2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Generelt

Lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. ble vedtatt 15. mai 1992 og trådte i kraft 1. januar 1993. Mens tidligere lover med tilsvarende virkeområde hovedsakelig regulerte fiske og rettigheter, er 92-loven den første egentlige ressursloven for anadrome laksefisk, innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer. Blant annet ble fredningsprinsippet innført for anadrome laksefisk, og forvaltningen ble gitt videre fullmakter til å iverksette beskyttelsestiltak for fiskebestandene.

Erfaringene med loven gjennom snart 20 år tilsier at den bør justeres og forbedres på enkelte områder. I tillegg er det behov for tilpasninger til nye ordninger og bestemmelser som er vedtatt etter at loven trådte i kraft, i første rekke ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder samt naturmangfoldloven.

Det er foreslått to vesentlige endringer i lakse- og innlandsfiskloven. Den ene vil bidra til å styrke rettighetshavernes rolle innen fiskeforvaltningen gjennom obligatorisk organisering og driftsplanlegging. Dette innebærer at forholdet mellom den offentlige og privatrettslige forvaltningen blir klarere og gir også grunnlag for å overføre ytterligere ansvar og oppgaver til rettighetshaverne. Den andre vesentlige endringen er lovfesting av Stortingets plenarvedtak om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, og hjemmel til å gi forskrifter. Etter konsultasjoner med Sametinget er det videre foreslått en ny vektleggingsbestemmelse for samiske interesser etter modell av naturmangfoldloven og havenergiloven. Av andre endringer kan nevnes heving av aldergrensen for betaling av statlig fiskeravgift fra 16 til 18 år samt presisering av kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for å ivareta ferskvannsorganismer og deres leveområder. De øvrige endringsforslagene tar primært sikte på å modernisere og forenkle forvaltningen i medhold av loven.

I tillegg til endringer i lakse- og innlandsfiskloven er det foreslått noen endringer i naturmangfoldloven. Hensikten er å få en god samordning mellom denne loven og lakse- og innlandsfiskloven. Videre foreslås det en endring i finnmarksloven kapittel 4. Denne innebærer at rettighetsbestemmelser knyttet til garnfiske i den nåværende Tanaloven fra 1888 flyttes til finnmarksloven samtidig som lokalbefolkningens rett til fiske med stang lovfestes i samme lov.

2.2 Forholdet til naturmangfoldloven

Vedtakelsen av naturmangfoldloven i 2009 medførte en rekke endringer i lakse- og innlandsfiskloven. I lakse- og innlandsfisklovens formålsparagraf (§ 1) ble det understreket at anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer skal forvaltes i samsvar med naturmangfoldloven.

Paragraf 4, fredningsprinsippet, ble opphevet og erstattet av §§ 15 og 16 i naturmangfoldloven. Bestemmelsene fastslår at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov (§ 15), og at høsting bare kan tillates når best tilgjengelig dokumentasjon tilsier at arten produserer et høstingsverdig overskudd (§ 16).

Biotopvernbestemmelsen i lakse- og innlandsfisklovens § 7 annet ledd ble også opphevet og erstattet av § 38 i naturmangfoldloven. Naturmangfoldloven § 38 gir hjemmel til å verne områder som har eller kan få særskilt betydning som økologisk funksjonsområde for en eller flere nærmere bestemte arter. I slike områder kan det fastsettes forbud mot virksomhet eller ferdsel som kan påvirke eller forstyrre arten eller dens livsbetingelser.

Videre ble lakse- og innlandsfiskloven § 8 om importforbud vedtatt opphevet og erstattet av naturmangfoldloven § 29. I følge naturmangfoldloven § 29 kan levende eller levedyktige organismer bare innføres til Norge med tillatelse fra myndigheten etter denne loven. Bestemmelsen fastslår videre blant annet at tillatelse ikke kan gis dersom det er grunn til å anta at innførselen vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Lakse- og innlandsfiskloven § 9 (utsetting av fisk) ble også vedtatt opphevet og erstattet av naturmangfoldloven § 30, jf. samme lov § 32. Paragraf 30 i naturmangfoldloven fastslår blant annet at utsetting av organismer i vassdrag eller sjø av ikke stedegen stamme krever tillatelse fra myndigheten etter samme lov, med mindre det foreligger en tillatelse etter akvakulturloven. Videre fremgår det av § 32 i naturmangfoldloven at krav om tillatelse etter denne loven ikke fritar for tillatelse til utsetting etter annet lovverk. Dette innebærer at det fremdeles vil være krav om tillatelse til utsetting av stedegne stammer av ferskvannsorganismer når dette skjer i kultiveringsøyemed, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 10. Naturmangfoldlovens bestemmelser om fremmede organismer, herunder reglene om import og utsetting av vannlevende organismer, er ennå ikke trådt i kraft. Inntil videre gjelder derfor lakse- og innlandsfiskloven §§ 8 og 9.

