2 Adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til politiet og kriminalomsorgen

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslaget bygger på informasjon fra Justis- og beredskapsdepartementet om at politiet og kriminalomsorgen har behov for å få utlevert flere opplysninger om tjenestemottakere av kommunale tjenester i NAV-kontoret, enn sosialtjenesteloven i dag gir hjemmel til. Dette kan typisk være kontaktinformasjon ved etterlysning av straffedømte, ved behov for avhør av mistenkte eller sentrale vitner, samt ved forkynnelse av dommer. Videre har kriminalomsorgen behov for korrekt kontaktinformasjon ved innkalling av straffedømte til soning. NAV-loven § 7 fjerde ledd gir hjemmel for å dispensere fra Arbeids- og velferdsetatens taushetsplikt, slik at blant annet opplysningene som nevnt over på visse vilkår kan utleveres til offentlige myndigheter, herunder til politiet og kriminalomsorgen. Sosialtjenesteloven har ingen tilsvarende bestemmelse.

Sosialtjenesteloven § 44 andre ledd andre punktum åpner i dag for at opplysninger om tjenestemottakers oppholdssted kan gis uten hinder av taushetsplikten. Etter denne hjemmelen kan imidlertid utlevering bare skje dersom det er klart at utleveringen ikke vil skade tilliten til kommunen. Denne hjemmelen er derfor sjelden tilstrekkelig når politiet og kriminalomsorgen ønsker opplysninger fra sosialtjenesten.

I høringsnotatet foreslo departementet derfor en delvis harmonisering av taushetspliktsbestemmelsene i NAV-loven og sosialtjenesteloven, slik at politiet og kriminalomsorgen kunne få utlevert opplysninger om mottakere av sosiale tjenester i NAV-kontoret, når det er godtgjort at opplysningene er nødvendig for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver.

2.2 Gjeldende rett

Sosialtjenesteloven trådte i kraft 1. januar 2010. Loven er i hovedsak en videreføring av kapittel 8, samt enkeltbestemmelser i lov om sosiale tjenester mv. fra 1991.

Det følger av sosialtjenesteloven § 44 første ledd at den som etter loven utfører tjenester eller arbeid for kommunen, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gjelder det taushetsplikt om noens personlige forhold. Som personlige forhold regnes ikke «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige», jf. forvaltningsloven § 13 andre ledd.

Både NAV-loven og sosialtjenesteloven har strengere taushetspliktsbestemmelser enn forvaltningsloven på noen områder, og fastslår at taushetsplikten også gjelder fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Begge lovene åpner likevel for at enkelte opplysninger gis til andre forvaltningsorganer, for eksempel når dette er nødvendig for å fremme kommunens eller Arbeids- og velferdsetatens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse. Etter NAV-loven § 14 om samarbeid og oppgavedeling mellom etaten og kommunen har de ansatte mulighet til å arbeide på hverandres områder. Det er i forskrift 26. januar 2007 nr. 107 gitt regler om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene.

Offentlige myndigheter kan i henhold til NAV-loven § 7 fjerde ledd få utlevert opplysninger som er registrert av Arbeids- og velferdsetaten ved at det gis dispensasjon fra taushetsplikten. Dispensasjon kan gis når det er godtgjort at opplysningene er nødvendige for at vedkommende offentlige myndighet skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver. Det er likevel ikke adgang til å utlevere opplysninger om etnisitet, politisk eller religiøs oppfatning, helseforhold, misbruk av rusmidler eller seksuelle forhold. Sosialtjenesteloven har ingen tilsvarende hjemmel for dispensasjon fra taushetsplikten.

Adgangen til å dispensere fra taushetsplikt etter NAV-loven er i forskrift 30. juni 2006 nr. 736 delegert til Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet har gitt flere generelle dispensasjoner fra taushetsplikten med hjemmel i denne bestemmelsen. Det er blant annet gitt dispensasjon for utlevering av enkelte opplysninger til politiet og kriminalomsorgen.

2.3 Høring

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 11. juni 2015 på høring forslag om endring i sosialtjenesteloven § 44, slik at det kan gis dispensasjon for utlevering av opplysninger til politiet og kriminalomsorgen på tilsvarende måte som etter NAV-loven § 7 fjerde ledd. Høringsfristen ble satt til 30. september 2015.

