3 Andre saker

3.1 Staten som selvassurandør

Innledning

Den norske staten er selvassurandør. Det innebærer at staten som hovedregel ikke tegner forsikring, men håndterer tap og skader når de oppstår. Begrunnelsen er at staten er en stor aktør med bredt diversifisert risiko, samtidig som staten har høy evne til å bære forsikringsrelatert risiko. Kostnadene ved selvassuranse vil derfor over tid være lavere enn om staten skulle søke å tegne forsikring i det private markedet.

Ordningen med statlig selvassuranse har en lang historie. Bakgrunnen og innrettingen av ordningen ble sist gjennomgått på slutten av 1990-tallet av en arbeidsgruppe i Finansdepartementet.1 Som hovedregel har staten finansiert utgifter som følge av tap eller skader gjennom løpende inntekter, uten at det har vært satt av midler øremerket håndteringen av slike forpliktelser.

I den politiske plattformen fra Granavolden la regjeringen opp til en vurdering av staten som selvassurandør og hvordan store gjenanskaffelser skal finansieres. I april 2019 fremmet regjeringen forslag til ny sentralbanklov. I den forbindelse varslet regjeringen at den vil videreføre ordningen med at staten er selvassurandør og at en nærmere gjennomgang av ordningen ville bli lagt frem for Stortinget i revidert nasjonalbudsjett. Regjeringen la samtidig frem et lovforslag om at utgifter over statsbudsjettet ikke skal lånefinansieres så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland.

Staten som selvassurandør

Selvassuranseprinsippet i norsk statsforvaltning antas å ha vært gjeldende praksis langt tilbake i tid. Stortinget vedtok i 1949 at staten i alminnelighet ikke skulle tegne forsikringer i forsikringsselskap for å dekke utgifter ved brann, men stå som selvassurandør.2 Prinsippet om selvassuranse ble utvidet i 1950. Ved behandlingen av stortingsproposisjon om forsikringer av statens risikoer ga Stortinget Finansdepartementet fullmakt til å avgjøre alle spørsmål om forsikring for statens regning av annen risiko enn brannrisiko.3 Forutsetningen fra Stortingets side var at selvassuranseprinsippet skulle gjelde, med unntak kun når særlige forhold tilsa det.

Prinsippet er i dag fastsatt i reglement for økonomistyring i staten4 (§ 20) hvor det heter «Staten står som selvassurandør, dersom ikke annet er bestemt av Finansdepartementet.»

Selvassuranseprinsippet gjelder alle virksomheter som juridisk er en del av staten. Dersom virksomheten er organisert som et forvaltningsorgan, herunder forvaltningsbedrift eller forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, vil selvassuranse gjelde fullt ut. Det samme gjelder for domstolene og Stortinget og dets organer. Prinsippet kan også gjelde for en virksomhet organisert som egen juridisk enhet i et aksjeselskap, stiftelse, statsforetak eller etter en særlovgivning dersom virksomheten får sine inntekter og utgifter bevilget over statsbudsjettet. Budsjettmessig dekning for skade eller tap må dermed i prinsippet forelegges Stortinget. For statlige foretak er praksis at selskapene tegner egen forsikring i markedet.

Begrunnelsen for at staten er selvassurandør ligger primært i følgende forhold5:

• Staten har i omfang en lignende risikospredning som forsikringsselskapene, men ingen administrasjonskostnader til forsikringsordning. Kostnadene ved selvassuranse vil derfor over tid være lavere enn alternative forsikringsordninger.

• I forhold til statens samlede formue og ansvar, vil enhver skade være relativt liten. Staten vil alltid være i stand til å dekke utgifter i forbindelse med påført skade og oppstått ansvar.

Staten står overfor mange risikofaktorer. De omfatter forhold som private aktører ofte forsikrer seg mot, for eksempel brann og annen bygningsskade, naturkatastrofer, ulykker, valutakurssvingninger og erstatningsansvar. For mange av statens eiendeler finnes det private forsikringer for slik risiko, mens det for andre eiendeler, som krigsmateriell og infrastruktur, ikke finnes tilsvarende private markeder.

