødvendig for arbeidsgivere å inneha opplysninger om arbeidstakernes navn, fødselsnummer og arbeidstid. Når det gjelder fødselsnummer, kan dette etter personopplysningsloven bare benyttes når det er ”saklig behov for sikker identifisering og metoden er nødvendig for å oppnå slik identifisering”, jf. § 12 første ledd. Etter departementets syn er det av hensyn til ordningens effektivitet et klart behov for sikker registrering av de enkelte personer.
Opplysninger om arbeidstakerens navn og arbeidstid antas ikke å være opplysninger som de fleste ønsker å beskytte og derfor ikke som så skjermingsverdige at de ikke kan fremgå av listen. Dette stiller seg annerledes for fødselsnummer. Opplysninger om fødselsnummer er ikke sensitive personopplysninger etter personopplysningsloven § 2 nr. 8. Fødselsnummer anses imidlertid å være skjermingsverdig fordi mange anser det som viktig å beskytte slike opplysninger. Det vil ofte ikke være praktisk at personallisten føres av virksomhetens eier eller daglig leder, og det vil være behov for at flere av eller alle de ansatte har tilgang til listen. I slike tilfeller vil andre ansatte få tilgang til den enkeltes fødselsnummer, og dette vil kunne oppleves som problematisk, spesielt i større virksomheter. Det bør derfor tillates innført tiltak som kan redusere eksponeringen av slike opplysninger, samtidig som det ikke i for stor grad går utover kontrollmyndighetenes tilgang til opplysningene. I den svenske ordningen er det akseptert at fødselsnummer i ”personalliggeren” erstattes med en kode eller et ansattnummer for de enkelte arbeidstakerne. En slik løsning kan etter departementets syn aksepteres også i den norske ordningen. Vilkårene for å benytte en slik alternativ løsning med koder må være at den bokføringspliktige plikter å oppbevare en oversikt over kodene og tilhørende fødselsnummer, og at denne oversikten regnes som en del av personallisten med de samme krav til oppbevaring og tilgjengelighet.
For å oppnå hensikten med forslaget med en personallisteordning må ordningen følges opp med kontroll av at reglene etterleves. Skattemyndighetene må derfor kunne gjennomføre kontroll på arbeidsplassen og kreve personallisten fremlagt, og må som ledd i slik kontroll gis mulighet for å avstemme personallisten mot de ansatte som påtreffes ved kontroll i virksomheten. Listen vil ha liten betydning og troverdighet dersom det ikke undersøkes nærmere om det er riktige personer som er registrert og det dessuten er mulig å finne identiteten til de som ikke er registrert.
Bestemmelser som gir ligningsmyndighetene/skattekontoret og skatteoppkreveren hjemmel til å foreta kontroll hos arbeidsgiver, og kreve personallisten fremlagt, finnes i ligningsloven § 6-2, jf. 6-15 nr. 1 (se lovutkastet ny § 5-2, jf. ny § 6-5) og skattebetalingsloven § 5-13 første ledd. For å kontrollere om det er samsvar mellom det som er registrert i listen og hvem som faktisk er på jobb hos virksomheten, kan arbeidsgiver pålegges å bistå myndighetene ved å legge fram arbeidskontrakter, skattekort eller andre dokumenter som kan underbygge ansettelsesforholdet og den ansattes identitet. I tillegg vil skatte- og avgiftsmyndighetene ha en viss adgang til å be personer som påtreffes på arbeidsplassen om å opplyse om vedkommende jobber på stedet og i tilfelle for hvilken arbeidsgiver. Hjemmel for å be om denne typen opplysninger finnes i skattebetalingsloven § 5-14 annet ledd første punktum.
Departementet har vurdert om det bør stilles ytterligere krav til arbeidsgiver, herunder om arbeidsgiver bør pålegges å ta kopi og oppbevare legitimasjon med bilde av arbeidstaker. Formålet med dette vil i tilfelle være at skatte- og avgiftsmyndighetene ved kontroll på arbeidsplassen enklere skal kunne kontrollere om navnene i personallisten korresponderer med de ansatte som påtreffes i virksomheten på kontrolltidspunktet. Regler om at arbeidsgiver skal ta slik kopi og oppbevare kopien på et egnet sted i virksomheten, kan plasseres i bokføringsforskriften sammen med regler om plikt til å føre og oppbevare personalliste. Departementet tar ikke nå stilling til om en slik plikt bør innføres, men foreslår at dette utredes nærmere. Departementet foreslår imidlertid å innta et krav i bokføringsforskriften om at arbeidsgiver skal ha en plikt til å oppbevare dokumentasjon som kan underbygge den ansattes identitet.