Høringsnotatet ble sendt til:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Fylkesmannsembetene

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Politidirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Sivilombudsmannen

• Sysselmannen på Svalbard

• Trygderetten

• Utlendingsdirektoratet

• Sámediggi – Sametinget

• Kommunene

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Attføringsbedriftene

• Blå Kors

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Frelsesarmeen

• Frivillighet Norge

• Ideelt Nettverk

• Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• KS

• Kreftforeningen

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mental Helse

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• NTL NAV

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Podium AS

• Rehabiliteringssenteret AiR

• Rettspolitisk forening (RPF)

• Røde Kors

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Selvhjelp for Innvandrere og Flyktninger (SEiF)

• Senter for seniorpolitikk

• Stiftelsen Fontene – Fontenehuset i Oslo

• Samarbeidsforum mot fattigdom

• Uføres Landsorganisasjon

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Velferdsalliansen

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til lovforslaget:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Fylkesmannen i Aust-Agder

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Vestfold

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kriminalomsorgen region nord

• Kriminalomsorgen region sør

• Kriminalomsorgen region vest

• Kriminalomsorgen region øst

• Kriminalomsorgen region sørvest

• Kriminalomsorgen ved Åna fengsel

• Kriminalomsorgen ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt

• Kriminalomsorgen ved Hedmark fengsel

• Kriminalomsorgen Ila fengsel og forvaringsanstalt

• Kripos

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Utlendingsdirektoratet

• NAV Bærum/Bærum kommune

• NAV Kongsvinger

• Oslo kommune

• Stavanger kommune

• Advokatforeningen

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Gatejuristnettverket

• Kirkens Bymisjon

• Juss-Buss

• Parat NAV

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Statens helsetilsyn

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Høringsinstansenes merknader til forslaget er omtalt under punkt 2.5.

2.4 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en endring i sosialtjenesteloven § 44, slik at departementet kan bestemme at opplysninger om mottakere av sosiale tjenester kan utleveres politiet og kriminalomsorgen når det er godtgjort at opplysningene er nødvendige for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver. Dette omfattet likevel ikke opplysninger om etnisitet, politisk eller religiøs oppfatning, helseforhold, misbruk av rusmidler eller seksuelle forhold. Kontakt- og identifikasjonsinformasjon ble nevnt som eksempler på opplysninger det kunne være aktuelt å utlevere.

Noe av formålet med NAV-reformen var at publikum som henvendte seg til kontoret skulle slippe å gi opplysninger flere ganger i forbindelse med søknader til ulike kommunale og statlige tjenester. Med opprettelsen av arbeids- og velferdsforvaltningen fikk Arbeids- og velferdsetaten og kommunens sosialtjeneste en plikt til å etablere en felles førstelinjetjeneste og til å samarbeide om utredning av tjenestemottakere med sikte på behovsavklaring og tilpasning av ytelsene. En rekke opplysninger om stønadsmottakerne registreres derfor i NAV-kontorets mottak, og det kan være tilfeldig om opplysningene er registrert av ansatte i Arbeids- og velferdsetaten eller kommunen. I høringen ble det vist til at den interne informasjonsutvekslingen mellom stat og kommune i NAV-kontoret, som følger av NAV-loven, taler for en harmonisering av taushetspliktsbestemmelsene i de to regelverkene og en lik adgang til å gi opplysninger om, for eksempel, brukers oppholdssted. Det ble vist til at deler av etatens brukergruppe er like sårbar som brukerne av de sosiale tjenestene, og at det er kunstig å operere med et sterkere vern for én av gruppene. Samfunnets behov for kriminalitetsvern ble også tillagt vekt.

Det kan ikke utelukkes at personer som har krav på hjelp lar være å søke om det dersom de vet opplysningene kan gis videre til andre, og at tilliten til tjenestene dermed rammes når det åpnes for å dispensere fra taushetsplikten. I høringen ble det imidlertid lagt til grunn at belastningen ved å røpe klientforhold er blitt noe redusert etter NAV-reformen. Svært mange av landets innbyggere har et forhold til NAV-kontoret av grunner som neppe er like egnet til å stigmatisere, som det var å røpe et klientforhold til det tidligere sosialkontoret.