At staten har evne til å bære risiko, illustreres av tilfeller der staten har tatt på seg risiko fordi det ikke er vanlig med private forsikringsordninger og hvor velferdshensyn taler for universelle ordninger. For eksempel kan flere av velferdsytelsene i folketrygden betraktes som forsikring mot arbeidsledighet, ved at staten overtar risiko ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet mv. Offentlig finansierte helsetjenester kan betraktes som det samme.

Av lønnsomhetshensyn har Finansdepartementet lagt til grunn en streng praksis når det gjelder å samtykke til unntak fra selvassuranseprinsippet. Spørsmålet om i unntakstilfeller å kunne tegne forsikring må rettes til Finansdepartementet og må i hovedsak være begrunnet i praktiske hensyn for å bli innvilget. Det kan for eksempel gjelde dersom en statlig virksomhet for en kortere tid har hånd om utstyr eller kunstgjenstander som tilhører andre, og eieren krever at det tegnes forsikring mot skade ved brann eller annet uhell. I praksis er det få søknader om slike unntak.

Staten er selvassurandør også for de betydelige verdiene på norsk sokkel som forvaltes gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Etter etableringen av SDØE i 1986 ble statens erstatningsansvar på sokkelen understøttet av oppbygging av kapital i Statens petroleumsforsikringsfond, se boks 3.1. Dette fondet ble avviklet og innlemmet i Statens pensjonsfond utland i 2010. Eventuelle erstatningsutbetalinger gjennom SDØE vil bli behandlet på lik linje med statens øvrige utgifter til petroleumsvirksomheten.6

Erstatning av tap

Selvassurandørprinsippet innebærer at skade og tap håndteres når de oppstår. Staten må da vurdere gjenanskaffelse av bygninger, materiell og lignende, fortrinnsvis i de ordinære budsjettprosessene. En vurderer da også om det fortsatt er behov for materiellet som er tapt eller om en oppgave bør løses på annen måte.

Den enkelte virksomhet har ikke rett til automatisk å kunne overskride gjeldende bevilgning dersom det inntrer brann, tyveri, skade eller uhell. I en del tilfeller må virksomheten selv dekke merutgiftene innenfor tildelt budsjett. For å unngå tap og skade, skal den enkelte statlige virksomhet ha systemer og rutiner for internkontroll og risikostyring.7

Hendelser som medfører store, uforutsette utgifter i budsjettåret, håndteres i budsjettprosessen. Det kan fremmes forslag om bevilgninger som følge av særlige hendelser i de ordinære revisjonsrundene av budsjettet (i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett om våren og nysalderingen om høsten). Ved særskilt behov kan det også fremmes egne proposisjoner om tilleggsbevilgninger gjennom året. Dersom Stortinget sitter sammen og det er saker som haster, vil regjeringen kunne legge frem og få behandlet saken i Stortinget innen få uker.

Kongen i statsråd kan samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning dersom det er uomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning.8 Dette kan gjøres på svært kort tid. Regjeringen må fremme proposisjon for Stortinget om bevilgning så snart som mulig i ettertid. På områder med særlig behov for umiddelbar innsats, kan det innhentes en årlig fullmakt fra Stortinget til å overskride budsjettet ved særskilte hendelser. Et eksempel er fullmakten Samferdselsdepartementet har til å overskride bevilgningen under Kystverket dersom det er nødvendig å sette i verk tiltak mot akutt forurensning.

Det er flere eksempler på at staten kan reagere raskt innenfor gjeldende regelverk når uforutsette hendelser inntreffer. Etter hendelsene 22. juli 2011 ble det ved kongelige resolusjoner 16. september 2011 gitt samtykke til overskridelse av vedtatte bevilgninger på til sammen 723 mill. kroner for nødvendige utgifter frem til 1. november. Få uker etter ble det lagt frem en proposisjon for Stortinget med forslag om samlede, nødvendige tilleggsbevilgninger ut året 2011.9 Det påløp betydelige utgifter til opprydding, erstatningslokaler, reparasjon av lokaler, erstatninger og løpende drift etter angrepet mot regjeringskvartalet i 2011, som alle ble dekket over budsjettet.

