3 Nærmere om antipirat-arbeidet i Det indiske hav
3.1 FNs sikkerhetsråd
FNs sikkerhetsråd har ved flere anledninger oppfordret stater til å delta i kampen mot piratvirksomheten utenfor Somalia. I sikkerhetsrådsresolusjon 2077 (2012) av 21. november 2012 sies det følgende:
«10. Renews its call upon States and regional organizations that have the capacity to do so, to take part in the fight against piracy and armed robbery at sea off the coast of Somalia, in particular, consistent with this resolution and international law, by deploying naval vessels, arms and military aircraft and through seizures and disposition of boats, vessels, arms and other related equipment used in the commission of piracy and armed robbery at sea off the coast of Somalia, or for which there are reasonable grounds for suspecting such use;»
Den norske deltakelsen i anti-piratarbeidet utenfor Somalia kommer dermed som ledd i et arbeid som er direkte etterspurt av FNs sikkerhetsråd.
Norske myndigheter legger opp til at strafforfølgning skal skje i regionen. Bare helt unntaksvis og i meget grove tilfeller vil det være aktuelt å ta pirater fra Somalia eller andre land i regionen til Norge for strafforfølgning her. Det er nylig oppnådd uformell enighet med Seychellene om innholdet av et omforent memorandum om videre strafforfølgning der. Memorandumet vil styrke mulighetene for videre strafforfølgning av saker på Seychellene.
3.2 De folkerettslige rammene for arbeidet
Bekjempelse av piratvirksomhet på havet innebærer håndhevelse av et forbud forankret i både nasjonal rett og folkeretten. Etter nasjonal rett vil piratvirksomhet typisk være grovt ran, jf. straffeloven 1902 § 268. Piratvirksomhet vil imidlertid også kunne innebære overtredelse av andre lovbrudd som vold, drap, frihetsberøvelse, fremkallelse av sjøulykke og kapring. Alle disse handlingene er straffbare i Norge uansett om de er foretatt her, herunder om bord på et norsk fartøy, eller i utlandet, og uansett om de er utført av en utlending, jf. straffeloven 1902 § 12. Det kan således reises straffesak i Norge mot en person for slike straffbare forhold.
Utøvelse av tvangsmyndighet er som den klare hovedregelen eksklusiv på territoriet til den enkelte staten. På norsk territorium ivaretas oppgaven med å bekjempe kriminalitet av politiet, jf. politiloven. Straffesaker behandles etter reglene i straffeprosessloven. Den diskresjonære retten for en flaggstat til å bekjempe piratvirksomhet er særskilt hjemlet i havrettskonvensjonen artikkel 105:
«Enhver stat kan på det åpne hav eller andre steder utenfor noen stats jurisdiksjon, oppbringe et sjørøverskip eller -luftfartøy eller et skip eller luftfartøy som er tatt ved sjørøveri og er under sjørøveres kontroll, og pågripe de personer og beslaglegge det gods som er om bord. Domstolene i den stat som iverksatte oppbringelsen, kan treffe avgjørelse om hvilke straffer som skal ilegges, samt hvilke tiltak som skal treffes med hensyn til skipet, luftfartøyet eller godset, med forbehold for rettighetene til tredjemann som har handlet i god tro.»
Rett til oppbringelse pga. sjørøveri tilligger krigsskip, jf. artikkel 107:
«Oppbringelse på grunn av sjørøveri kan foretas bare av krigsskip eller militære luftfartøyer eller av andre dertil bemyndigede skip eller luftfartøyer som er klart merket og kan identifiseres som fartøyer i statlig tjeneste.»
Under henvisning til FNs sikkerhetsrådsresolusjon 2077 (2012) jf. resolusjonene 1846 (2008) og 1851 (2008), kan stater som samarbeider med somaliske myndigheter, bekjempe piratvirksomhet i Somalias territorialfarvann og på land etter samme regler som gjelder for bekjempelse av piratvirksomhet på havet. Statenes innsats må skje i full forståelse med somaliske myndigheter. Den norske fregatten vil ikke rette sin virksomhet inn mot somalisk landterritorium da NATOs engasjementsregler for Ocean Shield ikke tillater å operere på land.
3.3 Forholdet til menneskerettighetene
Norsk militær deltakelse i militæroperasjoner for å hindre piratvirksomhet, skal gjennomføres innenfor rammene av Norges folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettighetene. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har lagt til grunn at den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) kan komme til anvendelse i de tilfeller der en stat frihetsberøver personer som befinner seg i internasjonalt farvann.
EMD har imidlertid ved flere anledninger fremholdt at handlinger eller unnlatelser begått utenfor en statsparts territorium bare kan pådra staten ansvar etter EMK i eksepsjonelle situasjoner. De konkrete fakta i en sak må vurderes for å avgjøre hvorvidt man står overfor en slik eksepsjonell situasjon. EMD har fremhevet at når en stat opererer utenfor sitt territorium, og utøver en tilstrekkelig grad av kontroll og myndighet («authority») over et individ, er staten ansvarlig for å oppfylle de rettigheter som er relevante for den personens situasjon. Domstolen aksepterer dermed i slike tilfeller at konvensjonsrettighetene «blir delt opp» («divided») og tilpasset («tailored») den konkrete faktiske situasjonen. Konsekvensen av dette er at konvensjonens rettigheter ikke gjelder fullt ut som på et stats territorium. Hvilke rettigheter som vil gjelde, og med hvilket innhold, må vurderes konkret i lys av individets aktuelle situasjon.
