3 Endringer i kulturrådsloven

3.1 Gjeldende rett

Kulturrådsloven § 2 lyder i dag:

«Norsk kulturråd er et statlig forvaltningsorgan som har hele landet som virkeområde. Norsk kulturråd består av et kollegialt organ (rådet) og en fagadministrasjon.»

Norsk kulturråd er dermed én virksomhet som består av to enheter. Dette bekreftes av forarbeidene, jf. spesielle merknader til § 2 i Prop. 183 L (2012–2013):

«Bestemmelsen slår fast at Kulturrådet er et statlig forvaltningsorgan. Kulturrådet plasseres i en offentlig forvaltningsmessig sammenheng. Kulturrådet har hele landet som virkeområde og skal tilstrebe en god geografisk fordeling av tilskuddsmidlene. Det slås fast at navnet Norsk kulturråd omfatter både det kollegiale organet og administrasjonen, samtidig som hver av enhetene får sin egen faste betegnelse, henholdsvis rådet og fagadministrasjonen.»

Samtidig er både lovtekst og forarbeider litt tvetydige på dette punktet, i og med at rådet og fagadministrasjonen i andre sammenhenger kan synes å bli omtalt som to separate organer. Jf. loven § 2 andre pkt. som omtaler rådet som «et kollegialt organ», separat fra fagadministrasjonen. Mens fagadministrasjonen i Prop. 183 L omtales som «sekretariat for tre selvstendige styrende organ: rådet, styret for Fond for lyd og bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere».

Kulturrådsloven § 3 tredje ledd inneholder regler om oppnevningen av rådet. Bestemmelsen slår bl.a. fast at rådet skal ha ti medlemmer som oppnevnes for fire år gjeldende fra 1. januar etter et valgår. Videre skal oppnevningene være rullerende slik at «halvparten av medlemmene oppnevnes hvert annet år».

3.2 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet la Kultur- og likestillingsdepartementet til grunn at det er behov for å tydeliggjøre de ulike rollene virksomheten har. Departementet viste bl.a. til at loven og forarbeidene beskriver Norsk kulturråd både som én virksomhet bestående av to deler (kollegialt organ og en fagadministrasjon) og som en etat med oppgaver for «tre selvstendige organer» (rådet, styret for Fond for lyd og bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere). Dette bidrar til å skape uklarhet.

Departementet foreslo derfor lovendringer som rendyrker kulturrådsloven som en lov om «Kulturrådet», som har en særlig uavhengig stilling. Formålet var å tydeliggjøre rollen til Kulturrådet uten å endre den formelle organiseringen av virksomheten.

Konkret foreslo departementet å oppheve § 2 andre punktum, som i dag slår fast at «Norsk kulturråd består av et kollegialt organ (rådet) og en fagadministrasjon». Tilsvarende foreslo departementet å oppheve § 4 Direktør/fagadministrasjon. Bestemmelsen omfatter funksjoner som kan ivaretas direkte med grunnlag i statens rett til å organisere og instruere egen virksomhet, jf. Grunnloven § 3.

I tillegg foreslo departementet å gjøre reglene om oppnevning av Kulturrådet mer fleksible, ved å ta inn en bestemmelse om at reglene om oppnevningsperiode og -tidspunkt kan fravikes i særlige tilfeller. Departementet uttalte at unntak først og fremst vil være aktuelt i konkrete situasjoner der ett eller flere medlemmer trekker seg fra vervet før utløpet av oppnevningsperioden.

3.3 Høringen

Kultur- og likestillingsdepartementet sendte 17. oktober 2022 et forslag til endringer i kulturrådsloven på høring. Høringsfristen var 16. desember 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Arkivverket

