2 Utbyggingsselskap for veg

2.1 Innledning

Rammene for etablering av et statlig utbyggingsselskap for veg ble presentert for Stortinget i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren, jf. Innst. 362 S (2014–2015).

I Prop. 1 S (2015–2016) foreslås det at Samferdselsdepartementet i 2016 kan forplikte staten for framtidige budsjettår og kan opprette et utbyggingsselskap for veg og å inngå avtaler med selskapet, jf. forslag til fullmakt X og XI.

Samferdselsdepartementet opprettet våren 2015 et interimsselskap for å forberede selve selskapsdannelsen. Departementet oppnevnte på samme tid et styre for dette selskapet. Selskapet fikk navnet Nye Veier AS.

I denne proposisjonen forelås det å forhøye kapitalen i selskapet i forbindelse med overgang fra et interimsselskap til et operativt selskap. Videre omtales personalmessige forhold knyttet til overføring av prosjekter fra Statens vegvesen til selskapet.

2.2 Bakgrunn

Samferdselsdepartementet arbeider med omfattende reformer i transportsektoren, både på overordnet nivå med Nasjonal transportplan og i ulikt omfang i sektorene veg, bane, kyst og luftfart, samlet omtalt som transportreformen. Formålet med transportreformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i sektoren, med en finansiering innenfor rammene som handlingsregelen setter. I arbeidet er det lagt opp til helhetlige løsninger for transportsektoren.

Reformen innenfor vegsektoren er en del av transportreformen og omfatter bl.a. etablering av et eget utbyggingsselskap for veg.

Regjeringens formål med selskapet er å oppnå en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet for den porteføljen det blir gitt ansvar for, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand. Selskapets virksomhet skal være effektiv og helhetlig utbygging og drift og vedlikehold av trafikksikre riksveger, hvor strekningene i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres. Gjennom mer helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging og mer langsiktig og forutsigbar finansiering, legger regjeringen opp til at selskapet raskere bygger ut hovedvegnettet som binder landet sammen og knytter hovedvegnettet i Norge effektivt til hovedvegnettet i utlandet. En helhetlig, sammenhengende og effektiv utbygging av hovedvegnettet i Norge vil i tillegg styrke og utvide felles bo- og arbeidsmarkedsregioner og redusere antall drepte og hardt skadde. Selskapets mer helhetlige og kostnadseffektive utbygging vil raskere styrke næringslivets konkurranseevne, gi mange innbyggere mer effektiv, forutsigbar og tryggere vegtransport og mer veg for pengene, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand.

Ved Stortingets behandling av Prop. 93 S (2013–2014) ble det vedtatt å opprette et interimsselskap med oppgave å forberede og tilrettelegge for at utbyggingsselskapet for veg kan være operativt snarest mulig etter etablering. Departementet tar sikte på at selskapet vil være operativt fra årsskiftet 2015/2016.

2.3 Interimsselskapets virksomhet i 2015

Nye Veier AS ble stiftet 4. mai 2015 som et interimsselskap for å håndtere prosessen frem til selskapet skal være operativt, og har siden etableringen bl.a.:

• Rekruttert toppledelse

• Inngått avtaler om prosessbistand, strategisk rådgiving, juridiske tjenester, revisjon, og rekrutteringstjenester

• Etablert system for styring og kontroll av selskapet, systemer og rutiner for avtaleinngåelse, samt plan for nødvendig IKT-støtte.

• Bemannings- og fremdriftsavklaringer for igangsatte utbyggingsprosjekter som overtas av selskapet.

• Hovedmodell for selskapets pensjons- og personalforsikringer er besluttet og anskaffelsesprosess igangsatt.

• Leie av kontorlokaler i Kristiansandsregionen.

I tillegg pågår det et betydelig arbeid for å etablere en god oversikt over status og utfordringer knyttet til selskapets utbyggingsportefølje.