Eksempler på andre større tap og skader som er håndtert de seneste årene er oppryddingen etter havariet av Full City 31. juli 2009 utenfor Langesund i Telemark.10 15. mars 2012 inntraff en ulykke med et Hercules-fly (luftfartøy av type C-130) fra det norske luftforsvaret ved Kebnekaise. Nytt fly ble finansiert med tilleggsbevilgning, det meste i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett, som ble lagt frem for Stortinget i mai samme år. Skjeggestad bru på E18 i Vestfold kollapset 2. februar 2015. Sørgående løp ble bygget på nytt og gjenåpnet i juli 2016 og delvis finansiert med tilleggsbevilgning til Statens vegvesen.

Selv om staten ikke forsikrer seg, er det etablert ordninger som håndterer enkelte typer hendelser og skadeansvar av mindre omfang. Statens pensjonskasse ivaretar yrkesskadeerstatning og ansvar etter bilansvarsloven for personskade påført av statens biler. Statsbygg setter av midler i reguleringsfond som kan trekkes på ved mindre bygningsskader, mens det ved større bygningsskader må fremmes egen bevilgningssak for Stortinget. For skip i ikke-kommersiell, statlig tjeneste utsteder Sjøfartsdirektoratet et sertifikat som bekrefter at staten dekker forsikringsansvaret etter sjøloven. For utgiftsposter på statsbudsjettet som i hovedsak utbetales i valuta, er det etablert praksis at valutakursendringer som krever bevilgningsendringer innarbeides som del av den ordinære budsjettprosessen. Slike ordninger er beskrevet i boks 3.2.

Selvassuranse i kommunene

Det er ikke særskilte reguleringer for forsikring i kommunesektoren i Norge. Med mindre kommunene eller fylkeskommunene er pålagt forsikring som følge av lov eller avtale, er det opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å vurdere egen evne til å bære risiko og behov for forsikring. Det er grunn til å tro at mindre kommuner vil ønske mer risikooverføring til andre enn større kommuner. Oslo kommune har i sin forsikringsstrategi11 fastsatt at kommunen er selvassurandør med mindre det er pålagt forsikring som følge av lov eller avtale. Dette ivaretas gjennom Oslo pensjonsforsikring AS ved at alle erstatninger på kommunens forsikringer som ikke er reassurert, belastes selskapet. Som eneeier av Oslo Pensjonsforsikring AS vil Oslo kommune være indirekte selvassurandør. Oslo kommunes forsikringer omfatter personalforsikringer, barne- og elevulykkesforsikringer, tingskadeforsikring (brann- og katastrofeforsikring på eiendommer), kriminalitetsforsikringer, motorvognforsikring og ansvarsforsikringer. Forsikringspremiene, unntatt tingskadepremien, fordeles fullt ut på foretak, etater og bydeler.

Selvassuranse i andre land

Alle nordiske land følger prinsippet om selvassuranse for større gjenanskaffelser. Håndteringen av mindre gjenanskaffelser varierer noe mellom landene.

I Sverige er det etablert en statlig forsikringsordning som administreres av en statlig virksomhet, Kammarkollegiet. Staten står fortsatt som selvassurandør og forsikrer seg ikke i markedet, men den enkelte virksomhet kan sikre seg ved å tegne forsikring internt i staten mot ulike typer hendelser. Det betales premie basert på risiko og egenandel ved skade. Premiebetalinger finansierer skadeutbetalinger. For eiendomsforsikringen (bygg) er eksempelvis dekningsansvaret i ordningen satt til 50 mill. kroner. Skader utover dette og generelt større skader håndteres i den ordinære budsjettprosessen.

Danmark vurderte i 2006 prinsippet om selvassuranse, herunder om det skulle etableres en sentral ordning som i Sverige. En valgte ikke å etablere en ordning etter svensk modell, og Danmark har således et system som ligner på det norske. Mindre skader dekkes innenfor virksomhetens bevilgning. Ved større skader skal det søkes dekning innenfor andre poster på det enkelte departements område. Om nødvendig må det innhentes fullmakt fra finanskomiteen i Folketinget eller tilleggsbevilgning for å dekke statens tap eller ansvar.

