3 Endringer i kirkeloven

3.1 Forsøksregler og forutsetninger

For å legge til rette for ulike forsøk i forbindelse med demokratireformen ble det våren 2009 vedtatt endringer i kirkeloven, jf. Ot.prp. nr. 34 (2008–2009) og Innst. O. nr. 57 (2008–2009). Disse endringene hadde et midlertidig siktemål. De nye bestemmelsene ga Kirkemøtet fullmakt til å gi ”regler om forsøk som innebærer at Kirkemøtet og bispedømmerådene skal velges og sammensettes på en annen måte enn det som følger av §§ 23 og 24”.

Slike regler skulle godkjennes av departementet, jf. kirkeloven § 24 åttende ledd. Departementet uttalte i proposisjonen (på side 6) blant annet følgende:

På et senere tidspunkt, når forsøkene i 2009 og 2011 er gjennomført og evaluert, kan en komme tilbake til spørsmålet om hvordan de rettslige rammene for de kirkelige valgene skal fastlegges med et mer langsiktig siktemål.

De reglene som Kirkemøtet fastsatte for valgene i 2009 og 2011, innebar blant annet at bispedømmerådet, i tillegg til biskop, en prest, en lek kirkelig tilsatt, eventuelt også samisk representant og representant for døvemenighetene, skulle bestå av sju andre leke medlemmer. Disse kunne, etter Kirkemøtets avgjørelse, velges enten av bispedømmets medlemmer ved rent direkte valg eller ved en nærmere beskrevet kombinasjon av direkte og indirekte valg.

Forsøksreglene innebar videre at valg på leke medlemmer til bispedømmerådet skulle finne sted som preferansevalg (et valgsystem der velgerne prioriterer kandidater via stemmeseddelen, jf. Særskilte regler for de kirkelige valg 2011 III § 12).

Erfaringene med og departementets vurderinger av den gjennomførte demokratireformen ble det redegjort for på side 11–22 i Prop. 71 L (2011–2012). Departementet uttalte der på side 22 følgende:

Det er, etter departementets vurdering, behov for å foreta endringer i reglene for kirkevalg, ikke minst når det gjelder måten valget av bispedømmerådsmedlemmer og Kirkemøtet gjennomføres på. Ordningen med preferansevalg har ikke fungert godt nok. Den ledet blant annet til at for mange stemmer måtte forkastes, og den ga i praksis ikke velgerne den tilsiktede innflytelsen. Departementet vil sammen med kirkelige organer arbeide videre med utformingen av valgreglene. Siktemålet med dette arbeidet vil være å legge bedre til rette for at velgerne får reelle valgmuligheter. Eventuelle forslag til lovbestemmelser om kirkevalg vil bli fremmet før neste kirkevalg skal avholdes i 2015.

Når demokratireformens forsøksperiode nå er avsluttet, bør kirkeloven endres slik at hovedbestemmelsene vedrørende valgform og organenes sammensetning framgår av loven. Departementet legger til grunn at også denne siste regelrevisjonen innenfor kirkeforlikets ramme forutsettes begrenset til å omfatte nødvendige justeringer i gjeldende lov- og regelverk. En mer omfattende endring i den kirkelige lovgivningen, som for eksempel å gi Kirkemøtet myndighet til å fastsette regler om sammensetning av de kirkelige organene, valgmåte og kompetansefordeling mellom organene, vil kreve en mer omfattende gjennomgang av kirkelovens system enn det som det nå er grunnlag og behov for.

3.2 Valgform og sammensetning av bispedømmeråd og Kirkemøtet

3.2.1 Forslag som ble sendt på høring

Departementet la i høringen til grunn at det var bred enighet om at den preferansevalgordningen som ble utprøvet i 2011, ikke fungerte tilfredsstillende, jf. blant annet Kirkerådets brev til departementet 23. april 2012. I brevet pekte Kirkerådet på at erfaringene med nye regler for opptelling ved menighetsrådsvalget ”er nyttige i vurderingen av ny valgordning for bispedømmeråd/Kirkemøte”.

I høringsdokumentene ga departementet uttrykk for at behovet for forenkling kunne tilsi at det så langt mulig burde være likeartede regler for menighetsrådsvalg og bispedømmerådsvalg. Valg til bispedømmeråd ble derfor foreslått gjennomført som flertalls- eller forholdstallsvalg.

