6 Departementets vurderinger og forslag

6.1 Behovet for en midlertidig hjemmel i integreringsloven

Departementet opprettholder vurderingen av at det er behov for en midlertidig hjemmel i integreringsloven for å legge til rette for utveksling av kompetanseopplysninger med det formål å sysselsette personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Dersom det blir aktuelt å ta i bruk ressurser blant de med midlertidig kollektiv beskyttelse, er det behov for å behandle personopplysninger for å avdekke hvem som kan sysselsettes på hvilke områder i statlige, kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbud. Mens integreringsloven § 41 første ledd bokstav b retter seg mot tiltak for at innvandrere skal få kunnskap og ferdigheter for å kunne delta i det norske samfunnslivet, vil innhenting av personopplysninger i en mobiliseringssituasjon i større grad være begrunnet i behovene til organet som skal sysselsette. Departementet vurderer at dette er et annet formål enn det som fremgår av integreringsloven i dag. De høringsinstansene som uttalte seg støttet departementets vurdering.

Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, jf. artikkel 6 nr. 4 åpner for viderebehandling av personopplysninger til andre formål enn de er samlet inn for, uten samtykke eller grunnlag i nasjonal rett, dersom formålene er forenlige. Personopplysningene har opprinnelig blitt samlet inn i forbindelse med bosetting av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og for at kommunen skal kunne tilrettelegge kvalifiseringstilbudet for den enkelte etter bosetting. Det nye formålet retter seg mer mot behovene til de offentlige organene som skal sysselsette, enn enkeltpersonene det er aktuelt å tilby arbeid. Departementet vurderer at det nye formålet er av en annen karakter enn det opprinnelige formålet med innhentingen av personopplysningene, ettersom de to formålene retter seg mot ulike behov. Viderebehandling av opplysningene anses ikke som forenlig. Det kreves dermed et særskilt grunnlag for viderebehandlingen, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

Departementet har vurdert om samtykke kan utgjøre et egnet behandlingsgrunnlag. De mest aktuelle organene som skal kunne innhente personopplysninger er offentlige myndigheter. Samtykke regnes normalt ikke som tilstrekkelig behandlingsgrunnlag i slike situasjoner, blant annet fordi det kan stilles spørsmål ved om et samtykke kan anses frivillig på grunn av skjevheten mellom den registrerte og den offentlige myndigheten som behandlingsansvarlig. Å formidle opplysninger til en potensiell arbeidsgiver ligger imidlertid utenfor kjernen av personvernforordningens særskilte regler for offentlig myndighetsutøvelse. Som nevnt i punkt 2.1 ovenfor er det et premiss for arbeidet med den nasjonale planen at mobiliseringen skal være frivillig for den enkelte. Manglende samtykke fra den registrerte til behandlingen av opplysninger vil bare ha som konsekvens at vedkommende ikke blir kontaktet om mulig sysselsetting. Det vil ikke hindre sysselsetting på annet grunnlag eller ha andre konsekvenser. Departementet vurderer på dette grunnlaget at samtykke i mange tilfeller vil kunne utgjøre behandlingsgrunnlaget ved videreformidling av informasjon for å legge til rette for sysselsetting av personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Dessuten vil arbeidsgiverne ha alminnelige regler for behandling av opplysninger i forbindelse med rekruttering mv., som vil kunne danne grunnlag for den videre behandlingen.

Samtidig er det ikke endelig avklart hvordan utvekslingen av opplysninger skal foregå. Dersom det vurderes som hensiktsmessig at opplysningene først videreformidles fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets registre uten medvirkning fra den enkelte, mener departementet at det er behov for et rettsgrunnlag i lov eller forskrift for å gi hjemmel for viderebehandlingen. I et slikt tilfelle er det også behov for et unntak fra taushetsplikten så langt opplysningene er taushetsbelagte, se punkt 6.3 nedenfor.

På bakgrunn av dette, og de høringssvarene departementet mottok, opprettholder departementet vurderingen av at det er nødvendig med en egen hjemmel i integreringsloven for å legge til rette for innhenting og utlevering av kompetanseopplysninger. Personkretsen for mobilisering av ressurser begrenser seg til personer med innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Derfor mener departementet at hjemmelen bør være midlertidig. Dette får støtte i høringen, særlig av Akademikerne som viste til viktigheten av at hjemmelen er tydelig tidsmessig avgrenset. Departementet foreslår at forskriftshjemmelen tas inn i integreringsloven kapittel 6A med midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Kapittel 6A og de øvrige midlertidige endringene som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina er foreslått videreført til 1. juli 2024, jf. Prop. 90 L (2022–2023). Departementet foreslår den samme varigheten for forskriftshjemmelen om utveksling av kompetanseopplysninger.