Større gjenanskaffelser krever i både Sverige og Danmark vedtak i Riksdagen og Folketinget, etter at en har vurdert om behovet fortsatt er til stede.

Etter brannen i Notre-Dame-kirken i Paris påsken 2019 opplyste den franske staten at også den er selvassurandør ved slike tap.

Statsbudsjettet som styringsverktøy

Statsbudsjettet gir oversikt over alle statlige aktiviteter, legger til rette for politiske prioriteringer og brukes i den finanspolitiske styringen av økonomien. En hovedoppgave for finanspolitikken er å bidra til effektiv bruk av ressursene i norsk økonomi og å styre bruken av offentlige midler i tråd med politiske prioriteringer. For å nå disse målene må formålene på statsbudsjettet kunne prioriteres opp mot hverandre i ryddige og oversiktlige budsjettprosesser.

Prinsipper for statlig budsjettarbeid

For å støtte opp under målene har Stortinget gjennom bevilgningsreglementet fastsatt noen hovedprinsipper for statlig budsjettarbeid:

• Ettårsprinsippet innebærer at statsbudsjettet bare skal føres for ett år av gangen. Prinsippet bidrar til fleksibilitet og færre formelle langsiktige bindinger i statsbudsjettet, som gjør det enklere å bruke statsbudsjettet som styringsinstrument i den økonomiske politikken.

• Fullstendighetsprinsippet sier at alle statlige utgifter og inntekter skal føres opp i budsjettet. Prinsippet skal legge til rette for en helhetlig prioritering av alle utgifter og inntekter.

• Kontantprinsippet sier at det skal budsjetteres med de utgiftene som antas å bli utbetalt kontant i budsjettåret og de inntektene som antas å bli innbetalt kontant. Dette prinsippet skal også støtte opp under en helhetlig oversikt over utgifter og inntekter i budsjettåret, og evnen til å kunne bruke budsjettet til å styre den økonomiske politikken.

• Bruttoprinsippet innebærer at Stortinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg selv også om de refererer til samme virksomhet. Prinsippet er viktig for å få frem hvor store utgifter og hvor store inntekter en virksomhet faktisk har.

Rammeverket for finanspolitikken, med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen, bidrar til langsiktig forvaltning av oljeinntektene og en stabil utvikling i norsk økonomi og i finansieringsgrunnlaget for offentlige tjenester. Uttaket fra fondet skal over tid tilsvare den forventede realavkastningen, anslått til 3 pst. Når bruken av penger bygger på fondets størrelse, er bærekraften i regelen avhengig av at fondet gjenspeiler reell sparing.

I hvert enkelt år skal pengebruken tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien. Ved større økonomiske tilbakeslag, som under finanskrisen og etter oljeprisfallet, skal finanspolitikken brukes aktivt for å støtte opp under aktivitet og sysselsetting, selv om det svekker budsjettbalansen på kort sikt. Bruken av oljeinntekter kan da være høyere enn den forventede realavkastningen fra fondet. I gode tider bør bruken av oljepenger reduseres.

Det finanspolitiske rammeverket er også satt opp med sikte på å håndterere svingninger i oljeinntektene og i pensjonsfondet. Etter hvert som oljeformuen i bakken er blitt omdannet til finansformue i fondet, har usikkerheten om oljeinntektene gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet i verdens finansmarkeder kan gi store utslag i handlingsrommet i finanspolitikken. Ved store endringer i fondsverdien, skal bruken av oljeinntekter tilpasses gradvis.

Handlingsregelen er fleksibel og angir ikke presist hvor mye oljepenger som skal brukes i et bestemt år. Det er mange kilder til usikkerhet i statens formue, inntekter og utgifter, og uforutsette utgifter eller inntektsbortfall er vanlig. I utgangspunktet er det derfor mulig å håndtere uforutsette utgifter, herunder gjenanskaffelser etter skade og tap, innenfor rammeverket. Gjenanskaffelser som følge av at staten er selvassurandør bør på lik linje med andre utgifter tilpasses innenfor en samlet ramme på budsjettet. Den samlede rammen må være ansvarlig i et langsiktig perspektiv og samtidig tilpasset situasjonen i økonomien, i tråd med intensjonen i det finanspolitiske rammeverket.