Det ble foreslått å åpne for at departementet (eller Arbeids- og velferdsdirektoratet etter eventuell delegasjon) kan bestemme at politiet og kriminalomsorgen på visse vilkår kan få utlevert opplysninger med hjemmel i sosialtjenesteloven § 44 nytt fjerde ledd. Etter forslaget skulle det være opp til den myndigheten som ønsker opplysningene utlevert å godtgjøre at opplysningene var nødvendige for å kunne løse offentlige oppgaver i den enkelte saken. Forslaget skulle ikke innebære et automatisk unntak fra taushetsplikten.

Departementet la til grunn at anmodning om og utlevering av opplysningene skulle skje skriftlig og at det i dispensasjonsvedtaket kunne stilles særskilte vilkår for utlevering. Departementet understreket at den myndigheten som mottar opplysningene sørger for behandling av opplysninger i overensstemmelse med regler om taushetsplikt som gjelder for organet.

2.5 Høringsuttalelsene

De fleste som har gitt merknader er positive til en lovendring. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller seg i hovedsak bak forslaget, men forutsetter at bestemmelsen praktiseres strengt av hensyn til tillitsforholdet mellom bruker og sosialtjenesten. Enkelte høringsinstanser legger til grunn at forslaget om utlevering av opplysninger bør omfatte kontaktinformasjon, og at dette bør framkomme av lovteksten. Advokatforeningen ser behovet for samme regel som i NAV-loven, men mener regelen etter sin foreslåtte ordlyd er altfor vid når den åpner for å gi opplysninger som er nødvendig for at politiet og kriminalomsorgen skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver. Etterforskning av lovbrudd er en pålagt offentlig oppgave for politiet, og foreningen mener den foreslåtte ordlyden åpner for at opplysningene kan gis politiet i oppklaringsøyemed. Det er påpekt fra enkelte at politi og kriminalomsorg som hovedregel bør bruke andre kilder enn sosialtjenesten for å få vite hvor personer oppholder seg. Her er det vist til at dersom sosialtjenesten blir en hovedkilde for informasjon, kan det medføre at personer med hjelpebehov ikke henvender seg til sosialtjenesten. Det pekes særlig på hensynet til barn av sosialhjelpsmottakere, som rammes av at foreldrene ikke oppsøker sosialtjenesten ved behov.

PST, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgens regioner og Kripos støtter en lovendring. Kripos mener imidlertid at det ikke bør stilles krav til at politiet og kriminalomsorgen skal ha godtgjort å ha et behov for opplysningene. Alternativt bør det presiseres i forarbeidene hva som skal til for at vilkåret er oppfylt. Kriminalomsorgsdirektoratet påpeker at det framstår som unødvendig tungvint, med fare for unødig tidsbruk i saker der det haster å få pågrepet en person, at sakene skal vurderes enkeltvis og at saksbehandlingen skal gjøres skriftlig. Kripos mener at unntaket fra taushetsplikten bør framkomme direkte i loven av hensyn til forutsigbarhet og effektiv forvaltning. Politidirektoratet bemerker at det kan oppstå tvil om hva som menes med «politiet» da politiet utøver myndighet både i polisiære saker og forvaltningssaker. Direktoratet mener at det bør framgå av proposisjonen at forslaget gjelder for begge typer oppgaver, fordi grensen mellom kriminalitetsbekjempelse og forvaltningsvirksomhet ikke alltid er like klar og behovene kan være sammenfallende.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at det ikke er noe nasjonalt register over personer som mottar sosiale tjenester og at det derfor er den kommunen vedkommende mottar tjenester fra som har kontaktopplysninger. Direktoratet mener at det derfor kan være en utfordring å vite hvilken kommune en søknad om utlevering av opplysninger skal rettes til.