Styret i selskapet arbeider videre med etablering av mål, strategi, metoder og modeller. Bl.a. kartlegges hovedutfordringene knyttet til vegbygging i Norge og beste praksis av internasjonal vegbygging og organisering. Dette skal danne grunnlaget for å utarbeide selskapets mål, verdier og strategi. Basert på disse skal det utvikles prinsipper for hvordan selskapet skal jobbe i den tidlige planfasen, hvor Statens vegvesen har ansvaret, og i plan- og utbyggingsfasen hvor selskapet selv har ansvaret. Selskapet arbeider også med å utvikle metodikk for prioritering og overtakelse av prosjekter. Basert på beste norske og internasjonale praksis, utvikles også modeller for hvordan selskapet skal gjennomføre prosjekter, herunder anskaffelses- og kontraktstrategi.

2.4 Selskapets virksomhet i 2016

Fremdriften på de ulike prosjekter i selskapets oppstartsportefølje avklares av selskapet når det har utarbeidet en overordnet plan for porteføljestyring. For å opprettholde fremdriften i prosjektene selskapet overtar fra Statens vegvesen, vil selskapet i en oppstartsfase ha mulighet til å bygge videre på planleggings- og forarbeidet som er gjort av Statens vegvesen. I prosjekter der selskapet kommer tidligere inn i utbyggingsplanene og prosjektinndelingen, vil det ha bedre muligheter til å bygge mer helhetlig og kostnadseffektivt.

2.5 Personalmessige forhold

2.5.1 Rettslige og avtalemessig forhold

Den porteføljen som overføres fra Statens vegvesen til selskapet, består av 24 vegprosjekter, slik Statens vegvesen har definert det. Det vil være opp til selskapet å avgjøre hvordan utbyggingen skal deles inn i prosjekter. De enkelte medarbeideres tilknytning til prosjektene endres etter hvert som arbeidet med hvert enkelt prosjekt går framover. Det må derfor vurderes konkret, i forbindelse med oppstart av selskapet, om noen av de ansatte som på oppstarttidspunktet arbeider på de 24 prosjektene, vil være omfattet av bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kap. 16 og de rettigheter som følger av det. Der virksomhetsoverdragelse foreligger, vil berørte tilsettingsforhold løpe uavbrutt inn i selskapet med mindre den berørte ansatte reserverer seg.

Statens vegvesen som nåværende arbeidsgiver, har uavhengig av om bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse ellers kommer til anvendelse, valgt å følge bestemmelsene om informasjon og drøfting i arbeidsmiljøloven kap. 16.

Regjeringens eierskapspolitikk understreker at statlige selskaper skal ivareta sitt samfunnsansvar, herunder er ivaretakelse av arbeidstakerrettigheter et særskilt område hvor staten stiller forventninger, jf. kap. 8.3.3.4 i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Av dette følger det også implisitt at styret må vurdere hvorvidt selskapet skal være tilsluttet en arbeidsgiversammenslutning.

2.5.2 Bemanningssituasjonen

Statens vegvesen og selskapet skal etter at selskapet er kommet i gang begge ha ansvar for å bygge, drifte og vedlikeholde riksveger. Det betyr at begge virksomhetene vil ha behov for den samme type kompetanse, og at Statens vegvesen også etter overføring av oppgaver til selskapet vil ha behov for store kompetansemiljø. De som ved overføringen har oppgaver knyttet til selskapets portefølje og etter avklaring mellom selskapet og Statens vegvesen ikke følger oppgavene over, vil fortsatt ha sin tilsetting i og utføre arbeid for Statens vegvesen.

2.5.3 Tjenestepensjonsordning

Selskapet vil tilby de ansatte en kollektiv pensjonsordning som er konkurransedyktig og som vil gi god sikring for den enkelte. Det åpnes for å etablere en tidsbegrenset, lukket pensjonsordning i Statens pensjonskasse for ansatte som overføres fra Statens vegvesen.