6.2 Utforming av hjemmelen

Departementet foreslo i høringen en midlertidig hjemmel i integreringsloven om at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Arbeids- og velferdsetaten (NAV), kommuner og fylkeskommuner kunne behandle opplysninger om personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse og deres kompetanse når det er nødvendig for å kunne sysselsette personene i det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet til fordrevne fra Ukraina. Det ble også foreslått en forskriftshjemmel for å gi utfyllende regler om behandlingen.

Forslaget om hjemmel for behandling av personopplysninger har nær sammenheng med den nasjonale planen for mobilisering av ressurser som omtales i punkt 2.1 ovenfor. En av forutsetningene for å kunne mobilisere ressurser, er at kunnskap om kompetansen til personene er tilgjengelig for de som skal sysselsette og for NAV som formidler arbeidskraft til relevante arbeidsgivere. IMDis registre inneholder opplysninger om kompetansen til de som er kompetansekartlagt eller har gjennomført karriereveiledning etter integreringsloven § 37 b og opplysninger som er innhentet gjennom den forenklede kartleggingen før bosetting.

Som det fremgår i omtalen ovenfor, vil en del av behandlingen av personopplysninger trolig kunne gjøres på bakgrunn av samtykke fra den registrerte og med grunnlag i eksisterende hjemler når det gjelder sysselsetting mv. Dette innebærer for eksempel at kommuner som har gjennomført kompetansekartlegging kan kontakte personer med aktuell kompetanse og be om samtykke til å videreformidle opplysningene til potensielle arbeidsgivere. Samtidig kan det vise seg at det blir behov for en mer systematisk viderebehandling av opplysningene som ikke kan gjøres på bakgrunn av samtykke eller eksisterende hjemler. I et slikt tilfelle vil det være behov for et tydelig grunnlag i lov eller forskrift. På nåværende tidspunkt er det også vanskelig å forutse nøyaktig hvordan opplysninger skal utveksles og hvilke organer som kan ha behov for å få utlevert opplysningene. Det nærmere behovet for regulering vil blant annet bli vurdert i forbindelse med arbeidet med den nasjonale planen for mobilisering. Fristen for oppdraget til IMDi er 31. mai 2023 og det tas sikte på at planen skal kunne iverksettes etter kort tid. Uklarhetene i hva som er det endelige behovet gjør at departementet foreslår endringer i forslaget sammenlignet med det som var på høring. Departementet foreslår at hjemmelen i sin helhet blir en forskriftshjemmel.

Forskriftshjemmelen må være vid nok til å ta høyde for de eventuelle behovene som blir avdekket. Den skal likevel ikke gi grunnlag for å regulere mer enn det som er nødvendig. Departementet foreslår at forskriftshjemmelen begrenses til innhenting og utlevering av opplysninger fra IMDis registre. Så lenge det finnes et grunnlag for innhenting av opplysningene, kan organene som mottar opplysningene behandle dem på grunnlag av eksisterende hjemler for behandling av personopplysninger i forbindelse med rekruttering mv. Slik departementet ser det, har IMDi kun behov for en hjemmel som åpner for utlevering av opplysninger de allerede har til et annet formål enn det som dekkes av eksisterende hjemler. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å legge opp til at hjemmelen kan brukes for å sette i gang innsamling av kompetanseopplysninger med formål om sysselsetting. IMDis registre inneholder kompetanseopplysninger som allerede er kartlagt, og departementet legger til grunn at disse opplysningene vil være tilstrekkelige for å oppnå formålet. Dersom det er behov for å innhente ytterligere kompetanseopplysninger fra den enkelte, vurderer departementet at dette bør gjøres på grunnlag av samtykke. Ettersom det er kommunene som gjennomfører kompetansekartleggingen etter integreringsloven § 37 b, vil de i mange tilfeller ha tilgang til de nødvendige opplysningene når det gjelder sysselsetting. Departementet vurderer at kommunen i slike tilfeller kan innhente samtykke fra personer med aktuell kompetanse til å videreformidle opplysningene til potensielle arbeidsgivere. Da vil det ikke være nødvendig for den potensielle arbeidsgiveren å innhente opplysninger direkte fra IMDis registre.