• Fond for lyd og bilde

• Fond for utøvende kunstnere

• Kulturtanken – Den kulturelle skolesekken Norge

• Kunst i offentlige rom – KORO

• Nasjonalbiblioteket

• Norsk filminstitutt

• Norsk kulturråd

• Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek

• Riksteatret

• Språkrådet

• Statens kunstnerstipend

• Sametinget

• Fylkeskommunene

• Oslo kommune

• Office for Contemporary Art Norway

• Kulturrom

• NORLA – Senter for norsk skjønn- og faglitteratur i utlandet

• Music Norway

• Norwegian Crafts

• Creo – forbundet for kunst og kultur

• Danse- og teatersentrum

• Den norske Forfatterforening

• FolkOrg – organisasjon for folkemusikk og folkedans

• Forfatterforbundet

• GramArt

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kulturforbundet

• Kunstnernettverket

• NOPA – Norsk forening for komponister og tekstforfattere

• Norges museumsforbund

• Norsk Forfattersentrum

• Norsk jazzforum

• Norsk Komponistforening

• Norsk Musikkforleggerforening

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk teater- og orkesterforening

• Norske Billedkunstnere

• Norske Dansekunstnere

• Norske Festivaler

• Norske konsertarrangører

• Samisk Kunstnerråd

Departementet har mottatt i alt 17 høringssvar. Følgende instanser hadde merknader til forslagene:

• Kulturrådet (rådskollegiet)

• Oslo kommune

• Troms og Finnmark fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Creo – forbundet for kunst og kultur

• Den norske Forfatterforening

• Fagforbundet Teater og Scene

• Forbundet Frie Fotografer

• Forskerforbundet

• Norsk Komponistforening

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk teater- og orkesterforening

• Norske Billedkunstnere

• Norske Dansekunstnere

• Norske Kunsthåndverkere

Disse høringsinstansene har uttalt at de ikke har merknader til forslagene:

• Norsk kulturråd (Kulturdirektoratet)

• Språkrådet

Ingen av høringsinstansene går imot forslaget om å tydeliggjøre skillet mellom ulike oppgaver ved å rendyrke loven som en lov om Kulturrådet (rådskollegiet). Kulturrådet selv stiller seg «i all hovedsak positivt til forslagene», men foreslår å bruke begrepet «Kulturrådet» konsekvent i lovteksten. Også Norsk teater- og orkesterforening (NTO), Creo, Fagforbundet Teater og Scene, Oslo kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Troms og Finnmark fylkeskommune uttrykker på ulike måter støtte til forslaget. Norske Billedkunstnere går heller ikke imot forslaget, men kommenterer at «[m]angel på transparens når det gjelder organiseringen av direktoratet gjør det […] vanskelig å se hva den foreslåtte lovendringen vil få av konsekvenser i praksis og hvordan den vil virke over tid».

Enkelte av høringsinstansene stiller spørsmål ved om Kulturrådet vil være sikret nødvendige fagadministrative ressurser når Kulturdirektoratet og sekretariatsoppgavene tas ut av loven (Kulturrådet, Norske Billedkunstnere og Forskerforbundet). Kulturrådet påpeker viktigheten av at departementet tydeliggjør denne oppgaven «i tildelingsbrev og økonomi- og styringsinstruks for Kulturdirektoratet». Forskerforbundet foreslår at departementet tydeliggjør sekretariatets rolle i loven, først og fremst ved å understreke at Kulturrådet har krav på et sekretariat.

Når det gjelder forslaget om å gjøre bestemmelsen om oppnevning av rådet mer fleksibel, er det heller ingen av høringsinstansene som går imot. Forslaget støttes uttrykkelig av Oslo kommune, Vestland fylkeskommune og Troms og Finnmark fylkeskommune.

En del av høringsinstansene har i tillegg kommet med innspill som helt eller delvis rekker ut over de konkrete forslagene som har vært på høring.

Flere høringsinstanser (Den norske Forfatterforening, Forbundet Frie Fotografer, Kulturrådet, Norske Billedkunstnere, Norske Dansekunstnere, Norsk Komponistforening og Norsk Skuespillerforbund) kommenterer adgangen til å delegere beslutningsmyndighet til sekretariatet, jf. § 2. De mener at det bør presiseres i loven at avgjørelser som skal tas ved kunst- og kulturfaglig skjønn ikke kan delegeres til sekretariatet.

NTO etterlyser en lovfesting av armlengdeprinsippet i kulturlova. Uttalelsen støttes av Creo og Fagforbundet Teater og Scene. Med henvisning til armlengdeprinsippet tar flere også opp forholdet til Statens kunstnerstipend og Fond for Lyd og bilde. Norske Billedkunstnere viser til at også SKS og FLB er «armlengdeorganer», og ber om at de «to ordningene nevnes i kulturrådsloven, slik at §§ 5 og 7 sikrer at beslutningene om stipendtildeling ikke kan instrueres, eller omgjøres». Tilsvarende foreslås av Den norske Forfatterforening og Norsk Komponistforening. Creo ber om at det presiseres i hvilken grad kulturrådsloven også gjelder for disse to selvstendige organene.

