4 Nektelse av pass til prøveløslatte

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet er kjent med at det har forekommet at personer som er prøveløslatt med vilkår om ikke å forlate landet har fått utstedt pass, og deretter har reist ut av landet i strid med vilkårene. At pass har blitt utstedt kan skyldes både at passmyndigheten ikke har hatt kjennskap til de ilagte vilkårene, og at nektelse er vurdert som et uforholdsmessig inngrep. Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet etablerte høsten 2017 nye rutiner for å sikre at passmyndigheten får kjennskap til personer som er prøveløslatt med vilkår om ikke å forlate landet. Det ble likevel ansett ønskelig å gjøre endringer i passloven og ID-kortloven for å sikre at det ikke utstedes reisedokumenter til personer som er prøveløslatt fra forvaring eller fengsel med vilkår om ikke å forlate landet.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Passloven og ID-kortloven

Etter passloven § 5 første ledd skal pass blant annet ikke utstedes hvis søkeren er etterlyst, er besluttet pågrepet eller har samtykket til innlevering av pass etter straffeprosessloven kapittel 14 mv. Etter passloven § 5 annet ledd bokstav b kan pass nektes utstedt dersom søkeren ikke kan reise ut av riket fordi det følger av innskrenkninger pålagt i henhold til straffeloven §§ 34, 39 (fullbyrdingsutsettelse/betinget fengsel), 45, 46 (prøveløslatelse fra forvaring), 48, 52 (samfunnsstraff) og 62 (dom på tvungent psykisk helsevern), straffegjennomføringsloven § 43 (prøveløslatelse fra fengsel) eller straffeprosessloven § 69 tredje ledd (betinget påtaleunnlatelse). ID-kortloven § 5 annet ledd bokstav b gir tilsvarende regler for nasjonalt ID-kort med reiserett.

Etter passloven § 7 første ledd bokstav b kan pass kreves innlevert dersom det foreligger forhold som nevnt i § 5.

4.2.2 Prøveløslatelse fra fengsel med vilkår og prøveløslatelse fra forvaring

Ved prøveløslatelse fra forvaring kan retten etter straffeloven § 45 fastsette vilkår som ved betinget dom, herunder om oppholdssted, om at vedkommende skal følges opp av kriminalomsorgen, eller vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet ut over ettårsfristen i § 37 bokstav h, på nærmere angitte vilkår. Kriminalomsorgen kan etter § 45 annet ledd fastsette vilkår som ved betinget dom, eller at den prøveløslatte skal følges opp av kriminalomsorgen.

Etter forskrift 5. mars 2004 nr. 481 om gjennomføring av særreaksjonen forvaring § 17 fjerde ledd skal prøveløslatte fra forvaring oppholde seg i landet. Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen bare der retten eller kriminalomsorgen har satt som vilkår for prøveløslatelse at domfelte skal følges opp av kriminalomsorgen. I praksis følges praktisk talt samtlige forvaringsdømte opp av kriminalomsorgen, uavhengig av om retten eller kriminalomsorgen har besluttet prøveløslatelse. Der prøveløslatelse besluttes av kriminalomsorgen, fremgår det av retningslinjer fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning om gjennomføring av forvaring (KSF-2004-9001) kapittel 5 at det alltid skal settes vilkår om oppfølging i disse sakene. Retten kan, selv om det ikke settes vilkår om oppfølging av kriminalomsorgen, sette vilkår om oppholdssted. Også vilkår om bestemt oppholdssted innebærer at personen ikke skal reise ut av landet.

Ved prøveløslatelse fra fengsel kan det etter lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) § 43 annet ledd bokstav a og d fastsettes vilkår om at den prøveløslatte skal overholde bestemmelser om bosted eller oppholdssted i periode med møteplikt, dersom det fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Det følger av retningslinjer fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF-2002-9001) punkt 3.45 at med oppholdssted menes land, fylke, kommune, by og tettsted. Domfelte kan ikke oppholde seg utenfor det aktuelle området. I praksis betyr dermed et vilkår om bestemt oppholdssted at den prøveløslatte ikke kan forlate landet.

4.3 Andre lands rett

Etter den svenske passlagen 19 § kreves det tillatelse fra kriminalomsorgen for utstedelse av pass til personer som er under overvåkning etter dom på beskyttelsestilsyn («skyddstillsyn») eller er løslatt med vilkår fra fengsel («villkorlig frigivning från fängelse»). Tillatelse skal nektes dersom det er skjellig grunn til å anta at den dømte vil hengi seg til kriminell virksomhet i utlandet, at personen ved å reise utenlands vil unndra seg fortsatt gjennomføring av den idømte reaksjonen, eller dersom reisen ellers vil motvirke personens tilpasning til samfunnet.

Etter den danske pasloven § 2 stk. 3 kan politiet nekte å utstede eller inndra et allerede utstedt pass, når utreise vil stride mot bestemmelser i lovgivningen som har til formål å sikre en persons tilstedeværelse i landet, inntil personen har oppfylt forpliktelsene overfor det offentlige eller overfor private.

4.4 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått at pass skal nektes utstedt i tilfeller der personer er prøveløslatt fra fengsel eller forvaring med vilkår om ikke å forlate landet. Gyldig pass kan dermed også tilbakekalles, jf. passloven § 7. Formålet med endringsforslaget var å sikre at de ilagte vilkårene overholdes.

Selv om prøveløslatte kan ha behov for pass for å legitimere seg, uavhengig av et ønske om utreise fra Norge, ble det lagt avgjørende vekt på risikoen for at passutstedelse vil kunne undergrave vilkårene for prøveløslatelsen. Det ble i tillegg vist til at når man etter hvert kan få utstedt nasjonalt ID-kort uten reiserett, vil det ikke lenger være behov for å utstede pass til bruk som legitimasjonsdokument i Norge.

