3 Forslag til endringer i introduksjonsloven

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Personkretsen for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er i dag avgrenset til innvandrere som har fått innvilget oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder iht. introduksjonsloven § 2 for nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått a) asyl, jf. utlendingsloven § 28, b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 35 tredje ledd, c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven § 34, d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, eller e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53 tredje ledd.

I tillegg er det er vilkår at vedkommende er nyankommet, det vil si at den enkelte ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordning skal treffes, og at vedkommende er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.

Kravet om særskilt avtale gjelder likevel ikke for personer som nevnt i introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav d eller e, det vil si familiegjenforente til de som har fått asyl, til overføringsflyktninger og til de som har fått fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon. Vilkåret gjelder heller ikke personer som får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag på grunn av mishandling i parforholdet, urimelige vanskeligheter ved retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og kulturelle forholdene der, eller dersom man får sitt ekteskap kjent ugyldig eller ekteskapet oppløses ved skilsmisse på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelsen, jf. utlendingsloven §§ 53 første ledd bokstav b, 53 annet ledd og 53 tredje ledd.

Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer gjelder iht. introduksjonsloven § 17 for utlendinger mellom 16 og 55 år som har fått a) oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller b) kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34. Rett til deltakelse gjelder ikke for utlending med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25 og deres familiemedlemmer med tillatelse etter utlendingsloven kapittel 6.

Utlending mellom 55 og 67 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i introduksjonsloven § 17 første ledd bokstav a) eller b), har rett, men ikke plikt, til å delta i opplæring som nevnt i § 17 første ledd.

Rett til deltakelse etter § 17 første og annet ledd gjelder ikke for utlending med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25 og deres familiemedlemmer med tillatelse etter utlendingsloven kapittel 6, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd. Utlending mellom 16 og 55 år med tillatelse som nevnt i introduksjonsloven § 17 tredje ledd første punktum som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer.

Rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap foreligger ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Plikt til deltakelse foreligger ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i samisk. Dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier det, kan kommunen frita den enkelte fra plikt til deltakelse.

Rett eller plikt til deltakelse etter introduksjonsloven § 17 første til tredje ledd inntrer ved innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse etter utlendingsloven, eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise. For personer som omfattes av første ledd bokstav b, inntrer rett og plikt til deltakelse fra det tidspunkt vedkommende blir bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Rett til deltakelse etter første og annet ledd gjelder i tre år.

For rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap er det ikke vilkår om å være bosatt etter avtale.

3.1.2 Utlendingslovens regler om oppholdstillatelse med begrensning i påvente av dokumentert identitet

Etter utlendingsloven § 38 kan oppholdstillatelse innvilges dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket. Som vilkår for oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet. Søkere som ikke har dokumentert sin identitet og hvor utlendingsmyndighetene mener de kan gjøre det, eller søkere som på tross av tvil om identitet fyller vilkårene for opphold etter utlendingslovens § 38, kan gis tillatelse med begrensninger.

Oppholdstillatelsen kan begrenses på flere måter i henhold til utlendingsloven § 38 femte ledd. Det kan fastsettes at:

• a) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse,

• b) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer,

• c) tillatelsen ikke skal kunne fornyes, eller

• d) at tillatelsens varighet skal være kortere enn ett år.

Ordningen med bruk av begrenset tillatelse ved manglende fremleggelse av dokumentasjon på identitet reguleres nærmere i utlendingsforskriften § 8-12.

Ved manglende dokumentasjon på identitet begrenses i praksis tillatelsene slik at de ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familiegjenforening. Dette innebærer at disse personene, fordi de ikke kan få permanent oppholdstillatelse, ikke kan bli norske statsborgere. De vil heller ikke omfattes av det styrkede utvisningsvernet som personer med permanent oppholdstillatelse har.

Formålet med å begrense oppholdstillatelsen er å motivere asylsøkere til å dokumentere sin identitet når det er mulig. Siden den begrensede oppholdstillatelsen kan fornyes og gis til personer hvor sterke humanitære hensyn gjør seg gjeldende, vil imidlertid en slik oppholdstillatelse kunne fornyes flere ganger, gitt at vilkårene ellers er oppfylt.

3.1.3 Bosetting

Personer med lovlig opphold i Norge har i prinsippet anledning til å bosette seg hvor som helst i landet, dette gjelder også etter innføring av introduksjonsloven. Retten til fritt å velge sitt bosted er et sentralt prinsipp som bl.a. er slått fast i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Personer med tilbud om opphold i statlige mottak, og som velger å flytte fra mottaket til en kommune på egenhånd, uten at det er inngått avtale mellom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og kommunen, har ikke rett til deltakelse i introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen.

