2 Utfordringer og tiltak

Regjeringen vil føre en politikk som er bærekraftig også i en situasjon som nå med svært høy tilstrømming av asylsøkere.

• Gode løsninger internasjonalt og bistand til flyktninger i nærområdene. Regjeringen foreslår at minst 1,5 mrd. kroner i humanitær bistand skal gå til Syria og nabolandene. Regjeringen er positiv til norsk deltakelse i europeiske eller bilaterale initiativer for etablering av mottaksfasiliteter i sentrale transittland. Regjeringen foreslår at Norge tilbyr 1 500 plasser til EUs relokaliseringsprogram fordelt over to år.

• Klar og forutsigbar politikk for beskyttelse og retur. Regjeringen vil prioritere arbeidet med rask retur, blant annet ved bedre ID-etterforskning i tidlig fase av saksbehandlingen og styrket samarbeid med opprinnelsesland. Botidskravet for permanent oppholdstillatelse økes fra tre til fem år, og det vil bli lagt opp til at beskyttelsesbehovet vil kunne revurderes. Retten til familieinnvandring vil strammes inn.

• Ytelsene til asylsøkerne. Regjeringen vil redusere ytelsene til beboere i mottak og følger utviklingen i andre land nøye. Endringer i struktur og nivå på ytelser vurderes fortløpende dersom det er nødvendig for å harmonisere med endringer som foretas i andre land. Regjeringen vil nærmere vurdere å variere stønadene ut fra om beboere i mottak med utreiseplikt har meldt seg for assistert retur eller ikke.

• Videreutvikling av integreringspolitikken. Regjeringen vil arbeide for å bidra til at de som får midlertidig opphold, i større grad kommer i arbeid og utdanning. Regjeringen tar sikte på å legge fram en egen stortingsmelding om integreringspolitikken våren 2016. Integreringsmottak, vilkårene for midlertidig arbeidstillatelse og innrettingen av introduksjonsordningen skal vurderes. Regjeringen vil vurdere tiltak for å gi sterkere insentiver til å lære seg norsk. Regjeringen vil vurdere botidskrav for blant annet kontantstøtte og skatteklasse 2 for å stimulere til at nyankomne tidlig blir en del av arbeidslivet. Regjeringen arbeider videre med ytterligere tiltak for å sikre bosetting av enslige, mindreårige asylsøkere.

• Langsiktige konsekvenser. I 2.8 gis det et anslag for de økonomiske konsekvensene av tilstrømmingen av asylsøkere i 2015 og 2016 for de offentlige budsjettene. Regjeringen vil nedsette et ekspertutvalg for å skissere langsiktige konsekvenser for det norske samfunnet og tiltak for å møte en situasjon med høy tilstrømming av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Konsekvensene av innvandring vil også bli analysert i Regjeringens perspektivmelding som legges fram tidlig i 2017.

Tiltakene er nærmere beskrevet nedenfor.

2.1 Migrasjonssituasjonen i Europa og i Norge

Migrasjonssituasjonen i Europa

Foreløpige tall viser at 720 000 personer har søkt om asyl i Europa i 2015 per 1. september. Dette er en økning fra 2014, da 663 000 søkte i løpet av hele året. Omtrent halvparten av asylsøknadene så langt i år er fremsatt i Tyskland og Ungarn.

En del land har fremdeles en økning i antallet som søker asyl. Sverige mottok 24 000 asylsøkere bare i september. Finland mottok 11 000 asylsøkere i samme måned. Dette er et høyt tall i seg selv, men spesielt krevende for et land som tidligere har hatt svært lav asyltilstrømming.

Det svenske Migrationsverket forbereder seg nå på et scenario hvor mellom 140 000 og 190 000 personer søker asyl i Sverige i 2015. Tysklands offisielle prognoser for 2015 ligger på 800 000 asylsøkere, men denne prognosen kan øke.

Bildet er blandet. Danmark hadde for eksempel per september mottatt færre asylsøknader i år (ca. 9 800) enn på samme tidspunkt i fjor (ca. 11 000). Om lag 2 800 søkte asyl i Danmark i september i år, mot rundt 3 100 i 2014. Noen europeiske land mottar nesten ikke asylsøkere, mens andre mottar mange. Enkelte land har et meget stort press på sin Schengen-yttergrense, mens andre ikke har det. Dette kommer blant annet til syne gjennom antall registrerte irregulære grensepasseringer. Frontex har hittil i 2015 (t.o.m. september) registrert 710 000 migranter ved yttergrensene, hvorav 170 000 i september. I hele 2014 ble det registrert totalt 282 000 migranter ved yttergrensene. Antallet registeringer i september var noe lavere enn i august, i tråd med normal sesongvariasjon.

Generelt er det fremdeles stor tilstrømming til Europa, selv om den har stabilisert seg noe. Det forventes et høyt antall asylsøkere til Europa også i 2016. Noen land forventer at antall asylsøkere i 2016 vil fortsette å ligge på dagens høye nivå, mens andre land forventer ytterligere økninger i antall asylsøkere. Uansett vil de mange som allerede har søkt om asyl gi til dels store kostnader for landene, bl.a. i form av boligtilbud, saksbehandling og retur av personer uten behov for beskyttelse.

Det er usikkert hvor mange av migrantene som allerede befinner seg i Europa, som vil dra videre til andre land innen Europa. En høy andel av dem som kommer til for eksempel Italia, ønsker ikke å avgi fingeravtrykk for å unngå å kunne bli returnert dit. Land som Hellas har store utfordringer med å registrere de som ankommer.

Migrasjonssituasjonen i Norge

Til og med september hadde norske utlendingsmyndigheter mottatt vel 13 000 søknader om asyl. Så langt i år har om lag en tredel av asylsøkerne kommet fra Syria, en tredel fra Eritrea og Afghanistan, mens den siste tredelen er spredt på en lang rekke land, jf. tabell 2.1.

Tilstrømmingen av asylsøkere til Norge har økt sterkt de siste månedene. Norge mottok flere asylsøknader i september alene enn i hele første halvår. De siste tre ukene (uke 41–43) har syrere stått for vel 43 pst. av asylankomstene, afghanere 20 pst. og irakere 16 pst., mens de resterende er fordelt på en rekke land.

Antall personer som bor i mottak, har økt kraftig gjennom året. Ved utløpet av uke 43 var det flere enn 22 000 beboere i mottak. Tabell 2.2 viser landsammensetningen av de som bodde i mottak ved utgangen av september. De to største gruppene er fra Syria og Eritrea.

Usikkerhet i prognosene for ankomster til Norge

Nåværende migrasjonssituasjon i Europa er historisk unik, og det er svært krevende å forutsi hvordan situasjonen vil utvikle seg i Europa og Norge. Antallet potensielle migranter som ønsker seg til Europa antas ikke å gå ned med det første. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til fremkommeligheten på både reiserutene til Europa og innad i Europa, og til hvilke nye tiltak transittlandene og EU vil iverksette.