I høringsnotatet presiserer departementet at forslaget ikke innebærer noen endringer i virksomhetens organisering eller oppgaver. Det er likevel en del høringsinstanser som kommenterer dette spørsmålet. NTO (som støttes av Creo og Fagforbundet Teater og Scene) viser til at det er gjort omorganiseringer og skrittvis overført oppgaver til Kulturrådet, og at disse endringene er gjort uten forutgående dialog eller åpne utrednings- og høringsprosesser. NTO peker også på uttalelser fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet i opposisjon. Creo mener at det også er behov for å utrede samarbeidet mellom Kulturdirektoratet og Kulturtanken.

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Skillet mellom «armlengdeoppgaver» og direktoratsoppgaver

Kultur- og likestillingsdepartementet ser et behov for å tydeliggjøre de ulike rollene til Kulturdirektoratet. Departementet foreslår derfor lovendringer som rendyrker kulturrådsloven som en lov om Kulturrådet, som har en særlig uavhengig stilling.

Dette innebærer at lovbestemmelsene om fagadministrasjon foreslås opphevet. Forvaltningsorganer er hovedformen for organisering av statlig virksomhet og er i utgangspunktet omfattet av det regelverket som gjelder for statsforvaltningen, inkludert Stortingets bevilgningsreglement, regelverket for økonomiforvaltningen i staten, offentleglova og forvaltningsloven. De tilsatte er statsansatte underlagt statsansatteloven og tjenestetvistloven. Forvaltningsorganer kan instrueres løpende av overordnet myndighet, med mindre de i lov er gitt en særlig uavhengig stilling. Statsbudsjettet og de årlige tildelingsbrevene vil inneholde mer detaljerte krav og instruksjoner til det enkelte forvaltningsorganet. Det er derfor lite behov for særlig lovregulering av slike ordinære forvaltningsoppgaver.

Grunnen til at det derimot er behov for lovregulering av Kulturrådets virksomhet er at dette er et «armlengdeorgan», der de alminnelige prinsippene om instruksjonsmyndighet, klage og omgjøring fravikes.

Konkret foreslår departementet å oppheve § 2 andre punktum, som i dag slår fast at «Norsk kulturråd består av et kollegialt organ (rådet) og en fagadministrasjon». Endringen gjenspeiler at det ikke er behov for særskilt lovregulering av en sekretariatsfunksjon eller rene direktoratsoppgaver. Opphevingen innebærer imidlertid ikke noen organisatorisk endring. Kulturrådet vil derfor fortsatt være en del av virksomheten som nå går under navnet Kulturdirektoratet.

Tilsvarende foreslår departementet å oppheve § 4 Direktør/fagadministrasjon. Bestemmelsen omfatter funksjoner som kan ivaretas direkte med grunnlag i statens rett til å organisere og instruere egen virksomhet, jf. Grunnloven § 3.

I loven og forarbeidene beskrives Kulturdirektoratet både som én virksomhet bestående av to deler (kollegialt organ og en fagadministrasjon) og som en etat med oppgaver for «tre selvstendige organer» (rådet, styret for Fond for lyd og bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere). Dette bidrar til å skape uklarhet. Ved å rendyrke loven som en lov om Kulturrådet, tydeliggjøres rollen til rådet uten at den formelle organiseringen endres.

Som nevnt går ingen av høringsinstansene imot forslaget. Departementet foreslår å ta inn de rent begrepsmessige presiseringene som foreslås av Kulturrådet. Dette innebærer i praksis at «Norsk kulturråd» og «rådet» gjennomgående erstattes med «Kulturrådet» i loven.

Departementet legger til grunn at behovet for fagadministrative ressurser for Kulturrådet kan sikres gjennom styringsdialogen med Kulturdirektoratet og at det ikke er nødvendig å regulere dette i kulturrådsloven.