Verken Fylkesmannen i Sør-Trøndelag eller Fylkesmannen i Vestfold eller organisasjoner som Gatejuristen, Kirkens Bymisjon, Juss-Buss eller Fellesorganisasjonen støtter forslaget. Det er særlig hensynet til at enkeltpersoner skal kunne oppsøke sosialtjenesten uten å frykte at opplysninger om dem skal kunne gis politiet som fremheves. Kirkens Bymisjon mener at mange sosialhjelpsmottakere mangler en grunnleggende tillit til systemet og dersom de nå skal være redde for at sosialtjenesten videreformidler informasjon om dem til politiet og kriminalomsorgen, risikerer man at disse personene i stedet velger å sove utendørs eller skaffe seg penger på illegalt vis. Enkelte viser til at det for sosialtjenesten vil være vanskelig å utføre sine oppgaver uten tillit fra sine tjenestemottakere. Fellesorganisasjonen mener endringen vil kunne påvirke arbeidet med brukerne og gjøre samarbeidet vanskeligere. De er bekymret for at forslaget vil medføre økt risiko for trusler og vold overfor ansatte.

2.6 Departementets vurderinger og forslag

I høringsnotatet foreslo departementet en delvis harmonisering av taushetspliktsbestemmelsene i NAV-loven og sosialtjenesteloven, slik at politiet og kriminalomsorgen kunne få utlevert opplysninger om mottakere av sosiale tjenester i NAV-kontoret, når det er godtgjort at opplysningene er nødvendig for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver.

Bakgrunnen for den snevre muligheten til å få opplysninger etter sosialtjenesteloven er at sosialtjenesten er samfunnets siste sikkerhetsnett. Formålet med de strenge taushetsbestemmelsene i sosialtjenesteloven er å ivareta denne funksjonen, og unngå at personer som er i en nødsituasjon skal unnlate å ta kontakt med sosialtjenesten i frykt for at opplysninger om dem eller om deres situasjon skal spres til utenforstående. Tjenestemottaker skal kunne stole på at informasjon om vedkommende kun skal brukes til det formål de er avgitt for. Sosialtjenesten mottar svært personlig informasjon om stønadsmottakerne, da de sosiale tjenestene også har som mål å bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer.

Departementet ser, i likhet med flere høringsinstanser, at formålet med de sosiale tjenestene kan tale for at også personer som er ettersøkt av politiet skal kunne oppsøke sosialtjenesten uten å risikere at deres oppholdsted dermed kan bli røpet. Departementet mener likevel at hensynet til samfunnets behov for kriminalitetsvern bør tillegges avgjørende vekt og at det i enkelte tilfellet skal kunne utleveres opplysninger til politiet og kriminalomsorgen, selv om dette potensielt kan bryte med den enkelte sosialtjenestemottakers tillit til kommunen. Departementet mener at det ikke er ønskelig at sosialtjenesten under henvisning til taushetsplikten indirekte skal hjelpe personer med å holde seg skjult for politiet eller kriminalomsorgen.

Som Politidirektoratet har påpekt har politiet i tillegg til polisiære oppgaver også oppgaver innenfor forvaltningsvirksomhet, der kriminalitetsvern ikke er et sentralt formål. Når grensen mellom politiets kriminalitetsbekjempelse og forvaltningsvirksomhet, som Politidirektoratet peker på, ikke alltid er like klar, vil det være vanskelig å avgrense hjemmelen til oppgaver knyttet til kriminalitetsbekjempelse. En slik avgrensning ville antakelig være krevende å praktisere for både politiet og kommunen. Da hjemmelen strengt begrenser hvilke opplysninger som kan utleveres, mener departementet at det ikke er behov for å avgrense hjemmelen til deler av politiet.

Det framgår av høringsnotatet at formålet med forslaget var å gi politiet og kriminalomsorgen mulighet til å få utlevert opplysninger som kan bidra til at disse organene kommer i kontakt med tjenestemottakeren. Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at denne begrensningen bør framgå klart av lovbestemmelsen. Departementet er enig i dette og foreslår dermed at bestemmelsen bare skal gi hjemmel til å utlevere kontaktopplysninger og opplysninger om mulig oppholdssted. Når hjemmelen begrenses til utlevering av slike opplysninger, mener departementet at det ikke vil være behov for å begrense hvilket formål opplysningene skal benyttes til utover at disse organene ber om opplysningene til bruk i deres tjeneste.