Politiets utlendingsenhet (PU) og UDI utarbeider prognoser over hvor mange som vil søke beskyttelse. Prognosene behandles i Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen (BGU) og legges til grunn for beregninger av bevilgningsmessige konsekvenser.

PU og UDI anser at det meste sannsynlige scenarioet for 2016 tilsier ankomst av 30 000–50 000 asylsøkere. PU og UDI utelukker imidlertid ikke at det kan komme mellom 60–80 000 asylsøkere. Dersom alle faktorer bidrar til økninger i tilstrømmingen til Norge, anslår PU og UDI at antallet for 2016 blir opp mot 120 000. Dersom både EU og Tyrkia igangsetter tiltak som sterkt begrenser mulighetene for grensepasseringer og ankomstene over Storskog normaliserer seg, kan det heller ikke utelukkes at antallet i 2016 blir liggende nærmere det Norge har mottatt de siste årene, dvs. 10 000–12 000. Det mest sannsynlige scenarioet (30 000–50 000 ankomster) baserer seg på at det vil bli iverksatt tiltak i Europa og overfor Tyrkia som vil begrense tallet på asylsøkere i Europa, men det er svært usikkert når og i så fall i hvor stor grad dette vil påvirke ankomstene til Norge. Usikkerheten i utviklingen i ankomster over Storskog er også stor.

For å sikre at budsjettene på alle poster baseres på de samme forutsetningene, må det legges et punktanslag for ankomsttall til grunn. Budsjettforslaget baserer seg på et punktanslag på 33 000 ankomster i 2016. Utover punktanslaget for ankomster utarbeides bl.a. prognoser for hvor stor andel av ankomstene som er enslige mindreårige over og under 15 år, andel «dublinsaker», belegg i mottak, bosetting i kommunene, returer mv. For hver av disse settes et estimat.

Forslagene i denne proposisjonen er basert på så oppdatert informasjon som mulig, tatt hensyn til behovet for kvalitetssikring og tid til å utarbeide konkrete forslag for Stortinget på en forsvarlig måte.

2.2 Kortsiktig håndtering og raskere returer

Tiltak som kan bidra til rask retur av asylsøkere som ikke har beskyttelsesbehov

Det er et mål at personer som har fått avslag på sin asylsøknad, skal returneres så raskt som mulig. Retur er et nødvendig virkemiddel for å verne om asylordningen og for å forebygge irregulær migrasjon. Norge, i likhet med øvrige europeiske land, opplever i økende grad utfordringer med retur av personer uten lovlig opphold. I Norge returneres om lag 50 pst. av de med avslag på søknad om beskyttelse, mens nivået i EU ligger på om lag 40 pst. I den grad Norge ikke gjennomfører retur er dette som oftest på bakgrunn av vanskelige returforutsetninger, som at utlendingens hjemland ikke ønsker å ta imot sine egne borgere, eller utfordringer knyttet til ID-avklaring.

Erfaring viser at det er vanskelig å gjennomføre retur for personer som har oppholdt seg lenge i landet. Derfor er det viktig å få raske vedtak der det klart ikke foreligger beskyttelsesbehov. Norge praktiserer 48-timers hurtigprosedyre overfor asylsøkere fra land som, etter UDIs vurdering, etterlever menneskerettighetene. Et nært samarbeid mellom UDI og Politiets utlendingsenhet (PU) fører til rask gjennomføring av retur etter endelig negativt vedtak. Det vurderes fortløpende hvilke nasjonaliteter som skal omfattes av hurtigprosedyren.

Retur kan skje egenorganisert eller ved assistert retur. De færreste med utreiseplikt benytter seg av muligheten til å forlate landet ved assistert retur, til tross for informasjonstiltak og generøse støtteordninger for å lette reintegreringen i hjemlandet. Utsiktene til tvangsretur kan motivere til assistert retur. Det blir imidlertid stadig vanskeligere å gjennomføre tvangsreturer på grunn av uavklart identitet og fordi opprinnelsesland ikke samarbeider om tilbaketakelse av egne borgere.

Arbeidet med å verifisere identitet er utfordrende, spesielt i saker hvor asylsøkeren bevisst forsøker å skjule egen identitet. Majoriteten fremviser ikke identitetsdokumenter ved registrering av asylsøknad. Avklart identitet gjør det mulig å fatte riktige vedtak, forebygge kriminalitet og misbruk og er avgjørende for å få gjennomført returer. Fra september 2015 gis det ekstra økonomisk stønad for personer som søker assistert retur og som har fremlagt ID-papirer. Regjeringen vil også bedre ID-arbeidet i tidlig fase av søknadsbehandlingen.

Et av de største hindrene for effektuering av tvangsretur er at opprinnelsesland ikke samarbeider om tilbaketakelse av egne borgere og verifisering av identitet. Majoriteten av de utreisepliktige i norske mottak kommer fra land som er lite villig til å ta tilbake egne borgere eller kun mottar et svært begrenset antall. Norge har inngått returavtale med enkelte av disse landene, uten at dette har gitt vesentlige resultater. Dette fører til et økende antall personer som oppholder seg ulovlig i Norge, og mange over lang tid. For å bidra til raskere retur, og også retur av dem som har oppholdt seg lenge i landet, er det behov for å bedre samarbeidet med sentrale opprinnelsesland om verifisering av identitet og tilbaketakelse.

Asylsøkere fra Eritrea utgjorde i 2014 og i første halvår 2015 den største gruppen asylsøkere til Norge. Over 90 pst. av søkerne fra Eritrea har inntil nå blitt gitt midlertidig oppholdstillatelse. De fleste fra Eritrea får asyl fordi det er tvil om forholdene ved retur, denne tvilen kommer asylsøkeren til gode. Det kan synes som det er forskjeller i praksis mellom ulike land, blant annet slik at Frankrike og Storbritannia har høy avslagsprosent for asylsøkere fra Eritrea. Regjeringen vil gjennomgå norsk praksis ved behandling av asylsøknader fra eritreere og vurdere om det er grunnlag for endringer i norsk praksis.

Regjeringen vil gå i dialog med eritreiske myndigheter for å få forsikringer om at det kan gjennomføres returer uten fare for forfølgelse eller umenneskelig behandling. Regjeringen vil arbeide for god tilgang for uavhengige observatører som kan sikre god og oppdatert informasjon om situasjonen i Eritrea.

Regjeringen har i sin politiske plattform sagt at den skal «arbeide for flere returavtaler, og bruke Norges posisjon til å sikre flere avtaler». Dette innebærer at Regjeringen vil ta helheten av utenrikspolitiske virkemidler i bruk for å fremme samarbeid om retur. Det er nødvendig å se migrasjon, retur og bistand i sammenheng.

Norsk tilnærming er i tråd med politikkutviklingen på EU-nivå og i flere av EUs medlemsland. EUs handlingsplan for retur inneholder tiltak på flere områder, deriblant utvikling av positive insentiver for samarbeid med opprinnelses- og transittland basert på «more for more»-prinsippet, som innebærer at land som samarbeider om retur, kan forvente europeisk hjelp på andre områder.