I tråd med kirkeforlikets forutsetninger, og på bakgrunn av drøftinger med de kirkelige instansene, utformet departementet i høringsnotatet et forslag som innebar at det skulle lovbestemmes et minimumskrav om bruk av direkte valg til bispedømmeråd/Kirkemøtet. Kirkemøtet ville etter forslaget ha adgang til å fastsette nærmere regler som innebar mer omfattende bruk av direkte valg enn det minimum som lovbestemmelsen ville kreve, eventuelt utelukkende bruk av direkte valg.

Forslaget som ble sendt på høring, innebar at kirkeloven § 23 bokstav d skulle lyde:

• d) Sju andre leke medlemmer som velges ved flertalls- eller forholdstallsvalg. Minimum fire av medlemmene velges av bispedømmets stemmeberettigede medlemmer (direkte valg).

De foreslåtte endringene, blant annet når det gjelder bispedømmerådenes sammensetning, ville ha konsekvenser for sammensetning av Kirkemøtet. Det ble lagt til grunn at loven burde fastsette entydig hvor mange medlemmer Kirkemøtet skulle ha. I forbindelse med dette ble det vurdert om Kirkemøtet også skulle ha medlemmer som ikke var valgt inn i noe bispedømmeråd. Etter gjeldende lovbestemmelse kan det velges fem medlemmer i tillegg til de som har sete i et bispedømmeråd. I de særskilt fastsatte reglene for valg av bispedømmeråd og Kirkemøtet i 2011 var denne bestemmelsen erstattet av en forsøksregel om at Kirkemøtet består av medlemmene av bispedømmerådene og lederen av Samisk kirkeråd.

Departementet uttrykte i sitt høringsbrev til Kirkerådet at en ville legge vekt på de kirkelige instansenes syn på om forsøksordningen på dette punktet burde videreføres, men så ikke for seg endringer som innebar utvidelse av antall medlemmer i Kirkemøtet.

De særskilte bestemmelsene i kirkeloven som ga Kirkemøtet myndighet til å fastsette de endringene man ønsket å prøve ut i demokratireformen (§ 24 åttende ledd), kunne etter dette oppheves. Departementet så imidlertid ikke bort fra at det kunne være aktuelt med ytterligere forsøk vedrørende stemmerettsalder, valgperiode og direkte valg til kirkelig fellesråd. Det ble derfor foreslått at § 24 sjuende ledd skulle bli stående.

3.2.2 Høringen

Sju bispedømmeråd (Oslo, Borg, Tunsberg, Stavanger, Bjørgvin, Nidaros og Sør-Hålogaland) støttet forslaget til endringer i kirkelovens § 23 første ledd bokstav d, som innebar at det skulle velges sju leke medlemmer til bispedømmerådet, hvorav minimum fire ved direkte valg.

Fire bispedømmeråd støttet ikke forslaget. Hamar og Nord-Hålogaland bispedømmeråd ville lovfeste at alle leke medlemmer skulle velges ved direkte valg. Agder og Telemark og Møre bispedømmeråd ville beholde forsøksordningen med at minimum tre av medlemmene velges ved direkte valg.

I likhet med alle de øvrige kirkelige høringsinstansene som uttalte seg om saken, sluttet Kirkerådet seg til departementets forslag. Fagforbundet mente at loven ikke burde åpne for indirekte valg av leke medlemmer i bispedømmerådet.

Kirkerådet foreslo at kirkeloven § 24 første ledd burde lyde: ”Kirkemøtet består av medlemmene av bispedømmerådene og 1 medlem valgt utenom bispedømmerådene”.

Ni bispedømmeråd (Oslo, Borg, Hamar, Tunsberg, Stavanger, Bjørgvin, Nidaros, Sør- Hålogaland og Nord- Hålogaland) og samtlige øvrige kirkelige høringsuttalelser sluttet seg til dette forslaget.

Åtte bispedømmeråd (Oslo, Borg, Tunsberg, Agder og Telemark, Bjørgvin, Nidaros, Sør-Hålogaland og Nord- Hålogaland) sluttet seg til forslaget til endring i kirkelovens § 23 første ledd bokstav d, som innebar at bispedømmerådenes leke medlemmer skulle velges ved flertalls- eller forholdstallsvalg.