De aller fleste flyktninger bosetter seg i en kommune med hjelp fra staten (IMDi).

Den enkelte kommune bestemmer hvor mange flyktninger den vil bosette. Kommunen er forpliktet til bl.a. å gi flyktninger tilbud om introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven.

3.1.4 Integreringstilskudd

Det utbetales integreringstilskudd til kommunene for hver bosatte person, for å dekke utgifter til bosetting og integrering. Formålet med tilskuddsordningen er å medvirke til rask bosetting. Integreringstilskuddet skal bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettings- og integreringsarbeid, med sikte på at de bosatte skal komme i jobb og greie seg selv. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter ved bosetting og integrering i bosettingsåret og de fire neste årene.

Alle kommuner får tilskudd etter samme satser og nivå. Kommunene får et høyere tilskudd for enslige voksne enn for andre voksne. Kommunene får også et høyere tilskudd for enslige mindreårige enn for andre barn.

3.1.5 Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Det utbetales tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer i målgruppen med rett og plikt eller rett til opplæring. Formålet med tilskuddsordningen er å sikre at kommunene tilbyr opplæring, slik at personene lærer tilstrekkelig norsk de første årene i landet til at de kan fungere i yrkes- og samfunnslivet.

Alle kommuner får tilskudd etter samme satser og nivå. Kommunene får et høyere tilskudd for personer fra Afrika, Asia, Oseania (unntatt Australia og New Zealand), Øst-Europa, Sør-Amerika og Mellom-Amerika.

3.2 Om lovforslaget

3.2.1 Bakgrunn for lovforslaget

Hovedprinsippet når det gjelder rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram er at personene skal ha utsikter til varig opphold i Norge.

Personer med tillatelse etter utlendingsloven § 38 hvor tillatelsen er begrenset i påvente av dokumentert identitet jf. utlendingsloven § 38 femte ledd, har en tillatelse som kan fornyes og som gir rett til å arbeide. Personer med denne type tillatelse er i målgruppen for bosetting fra 19. februar 2013.

Personer som får opphold på dette grunnlaget er vurdert å oppfylle vilkåret i utlendingsloven § 38 første ledd, det vil si at det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket. Personer som får denne oppholdstillatelsen er også gjennomgående personer som kan karakteriseres som sårbare, for eksempel barnefamilier, alvorlig syke, enslige kvinner og enslige mindreårige. Mange av disse personene har lange opphold i asylmottak bak seg. Dette er personer som ofte har behov for grunnleggende kvalifisering for å få styrket sine muligheter for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Manglende rett til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjør at de vil ha svake forutsetninger for å komme inn i arbeidslivet og bli økonomisk selvhjulpne. De bør derfor gis et godt kvalifiseringstilbud.

Det følger av forarbeidene til introduksjonsloven, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) pkt. 11.3, at et hovedhensyn ved vurderingen av hvem som skal falle inn under introduksjonsordningen, er hvorvidt den aktuelle gruppen vil ha et langvarig opphold i Norge. ”Ordningen bør forbeholdes de som har varig opphold i Norge. Det vil integreringspolitisk ikke være hensiktsmessig å tilby et omfattende kvalifiseringsprogram til personer som bare skal oppholde seg her midlertidig.”

Det samme hovedhensynet ligger bak vurderingen av hvem som skal være omfattet av rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. pkt. 7.5. Personer som skal omfattes av ordningen bør ha utsikter til varig opphold i Norge. Det sies også at ”personer med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, som en hovedregel skal omfattes av ordningen. Det er ikke tilstrekkelig at tillatelsen kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, det må framgå av den individuelle tillatelsen at den danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.”

Personer med begrenset tillatelse skal først bosettes etter at de har fått fornyet tillatelsen én gang. Formålet med ordningen med begrensede tillatelser er å motivere personer som utlendingsmyndighetene mener kan dokumentere sin identitet til å fremlegge dokumenter. Mange legger frem dokumentasjon på identitet ved førstegangsfornyelse av tillatelsen. At personer med denne type tillatelse først kan bosettes og få rett til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnslunnskap etter førstegangsfornyelse av tillatelsen, skal bidra til å opprettholde intensjonen med bruk av denne type tillatelser.