I forslaget som ble sendt på høring ble det ikke foreslått en egen pliktbestemmelse i bokføringsloven. Departementet mener imidlertid at plikten bør fremgå direkte av loven og foreslår derfor en hjemmelsbestemmelse i bokføringsloven ny § 3 a.
Departementet foreslår at bestemmelser om hvilke bransjer som skal omfattes av personallisteordningen og bestemmelser om føring og oppbevaring av personallisten, samt plikt til å dokumentere den ansattes identitet inntas i bokføringsforskriften. Bokføringsloven ny § 3 a, jf. § 16 vil gi hjemmel til å fastsette slike bestemmelser i forskrift.
Det vises til forslag om bestemmelse om plikt til å føre personalliste i bokføringsloven ny § 3 a.
3.5.2 Sanksjoner
3.5.2.1 Innføring av en administrativ sanksjon - overtredelsesgebyr
Uten endringer i gjeldende regler vil tvangsmulkt kunne ilegges etter ligningsloven § 10-6 nr. 2 og skattebetalingsloven § 5-16 annet ledd hvis en bokføringspliktig ikke etterkommer et pålegg om bokføring etter ligningsloven § 4-13 og skattebetalingsloven § 5-13a. Tvangsmulkt anses som lite egnet overfor overtredelse av reglene om personalliste. Formålet med reglene om personalliste er å bidra til riktig innrapportering av lønn i de aktuelle bransjene, og det er av sentral betydning at listen til enhver tid er oppdatert og holdes tilgjengelig for skatte- og avgiftsmyndighetene ved kontrollbesøk. En liste som produseres i ettertid vil ha begrenset troverdighet, og ileggelse av tvangsmulkt for å fremtvinge riktige personallister for fremtiden må derfor anses som en lite effektiv sanksjonsform.
Departementet er enig med Skatteunndragelsesutvalget i at en egen administrativ sanksjon er nødvendig for å sikre at plikten til å føre og oppbevare personalliste oppfylles. Uten en slik sanksjon er det grunn til å tro at reglene vil miste sin effektivitet ved at den gruppen man ønsker å påvirke, unnlater å etterleve reglene. Departementet foreslår derfor å innføre en egen administrativ sanksjon, i form av et overtredelsesgebyr.
Departementet foreslår at bestemmelsen om overtredelsesgebyr hjemles i ligningsloven, ny § 10-9. Fordi formålet med reglene om personalliste er å bedre skatte- og avgiftsmyndighetenes kontroll av lønnsområdet foreslås det ikke å følge opp Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å innta en bestemmelse om overtredelsesgebyr i merverdiavgiftsloven. Departementet anser det heller ikke hensiktsmessig med en bestemmelse om overtredelsesgebyr i skattebetalingsloven, slik Skatteunndragelsesutvalget foreslår. Det er etter departements vurdering hensiktsmessig at overtredelsesgebyret ilegges av skattekontoret, også der foranledningen til sanksjonen er en kontroll utført av skatteoppkreveren. Departementet mener derfor at det er tilstrekkelig om en bestemmelse om overtredelsesgebyr inntas i ligningsloven. Forholdet mellom skatteoppkrevernes kontroll og skattekontorets oppfølging og eventuelle sanksjoner bør etter departementets vurdering reguleres i retningslinjer for skatte- og avgiftsmyndighetenes arbeid på dette området.
Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr som sanksjon mot brudd på reglene om personalliste ikke er straff etter norsk rett, jf. Grunnloven § 96. Etter departementets vurdering vil den type overtredelsesgebyr som er aktuell her likevel kunne utgjøre en straffesiktelse etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Dette innebærer blant annet at EMK artikkel 6 vil komme til anvendelse. EMK artikkel 6 gjelder retten til en rettferdig rettergang. EMK artikkel 6 nr. 1 fastsetter grunnprinsippene for en rettferdig rettergang og gjelder både sivile saker og straffesaker. EMK artikkel 6 nr. 2 og nr. 3 presiserer visse minimumsrettigheter og gjelder bare i saker som innebærer en straffesiktelse (criminal charge). Det er likevel slik at flere av rettighetene i artikkel 6 er beregnet på den rettslige behandlingen av en straffesak, og de kan derfor ikke påberopes under den administrative behandlingen av en sak.