Norge vil støtte opp om EUs arbeid for å fremme retur av personer uten beskyttelsesbehov, herunder prinsippet om positive insentiver for samarbeid med opprinnelses- og transittland basert på «more for more»-prinsippet. Blant annet vil Regjeringen arbeide for å legge til rette for forsvarlig omsorg i viktige opprinnelsesland for enslige, mindreårige asylsøkere som ikke har behov for beskyttelse.

Regjeringen vil, ved innrettingen av bistand, ta hensyn til migrasjon, også til Europa og Norge. Vi må tenke langsiktig, og migrasjonsperspektivet må i enda større grad integreres i vår utenrikspolitikk. Forebyggende tiltak, økt beskyttelse i nærområdene og retur må ses i sammenheng. Regjeringen legger opp til økt samarbeid med transitt- og opprinnelsesland for å legge til rette for retur, og tiltak for å styre migrasjonsstrømmene.

2.3 Innstramminger og kostnadsdempende tiltak

Det kan antas at Norges velferdsnivå, praksis og regelverk på utlendingsfeltet påvirker søkeres tilbøyelighet til å velge Norge fremfor andre land. Videre kan forholdene som møter asylsøkerne i landet ha effekt på antall ankomster. Norge må ha tilstrekkelige og forsvarlige ordninger for dem som søker asyl. Samtidig kan vi ikke ha ordninger som er så gode at flere enn det som er naturlig velger Norge som mottaksland. Regelverket for opphold og ordningene for og ytelsene til asylsøkere må innrettes ut fra hva som er bildet i land som det er naturlig å sammenligne Norge med. Det er spesielt viktig å vurdere tiltak når praksis, regelverk og velferdstilbud endres i andre land. Flere land har allerede varslet at de vil gjøre endringer i regelverk og stønader, mens andre land har varslet at de vil vurdere dette. Regjeringen følger med på praksis og utviklingen i andre land.

Det er videre viktig at man innretter regelverk og stønadsordninger slik at det i størst mulig utstrekning bidrar til integrering for dem som får midlertidig opphold og oppfordrer til samarbeid om retur for dem som får avslag. I en tid med høye ankomster er det behov for nye tiltak for at asylsystemet skal fungere godt.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 27. mars 2015 på høring forslag til endringer i utlendingsloven som innebærer å heve botidskravet for permanent opphold fra tre til fem år. I Gul bok 2016 er det foreslått bevilgninger til å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år. Det tas sikte på ikraftsettelse våren 2016. Ved fornyelse av midlertidig opphold eller ved søknad om permanent opphold skal beskyttelsesbehovet vurderes på nytt dersom det er forbedringer i flyktningens hjemland. Det arbeides også med innføring av et 24-årskrav for familieetablering og et hevet underholdskrav både i saker om familiegjenforening og familieetablering.

I lys av den sterke økningen i asylsøkerankomstene, mener Regjeringen det er nødvendig å vurdere ytterligere tiltak for å stramme inn på asylpraksis og ytelser på området. Dette gjennomgås nærmere nedenfor.

Høy asylinnvandring fører også til en høy sekundærinnvandring. I en situasjon med svært høye ankomster er det derfor ikke bare behov for å vurdere asylregelverket, men også regelverket for familiegjenforening og familieetablering. I dag er det mange som får hente familiemedlemmer uten at forhold som underhold og bolig er ordnet, og dette forsterker både de økonomiske og integreringsmessige utfordringene på innvandringsområdet.

Tiltak i grunnopplæringen

Barn og unge som søker opphold i Norge har rett og plikt til opplæring dersom det er sannsynlig at de skal være i landet i mer enn 3 måneder. Den store økningen i antallet personer som søker opphold medfører også økt tilskudd til opplæring, anslått til 317,4 mill. kroner. Regjeringen foreslår som et kostnadsdempende tiltak å redusere satsen for opplæring av enslige, mindreårige asylsøkere i omsorgssentre fra 180 102 kroner til 102 763 kroner. Satsen vil etter dette likevel være 20 000 kroner høyere enn satsen for grunnskoleopplæring i mottak. Retten til utdanning for denne gruppen vil fortsatt oppfylles på en tilfredsstillende måte. Reduksjonen medfører en innsparing på 35,5 mill. kroner. Det vises til omtale av endret bevilgningsforslag på kap. 225 Tiltak i grunnopplæringen, post 64 Tilskudd til barn og unge som søker opphold i Norge i kap. 4 Endringer i budsjettforslaget for 2016.

Reduksjon i ytelser til beboere i mottak

Regjeringen foreslår å redusere de økonomiske ytelsene til beboere i mottak. Forslaget innebærer en generell reduksjon i ytelsene til beboere i mottak med 20 pst. sammenlignet med dagens satser. Dette vil gjelde med unntak for barn, ektepar/samboende og personer med plikt til å forlate landet. Satsene for disse gruppene reduseres med 10 pst. Satsene for personer som har plikt til å forlate landet er allerede lave, og det vurderes derfor ikke nå som hensiktsmessig med reduksjon i ytelsene utover 10 pst. Regjeringen vil imidlertid vurdere å variere stønadene ut fra om beboere i mottak med utreiseplikt har meldt seg for assistert retur eller ikke.

Ordningene for og nivået på ytelsene til asylsøkerne må være avstemt med tilsvarende ytelser i andre land det er naturlig å sammenligne Norge med, da forskjeller kan påvirke asyltilstrømmingen. Det er derfor spesielt viktig å vurdere slike tiltak raskt når praksis, regelverk og velferdstilbud endres i andre land. Det er for eksempel nå varslet reduksjon i stønadene til asylsøkere i Danmark og Tyskland. Regjeringen vil følge utviklingen i andre land nøye og vurdere endringer fortløpende. Det vises til omtale av endret bevilgningsforslag under kap. 4 Endringer i budsjettforslaget for 2016, kap. 490 Utlendingsdirektoratet, post 70 Stønader til beboere i asylmottak.

Norskopplæring for asylsøkere i mottak

Den kraftige økningen i asylankomster vil føre til et økt press på tjenesteytingen fra kommunene. Det gjelder også tilgangen på kvalifiserte lærere til norskopplæring i mottak. Norskopplæring for personer med innvilget midlertidig oppholdstillatelse bør prioriteres. Antall norsktimer som tilbys foreslås derfor redusert fra 250 timer til 175 timer i ordningen med norskopplæring for asylsøkere i mottak. Dette medfører redusert bevilgningsbehov med 100 mill. kroner sammenlignet med Gul bok 2016.

Det vises til omtale av endret bevilgningsforslag under kap. 4 Endringer i budsjettforslaget for 2016, kap. 822 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, post 22 Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Nye midlertidige beskyttelsesformer, botid mv. for permanent oppholdstillatelse

For Regjeringen er det viktig å tydeliggjøre at personer som har fått beskyttelse i Norge, som utgangspunkt må returnere dersom det før flyktningen får permanent oppholdstillatelse, blir trygt å reise tilbake til hjemlandet. Samtidig er det viktig å gi klare insentiver til integrering for dem som skal bli boende her, særlig ved at de kommer inn på arbeidsmarkedet.