Departementet vurderer på denne bakgrunn at introduksjonsloven bør endres slik at personer som får innvilget oppholdstillatelse med begrensninger grunnet manglende fremleggelse av dokumentasjon på identitet kommer inn i personkretsen for hhv. introduksjonsprogrammet, jf. introduksjonsloven § 2, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 etter førstegangsfornyelse av tillatelsen.

3.2.2 Avgrensning av personkretsen

Personer som får innvilget oppholdstillatelse med begrensninger grunnet manglende fremleggelse av dokumentasjon på identitet, jf. utlendingsloven § 38 første ledd jf. § 38 femte ledd tas inn i personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forutsetningen er at tillatelsen er begrenset slik at den ikke skal danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter utlendingslovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer. Tillatelsen skal kunne fornyes og gi rett til å arbeide.

For å ha rett og plikt til deltakelse i hhv. introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap må de, på lik linje med alle andre nyankomne innvandrere, i tillegg fylle de øvrige vilkårene i introduksjonsloven.

For å ha rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven § 2 innebærer dette at de må:

• være mellom 18 og 55 år, jf. § 2 første ledd,

• ha behov for grunnleggende kvalifisering, jf. § 2 første ledd,

• være bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom IMDi og kommunen, jf. § 2 annet ledd, og

• være nyankommet, det vil si ha vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsprogrammet skal treffes, jf. § 2 tredje ledd.

For å ha rett og plikt til deltakelse i 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 første ledd, innebærer dette at de må være mellom 16 og 55 år. Personer med denne tillatelsen som er mellom 55 og 67 år vil ha rett, men ikke plikt, til å delta i opplæring som nevnt i § 17 første ledd, jf. § 17 annet ledd.

Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer ved innvilgelse av førstegangsfornyelse av oppholdstillatelse etter utlendingsloven. Rett til deltakelse gjelder i tre år.

Departementet foreslår at endringene tas inn i introduksjonsloven § 2 første ledd som et nytt punktum i bokstav c), og i § 17 første ledd som en ny bokstav c).

3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap utbetales når en person er i målgruppen for rett og plikt eller rett til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17. Tilskuddet utbetales over tre år. Personer med begrensninger i tillatelsen i påvente av dokumentert identitet vil være omfattet av målgruppen for rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap når tillatelsen er fornyet en gang.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet å bevilge 4 mill. kroner til tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i 2014 for personer med begrensninger i tillatelsen i påvente av dokumentert identitet. Introduksjonsloven endres slik at disse personene omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 1. september 2014. Det innebærer at personer med denne type tillatelse som trer inn i målgruppen fra 1. september 2014 vil utløse et lavere År-1 tilskudd enn andre personer som omfattes av rett og plikt eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Satsen for År-2 og År-3 tilskudd vil være tilsvarende som for andre personer i målgruppen. Personer med begrensninger i tillatelsen som trer inn i målgruppen etter 1. januar 2015 vil utløse År-1 tilskudd på samme nivå som andre personer i målgruppen.

Endring i introduksjonsloven slik at personer med ovenfor nevnte tillatelse omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven § 2 har ikke økonomiske og administrative konsekvenser. Disse personene var fra 19. februar 2013 i målgruppen for bosetting, og kommunene mottar integreringstilskudd ved bosetting av disse personene uavhengig om personene er i målgruppen for introduksjonsprogram. Integreringstilskuddet skal bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettings- og integreringsarbeid, med sikte på at de bosatte skal komme i jobb og greie seg selv. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter ved bosetting og integrering i bosettingsåret og de fire neste årene.

3.4 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i introduksjonsloven skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på at endringene i introduksjonsloven §§ 2 og 17 trer i kraft 1. september 2014. Endringen gjelder for personer som har en oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd med begrensninger grunnet manglende fremleggelse av dokumentasjon på identitet, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd. Forutsetningen er at tillatelsen er begrenset slik at den ikke skal danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter utlendingslovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer. Tillatelsen skal kunne fornyes og gi rett til å arbeide.

Endringen gjelder kun for personer som har en oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd med begrensninger i påvente av dokumentert identitet, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd som er fornyet minst en gang per 1. september 2014, og for personer som får innvilget førstegangsfornyelse av oppholdstillatelse med begrensninger i påvente av dokumentert identitet jf. utlendingsloven § 38 femte ledd etter 1. september 2014.

3.5 Merknader til lovbestemmelsene

Når det gjelder endringene i introduksjonsloven §§ 2 og 17, vises det til de generelle merknadene under punkt 3.2.