I høringsnotatet foreslo departementet at hjemmelen kunne benyttes når det er nødvendig for å sysselsette fordrevne fra Ukraina «i arbeid i mottak eller i det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet». Innspill i høringen fra Bufetat region øst viser at det var noe uklart hva som menes med «arbeid i mottak» og om det inkluderer arbeid som ikke er en del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Dersom behandlingsgrunnlaget er ment å omfatte arbeid i mottak, som er en del av driftsoperatørenes ansvar, mener Bufetat region øst at hjemmelen bør utvides til å omfatte omsorgssentrene for enslige mindreårige. Motsatt mener etaten at det ikke er behov for en utvidelse dersom behandlingsgrunnlaget er ment begrenset til de tilfellene hvor det er nødvendig for å avhjelpe og redusere press på det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Departementet vurderer at det primært er behov for mobilisering innenfor det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Samtidig ser departementet ikke grunn til å avgrense hjemmelen mot det statlige tjenestetilbudet. Departementet foreslår derfor å erstatte formuleringen «arbeid i mottak» med en henvisning til statlig tjenestetilbud. Det kan ikke utelukkes at det avdekkes behov for å mobilisere ressurser i ulike deler av det statlige tjenestetilbudet, for eksempel i mottak og omsorgssentre.

Det skal ikke være avgjørende at det er staten, kommunen eller fylkeskommunen selv som drifter et tilbud for at tjenestetilbudet skal anses som statlig, kommunalt eller fylkeskommunalt etter bestemmelsen. Private aktører som driver for eksempel barnehager, omsorgssentre eller helsetilbud kan omfattes.

For å legge til rette for god flyt av opplysninger i forbindelse med sysselsettingen, foreslår departementet at hjemmelen åpner for å gi forskrift om innhenting og utlevering av opplysninger uten hinder av taushetsplikt, se punkt 6.3 nedenfor om hvilke opplysninger som kan være taushetsbelagte.

Departementet merker seg at Arbeids- og velferdsdirektoratet i høringen etterspurte en vurdering av hvilke konsekvenser behandling av personopplysninger med grunnlag i den foreslåtte hjemmelen vil få for personvernet til de registrerte og viser til personvernforordningen artikkel 35. Til dette bemerker departementet at det endelige reguleringsbehovet ikke er avklart og at behovet kan variere mellom ulike organer. De enkelte behandlingsansvarlige må vurdere behovet for vurdering av personvernkonsekvenser etter artikkel 35.

Både Datatilsynet og LO fremhevet i høringen viktigheten av personvernforordningen. Instansene pekte særlig på retten til informasjon etter artikkel 13 og 14, og plikten til å kommunisere på en forståelig og lett tilgjengelig måte etter artikkel 12. Departementet bemerker at IMDi som behandlingsansvarlig for nasjonale personregistre etter integreringsloven § 43 skal overholde reglene i personvernforordningen.

6.3 Nærmere om hva som er aktuelt å regulere i forskrift

Som nevnt er ikke det endelige reguleringsbehovet avklart. I det følgende vil departementet likevel gjennomgå noe av det som kan være aktuelt å regulere i forskrift.

I høringsnotatet ble det foreslått at IMDi, NAV, kommuner og fylkeskommuner skulle være omfattet av hjemmelen. Grunnlaget for at disse organene ble foreslått var at departementet anså det som sannsynlig at de ville ha behov for å kunne utlevere, videreformidle og motta opplysninger for å sysselsette personer med midlertidig kollektiv beskyttelse i tjenestetilbudet. IMDi har tilgang til kompetanseopplysningene som behandlingsansvarlig for registrene der opplysningene inngår og trenger hjemmel til å viderebehandle dem til andre formål. NAV kan ha behov for en slik hjemmel for å informere potensielle arbeidsgivere. Departementet vurderte også at kommuner og fylkeskommuner som potensielle arbeidsgivere kan ha behov for informasjonen for å vurdere om det finnes ressurser som de ønsker å bruke.

Departementet ba i høringen om innspill på om det også er andre enn de som var foreslått som kan ha behov for å være omfattet av hjemmelen for å kunne behandle opplysninger om personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Mattilsynet ba om å bli omfattet fordi en slik hjemmel kan ha betydning for tilsynets arbeid, både med å håndtere flyktningsituasjonen og for å bekjempe sykdommer. Departementet ser at det er gode grunner for at Mattilsynet kan få utlevert kompetanseopplysninger.