EMK tileggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (P 7-4) om forbud mot gjentatt straffeforfølgning kan videre komme til anvendelse. Avgjørende for om forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i P 7-4 er krenket, er om den nye forfølgningen gjelder samme straffbare forhold som den første forfølgningen. Dersom det avdekkes at en bokføringspliktig har overtrådt bestemmelsene om føring og oppbevaring av personalliste, kan dette lede til at det ved ytterligere kontroll avdekkes skatte- og avgiftsunndragelser. I saker om personalliste vil forhold som det ilegges overtredelsesgebyr for være manglende eller mangelfull føring eller oppbevaring av listen. Dette vil etter departementets vurdering være et annet forhold enn at en bokføringspliktig ikke overholder sine plikter etter skatte- og avgiftslovgivningen. Departementet legger derfor til grunn at P 7-4 ikke er til hinder for at den bokføringspliktige både ilegges overtredelsesgebyr for manglende eller mangelfull føring eller oppbevaring av personallisten og deretter anmeldes for brudd på pliktene etter skatte- og avgiftslovgivningen. Departementet antar derimot at P 7-4 vil være til hinder for at bestemmelsene om personalliste kan sanksjoneres med både overtredelsesgebyr etter ligningsloven og bøter eller fengsel etter bokføringsloven § 15.
Det foreslås at utmålingen av gebyret skjer på tilsvarende måte som i Sverige, der gebyret utmåles etter overtredelsens grovhet.
Overtredelser av bestemmelsene om føring og oppbevaring av personalliste vil kunne forekomme i stort omfang. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig med standardiserte satser for utmålingen av overtredelsesgebyret, da størrelsen på de satsene som foreslås ikke er høyere enn at dette må anses forsvarlig. Departementet foreslår at gebyrets størrelse tar utgangspunkt i rettsgebyret. Rettsgebyret utgjør per i dag 860 kroner.
Dersom skattekontoret avdekker arbeidstakere som etter reglene skulle ha vært registrert, men som ikke finnes i listen, foreslår departementet at et tilleggsgebyr skal kunne ilegges. Det samme gjelder ved gjentatt overtredelse innen 12 måneder etter at det første gebyret ble ilagt. Departementet foreslår således følgende intervaller for ileggelse av overtredelsesgebyr:
For manglende eller mangelfull føring av personallisten settes gebyret til ti ganger rettsgebyret
For hver arbeidstaker som mangler i listen settes gebyret til to ganger rettsgebyret
Ved gjentakelse innen tolv måneder settes gebyret til 20 ganger rettsgebyret
Overtredelsesgebyret skal kunne ilegges når det rent objektivt kan konstateres et brudd på pliktene etter personallisteordningen. Det vil si at det ved kontrollbesøk kan avdekkes brudd på disse pliktene, uten at det oppstilles vilkår om skyld. Departementet foreslår videre at skattekontoret får adgang til å frafalle gebyret dersom det foreligger særlige forhold. Frafallelse av gebyret kan skje helt eller delvis. Unntaket er ment som en sikkerhetsventil for tilfeller der overtredelsen av plikten til å føre og oppbevare personalliste skyldes forhold som ligger utenfor det den bokføringspliktige med rimelighet kan forventes å kontrollere. Hvorvidt unntaksbestemmelsen skal komme til anvendelse, vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering. Departementet foreslår at nærmere bestemmelser om innholdet i unntaksadgangen fastsettes i forskrift.
De alminnelige saksbehandlingsreglene i ligningsloven vil komme til anvendelse ved ileggelse av overtredelsesgebyret og reglene i skattebetalingsloven vil komme til anvendelse ved innkreving av gebyret.
Overtredelsesgebyr omfattes imidlertid ikke av klagereglene i ligningsloven kapittel 9 og det foreslås derfor at det tas inn en bestemmelse om at vedtak om overtredelsesgebyr skal kunne påklages til Skattedirektoratet innen tre uker.
Det foreslås videre at gebyret skal tilfalle statskassen.