Regjeringen vil prioritere arbeidet med en instruks om en fornyet vurdering av beskyttelsesbehovet før det gis permanent oppholdstillatelse. Utlendingsforskriftens bestemmelser om vektlegging av barns tilknytning til riket ved vurdering av opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn, vil imidlertid fortsatt gjelde.

Regjeringen vil også vurdere behovet for nye midlertidige beskyttelsesformer, der oppholdstid ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. I tillegg vil Regjeringen vurdere bruk av integreringskriterier for innvilgelse av permanent opphold i kombinasjon med krav til oppholdstid ut over fem år for enkelte beskyttelseskategorier.

Endring av utlendingsforskriften – suspensjon av 15-månedersregelen

Etter gjeldende regelverk kan langvarige restanser få følger for antall oppholdstillatelser som gis. Utlendingsforskriften § 8-2 gir i dag hjemmel for å gi oppholdstillatelse til utlendinger som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort innen 15 måneder.

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden vil kunne øke betraktelig som følge av de forventede asylsøkerankomstene. Regelen som hjemler at oppholdstillatelse kan gis dersom asylsøknader ikke er behandlet innen 15 måneder, vil derfor bli suspendert inntil videre for å unngå at et større antall personer som ikke har annet grunnlag for å få oppholdstillatelse, får det utelukkende pga. den økte saksmengden i utlendingsforvaltningen. Det vises til at forutsetningen for bestemmelsen har vært at den kun skal omfatte et fåtall personer, nærmere bestemt dem som har opplevd at det har tatt uforholdsmessig lang tid å få avgjort sin søknad om beskyttelse, sammenlignet med gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

Suspensjonen innebærer at utlendingsforskriften § 8-2 midlertidig vil bli satt ut av kraft. Suspensjonen skal gjelde inntil videre, da det på nåværende tidspunkt er vanskelig å anslå når det er hensiktsmessig at bestemmelsen igjen trer i kraft. Suspensjonen innføres med umiddelbar virkning, og vil gjelde både for nye saker og for saker som allerede er til behandling.

Innstramming i retten til familieinnvandring

Adgangen til familieinnvandring er av stor velferdsmessig betydning for flyktninger. De høye asylsøkerankomstene fører også til en betydelig sekundærinnvandring av familiemedlemmer. Verken flyktningkonvensjonen eller Den europeiske menneskerettskonvensjon har eksplisitte bestemmelser om familieinnvandring, men respekten for familiens enhet tilsier at det er visse begrensninger i statens adgang til å stille vilkår som griper inn i familielivet. I dag stilles det få vilkår for familiegjenforening for flyktninger i Norge, men det gjelder blant annet underholdskrav ved søknad om familieetablering og ved søknad om familiegjenforening senere enn etter ett år etter at vedkommende fikk opphold i Norge. På samme måte som asylinnvandringen, skaper familieinnvandringen store utfordringer for hele mottaks- og integreringsapparatet. Det hører særlig med i dette bildet at mange søker familieinnvandring før de selv er bosatt i en kommune eller har kommet seg inn på arbeidsmarkedet mv.

Regjeringen varsler nå innstramminger i retten til både familiegjenforening og familieetablering. Tiltak som kan vurderes er blant annet innføring av underholdskrav i tilfeller hvor familielivet kan utøves i et annet land enn Norge, vilkårene for familiegjenforening i tilfeller hvor familien har opphold også i et annet trygt område, strengere regler for familieinnvandring til foreldre til enslige mindreårige som kan returnere til hjemlandet og fortsatt underholdskrav ved søknad om fornyelse i saker hvor det gjaldt et underholdskrav for førstegangstillatelse.

Sikre effektiv mottaksetablering

Situasjoner der det ankommer svært mange asylsøkere i løpet av kort tid gjør det krevende å skaffe nok mottaksplasser til alle som skal ha innkvartering. Regjeringen har derfor satt i gang et arbeid for å vurdere behovet for nye lovbestemmelser og prosedyrer for hurtigere å kunne opprette nye asylmottak eller andre påkrevde tiltak i en ekstraordinær situasjon.

Reduserte kostnader til drift av asylmottak

Som følge av de økte asylsøkerankomstene er det i dag svært utfordrende for UDI å opprette nok asylmottaksplasser gjennom ordinære prosedyrer. Behovet for nye mottak er stort, og manglende respons i markedet gir grunn til bekymring. For å få nok mottaksplasser innenfor budsjettrammene, er det behov for å vurdere alternative løsninger, herunder reduksjon i kravene til mottakenes standard. Regjeringen vil av hensyn til behovet for kostnadsdempende tiltak vurdere hvordan utgiftene til mottaksdrift på noe sikt kan reduseres. Regjeringen vil blant annet vurdere om det på sikt er grunnlag for å redusere satsene for drift av mottakene.

Utredning av vilkårene for medlemskap i folketrygden, regelverket for helserelaterte ytelser, pensjoner og stønader, herunder særordninger for flyktninger

En stor andel av dem som nå søker asyl i Norge, vil få status som flyktninger. De vil dermed bli medlemmer i folketrygden og få rett til ulike trygde- og velferdsytelser, i likhet med andre bosatte i Norge.

De vil også ha rett til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialhjelp), dersom de ikke kan sørge for eget opphold gjennom arbeid eller gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter i folketrygdloven mv. En betydelig andel vil trolig få rett til folketrygdens flyktningfordeler.

Folketrygdloven inneholder en rekke bestemmelser som innebærer en positiv særbehandling av personer som har fått status som flyktninger. Flyktningfordelene innebærer at det gis rett til pensjoner, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad og stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet, selv om lovens ordinære vilkår om forutgående medlemskap/trygdetid ikke er oppfylt. I tillegg blir ytelser som ellers reduseres når trygdetiden er mindre enn 40 år (pensjoner og uføretrygd), ikke redusert for personer som har status som flyktninger.

Særordningen med flyktningfordeler innebærer følgelig at disse gruppene får vesentlig bedre rettigheter i folketrygden enn andre personer som kommer til Norge. FNs konvensjon om flyktningers stilling, vedtatt 28. juli 1951, er ratifisert av Norge, og innebærer i utgangspunktet at Norge har plikt til å la flyktninger bli omfattet av folketrygden, slik at de kan opparbeide seg rettigheter. Flyktningfordelene i folketrygden går imidlertid vesentlig ut over dette. Dette regelverket ble etablert i en tid da flyktningstrømmen var på et helt annet nivå enn det vi ser nå.

Brochmann-utvalget, jf. NOU 2011:7 Velferd og migrasjon – Den norske modellens framtid, påpekte at dersom Norge skal opprettholde velferdsstaten, er det nødvendig at nye samfunnsmedlemmer blir integrert og deltar i arbeidslivet på linje med majoritetsbefolkningen så langt det er mulig. Det er grunn til å anta at flyktningene som kommer nå i gjennomsnitt vil ha en adskillig lavere arbeidstilknytning enn befolkningen ellers, i hvert fall på kort sikt. Samtidig vet vi at den demografiske utviklingen vi ellers står overfor kommer til å redusere andelen yrkesaktive sammenlignet med den ikke-yrkesaktive andelen i befolkningen. Dette kommer til å stille våre velferdsordninger på store prøver, både med hensyn til bærekraft og legitimitet.