Paragrafene 33 (åpning av fiske etter anadrome laksefisk, nærmere bestemmelser om redskapsbruk, fisketider m.m) og 34 (regler for fangst av innlandsfisk) i lakse- og innlandsfiskloven ble endret i samsvar med naturmangfoldloven §§ 15 og 16. Straffebestemmelsen (§ 49) i lakse- og innlandsfiskloven fikk tilføyd en ny siste setning i bestemmelsens første ledd som fastslår at dersom en overtredelse også gjelder naturmangfoldloven, skal straffebestemmelsen i naturmangfoldloven § 75 anvendes.

Det har vist seg at samordningen mellom naturmangfoldloven og lakse- og innlandsfiskloven bør forbedres. Det vises til kapitlene 3.16 og 4.

2.3 Naturmangfoldloven kapittel ll

Mål og prinsipper for bærekraftig bruk i naturmangfoldloven kapittel II er relevante for flere av de foreslåtte endringene i lakse- og innlandsfiskloven.

Innlemming av kunstige dammer i definisjonen av vassdrag i lovens § 5 innebærer at det må søkes om tillatelse til utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer i slike dammer. Myndighetene får dermed anledning til å vurdere risikoen for andre arter ved slike utsettinger før utsettingen finner sted. Dette har særlig betydning i forhold til forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven § 5. En søknadsordning vil samtidig sørge for at en slik utsetting er basert på et godt kunnskapsgrunnlag og eventuelt føre-var-prinsippet i henholdsvis §§ 8 og 9.

Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for å ivareta fisken og dens økologiske funksjonsområder er skjerpet i § 7. Kommune og fylkeskommune skal dessuten vurdere den samlete belastningen på fisken og dens økologiske funksjonsområder i sin planlegging, slik at innskjerpingen er i tråd med prinsippet om samlet belastning i naturmangfoldloven § 10.

Forslaget til ny § 7 a om nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder er viktig for å utfylle og bidra til målet i naturmangfoldloven § 5, der det understrekes at ikke bare arten og dens genetiske mangfold skal ivaretas, men også viktige økologiske funksjonsområder og andre økologiske betingelser. Dette har betydning i forhold til naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget og underbygger miljøpåvirkeren betaler-prinsippet i naturmangfoldloven § 11.

Endringen i lakse- og innlandsfiskloven § 12 innebærer at myndighetene nå kan gripe inn med tiltak når artsmangfoldet er truet av forurensning eller andre miljøforstyrrelser selv om situasjonen ikke er akutt. Dette kan også være viktig i forhold til måloppnåelsen når det gjelder naturmangfoldloven § 5 (forvaltningsmål for arter).

Forbudet i lovens § 37 mot bruk av fisk som agn i vassdrag, og mot å transportere levende fisk i og ved vassdrag, er innført for å redusere risikoen for spredning av fremmede organismer. Dette kan bidra til ivaretakelse av artene og deres genetiske mangfold, jf. naturmangfoldloven § 5 (forvaltningsmål for arter).

Bestemmelsen i lakse- og innlandsfiskloven § 41 annet ledd om regulering av bruk av redskaper som er konstruert for, eller egnet til, fangst av anadrome laksefisk i den tiden det ikke er åpnet for slikt fiske, er innført for å understreke behovet for regler som begrenser utilsiktet beskatning av anadrome laksefisk. Også denne bestemmelsen vil kunne ha betydning i forhold til naturmangfoldloven § 5 om måloppnåelse for arter.

I lovens § 42 innføres det en hjemmel til å gi forskrift om overvåking av bestandssituasjonen og påvirkninger på bestandene for å sikre en samordnet og tilstrekkelig overvåking. Dette vil kunne ha betydning for kunnskapsgrunnlaget, jf. naturmangfoldloven § 8, og som grunnlag for nødvendige tiltak for å nå forvaltningsmålet for de aktuelle artene, jf. naturmangfoldloven § 5.

De skjerpede kravene til oppgaveplikt i § 44 innføres for å sikre at fangstrapporteringen blir så god som mulig. Dette vil kunne bedre kunnskapsnivået når det gjelder bestandssituasjonen, jf. naturmangfoldloven § 8.