Alle statlige utgifter og investeringer bidrar til etterspørsel etter varer og tjenester i økonomien og må derfor tilpasses konjunktursituasjonen og kapasiteten i økonomien. Hensynet til økonomiens bæreevne og økonomisk stabilitet gjør at ikke minst store gjenanskaffelser må ses i sammenheng med allerede planlagte utgifter. Økt statlig pengebruk innebærer at det fremtidige statsfinansielle handlingsrommet reduseres. En gjenanskaffelse av for eksempel bygninger vil legge beslag på ressurser som ville gått til andre formål, enten i dag eller i fremtiden, uavhengig av forsikringsordning. Ved behov for større gjenanskaffelser kan det derfor være nødvendig å utsette noe annen aktivitet, for eksempel andre investeringsprosjekter.

Utgiftene i statsbudsjettet var i underkant av 1 300 mrd. kroner i 2018, og statens investeringer i slik realkapital var på nesten 90 mrd. kroner. Offentlig forvaltnings investeringer i realkapital sett under ett er høyere i Norge enn i mange andre sammenlignbare land. I Nasjonal transportplan er det planlagt offentlige investeringer i vei og bane på omkring 1 000 milliarder kroner de neste 12 årene.

For at finanspolitikken og handlingsregelen skal fylle sin hensikt, må det skilles mellom ordinære utgifter og lånetransaksjoner. Alle statens utgifter skal føres som ordinære utgifter med mindre de kan regnes som finansielle plasseringer og omplassering av statens formue. Med utgifter på statsbudsjettet menes ordinære utgifter som inngår i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og som håndteres i den ordinære budsjettprosessen, der ulike formål veies opp mot hverandre. For at en bevilgning skal kunne føres som en kapitalplassering og finansieres med lån, er prinsippet at forventet avkastning minst skal tilsvare avkastningen på alternative plasseringer, se omtale i Gul bok 2019. Med avkastning på alternative plasseringer menes finansiell avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen.

Sentralbanklovutvalget foreslo blant annet at det skulle lovfestes at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i statens pensjonsfond utland. Regjeringen fremmet i april 2019 forslag om å lovfeste gjeldende praksis om at staten ikke skal lånefinansiere utgifter, i tråd med utvalgets forslag. Lovforslaget innebærer blant annet at utgifter til gjenanskaffelser etter tap og skader fortsatt skal dekkes innenfor de ordinære budsjettrammene, og ikke gjennom særskilte låneopptak eller kapitalinnskudd.

For statistiske formål og sammenligninger med andre land vil sammenstillinger av den norske stats utgifter og inntekter uansett måtte svare til internasjonale definisjoner. Disse definisjonene følger samme prinsipp som beskrevet over, der reelle utgifter skal inkluderes i det ordinære budsjettunderskuddet uavhengig av hvordan de finansieres. Oppsummeringen av statlige inntekter og utgifter i nasjonalregnskapet, som føres av SSB, vil dermed være upåvirket av hvordan staten regnskapsfører utgifter til gjenanskaffelser.

Vurdering av alternative forsikringsordninger

I dette avsnittet sammenlignes dagens ordning med to alternativer: private forsikringer og et statlig, fondert alternativ.

Statens forsikringsordning bør ivareta flere hensyn:

1. Kostnadseffektivitet. Ordningen bør dekke behovet for forsikring til lavest mulig kostnad for staten. En formalisering av den enkelte statlige virksomhets forsikringsbehov vil medføre administrasjonskostnader, blant annet for å fastsette og kreve inn premier, vurdere skader og utbetale korrekt oppgjør. En formalisert forsikringsordning kan også skape insentivproblemer, slik det er innslag av i private forsikringsmarkeder, for eksempel ved at forsikringen misbrukes eller at forsikringstaker ikke behandler forsikrede objekter med nødvendig aktsomhet. I den grad det tegnes forsikring i et privat marked, vil forsikringsselskapene kreve en kapitalavkastning som står i forhold til risikoen selskapene tar på seg. Slike forhold vil øke kostnadene for staten.