Regjeringen vil utrede nærmere spørsmål knyttet til medlemskap i folketrygden, botidskrav og retten til bostedsrelaterte ytelser og ytelser avledet av arbeid med utgangspunkt i en midlertidig arbeidstillatelse (rett til dagpenger, sykepenger, pleiepenger, omsorgspenger, arbeidsavklaringspenger og yrkesskadedekning), herunder særordninger for personer med flyktningstatus, med sikte på innstramminger. Regjeringen vil videre utrede mulighetene for og konsekvensene av å begrense økonomiske rettigheter etter lover forvaltet av kommunen, eksempelvis lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen vil vurdere om de aktivitetskrav som stilles i statlige og kommunale ordninger er tilstrekkelige. I arbeidet vil man blant annet se hen til det danske regelverket om sosiale tjenester, som er et tosporet system med enten starthjelp eller kontanthjelp avhengig av tjenestemottakers botid. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte når utredningene er sluttført.

Endringer i botidskravet for å kunne motta kontantstøtte og ev. andre kontantytelser

Det er avgjørende for vellykket integrering og lave kostnader for det norske samfunnet at nyankomne flyktninger raskt kommer i arbeidsrettet aktivitet og ikke blir gående passive og motta kontantytelser. Dette er særlig viktig i de første årene av oppholdet i Norge, da mye av grunnlaget for integrering i det norske samfunnet skal legges. Passive kontantytelser kan bidra til å gjøre det lite lønnsomt, eller direkte ulønnsomt, å delta i arbeidslivet. For flyktninger med kort opphold i Norge og uten tilknytning til arbeidslivet, kan kontantstøtte svekke arbeidsinsentivene og insentivene til å lære seg norsk. I tillegg svekker det motivasjonen for å sende barn av flyktninger til barnehage, noe som vil være negativt for deres mulighet til rask integrasjon i det norske samfunnet. Det bør derfor etter Regjeringens vurdering tas sikte på å innføre et krav til botid før en har rett til å motta passive kontantytelser som f.eks. kontantstøtten. Det er naturlig at botidskravet er lengre enn introduksjonsordningen og inkluderer perioden hvor sysselsettingen blant flyktningene øker sterkest.

Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede spørsmålet om innføring av botidskrav for kontantstøtten og ev. andre kontantytelser og komme tilbake til Stortinget med saken senest i forbindelse med budsjettforslaget for 2017. I tillegg til en gjennomgang av kontantytelsene, vil Regjeringen vurdere et tilsvarende botidskrav for skatteklasse 2.

Gjennomgangen av botidskrav for kontantstøtten og andre kontantytelser skal ses i sammenheng med eventuelle endringer i folketrygdens regelverk, jf. omtale foran.

2.4 Tiltak for økt beskyttelse i nærområdene

Regjeringen mener det er behov for å øke beskyttelsen av flyktninger i nærområdene, gitt den dramatiske situasjonen i verden. I en flukt- og migrasjonssammenheng spiller FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) en avgjørende rolle for å bistå mennesker på flukt og sikre at flyktninger får beskyttelse, som nedfelt i flyktningkonvensjonen.

Utdanning for flyktninger er viktig av flere grunner, også for å motvirke at mennesker legger ut på en farefull ferd og blir ofre for kriminelle organisasjoner. Da Middelhavet er den mest dødelige flyktningeruten har Regjeringen i 2015 gitt ekstrastøtte til UNHCRs utdanningsarbeid som et tilbud for å forebygge flukt gjennom Nord-Afrika og over Middelhavet. Norge styrker generelt samarbeidet med organisasjonen innenfor utdanning.

Samarbeidet med UNHCR er også sentralt for å finne varige løsninger for flyktninger, hvorav repatriering er en løsning i de store flyktningleirene i verden. Parallelt vil Regjeringen videreutvikle det strategiske samarbeidet innenfor migrasjon og flukt med andre sentrale partnere som Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) og Flyktninghjelpen (NRC). Dette arbeidet må i stadig større grad ses i sammenheng med andre mer langsiktige budsjettlinjer.

Regjeringen øker den humanitære støtten ytterligere i 2016 for å imøtekomme de store og økende humanitære behovene i verden som resultat av krig, konflikt og naturkatastrofer. Regjeringen foreslår en samlet bevilgning til humanitære formål på 4,8 mrd. kroner, en økning på 1 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2015. Minst 1,5 mrd. kroner av disse midlene vil gå til Syria og nabolandene. I tillegg til dagens åpenbare behov for å lindre nød og hjelpe flyktninger, vil den humanitære innsatsen rettes inn mot å forebygge ytterligere kriser og krig. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2015–2016) for Utenriksdepartementet.

Majoriteten av asylsøkere til Europa og Norge har oppholdt seg i trygge nærområder før videre reise mot Europa. Det er derfor behov for å vurdere hvordan det kan legges til rette for å forebygge slike sekundærbevegelser mot Europa. I konklusjoner fra Det europeiske råds møte 15. oktober 2015 fremgår det at EU skal utforske muligheter for å utvikle sikre og bærekraftige mottakskapasiteter i berørte regioner som kan gi flyktninger og deres familier framtidsutsikter og tilgang til prosedyrer, herunder utdanning og sysselsetting, fram til retur til opprinnelsesland er mulig.

Regjeringen er positiv til norsk deltakelse i europeiske eller bilaterale initiativer for etablering av mottaksfasiliteter i sentrale transittland.

Regjeringen vil søke samarbeid med irakiske myndigheter for å etablere strukturer for retur til trygge deler av Irak, slik at utreisepliktige irakere og flyktninger internt i Irak kan henvises til internflukt. Dette forutsetter imidlertid at den politiske situasjonen tilsier at det finnes trygge områder.

2.5 Relokalisering og hotspots

Det har på europeisk nivå blitt satt i verk en rekke ulike tiltak for å håndtere situasjonen som følger av de mange migrantene som kommer til Europa. Schengens yttergrenser er også Norges grenser, og det er derfor i vår interesse å søke felles europeiske løsninger på disse utfordringene. For å bevare grunnleggende prinsipper i Dublin-samarbeidet og bidra til å redusere sekundærbevegelser i Europa, har EU besluttet å opprette såkalte «hotspots» og en ad hoc-ordning for relokalisering av asylsøkere internt i Europa. Dette skal avlaste de landene langs yttergrensen som har størst migrasjonspress. En sentral aktør er EUs støttekontor for asyl (EASO). Regjeringen ser det som hensiktsmessig å trappe opp vårt engasjement i EASO, i tråd med at byrået får stadig flere og større oppgaver. Det foreslås derfor at det settes av midler til å styrke Norges deltagelse i operasjoner i EASO.