2.6 Økonomiske konsekvenser

2.6.1 Oppkapitalisert balanse

Grunnlaget for oppkapitaliseringen

Utbyggingsselskapet for veg ble stiftet som et interimsselskap med en aksjekapital på 100 000 kroner. Interimsselskapet skal videreføres som det permanente selskapet. I interimsperioden har selskapets drift vært finansiert gjennom kontanttilførsel fra Samferdselsdepartementet, jf. Prop. 1 S (2014–2015). Ved årsskiftet forventes derfor selskapet å ha opprinnelig innskutt aksjekapital på 100 000 kroner intakt. På det tidspunktet selskapet skal være operativt, må det oppkapitaliseres. Kravet i aksjeloven er at et aksjeselskap til enhver tid skal ha en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten.

Pensjonsforpliktelse

Det åpnes for å etablere en tidsbegrenset, lukket pensjonsordning i Statens pensjonskasse for ansatte som overføres fra Statens vegvesen. Selskapet vil stå ansvarlig for alle pensjonsforpliktelser knyttet til en lukket ordning. Det skal betales fullt ut aktuarielt begregnet premie for medlemsskapet. Som følge av forskjellen mellom beregnet fiktivt fond i Statens pensjonskasse og aktuarberegnet pensjonsforpliktelse i henhold til god regnskapsskikk, oppstår det en regnskapsmessig underdekning i pensjonsordningen. En slik forpliktelse er under nærmere forutsetninger knyttet til omfanget og avgrensninger av ordningen foreløpig beregnet til 25 mill. kroner. Pensjonsforpliktelsen føres i den foreløpige oppkapitaliserte balansen som gjeld.

Beregnet pensjonsforpliktelse er svært sensitivt for endringer i de forutsetninger som ligger til grunn for beregningen, herunder 10 års statsobligasjonsrente og beregnet risikopåslag. Endelig beregning vil bli foretatt på tidspunktet for oppkapitalisering av selskapet. Det er anslått at én prosent endring i diskonteringsrenten gir 20–30 pst. endring i aktuarberegnet pensjonsforpliktelsen. Ev. endringer i estimert pensjonsforpliktelse vil bli innarbeidet i den endelige balansen.

Egenkapital

Selskapet skal drive sin virksomhet for egen regning og risiko. Aksjelovens § 3-4 krever at det til enhver tid skal være en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av selskapets virksomhet. Departementet legger vekt på at kravet i Aksjeloven ivaretas. I likhet med eiere av private selskaper må staten som eier til enhver tid vurdere selskapets egenkapitalsituasjon, for å sikre den aktiviteten det er etablert for å utføre. Egenkapital er risikokapital, og skal bl.a. kunne være en buffer mot uforutsette kostnader og tap. I vurderingen av kapitalbehovet har departementet spesielt lagt vekt på soliditet. For å sikre tilstrekkelig soliditet foreslås det at egenkapitalen skal utgjøre 600 mill. kroner.

Selskapets virksomhet og aktivitetsnivå vil øke de nærmeste årene. Samferdselsdepartementet vil derfor gjøre en fornyet vurdering av det fremtidige egenkapitalbehovet.

Det foreslås at bevilgningen til egenkapital gjøres under postgruppen 70-85 Overføringer til andre. Likviditeten som følger av egenkapitaltilskuddet vil kunne brukes til selskapets bygging av veg. Det er selskapets ansvar å innrette aktiviteten innenfor bevilgningsrammene som fastsettes av Stortinget, herunder å sørge for tilstrekkelig avsetning til å håndtere usikkerhet i prosjektgjennomføringen, og sikre at selskapet opprettholder en akseptabel likviditet. Egenkapitalen skal derfor være en buffer mot usikkerhet i prosjektgjennomføringen. Det vises for øvrig til at selskapet ikke vil ha krav til avkastning på egenkapitalen, jf. pkt. 2.6.2. I den grad selskapet benytter tilgjengelig likviditet knyttet til egenkapitaltilførselen til bygging av avtalte vegprosjekter vil kostnadene til dette måtte regnskapsmessig sammenstilles med en tilhørende fremtidig inntekt fra staten. Dette innebærer at egenkapitalen vil kunne opprettholdes selv om deler av de tilførte midlene i egenkapitaltilførsel benyttes til vegutbygging såfremt dette skjer i henhold til avtalen med staten.