Departementet viser til at det er vanskelig å forutse hvilke organer som kan ha behov for å mobilisere ressurser og ha behov for å innhente kompetanseopplysninger. Situasjonen kan endre seg, slik at organer som foreløpig ikke ser behov for å være omfattet, får behov for det likevel.

Når reguleringsbehovet er mer avklart, vil departementet vurdere om det fortsatt er nødvendig å begrense bestemmelsene i forskrift til navngitte organer. Departementet har som utgangspunkt at det ikke bør åpnes for at en stor krets av organer kan innhente kompetanseopplysninger fra IMDi. Samtidig vil det uansett være et krav etter personvernforordningen at innhentingen av opplysninger er «nødvendig» for å oppnå formålet. Dette vil i seg selv begrense hvilke organer som kan innhente opplysninger. Organet må også selv vurdere om det er aktuelt å mobilisere ressurser, for eksempel ut fra krav innenfor den enkelte sektor til kompetanse eller fremleggelse av politiattest.

Forslaget om forskriftshjemmel om innhenting og utlevering gjelder kompetanseopplysninger. Det åpnes også for at dette kan inkludere særlige kategorier av personopplysninger, som nevnt i personvernforordningen artikkel 9. Arbeids- og velferdsdirektoratet etterspør i høringen en ytterligere presisering av hva begrepet «kompetanseopplysninger» rommer. Departementet viser til integreringsforskriften § 47 om hvilke opplysninger som kan behandles om personer som gjennomfører kompetansekartlegging og karriereveiledning. Det gjelder blant annet språkkunnskaper, skolegang, utdanning, arbeidserfaring, digitale ferdigheter og sertifikat. Ettersom det kun vil være aktuelt å viderebehandle opplysninger som allerede er samlet inn, er disse opplysningene mest relevante, sammen med generelle opplysninger om navn, adresse og kontaktinformasjon som også anses nødvendig for kompetanseformål, jf. integreringsforskriften § 46. Departementet foreslår at «kompetanseopplysninger» defineres direkte i forskriftshjemmelen, som opplysninger som er innhentet ved kompetansekartlegging eller karriereveiledning etter § 37 b eller opplysninger om den enkeltes kompetanse som er innhentet før bosetting. Departementet vil vurdere om det er nødvendig å regulere særskilt i forskrift hvilke opplysninger som kan innhentes og utleveres.

Gjennom kompetansekartleggingen kartlegges også opplysninger om den enkeltes interesser og ønsker for utdanning og arbeid. For de som gjennomfører karriereveiledning kan det etter integreringsforskriften § 47 blant annet behandles opplysninger om ønsker og muligheter innen utdanning og arbeid og informasjon om eventuelle hindringer for å delta i kvalifiseringstiltak, arbeid og utdanning. Disse opplysningene kan innebære opplysninger om politisk oppfatning, religion eller helseopplysninger, som utgjør særlige kategorier av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9. Departementet viser til at det vil bli vurdert videre hvilke opplysninger som skal kunne innhentes og utleveres. Departementet antar at det i liten grad vil være behov for å viderebehandle opplysninger som utgjør særlige kategorier av personopplysninger. Den midlertidige hjemmelen bør likevel ta høyde for at det kan være aktuelt i noen tilfeller, og departementet foreslår derfor at det åpnes for behandling av særlige kategorier av personopplysninger.

Mange av opplysningene det er aktuelt å behandle vil være opplysninger om noens personlige forhold, som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd. Eksempler på personlige opplysninger er opplysninger om slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, følelsesliv, utdannelse, arbeid og økonomisk situasjon, holdninger og innstillinger, inkludert seksuell legning, eller holdninger som manifesterer seg gjennom medlemskap i organisasjoner så lenge engasjementet ikke er utadrettet. I forvaltningsloven § 13 andre ledd er det listet en del forhold som ikke skal regnes som personlige, med mindre slike opplysninger røper forhold som må anses som personlige.

Av opplysningene som kartlegges gjennom kompetansekartleggingen eller som kan komme frem gjennom karriereveiledningen, er det spesielt informasjon rettet mot eventuelle hindringer for å delta i kvalifiseringstiltak, arbeid og utdanning som vil kunne omfatte noens personlige forhold. Dette kan for eksempel være opplysninger om psykiske eller fysiske helseutfordringer, politiske eller religiøse overbevisninger eller slekts- eller familieforhold som gjør at personen ikke kan delta i visse kvalifiseringstiltak, arbeid eller utdanning.