Norge er invitert til å delta i EUs relokaliseringsprogram på frivillig basis. Regjeringen har varslet at vi vil delta i denne mekanismen og foreslår at Norge deltar med 1 500 plasser fordelt over to år. Regjeringen har etter Stortingets vedtak varslet UNHCR om at Norge kommer til å ta imot inntil 8 000 kvoteflyktninger i løpet av de tre neste årene. Norge vil med dette være et av de landene som tar imot flest kvoteflyktninger basert på folketall. Nivået ligger også betydelig over det Norge normalt har tatt imot av kvoteflyktninger de senere årene. 3 500 kvoteflyktninger er meldt inn i den samlede EU-innsatsen for gjenbosetting. I lys av det høye norske bidraget på kvoteflyktninger mener Regjeringen et bidrag på 1 500 plasser utgjør et passende nivå for relokalisering når Norges ekstraordinære innsats for mottak av kvoteflyktninger hensyntas.

Hotspots opprettes i landene det skal relokaliseres fra. Hotspotene skal blant annet legge til rette for registering av asylsøkere og informasjon til disse, helsesjekk og effektivt returarbeid. Det foreslås at det bevilges midler til norsk deltagelse i hotspots, samt til at det skal sendes nasjonale «Liaison offiserer» til Hellas og Italia som en del av ordningen. Deltagelse i relokaliseringsarbeidet vil innebære administrative oppgaver i UDI, blant annet for å ivareta en ny funksjon som nasjonalt kontaktpunkt (NCP) for relokalisering opp mot EU og EASO.

2.6 Integrering

Det er avgjørende at nyankomne flyktninger raskt etter vedtak om midlertidig opphold kommer i utdanning eller arbeidsrettet aktivitet og ikke blir gående passive og motta kontantytelser. Dette er særlig viktig i de første årene av oppholdet i Norge, når mye av grunnlaget for integreringen i det norske samfunnet legges.

Regjeringen vil gjøre justeringer i integreringspolitikken som kan settes i verk raskt. Regjeringen vil også gjennomgå og fornye integreringspolitikken, og tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om integreringspolitikken våren 2016.

Ventetid i mottak vil være en utfordring for integreringen. I dag er den gjennomsnittlige ventetiden fra vedtak til bosetting over ni måneder, og denne må forventes å øke i lys av de høye ankomsttallene. Passive opphold i mottak kan gjøre det vanskeligere for den enkelte senere å finne seg til rette i et lokalmiljø og å bli selvhjulpen. Konsekvensene av langvarige opphold i mottak for integreringen og hvordan det kan kompenseres gjennom oppretting av integreringsmottak for personer med vedtak om midlertidig opphold, skal utredes. Gjennom å starte integreringsløpet raskt etter innvilget midlertidig opphold, vil man i større grad ta vare på den enkeltes ressurser til selv å ta ansvar for integreringsløpet. I denne sammenheng skal vilkårene for midlertidig arbeidstillatelse og innrettingen av introduksjonsordningen vurderes. Formålene med tiltakene skal være raskere overgang til arbeid og/eller utdanning. Dette vil bidra til økt bosetting. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte med oppfølgingen av anmodningsvedtaket om midlertidige arbeidstillatelser. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil innhente innspill fra KS om endringer i bosettingssystemet, herunder mer bruk av selvbosetting innenfor dagens frivillighetslinje. Dagens avtale mellom staten og kommunesektoren skal gjennomgås med bakgrunn i den situasjon vi nå er i.

Det skal også vurderes ulike tiltak for en effektiv integrering av barn og unge. Det skal blant annet vurderes hvordan flere flyktningbarn kan få barnehagetilbud med den hensikt å gi en mer effektiv norskopplæring. Videre skal det vurderes særskilt tilrettelagte skoletilbud for enslige mindreårige, herunder om det er hensiktsmessig med et eget tilrettelagt undervisningstilbud til enslige mindreårige over 15 år for å gjøre det mulig for denne gruppen å i større grad gjennomføre et skoleløp.

Norsk språk er en viktig nøkkel for å få innpass i det norske samfunnet, både i samfunns- og arbeidsliv. Mange av de som skal bosettes i en kommune, er unge mennesker under 35 år. Det er viktig både for den enkelte og for samfunnet at de lærer godt norsk, med sikte på en framtid i Norge. Språkopplæring og utdanningstiltak for flyktninger er viktige investeringer i framtiden. Regjeringen vil vurdere modeller der kommunene gis fleksibilitet til å utprøve løsninger for redusert introduksjonsstønad i kombinasjon med insentiver for å få flere til å avlegge og bestå norskprøve på et nivå som gir den enkelte mulighet til å fungere i arbeidslivet. En mulig modell er at full introduksjonsstønad først gis etter bestått skriftlig norskprøve, for eksempel ved at den settes til 1,8G frem til avlagt og bestått skriftlig norskprøve på B2-nivå og økes til 2G for resten av tiden mottakeren deltar i introduksjonsprogrammet. Det skal også vurderes mulige trekk i ytelser ved fravær under norskopplæring i mottak for de som har fått opphold. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i introduksjonsloven. Økt bruk av nettbasert opplæring vurderes nærmere.

Regjeringen vil også vurdere nærmere hvordan det kan stilles krav eller skapes insentiver til økt egeninnsats for asylsøkere for å lære seg norsk i mottak.

Norsk statsborgerskap skal henge høyt. Regjeringen har lagt frem forslag til Stortinget om bestått prøve i norsk og samfunnskunnskap som vilkår for å innvilge norsk statsborgerskap. Regjeringen vil også vurdere å fremme forslag om å heve botidskravet for norsk statsborgerskap.

Regjeringen vil innhente innspill til et tettere samarbeid med frivillig sektor og partene i arbeidslivet for å skape rammer for et mer effektivt integreringsarbeid. Frivillighetens rolle i integreringsarbeidet, skal videreutvikles. Det er allerede avholdt møter med et bredt utvalg av frivillige organisasjoner. Dette vil Regjeringen fortsette med for å bidra til god koordinering av tiltak. Regjeringen har også bedt kommunene om å innlede slikt samarbeid. Det er innledet et samarbeid med NHO om lokal integrering for ytterligere å arbeidsrette norskopplæringen og introduksjonsprogrammet.

Det skal også iverksettes kompetansekartlegging av flyktninger med sikte på at personer med medbrakt kompetanse skal gis et tilpasset opplegg for raskere å komme i arbeid der de får brukt sin kompetanse. Det er allerede foreslått midler til dette i Gul bok for 2016.

I tillegg til det arbeidet som er skissert ovenfor, vil Regjeringen nedsette et ekspertutvalg for å skissere langsiktige konsekvenser for det norske samfunnet, og hvilke tiltak som vil være nødvendige for å fremme rask integrering og yrkesdeltakelse i en situasjon med høy tilstrømming av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Konsekvensene av innvandring vil også være et tema i Perspektivmeldingen, som legges fram i 2017.