I de fleste tilfeller vil kontaktinformasjon og annen informasjon om hvor tjenestemottakeren oppholder seg være av mindre sensitiv karakter. Departementet ser imidlertid at slike opplysninger indirekte kan tenkes å røpe personlige forhold, som for eksempel at vedkommende har rusproblemer. Departementet finner likevel at dette ikke er grunn til å holde opplysningen tilbake når opplysningen kun er et middel for at politiet og kriminalomsorgen skal kunne få kontakt med personen. Hjemmelen åpner ikke for at det gis informasjon om tjenestemottakeren utover dette.

Forslaget omfatter utlevering av tjenestemottakerens kontaktopplysninger og opplysninger om tjenestemottakers mulige oppholdssted. Eksempler på slike kontaktopplysninger kan være adresse, telefonnummer og elektronisk postadresse. Opplysninger om mulig oppholdssted kan være aktuelt der sosialtjenestemottakeren oppholder seg på en annen adresse enn den folkeregistrerte.

I høringsnotatet ble det foreslått at politiet og kriminalomsorgen for å få utlevert opplysninger, måtte godtgjøre at opplysningene er nødvendige for å kunne løse pålagte offentlige oppgaver. I og med at forslaget nå er snevret inn, slik at det bare omfatter kontaktopplysninger og opplysninger om mulig oppholdssted, mener departementet at det ikke er nødvendig med et vilkår om at behovet for utlevering av opplysningene må godtgjøres. Departementet legger til grunn at politiet og kriminalomsorgen uansett vil undersøke andre tilgjengelige kilder til informasjon, som folkeregistret, før disse organene henvender seg til kommunen for å få opplysningene med hjemmel i sosialtjenesteloven. Departementet foreslår derfor en enklere regulering av utleveringsadgangen. Det foreslås videre at formuleringen «pålagte offentlige oppgaver» utformes enklere slik at opplysningene kan utleveres til bruk i politiets og kriminalomsorgens tjeneste.

I høringsnotatet ble det foreslått at enkelte opplysninger likevel ikke kunne utleveres. Dette var opplysninger om etnisitet, politisk eller religiøs oppfatning, helseforhold, misbruk av rusmidler eller seksuelle forhold. Etter nærmere vurdering har departementet imidlertid kommet fram til at denne begrensningen ikke er nødvendig. For det første omfatter hjemmelen kun adgang til å utlevere opplysninger som i liten grad er egnet til å røpe forhold som begrensningen ville omfattet. Når det er spesifikt angitt i loven hvilke opplysninger som kan gis ut, ser ikke departementet behov for en avgrensning utover dette. For det andre gjelder hjemmelen utlevering av opplysninger om personer i enkeltsaker og ikke lister eller sammenstillinger med personopplysninger. Den som mottar opplysningen er dessuten forpliktet til å innrette seg etter gjeldende regelverk for behandling av opplysninger etter for eksempel personopplysningsloven og politiregisterloven.

I høringsnotatet ble det foreslått at adgangen til å bestemme at opplysningene kan utleveres skulle ligge til departementet. Departementet har etter nærmere vurdering kommet fram til at denne avgjørelsen i stedet bør gjøres av kommunen selv. Sammenliknet med ordlyden i bestemmelsen som ble sendt på høring vil det av den nye bestemmelsen gå klart fram hvilke typer opplysninger som kan gis. Det er derfor ikke behov for sentrale statlige avgjørelser om dispensasjon.

Den foreslåtte bestemmelsen åpner for at kommunen får en opplysningsrett og ikke en opplysningsplikt. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å pålegge kommunen en plikt til å utlevere opplysninger som i praksis ofte ikke vil være tilgjengelig i saksdokumenter eller registre.

Kommunens avgjørelse om utlevering av opplysninger er ikke å anse som et enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages. Kommunen må likevel sørge for at utleveringen av opplysninger registreres tilfredsstillende.

Opplysninger som mottas vil behandles i overenstemmelse med personopplysningsloven og de reglene om taushetsplikt som gjelder for politiet og kriminalomsorgen.