Omdisponeringene til egenkapitaltilførsel innebærer ingen endring i planene for samlet tilførsel av midler til selskapet i fremtidige år, jf. Prop. 1 S (2015–2016) for Samferdselsdepartementet og Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren.

Dersom rettigheter, konsesjoner mv. som bringes inn i selskapet har en økonomisk verdi og/eller utgjør en fordel for selskapet, skal dette verdsettes ut fra en konkurransemessig tilnærming i åpningsbalansen. Det legges til grunn at rettigheter mv. er basert på markedsmessige vilkår, og ikke vil utgjøre noe merverdi for selskapet. Det antas derfor at selskapet ved oppstart ikke vil ha anleggsmidler slik at eiendelssiden i balansen i sin helhet vil bestå av bankinnskudd.

Det understrekes at tallene som fremgår av forslag til oppkapitalisert balanse, er foreløpige anslag med utgangspunkt i antatte verdier på oppkapitaliseringstidspunktet. Som det går fram over er pensjonsforpliktelsen foreløpig beregnet til 25 mill. kroner. På tidspunktet for oppkapitalisering vil beregning av pensjonsforpliktelse oppdateres og ev. verdivurdering av eiendeler foretas. På grunnlag av beregning av pensjonsforpliktelse på dette tidspunktet og ev. andre forpliktelser som overføres fra Statens vegvesen, foreslås det at Kongen i statsråd gis fullmakt til å fastsette endelig oppkapitalisert balanse med tilhørende innskutt egenkapital, jf. forslag til romertallsvedtak.

I Prop. 1 S (2015–2016) er det foreslått bevilget 300 mill. kr på kap. 1321 Utbyggingsselskap for veg, post 80 Driftskreditt. Som inndekning av selskapets pensjonsforpliktelse og egenkapitaltilførsel foreslår Samferdselsdepartmentet at bevilgningen til posten blir redusert med 300 mill. kr til 0. Videre er det foreslått bevilget 1 000 mill. kr på kap. 1321, post 70 Tilskudd til utbyggingsselskapet. Som inndekning av selskapets egenkapitaltilførsel foreslår Samferdselsdepartementet at bevilgningen på posten blir redusert med 325 mill. kr til 675 mill. kr. Forslaget om å redusere bevilgningen på kap. 1321, post 80 fra 300 mill. kr til 0, innebærer at forslag til romertallsvedtak XII i Prop. 1 S (2015–2016) for Samferdselsdepartementet utgår, jf. forslag til romertallsvedtak IV i denne proposisjonen.

2.6.2 Avkastningskrav og utbyttepolitikk

Avkastningskrav og utbyttepolitikk er viktige elementer i eieroppfølgingen av enhver virksomhet. Dette gjelder også for staten som eier i statlige virksomheter og aksjeselskap. Selskapet har et samfunnsoppdrag, der formålet med virksomheten er effektiv og helhetlig utbygging av trafikksikre veger innenfor den til enhver tid gjeldende økonomiske ramme. Det legges derfor opp til at selskapet plasseres i kategori 4 i statens system for eierkategorisering som et selskap med sektorpolitiske målsettinger.

Selskapet vil ikke generere egne inntekter. Som en konsekvens av at selskapet har sektorpolitiske målsettinger og ikke egen inntjening/resultat som formål, vil det ikke ha krav til avkastning på egenkapitalen. Selv om selskapet det enkelte år vil kunne ha over- eller underskudd på driften, legges det opp til at aktiviteten og omfanget av virksomheten over tid styres slik at egenkapitalen opprettholdes.