2.7 Enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger

Enslige, mindreårige asylsøkere (EMA) er de mest sårbare av asylsøkerne vi mottar. Dette er barn som kommer til Norge uten foreldre eller nære omsorgspersoner. Mange har traumer fra egen oppvekst og/eller fra opplevelser under flukten. Regjeringen er opptatt av at denne gruppen må prioriteres høyt både når de kommer til landet og i bosettingsarbeidet, når det gjelder omsorg, oppfølging, skole og aktivitetstilbud.

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har et lovfestet ansvar for å gi barn under 15 år som kommer til landet og søker asyl uten foreldre eller andre med omsorgsansvar, tilbud om opphold på et omsorgssenter for enslige, mindreårige asylsøkere. For at Bufetat skal kunne oppfylle dette ansvaret framover må antall plasser i omsorgssentrene raskt øke. For å få dette til, foreslås det derfor å øke bevilgningen til omsorgssentrene og til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets (Bufdir) oppgaver knyttet til omsorgssentrene, med totalt 1 174 mill. kroner. Ved inngangen av 2015 var det plassert 110 barn i 7 omsorgssentre. Ved utgangen av uke 43 var det plassert 473 barn i 51 statlige og private omsorgssentre.

Utviklingen i antall enslige, mindreårige asylsøkere har gått så raskt at det utfordrer den måten vi har organisert og satt krav til omsorgssentrene på. Regjeringen har derfor gjennomgått hvordan vi raskere kan øke kapasiteten i omsorgssentrene og kommet til at vi ønsker å tilføye en dispensasjonshjemmel i Forskrift om krav til kvalitet i barneverninstitusjoner om at det kan gjøres unntak fra kravene i forskriften i ekstraordinære situasjoner. Det er eksempelvis viktigere at barna får et godt sted å være, enn at de får enerom. I en del tilfeller ønsker heller ikke barna å sove på rom alene. Hjemmelen vil blant annet åpne for økt bruk av flermannsrom i ekstraordinære situasjoner. Det vil presiseres i dispensasjonshjemmelen at forsvarlighetskravet må tolkes i lys av den situasjonen man befinner seg i. En lavere bemanning kan være forsvarlig i en ekstraordinær situasjon.

Det er i dag lite som tyder på at ankomstene av enslige, mindreårige asylsøkere i nærmeste fremtid vil avta. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil derfor også utrede lovregulering av en ny omsorgssentermodell som er tilpasset situasjonen og som kan gi grunnlag for lavere bemanning og kostnader enn dagens modell.

Det er viktig at enslige mindreårige blir bosatt raskt. Regjeringen foreslår i dette tilleggsnummeret å øke det særskilte tilskuddet med 100 000 kroner per enslige, mindreårige flyktning som blir bosatt i 2016. Regjeringen vil arbeide videre med ytterligere tiltak for å sikre bosetting av enslige mindreårige flyktninger. Det er innledet et tett samarbeid mellom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet for å finne mer effektive løsninger. KS vil også spille en sentral rolle i arbeidet med å øke bosettingen for denne gruppen.

Regjeringen vil utrede hvordan kommuner som bosetter enslige mindreårige skal kunne velge mellom dagens ordning med 80 pst. refusjon av kommunale utgifter til barnevernstiltak utover den kommunale egenandelen ved barnevernstiltak, eller en stykkpris. Dette vil gi kommunene større fleksibilitet enn i dag og gi insentiver til effektiv tiltaksbruk. Regjeringen vil også vurdere tiltak for å rekruttere flere fosterfamilier blant annet for enslige, mindreårige flyktninger.

2.8 Langsiktige konsekvenser for offentlige budsjetter

Den økte tilstrømmingen av asylsøkere vil belaste offentlige budsjetter også etter 2016. Asylsøkerne skal tas i mot, innkvarteres og, for de som får oppholdstillatelse, bosettes og integreres i det norske samfunnet. Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen (BGU) anslår i sin siste rapport at det vil ankomme 30 000–50 000 asylsøkere til Norge i 2016, med et punktanslag på 33 000. UDI og politiet legger til grunn (per 20. oktober) at det i 2015 vil ankomme 30 000–40 000 asylsøkere i 2015, med 33 000 ankomster som det mest sannsynlige utfallet innenfor dette scenariet. Det understrekes at anslagene er usikre. Til sammenlikning ble det født 59 000 barn i Norge i 2014. Den anslåtte ankomsten av asylsøkere i 2015 og 2016 vil øke den norske befolkningen med om lag 1¼ pst.

Den økte tilstrømmingen av asylsøkere vil isolert sett virke ekspansivt på aktiviteten i norsk økonomi. De økte statlige utgiftene til varer og tjenester må forventes å slå raskt ut i økt aktivitet. Stønader til asylsøkere vil trolig i stor grad gå til forbruk. I tillegg vil den økte tilstrømmingen av asylsøkere utløse investeringer og rehabilitering av eksisterende bygg og annen infrastruktur i både kommuner og privat sektor. Utslagene i norsk økonomi dempes av at det aller meste av de økte utgiftene dekkes inn gjennom reduserte utgifter, reduserte skattelettelser og omdisponeringer innenfor bistandsrammen.

Gjennomgangen i kapittel 4 viser at den økte tilstrømmingen av asylsøkere vil påvirke en rekke poster på statsbudsjettet for 2016. De største utgiftene knytter seg til opphold i mottak og omsorgssentre samt integreringstilskuddet til kommunene. I tillegg kan det påløpe utgifter til en rekke andre statlige tilskudd og overføringer til kommunene, blant annet tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og refusjonsordningen for barnevernsutgifter mv.

Tabell 2.3 gir en forenklet oversikt over forventede utgifter per person de første årene etter ankomst. De enkelte postene som inngår i tabellen er nærmere omtalt nedenfor.

Som det framgår av tabellen, kan utgiftene før bosetting anslås til 166 000 kroner per voksen person, 563 000 kroner per enslige, mindreårige asylsøker i mottak og 1 934 000 kroner per enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år i omsorgssenter. Som en beregningsteknisk forutsetning er det da lagt til grunn at denne perioden varer i ett år.

Det er lagt til grunn at kostnadene for registrering ved Politiets utlendingsenhet (PU) og saksbehandling og tolkeutgifter i UDI er like for alle. Utgiftene til enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år er flere ganger høyere enn for andre grupper. Årsaken er at kostnadene til omsorgssentrene er på 1,9 mill. kroner per plass per år. Mottakene for de enslige mindreårige over 15 år koster om lag en halv million per plass. Forutsetningen i beregningene om ett års oppholdstid i mottak er usikker.

De første årene etter bosetting mottar kommunene integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I tillegg kommer økte demografikostnader i kommunesektoren, samt økte statlige investeringer. Samlet kan disse utgiftene grovt anslås til om lag 250 000 kroner per voksen person per år. For enslige, mindreårige flyktninger mottar kommunene utover dette et særskilt tillegg for enslige, mindreårige samt en refusjon for barnevernutgifter. Kostnadene per år kan anslås til 1,4 mill. kroner for enslig mindreårige flyktninger under 15 år og knappe 770 000 kroner for enslige, mindreårige flyktninger over 15 år.