Storkammerdommen Medvedyev mfl. mot Frankrike fra 29. mars 2010 (nr. 3394/03), gjaldt et fransk krigsskips arrest og tilbakeholdelse av besetningen på et kambodsjansk skip i internasjonalt farvann. EMDs storkammer viste til at Frankrike hadde utøvd «full og eksklusiv kontroll» over skipet og at mannskapet dermed måtte anses å være under Frankrikes jurisdiksjon, jf. EMK artikkel 1 (avsnitt 67):
«[T]he Court considers that, as this was a case of France having exercised full and exclusive control over the Winner and its crew, at least de facto, from the time of its interception, in a continuous and uninterrupted manner until they were tried in France, the applicants were effectively within France’s jurisdiction for the purposes of Article 1 of the Convention.»
Det er usikkert om tilfeller der en stat utøver en mindre grad av myndighet og kontroll over en person vil omfattes av konvensjonen, for eksempel tilfeller av midlertidig og helt kortvarig tilbakeholdelse.
Det fremgår videre av avgjørelsen i Medvedyev-saken at EMD i anvendelsen av konvensjonsrettighetene vil legge vekt på de spesielle forhold som gjør seg gjeldende ved denne form for ekstraterritoriell jurisdiksjon. Storkammeret konkluderte blant annet med at det ikke var i strid med retten til «straks» å bli stilt for en dommer i EMK artikkel 5 nr. 3 at det tok 13 dager fra mannskapet ble arrestert til de ble stilt for en domstol i Frankrike.
Den norske fregatten vil kunne komme i en situasjon der den må gripe inn overfor mistenkte pirater og i den forbindelse foreta visitasjon (kontroll) og eventuelt pågripelse med sikte på strafforfølgning for alvorlig kriminalitet. I disse situasjonene vil rettigheter som er av relevans for pågripelsen og frihetsberøvelsen gjelde, slik som retten til liv (EMK artikkel 2), forbudet mot tortur (EMK artikkel 3), forbudet mot slaveri og tvangsarbeid (EMK artikkel 4), forbudet mot vilkårlig frihetsberøvelse (EMK artikkel 5) og retten til effektivt rettsmiddel (EMK artikkel 13). De tre førstnevnte rettighetene regnes som så grunnleggende at de gjelder fullt ut.
Operative forhold knyttet til gjennomføringen av oppdraget og fregattens fysiske egenskaper antas imidlertid å lede til at artikkel 5 neppe skal forstås like strengt under frihetsberøvelse på Det indiske hav som i Norge. Ved frihetsberøvelse om bord på skip har EMD etter konkrete vurderinger for eksempel funnet at perioder på henholdsvis 13 dager som nevnt ovenfor i saken Medvedyev mfl. mot Frankrike, og 16 dager før fremstilling for varetektsfengsling, ikke i seg selv medførte krenkelse av EMK artikkel 5 nr. 3. Det avgjørende synes å være om skipet gjør hva det kan innenfor rimelighetens grenser for å bringe de pågrepne til et sted hvor legalitetskontroll av frihetsberøvelsen kan gjennomføres.
Norske menneskerettsforpliktelser vil dessuten også være relevante ved vurdering av overføring av en pågrepet person for strafforfølgning i en tredjestat. Strafforfølgning i regionen er fordelaktig av flere grunner, blant annet fordi det er en nærhet til hjemlandet. Det vil i alminnelighet også ha en sterkere preventiv effekt enn å frakte mistenkte pirater til Europa for strafforfølgning her. Internasjonale marinestyrker har overført somaliere mistenkt for piratvirksomhet til Kenya, Mauritius og Seychellene.
Hvis det først konstateres at pirater som er pågrepet av et norsk marinefartøy er under norsk jurisdiksjon, gjelder det visse begrensninger for overføring av personene til en annen stat. Praksis fra EMD viser at EMK gir vern mot overføring dersom det er en reell risiko for at personene vil bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (EMK artikkel 3) eller åpenbare brudd på garantiene mot vilkårlig frihetsberøvelse (EMK artikkel 5) eller rettsikkerhetsgarantiene som følger av EMK artikkel 6. Overføring fra det norske fartøyet til en annen stat vil dermed være utelukket i slike tilfeller.
EMK artikkel 13 gir enhver rett til å få vurdert av statens myndigheter om ens rettigheter etter konvensjonen er blitt krenket. En mistenkt pirat vil dermed ha rett til å få vurdert hvorvidt behandlingen av ham er i samsvar med gjeldende menneskerettigheter. Rettigheten antas å innebære en individuell vurdering av hver enkelt persons situasjon. Rettighetene etter EMK artikkel 13 ivaretas ved at påtalemyndighetens vedtak kan påklages til nærmeste overordnede påtalemyndighet etter straffeprosessloven § 59 a. Enhver har dessuten rett til å få prøvd sine rettigheter etter EMK for norske domstoler.
Krav om at partene skal overholde grunnleggende menneskerettigheter kommer til uttrykk i det foreliggende omforente memorandumet med Seychellene.
3.4 Utforming av en forskrift om behandling av saker om straff for personer mistenkt for piratvirksomhet i Det indiske hav
Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på at det vedtas en forskrift med hjemmel i straffeprosessloven § 4 nytt annet ledd så snart som mulig etter vedtakelsen av lovforslaget her. Grunnet tidspresset vil det ikke være praktisk gjennomførbart å sende forskriftsutkastet på høring.
Forskriften skal regulere situasjonen mens en pågrepet person er om bord på skipet samt vilkår for overføring til en annen stat for videre strafforfølgning der. Reglene skal være i samsvar med de krav som følger av Norges menneskerettslige forpliktelser. Forskriften vil også så langt som mulig søkes utformet i samsvar med de rettssikkerhetsgarantier straffeprosessloven bygger på.