Når manglende eller mangelfull føring eller oppbevaring av personallisten avdekkes, kan det tenkes to mulige tidspunkt for ileggelse av overtredelsesgebyr. Ileggelse kan skje umiddelbart ved avdekkingen, eller i et etterfølgende vedtak. Hensynet til en grundig saksbehandling tilsier etter departementets syn at overtredelsesgebyr som hovedregel bør fastsettes i et etterfølgende vedtak, og ikke umiddelbart på kontrolltidspunktet. Departementet finner det ikke nødvendig å regulere dette i loven. Nærmere bestemmelser kan eventuelt fastsettes i forskrift.
Det vises til forslag om bestemmelse om overtredelsesgebyr i ligningsloven kapittel 10, ny § 10-9.
3.5.2.2 Rettslig prøving
Domstolen vil kunne prøve gyldigheten av vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr. I ligningsloven § 11-1 er det fastsatt nærmere regler om rettergang knyttet til prøvelse av ligningsavgjørelser mv. Departementet foreslår at bestemmelsen endres til også å omfatte avgjørelse om overtredelsesgebyr ved manglende etterlevelse av pliktene til å føre og oppbevare personallisten etter ligningsloven ny § 10-9. I overskriften i § 11-1 tilføyes mv. fordi bestemmelsen ikke bare gjelder skattyter.
Det vises til forslag til endring i overskriften og i nr. 1 i ligningsloven § 11-1.
3.6 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at endringene i bokføringsloven ny § 3 a og i ligningsloven ny § 10-9 og § 11-1 skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det legges opp til at endringene skal tre i kraft samtidig med at nødvendige forskriftsbestemmelser, herunder bestemmelser om føring og oppbevaring av personallisten i bokføringsforskriften og nærmere bestemmelser om praktiseringen av ordningen med ileggelse av gebyr, trer i kraft.
Departementet legger til grunn at de som vil omfattes av personallisteordningen vil gis veiledning og informasjon i god til før ordningen trer i kraft, slik at de kan innrette seg etter ordningen. Departementet mener derfor at ordningen bør kunne gjennomføres uten regler om senere implementering av sanksjonsbestemmelser slik som foreslått av NHO Reiseliv og NHO.
3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
3.7.1 Konsekvenser for næringsdrivende
Innføringen av regler om personalliste medfører en økning i byrdene for næringsdrivende i de aktuelle bransjene. Etter departementets syn vil denne økningen være begrenset. Av hensyn til økonomistyring, herunder lønnsberegning, ansvarsforhold og lignende, vil de fleste virksomheter ha en egeninteresse av å vite hvilke personer som er på jobb, og mange vil ha systemer for tidsregistrering, vaktlister og lignende. For å begrense byrdene, vil det tillates bruk av eksisterende arbeidsplaner (vaktlister) dersom disse planene tilfredsstiller kravene etter personallisteordningen. Videre vil skattemyndighetene tilby egne bøker som kan brukes til føring vederlagsfritt, slik som i Sverige. Med den begrensede mengden av informasjon som skal registreres i personallisten legger departementet til grunn at tilleggsbyrden for de fleste vil være liten. Departementet understreker at ulempene ved ordningen må veies opp mot den forventede positive effekten knyttet til bedring av konkurransevilkår og opprydding i deler av de aktuelle bransjene.
3.7.2 Konsekvenser for Skatteetaten
Ordningen med personalliste forventes å gi økte skatteinntekter. Konsekvensene for Skatteetaten vil i hovedsak bestå i økte kostnader til kontroller, informasjon og veiledning, tilpasning av systemer og behandling av klager.
Konsekvensene for Skatteetaten vil først og fremst avhenge av de kontrolltiltak som skal iverksettes. For å sikre etterlevelse av regelverket bør det brukes ekstra ressurser til kontrollen på området i en innføringsperiode. Et slikt arbeid vil medføre økt bruk av ressurser og økte kostnader for etaten på området, men kostnadene vil avhenge av omfanget. I tillegg vil det komme kostnader til informasjon til de berørte næringsdrivende, både i forkant og etter innføring av ordningen.
Videre vil innføring av regler om personalliste kreve enkelte tilpasninger og utvikling i Skatteetatens IT-systemer. Kostnadene til dette er anslått til om lag 6 mill. kroner.
Skatteetatens kostnader ved innføring av ordningen dekkes innenfor etatens gjeldende budsjettrammer.