Endringer i befolkningens størrelse og alderssammensetning påvirker kommunenes utgifter. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anslår derfor jevnlig merkostnadene for kommunene av demografiske endringer. Basert på aldersfordelingen for bosatte og bosettingsklare flyktninger i 2015 kan gjennomsnittskostnadene for kommunesektoren for en flyktning som har blitt bosatt, anslås til 67 000 kroner. Gjennomsnittskostnaden er noe høyere enn for befolkningen for øvrig, som anslås til 62 000 kroner, noe som må ses i sammenheng med en forholdsvis høy andel unge. En større befolkning gir et varig løft i de kommunale utgiftene, men utslaget vil variere over tid som følge av at de nyankomne blir eldre.

En større befolkning vil kreve økt kapasitet i blant annet barnehager, skoler, helse- og omsorgstjenester og infrastruktur. Over tid kan det være rimelig å legge til grunn at en større befolkning tilsier en tilsvarende større realkapital i offentlig forvaltning. For å bygge opp den nødvendige realkapitalen kreves betydelige investeringer. Den samlede realkapitalen i offentlig sivil forvaltning (utenom FoU) kan anslås til i underkant av 1 500 mrd. kroner. Det tilsvarer om lag 300 000 kroner per innbygger. Om lag 2/3 av den offentlige realkapitalen er i kommunesektoren. I beregningene av demografikostnadene for kommunene er det lagt til grunn at realkapitalen til de ulike kommunale tjenesteområdene økes i takt med endringene i befolkningen. Realkapitalen i statlig sivil forvaltning anslås til i underkant av 500 mrd. kroner, som tilsvarer vel 90 000 per innbygger. Nivået på offentlige investeringer er kraftig økt de siste 10–15 årene, både i staten og i kommuneforvaltningen, og er nå på et historisk sett høyt nivå. Investeringsnivået er også høyt sammenlignet med andre OECD-land, målt som andel av verdiskapingen i økonomien. Det taler for at deler av det økte investeringsbehovet bør kunne dekkes innenfor dagens nivå. De siste årene har dessuten fruktbarheten i befolkningen falt og er nå den laveste siden tidlig på 2000-tallet. Investeringsbehovet knyttet til offentlige tjenester til barn er derfor avtakende. Det er beregningsteknisk i tabellen lagt til grunn 20 000 kroner per år i statlige investeringer som følge av økt befolkningen. Anslaget for offentlige investeringskostnader er nødvendigvis svært grovt, og kan være både høyere og lavere en anslått ovenfor.

Tabell 2.4 ovenfor er et stilisert eksempel på anslåtte flerårige konsekvenser for offentlige budsjetter av 66 000 asylankomster. Oppstillingen illustrerer at den anslåtte tilstrømmingen av asylsøkere vil gi vesentlige økte utgifter over offentlige budsjetter de nærmeste årene framover. Det er lagt til grunn at om lag 3 pst. av asylsøkerne bor i omsorgssentre for enslige, mindreårige under 15 år, 11 pst. bor på mottak for enslige mindreårige og resten i ordinære mottak. I beregningen antas det at om lag 58 pst. av voksne asylsøkere og 68 pst. av enslige, mindreårige asylsøkere får innvilget oppholdstillatelse i Norge. Blant de bosatte er det lagt til grunn at 3 pst. er enslige mindreårige under 15 år og 12 pst. er over 15 år. Opplistingen i tabellen har med de viktigste postene knyttet til personer som får sin asylsøknad innvilget, men er ikke fullstendig, og anslagene er usikre. De anslåtte merutgiftene vil for eksempel avhenge av alderen på de asylsøkerne som ankommer og hvor stor andel som får opphold. Det er lagt til grunn en videreføring av satsene for statlige overføringer som er foreslått i denne proposisjonen og dagens standarder i det offentlige tjenestetilbudet.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, anslås kostnadene til om lag 14 mrd. kroner per år etter bosetting. Til sammen tilsier dette økte offentlige utgifter på om lag 85 mrd. kroner over seks år. Usikkerheten i anslagene må understrekes. Det er kun et grovt anslag for utgiftene som vil påløpe gitt de forutsetningene som er lagt til grunn. For personer som får avslag av UDI på søknad om asyl, er det i tabellen ikke tatt hensyn til utgifter utover ett års botid i mottak. Det er heller ikke tatt hensyn til at mange av de som får oppholdstillatelse, kan ha rett til familiegjenforening, som vil kunne øke utgiftene over tid. Samtidig må en regne med at også offentlige inntekter vil øke etter hvert som de bosatte asylsøkerne deltar i arbeidsmarkedet. I beregningene i tabell 2.4 er det ikke tatt hensyn til at flere innbyggere medfører økte skatter og avgifter.

Kostnader på lengre sikt

Beregningene omtalt ovenfor omfatter bare offentlige utgifter de første seks årene. På sikt er tilknytningen til arbeidsmarkedet avgjørende for det offentliges nettokostnader ved innvandring. I gjennomsnitt har innvandrere fra lavinntektsland hatt betydelig lavere sysselsetting enn resten av befolkningen, mens innvandrere fra vestlige land har hatt høyere sysselsetting. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå illustrerer at det er betydelige nettokostnader i flere tiår fremover knyttet til innvandrere med lav sysselsetting og dermed høyere mottak av stønader, se figur 2.1. Det illustrerer hvor viktig det er at innvandrerne som kommer, raskest mulig vinner innpass i arbeidsmarkedet. I figuren er det sett bort fra investeringskostnadene nevnt over.

For begge gruppene av innvandrere avtar utslaget etter hvert. Det må ses i sammenheng med at etterkommerne etter innvandrerne gradvis betyr mer for resultatet, og at det i beregningene fra Statistisk sentralbyrå er antatt at etterkommerne vil ha samme tilknytning til arbeidsmarkedet som befolkningen for øvrig. Med de forutsetningene Statistisk sentralbyrå legger til grunn, vil økt innvandring ha begrenset betydning for bærekraften i offentlige finanser på lang sikt.

¹ Utenom offentlige investeringskostnader.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Regjeringen vil oppnevne et utvalg for å vurdere langsiktige konsekvenser for det norske samfunnet i en situasjon med høy tilstrømming av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Konsekvenser av økt immigrasjon vil også stå sentralt i Perspektivmeldingen som vil bli lagt fram tidlig i 2017.

2.9 Øvrige tiltak

Utvalg for å vurdere utlendingsloven

Regjeringen vil nedsette et utvalg for å vurdere sentrale sider ved norsk regelverk og praksis sammenlignet med regelverk og praksis i andre land og Norges internasjonale forpliktelser. Utvalget skal gjennomgå regelverket og vurdere hvilke endringer som bør foretas for å få en lov tilpasset nye forhold. Det vil ikke bli lagt opp til at utvalget skal vurdere de tiltakene som det er signalisert ovenfor at Regjeringen vil utrede.