2. God prioritering av statlige midler. Statsbudsjettet skal støtte opp under en helhetlig og politisk styrt prioritering av statlige midler, slik at ressursene til enhver tid brukes der de gir høyest mulig nytte for innbyggerne. De statlige budsjettprinsippene skal legge til rette for at ressursinnsatsen vurderes på tvers av departementer og virksomheter. Større tap eller skader vil ofte kunne medføre behov for å tilføre ressurser til virksomheten, men det er ikke alltid behov for å gjenanskaffe en gjenstand eller å løse en oppgave på samme måte etter at et tap er oppstått. En skade eller tap representerer også en opsjon til å løse oppgavene på en ny måte. Det må derfor gjøres konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle, slik at ressursene kan settes inn der de gjør størst mulig nytte.

3. God finanspolitisk styring. Gjenanskaffelser etter tap og skader påvirker økonomien og statens finansformue på lik linje med andre statlige utgifter. Utgiftene til store gjenanskaffelser må tilpasses konjunktursituasjonen innenfor en ansvarlig økonomisk ramme. Slike utgifter må på vanlig måte inngå i de finanspolitiske indikatorene for budsjettets etterspørselsvirkning inn i økonomien, også om utgiftene dekkes av en forsikringsordning.

4. Forutsigbarhet for virksomhetene. Den enkelte virksomhet vil normalt ønske stabile og forutsigbare rammevilkår for egen aktivitet. En ikke-statlig virksomhet vil derfor tegne forsikring i et visst omfang for å unngå å bli påført et tap eller en skade som ikke lar seg håndtere innenfor virksomhetens egne økonomiske rammer. Også statlige virksomheter kan tenkes å ønske seg forutsigbarheten som ligger i en slik forsikringsordning, slik at tap eller skade uten videre kompenseres.

Det kan være målkonflikter mellom hensynene en statlig forsikringsordning skal ivareta. For eksempel kan økt forutsigbarhet for virksomhetene samtidig innebære svakere prioritering av statlige midler på tvers av virksomheter. I den grad det er målkonflikter må hensynene veies mot hverandre som ledd i en samlet vurdering av alternative innrettinger av statens forsikringsordning.

Statlig selvassuranse slik det praktiseres i dag har flere fordeler og enkelte ulemper sett opp mot disse kriteriene. Ordningen er enkel, ubyråkratisk og kostnadseffektiv for den enkelte virksomhet og for staten sett under ett. Det brukes ikke ressurser på avtaler, beregning av forsikringspremier og oppgjør om forsikring, ettersom tap håndteres når de oppstår. Ordningen er kostnadseffektiv. Staten står overfor en bredt diversifisert risiko, samtidig som evnen til å bære risiko er høy. Den norske staten har en betydelig finansiell formue. Staten har likviditet og større handlefrihet i finanspolitikken enn mange andre land.

Dagens ordning legger til rette for god finanspolitisk styring fordi gjenanskaffelser behandles på samme måte som statens øvrige utgifter. At slike utgifter inngår i det oljekorrigerte underskuddet når de påløper, støtter opp under det finanspolitiske rammeverket. Ordningen legger også til rette for en helhetlig prioritering av statlige midler. Dersom den enkelte virksomhet ikke kan dekke tap innenfor egne økonomiske rammer, vil behovet for å tilføre virksomheten ekstra ressurser bli vurdert opp mot andre formål som en del av arbeidet med statsbudsjettet. Behovet for og innrettingen av en eventuell gjenanskaffelse vurderes i det enkelte tilfelle.

For den enkelte virksomhet kan dagens ordning derimot oppleves som lite forutsigbar. De mest akutte behovene ivaretas normalt på kort sikt, som opprydning ved havari og erstatningslokaler ved brann. Permanente løsninger eller større gjenanskaffelser kan imidlertid bli skjøvet ut i tid, dels fordi det tar tid å utrede alternativene og dels fordi det er konkurranse om tildeling av knappe budsjettmidler. For regjering og Storting kan det oppleves som politisk vanskelig at en større gjenanskaffelse må prioriteres mot andre formål, særlig i en situasjon der det økonomiske handlingsrommet er lite. Samtidig vil de fleste gjenanskaffelser normalt være forholdsvis små sammenlignet med andre størrelser, som statens øvrige investeringer og samlede utgifter på budsjettet. Risikoen ved selvassuranse vil også være mindre enn svingningene i statens inntekter og utgifter som følge av utviklingen i norsk økonomi og i internasjonale finansmarkeder.