Hamar bispedømmeråd uttalte at de ønsket en lovregulering som sikret at det ikke var valgfritt for Kirkemøtet eller bispedømmerådene å utelukke forholdstallsvalg, men at det å stille liste skulle være en tilgjengelig mulighet for de stemmeberettigede i hvert bispedømme. Stavanger bispedømmeråd foreslo å ikke lovfeste valgordningen og i stedet ha formuleringer om valgordningens formål. Møre bispedømmeråd mente lovformuleringen var for uklar.

De øvrige kirkelige høringsinstansene sluttet seg til forslaget.

Kirkerådet sluttet seg på denne bakgrunnen til departementets forslag, men mente formuleringen ikke burde gis en fortolkning som utelukket enhver form for preferansevalg. I sitt høringsbrev la Kirkerådet fram et forslag om at Kirkemøtet i sine regler skulle gi anledning til valg med alternative lister og forholdstallsvalg. Det var flertall for forslaget blant bispedømmerådene, og Kirkerådet konkluderte med at det som alternativ til flertallsvalg med prioritert liste, skulle utformes en ordning med forholdstallsvalg.

Presteforeningen ønsket at valg av prest og lek kirkelig tilsatt skulle avvikles som preferansevalg.

Fagforbundet anbefalte at alle valg av leke medlemmer til bispedømmerådet kun skulle foregå med forholdstallsvalg.

Samtlige kirkelige høringsinstanser sluttet seg til forslaget om at den særskilte forsøkshjemmelen i kirkeloven § 24 åttende ledd burde oppheves.

Kirkerådet ga på denne bakgrunn sin tilslutning til dette og så det som hensiktsmessig at forsøkshjemmelen i kirkeloven § 24 sjuende ledd ble stående, slik at det ble mulig med ytterligere forsøk med stemmerettsalder 15 år før det tas endelig stilling til dette spørsmålet.

3.2.3 Departementets vurderinger

På bakgrunn av høringsuttalelsene mener departementet at forslagene som ble sendt på høring, i hovedsak bør fastholdes.

Departementet legger til grunn at Kirkemøtet ikke fastsetter urimelig høye krav til alternative lister, slik at forholdstallsvalg i realiteten utelukkes som mulighet. Dersom det ikke framsettes alternative lister, vil valget av leke bispedømmerådsmedlemmer kunne gjennomføres som et flertallsvalg. Kirkemøtet vil i sine nærmere regler kunne fastsette hvordan valget skal gjennomføres og stemmene telles. Dette utelukker ikke enhver form for preferansevalg i tilfeller der det ikke framsettes alternative lister, og valget derfor skal gjennomføres som flertallsvalg. Departementet forutsetter at Kirkemøtet fastsetter regler som ikke innebærer at et betydelig antall stemmer vil måtte forkastes.

Kirkerådet har foreslått at ett medlem av Kirkemøtet skal kunne velges utenom bispedømmerådene. Forslaget er begrunnet i et ønske om å kunne velge leder av Samisk kirkeråd til medlem av Kirkemøtet selv om vedkommende ikke skulle være medlem av et bispedømmeråd.

Departementet støtter Kirkerådets forslag, men mener lovbestemmelsen ikke bør utformes slik at den forutsetter en bestemt råds- eller utvalgsstruktur under Kirkemøtet. Det foreslås dessuten at det tas inn en bestemmelse som klargjør at Kirkemøtet fastsetter nærmere regler også for valget av dette medlemmet.

3.3 Samme tid og sted som valg til Stortinget eller fylkesting og kommunestyrer

3.3.1 Forslag som ble sendt på høring

En av de viktigste grunnene til at valgdeltakelsen i forsøksvalgene ble hevet fra 3–4 pst. til i overkant av 13 pst., var at kirkevalget ble samordnet i tid og sted med valget til Stortinget/kommunestyrer. Departementet uttrykte i høringsbrevet at det burde etableres et trygt grunnlag for at en slik praksis kunne opprettholdes også i framtida, og at dette derfor burde lovreguleres. Dette hadde sammenheng med at en slik ordning ikke bare vil berøre de kirkelige organene.