Formålet med etableringen er å få bygget riksveger mer effektivt og helhetlig og selskapet finansieres gjennom statlige bevilgninger og bompenger. Det legges derfor ikke opp til utbytte til eier. Ev. akkumulerte resultater, og likviditet som en konsekvens av dette, skal i stedet benyttes innenfor selskapets formål. Gjennom dette kan selskapet forsere utbygging innenfor den oppdragsportefølje det til enhver tid måtte ha.

2.7 Rettslige rammebetingelser

2.7.1 Forholdet til lovgivningen på vegområdet

Departementet vil legge fram en Prop. L om omdanning for å overføre rettigheter og plikter fra Statens vegvesen til utbyggingsselskapet for veg, og på et senere tidspunkt proposisjon om lovomdanning på vegområdet.

2.7.2 Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i medhold av lov, jf. fvl. § 1. Forvaltningsorgan er definert som «et hvert organ for stat eller kommune». Private rettssubjekter regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak (et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer) eller utferdiger forskrift (et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer). For enkeltvedtak gir loven nærmere krav til saksbehandlingen, formelle krav til vedtaket og bestemmelser om klage og omgjøring i kapittel IV til VI. I den grad selskapet gis myndighet til å fatte enkeltvedtak vil det være omfattet av disse bestemmelsene.

2.7.3 Forholdet til offentlighetslova

Loven har som formål å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettsikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll. Loven retter seg mot (a) staten, fylkeskommunene og kommunene, (b) andre rettsubjekter i saker der de fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, (c) selvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet og (d) selvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet.

Selskapet vil være omfattet av loven som følge av (c) og (d). I den grad selskapet fatter enkeltvedtak, vil det være underlagt lovens bestemmelser i medhold av (b). Dette innebærer bl.a. at selskapet omfattes av plikten til å holde saksdokumenter, journaler og lignende register åpne for innsyn. Samferdselsdepartementet vil være klageinstans i saker der selskapet avslår krav om innsyn, jf. offentlegforskrifta § 11 andre ledd.

2.7.4 Forholdet til regelverket om offentlige anskaffelser

Lovens formål er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling.

Loven gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer. Offentligrettslig organ er i forskriften definert som ethvert organ som tjener allmennhetens behov, ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, er et selvstendig rettssubjekt og i hovedsak er finansiert av statlige, kommunale, fylkeskommunale myndigheter eller organer, eller hvis forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller som har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer. Departementet legger til grunn at selskapet er omfattet av lov og forskrift om offentlige anskaffelser.

2.7.5 Konkurranserettslige forhold

Selve etableringen av selskapet reiser ikke særskilte spørsmål knyttet til konkurranselovgivningen. Konkurranseloven vil imidlertid gjelde for selskapets virksomhet. I tillegg må all form for økonomisk støtte under og etter etableringen vurderes opp mot EØS-avtalens regler om statsstøtte.

2.7.6 Forholdet til EØS-avtalens regler om statsstøtte

Forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalen artikkel 61 skal forhindre at konkurransen vris som følge av at EU- og EØS-medlemsstatene gir støtte til foretak som setter disse i en gunstig konkurranseposisjon i forhold til foretak som ikke nyter godt av slik støtte. Formålet med støttereglene er å sikre at markedsaktørene stilles overfor forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. Statsstøtteregelverket åpner imidlertid for et relativt stort handlingsrom for det offentlige. Opprettelse av statseide aksjeselskaper reiser problemstillingen om statens overføring av midler til selskapet omfattes av regelverket om statsstøtte etter EØS-avtalen. Dette gjelder både statens finansiering i tilknytning til selve etableringen av slike selskaper og når staten skal finansiere selskapets virksomhet, som for selskapets tilfelle er finansieringen av utbyggingsvirksomheten.

Opprettelse og drift av selskapet vil skje i samsvar med statsstøttereglene.