Et privat forsikringsalternativ vil innebære at staten i større utstrekning kjøper forsikring i det private markedet. For enkelte typer usikkerhet som staten står overfor, som bygningsskader og personansvar, er det velfungerende private markeder. For andre typer usikkerhet er det i mindre grad slike markeder, for eksempel for forsikring av krigsmateriell. En privat ordning kan innebære at den enkelte virksomhet får ansvar for å forsikre seg mot risikoen som virksomheten ikke kan bære selv. Samtidig vil det trolig verken være mulig eller hensiktsmessig å forsikre seg mot alle typer usikkerhet. Det kan da oppstå en asymmetri, der staten tegner privat forsikring mot hendelser som innebærer forholdsvis lav risiko for staten, men ikke forsikrer seg mot hendelser som kan påføre staten større utgifter.

En fordel med et privat alternativ er større forutsigbarhet for den enkelte virksomhet enn det som følger av dagens ordning. Ved skade eller tap vil virksomhetene få utbetalt en forsikringssum som kompensasjon. Virksomheten kan da drive videre som før, men den har også muligheten til å omprioritere ved ikke å gjennomføre (en full) gjenanskaffelse, men løse oppgavene på andre måter. På den annen side vil utbetaling direkte til skadelidte svekke hensynet til overordnet prioritering av statlige midler.

Ulempen med et privat forsikringsalternativ sammenlignet med selvassurandørprinsippet er kostnadene. Staten vil påføres betydelige løpende utgifter i form av forsikringspremier. Premiene må dekke administrasjonskostnader til kontraktsinngåelse, fastsettelse og innkreving av premier samt håndtering av korrekt skadeoppgjør. Det vil også påløpe kostnader fordi en privat aktør vil kreve en kapitalavkastning som står i forhold til risikoen selskapet tar på seg. I tillegg kommer kostnadene ved at den enkelte statlige virksomhet skal inngå og følge opp forsikringene det anses å være behov for. I sum vil et privat alternativ være mer komplisert og langt mindre kostnadseffektivt enn dagens ordning med selvassuranse. Over tid vil det i så fall kunne føre til et markert mindre økonomisk handlingsrom for prioriterte satsinger.

Et fondert statlig alternativ innebærer at selvassuranseprinsippet gjennomføres på en annen måte, ved at det betales forsikringspremie til en sentral statlig ordning. Konkret kan en se for seg at premiebetalingene bevilges som ordinære utgifter som settes til side i et forsikringsfond. Forsikringsutbetalinger eller gjenanskaffelser kan da finansieres ved trekk på forsikringsfondet. Utbetalingene fra et slikt fond vil naturlig nok ikke kunne overstige midlene som tidligere er tilført ordningen i form av premier og renter på disse midlene.

Egenskapene til en fondert ordning avhenger av utformingen. Dersom en etterligner et privat forsikringsmarked med aktuarisk korrekte premier og skaderelaterte utbetalinger, vil ordningen ha mange av de samme egenskapene som det private alternativet. Det kan gi større forutsigbarhet for den enkelte virksomhet og svakere prioritering av statlige midler på tvers av virksomheter. De samlede kostnadene for staten må antas å øke markert sammenlignet med dagens ordning, ettersom det vil kreve betydelig administrasjon i den enkelte virksomhet og i den sentrale statlige ordningen. Insentivproblemer vil kunne oppstå også med en statlig ordning som motpart. Økte kostnader med en forsikringsmessig utforming vil over tid innebære færre midler til andre formål.