3.4.2 Oppnevning

Bestemmelsen om oppnevning av medlemmer til Kulturrådet åpner i dag ikke for unntak. Dersom et medlem eller lederen trekker seg fra Kulturrådet før utløpet av perioden, er det derfor uklart hvordan situasjonen skal håndteres innenfor gjeldende regler. Lovbestemmelsen synes ikke å åpne for å la Kulturrådet være undertallig fram til neste oppnevningsperiode, i og med at rådet ifølge bestemmelsen skal ha ti medlemmer. Samtidig synes bestemmelsen heller ikke å gi muligheter for å supplere med et nytt medlem i slike situasjoner, i og med at både oppnevningsperiode og oppnevningstidspunkt er lovfestet uten at det åpnes for unntak. Departementet mener derfor at det er behov for en mer fleksibel lovregel, som samtidig sikrer at formålene bak bestemmelsen ivaretas.

Det framgår av lovforarbeidene, jf. Prop. 67 L (2012–2013), at bestemmelsen om oppnevning av Kulturrådet skal ivareta ulike hensyn. Kravet om at rådet skal bestå av ti medlemmer skal sikre at rådet ikke er for stort, men likevel kan dekke kunst- og kulturfaglig kompetanse på sentrale områder. Kravet til rullerende oppnevning skal sikre et bredere oppnevningsgrunnlag og motvirke ensretting av rådet. Bestemmelsene om oppnevningsperiode og grenser for gjenoppnevning skal sikre kontinuitet, fornyelse og rett fagkompetanse, og samtidig motvirke at et bestemt kunst- og kulturfaglig syn fester seg. Departementet legger til grunn at disse hensynene kan ivaretas selv om det åpnes for unntak ved behov.

Departementet foreslår derfor å ta inn en bestemmelse om at reglene om oppnevningsperiode og oppnevningstidspunkt kan fravikes dersom det er nødvendig for å sikre at Kulturrådet er fulltallig og kan utføre oppgavene sine. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget.

På bakgrunn av hensynene som bestemmelsen skal ivareta, ser departementet det ikke som aktuelt å åpne for unntak fra reglene om antall medlemmer, kompetansesammensetning eller gjenoppnevning.

3.4.3 Andre høringsinnspill

Som nevnt har en rekke av høringsinstansene i tillegg kommet med innspill som går ut over, eller ikke direkte knytter seg til, høringsforslaget.

Flere foreslår som nevnt å avskjære muligheten for å delegere avgjørelser som skal tas ved kunst- og kulturfaglig skjønn til sekretariatet. Slik departementet tolker innspillene, er formålet å sikre at avgjørelser basert på kunstnerisk skjønn faktisk blir omfattet av reglene som sikrer armlengdes avstand. Departementet vil ikke foreslå en slik endring i denne omgang, og viser til at spørsmålet ikke er utredet eller drøftet i høringsnotatet. Departementet understreker at lovforslaget ikke innebærer noen materiell endring i adgangen til å delegere beslutningsmyndighet. Dette er derfor ikke en problemstilling som oppstår med det foreliggende lovforslaget. Videre er det i høringen bl.a. Kulturrådet selv som argumenterer for å begrense sin egen delegasjonsmyndighet. Departementet legger derfor til grunn at det sittende Kulturrådet ikke vil benytte seg av delegasjonsadgangen, og at dette foreløpig er et teoretisk problem.

Ønskene om å sette i gang en ny utredning av organiseringen av Kulturdirektoratet og en generell lovfesting av «armlengdeprinsippet», er politiske innspill som ikke er direkte knyttet til forslaget som har vært på høring. Etter departementets syn bidrar dagens organisering, med en kombinasjon av «armlengdeoppgaver» og direktoratsoppgaver, til at Kulturdirektoratet kan utnytte sin samlede kompetanse til å løse sine oppgaver på best mulig måte. Spørsmålet ble behandlet i Stortinget så sent som i 2021, jf. Innst. 538 S (2020–2021) og Dokument 8:251 S (2020–2021). Departementet ser derfor ikke behov for ytterligere utredning av en ny struktur for Kulturdirektoratet. Lovfesting av prinsippet om armlengdes avstand vurderes i forbindelse med den pågående revisjonen av kulturloven, og et lovforslag ble sendt på høring 30. mars 2023.