Prinsippet i naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget skal legges til grunn for beslutninger etter lakse- og innlandsfiskloven, blant annet om reguleringene i laksefisket. Et eksempel der både vitenskaplig- og erfaringsbasert kunnskap ble lagt til grunn for anbefalinger til offentlig beslutning, er rapporten fra oktober 2011 fra Arbeidsutvalget for Nord Troms og Finnmark.

2.4 Høringsinstanser

Høringsforslagene etter lakse- og innlandsfiskloven ble forelagt følgende instanser:

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Finansdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Mattilsynet

• Statens Forurensingstilsyn

• Statens naturoppsyn (SNO)

• Politidirektoratet

• Økokrim

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Kommunenes sentralforbund

• Sametinget

• Norges Bondelag

• Norges Bonde- og Småbrukarlag

• Norskog

• Norske Lakseelver

• Norges Fjellstyresamband

• Norges Skogeierforbund

• Statskog SF

• Finnmarkseiendommen

• Norges Grunneigar- og Sjølaksefiskarlag

• Norges Fiskarlag

• Norges Fritids- og Småfiskarforbund

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• FHL Havbruk

• Norges Naturvernforbund

• WWF Verdens Naturfond

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Samenes Landsforbund

• Norsk institutt for naturforskning (NINA)

• Norsk institutt for vannforskning (NIVA)

• Havforskningsinstituttet

• Veterinærinstituttet

• Rådgivende biologer

Konsultasjoner med Sametinget

Departementet har gjennomført konsultasjoner med Sametinget om de problemstillinger og temaer i lovforslaget som berører samiske interesser med siktemål å oppnå enighet.

Det er gjennomført to konsultasjoner på administrativt nivå (21. november 2011 og 2. desember 2011) på grunnlag av departementets samlede lov- og proposisjonstekst og et arbeidsnotat av 3. november 2011 fra Sametinget. I tillegg ble det i 2010 (3. september og 26. oktober) ført særskilte konsultasjoner om forslag til endringer i finnmarksloven § 28 mv. Det er ført protokoll fra konsultasjonsmøtene, som er godkjent både av Sametinget og av departementet.

Konsultasjonene har ført til forslag om ny § 3 med vektleggingsbestemmelse for samiske interesser, samt presiseringer i merknadene til §§ 7, 12, 25, 26 og 30.

2.5 Høringsforslaget

Alle forslagene som er referert i kapittel 1, bortsett fra forslag til ny bestemmelse om vektlegging av samiske interesser og justeringer i forholdet mellom lakse- og innlandsfiskloven og naturmangfoldloven, har vært på høring. Forslaget om endring i finnmarkloven er en oppfølging av høringen av Tanautvalgets rapport. Et første forslag til endringer i lakse- og innlandsfiskloven ble sendt på høring 18. februar 2008, med høringsfrist 15. mai samme år. I forbindelse med denne høringen fremkom det en del nye forslag, og noen av disse ble sendt på en tilleggshøring 26. mars 2010 med høringsfrist 18. mai 2010. Det er avgitt i alt 78 høringsuttalelser.

2.6 Generelle inntrykk fra høringen

Hovedinntrykket fra høringene er at det gjennomgående er bred tilslutning til de fleste endringsforslagene. Mange av høringsinstansene er i hovedsak enige i de foreslåtte lovendringene, men har likevel enkelte innvendinger og alternative forslag til enkeltbestemmelser. Et fåtall av høringsinstansene har imidlertid prinsipielle motforestillinger til enkelte av forslagene. Noen har prinsipielle innvendinger mot forslaget om obligatorisk organisering av rettighetshavere i vassdrag med anadrome laksefisk, men de fleste aksepterer forslaget under visse forutsetninger. Flere høringsinstanser har vært kritiske til forslaget om å forby fisk som agn i vassdrag, men alle som har uttalt seg er enige i intensjonen bak forslaget. Det har også kommet noen innvendinger mot forslaget om beslagskompetanse for det statlige fiskeoppsynet, samt forslagene om forbud mot visse redskapstyper i fredningstiden for anadrome laksefisk i § 41, og forslaget om mulighet til å skille fra fiskeretten fra eiendomsretten ved salg av statsgrunn.

På grunnlag av høringsuttalelsene har departementet foretatt justeringer og endringer i flere av de foreslåtte bestemmelsene. Dette fremgår av de generelle kommentarene til de enkelte bestemmelsene.