En fondert ordning kan også utformes mer sjablongmessig, ved at den statlige forsikringsordningen ikke tilføres kapital fra de enkelte virksomhetene, men gjennom en sentral statlig utgiftsbevilgning etter hvert som utgiftsbehovet oppstår. Utbetalinger fra forsikringsordningen kan skje etter et søknadsprinsipp og vurderes etter større skader eller tap. En slik ordning vil være noe enklere og mer kostnadseffektiv enn å etterligne et privat forsikringsmarked. Det må imidlertid avgrenses og reguleres hva som skal kunne dekkes av fondet. Den sjablongmessige utformingen kan likevel støtte opp under en helhetlig prioritering av statlige midler, særlig dersom utbetalinger fra ordningen vurderes som et ledd i arbeidet med statsbudsjettet. Det er usikkert om et slikt alternativ vil gi større forutsigbarhet for den enkelte virksomhet enn en videreføring av dagens ordning. Større gjenanskaffelser som ikke kan dekkes av avsatte midler, vil uansett måtte vurderes i de ordinære budsjettprosessene.

Det vil være mulig å ivareta en god finanspolitisk styring med en statlig fondert forsikringsordning ved at utbetalingene fra fondet, og dermed utgiftene til gjenanskaffelser, vil kunne inngå i beregningen av budsjettets virkning på økonomien.12 I praksis vil det være liten forskjell om kapitalen spares i et særskilt forsikringsfond eller beholdes i Statens pensjonsfond utland, som ved en videreføring av dagens ordning.

Det er også mange trekk ved dagens velferdsordninger som har forsikringselementer ved seg, som pensjonsforpliktelsene i Statens pensjonskasse og folketrygden, og som beløpsmessig er langt større enn det som staten løpende må dekke av skader og tap som følge av uforutsette hendelser. Disse ordningene baserer seg på «pay as you go»-løsninger, på samme måte som dagens selvassurandørprinsipp innebærer.

Oppsummering og konklusjon

Selvassuranse er en enkel, ubyråkratisk og kostnadseffektiv ordning. Staten har i omfang en lignende risikospredning som forsikringsselskapene, men ingen administrasjonskostnader til forsikring. Kostnadene ved selvassuranse vil derfor over tid være lavere enn ved alternative forsikringsordninger. Solide statsfinanser og et fleksibelt rammeverk for finanspolitikken gir høy evne til å bære risiko og håndtere skade eller tap når de oppstår. For staten er det ikke tilgang på finansiering som er utfordringen ved større gjenanskaffelser, men å finne rom for gjenanskaffelsen innenfor en ansvarlig økonomisk ramme som er tilpasset aktiviteten i norsk økonomi. Andre nordiske land har lignende ordninger som Norge.

Ved tap og skade kan de mest akutte behovene, som opprydning ved havari og erstatningslokaler ved brann, ivaretas på kort sikt enten i den ordinære budsjettprosessen eller tilleggsproposisjon. Det er i dag ingen automatikk i at tap og skade gjenanskaffes. Behovet for gjenanskaffelser eller andre permanente løsninger bør vurderes nærmere og inngå i en helhetlig prioritering av statlige midler. For eksempel må det vurderes om oppgavene kan ivaretas med andre og rimeligere løsninger. Utgifter til store gjenanskaffelser vil som regel fordeles over flere år og være forholdsvis små sammenlignet med andre risikoer som må håndteres innenfor det finanspolitiske rammeverket.

Alternative innrettinger av statens forsikringsbehov er vurdert. Kjøp av forsikring i det private markedet kan gi større forutsigbarhet for den enkelte virksomhet ved større gjenanskaffelser, men administrasjonskostnadene vil øke og private selskaper vil kreve kompensasjon for å ta på seg denne risikoen. Det blir dyrere sammenlignet med dagens ordning og vil redusere det økonomiske handlingsrommet til andre prioriterte formål. Flere av disse ulempene vil også å gjelde om staten oppretter et sentralt forsikringsselskap etter modell av private ordninger. Staten bør derfor fortsatt være selvassurandør som i dag.

Utgifter til gjenanskaffelser vil bidra til etterspørsel etter varer og tjenester i økonomien og legge beslag på ressurser, på lik linje med andre ordinære utgifter. Statens utgifter til gjenanskaffelser må derfor tilpasses konjunktursituasjonen og tas med i indikatorene for hvordan finanspolitikken virker inn på aktiviteten i økonomien.