Departementet ba derfor om høringsinstansenes syn på et forslag om å føye til et nytt femte ledd i kirkeloven § 4 om at kirkelige valg skulle avholdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet til, kommune- og fylkestingsvalget.

3.3.2 Høringen

Alle bispedømmerådene, og alle øvrige kirkelige høringsuttalelser, sluttet seg til forslaget. Flere bispedømmeråd stilte samtidig spørsmål om kirkevalgene heller burde knyttes til stortingsvalget eller til ”offentlige valg”.

Kirkerådet støttet på denne bakgrunnen lovforslaget, ”så sant dette ikke vurderes å komme i konflikt med prinsippet om likebehandling av trossamfunn”. Kirkerådet mente departementets formulering ”kommune- og fylkestingsvalg” burde endres til ”offentlige valg” eller tilsvarende.

Presteforeningen mente

Stortinget her går noe lenger i å lovgi omkring kirkelige valg enn tidligere. Presteforeningen mener det er grunn til varsomhet fra lovgivers side i å gi mer detaljerte lovregler for Den norske kirke etter grunnlovsendringer som i følge regjeringen og Stortinget selv legger grunnlag for ytterligere selvstendiggjøring av Den norske kirke.

Human-Etisk Forbund mente

at hvordan man arrangerer valg til interne kirkelige organer, er forhold som et trossamfunn selv må ha råderett over, og at dette ikke bør være regulert i noen politisk vedtatt lov. (…)

Vi vil sterkt advare mot å ta inn et nytt tillegg i paragraf 4 og dermed hjemle ved lov at interne kirkelige valg kan avholdes samtidig med og ”i lokaler i umiddelbar nærhet til” offentlige valg for alle borgere.

Fagforbundet stilte seg ”fullt og helt bak departementets forslag om tillegg i kirkeloven § 4, om at kirkevalg skal avholdes samtidig med, og i umiddelbar nærhet til kommune- og fylkestingsvalget”.

3.3.3 Departements vurderinger

Departementet viser til kirkeforlikets forutsetning om at demokratireformen blant annet skulle inneholde ”kirkevalg samtidig med offentlige valg”. Valgene til de kirkelige organene skiller seg fra valg i andre tros- og livssynssamfunn ved at de er særskilt regulert i lov. De historiske forutsetningene og Den norske kirkes særskilte stilling i det norske samfunnet kan hevdes å gi grunnlag for en mer omfattende lovregulering av denne kirkens valg enn av valg i andre tros- og livssynssamfunn. Forslaget til lovbestemmelse om at kirkelige valg skal avholdes på samme sted og tid som andre offentlige valg, er begrunnet i Den norske kirkes særskilte forhold. Departementet legger vekt på at forslaget har tilslutning fra de kirkelige organene og mener at det ikke innebærer en usaklig forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunnene.

Det er en klar forutsetning at samtidigheten og nærlokaliseringen må ivaretas på en måte som innebærer at kirkevalget ikke forstyrrer eller påvirker gjennomføringen av stortings- eller kommunestyrevalget. Erfaringene fra forsøkene er at dette har latt seg gjennomføre uten slike uheldige konsekvenser.

Departementet ser at det er argumenter som kan tale for at valget like gjerne kunne gjennomføres samtidig med stortingsvalget og har derfor ikke innvendinger mot at den aktuelle lovbestemmelsen utformes slik at den ikke i seg selv utelukker denne muligheten. Også de kirkelige valgene er imidlertid offentlige valg. Dersom man ønsker å utvide reguleringen av tidspunkt for valgene til alternativt å omfatte en mulig samtidighet med stortingsvalget, bør dette derfor heller formuleres som ”holdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, valg til Stortinget eller fylkesting og kommunestyrer”.

Departementet vil peke på at de kirkelige organenes valgperiode på fire år er lovbestemt. Kirkemøtet vil imidlertid med hjemmel i kirkeloven § 24 sjuende ledd kunne treffe beslutning om en forsøksordning med valgperiode på to år og slik legge til rette for en overgang til valg samtidig med stortingsvalget. En slik eventuell omlegging vil imidlertid ha en kostnadsside, jf. hva som nedenfor er sagt om de økonomiske konsekvensene, som vil forutsette Stortingets medvirkning om den skal gjennomføres.