Det ble særskilt bedt om høringsinstansenes syn på om også innskrenkninger pålagt i forbindelse med betinget dom, samfunnsstraff, dom på tvungent psykisk helsevern og betinget påtaleunnlatelse bør medføre at pass og nasjonalt ID-kort med reiserett skal nektes utstedt.

4.5 Høringsinstansenes syn

POD, Kripos, NAST, Innlandet politidistrikt, Nordland politidistrikt, Sør-Vest politidistrikt, Troms politidistrikt, Øst politidistrikt, Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) og Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest og Kriminalomsorgen region nord støtter forslaget om at pass skal nektes utstedt i tilfeller der personer er prøveløslatt fra fengsel eller forvaring med vilkår om ikke å forlate landet. Kriminalomsorgen region nord viser til at forslaget vil styrke kriminalomsorgens kontrollfunksjon under prøveløslatelsen og i større grad hindre at domfelte unndrar seg straffegjennomføringen. KDI og Kriminalomsorgen region sørvest fremhever at det er av sentral betydning at denne gruppen får utstedt annen gyldig legitimasjon frem til nasjonalt ID-kort uten reiserett kan utstedes. Domfelte har behov for å kunne legitimere seg ute i samfunnet, for eksempel ved opprettelse av bankkonto.

POD mener forslaget vil innebære en klargjøring for passmyndigheten, og fremhever at der det er fastsatt pålegg om å bli i landet som vilkår for prøveløslatelse, vil det være høyst uklart når pass likevel kan utstedes uten hinder av vilkåret.

Kripos er enig i at det må legges avgjørende vekt på at utstedelse av pass vil kunne undergrave vilkårene for prøveløslatelse. Hensynet til sikring av vilkårene for prøveløslatelsen bør veie tyngre enn den løslattes behov for å få utstedt reisedokument, selv om det kan oppleves innskrenkende ikke å ha et gyldig identitetsdokument. Kripos påpeker at mange av de som på grunn av en slik ny regel ikke vil kunne få utstedt pass, vil kunne få utstedt annet dokument som er gyldig som ID-dokument i de fleste sammenhenger.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) støtter ikke forslaget, og minner om at pass er å anse som det eneste gyldige legitimasjonsdokumentet. Forslaget fremstår som uforsvarlig og som et uforholdsmessig inngrep, særlig med tanke på at ordningen med nasjonale ID-kort ikke er innført. Begrunnelsen for forslaget fremstår som anekdotisk, uten henvisning til dokumentasjon som viser det angivelige problemets omfang og konsekvenser. KROM er av den klare oppfatning at behovet for å håndheve prøveløslattes vilkår om ikke å forlate landet må løses på andre måter enn å innføre en automatisk passnekt. KROM mener dagens passlov § 5 annet ledd bokstav b er tilstrekkelig for å avhjelpe de tilfellene der det er et reelt og begrunnet behov for å nekte pass til prøveløslatte.

Jussbuss og Rettspolitisk forening støtter ikke forslaget, og mener det går langt utover det som er nødvendig for å oppnå formålet. Forslaget kan medføre urimelige nektelser av pass til prøveløslatte med vilkår som har et reelt og legitimt behov for pass. Endringen er ikke nødvendig etter de nye rutinene som er etablert høsten 2017.

Pass er, sammen med førerkort og bankkort med bilde, den eneste allment aksepterte måten å identifisere seg på i Norge i dag. Det er derfor en fare for at forslaget skaper en gruppe som ikke har mulighet til å identifisere seg, og som ekskluderes fra deltagelse i samfunnet. Disse mulighetene er helt sentrale for rehabiliteringen til samfunnet. Faren er særlig overhengende før en ordning med nasjonale ID-kort er innført.

Det vil alltid være en risiko forbundet med brudd på utreiseforbud når noen løslates på prøve. Denne risikoen er imidlertid allerede grundig vurdert av fengselet i forbindelse med prøveløslatelsen, og regelverket som foreslås er dermed inngripende og overflødig.

NAST, Kripos, KDI, Kriminalomsorgen region vest, Jussbuss, KROM og Rettspolitisk forening mener det er tilstrekkelig med en «kan»-regel for nektelse av pass og nasjonalt ID-kort til personer som er pålagt innskrenkninger i forbindelse med betinget dom, samfunnsstraff, dom på tvungent psykisk helsevern og betinget påtaleunnlatelse.

Kriminalomsorgen region sørvest og Vest politidistrikt mener at pass skal nektes også for de andre gruppene i § 5 annet ledd bokstav b, og viser til at det i disse tilfellene vil foreligge et lovlig pålagt vilkår fra retten eller påtalemyndigheten om at vedkommende ikke skal forlate landet. Troms politidistrikt uttaler at det for betinget påtaleunnlatelse, samfunnsstraff eller betinget dom bør være en skal-regel såfremt det i dommene settes vilkår om utreiseforbud, meldeplikt eller lignende.

Kriminalomsorgen region nord mener at en kan-regel for de øvrige gruppene harmonerer best med straffegjennomføringsloven slik den står i dag, men det kan være grunn til å vurdere å nekte også samfunnsstraffdømte reisedokumenter. Regionen er ikke ukjent med at samfunnsstraffdømte reiser utenlands, noe som vanskeliggjør mulighetene til å få samfunnsstraffen gjennomført, og muligheten til å få samfunnsstraffen omgjort slik at domfelte må fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen.

POD viser til at det ut fra deres erfaring med klagesaksbehandling har det vært svært få − om overhodet noen − klagesaker tilknyttet passnektelse grunnet innskrenkninger pålagt i forbindelse med betinget dom, samfunnsstraff, dom på tvungent psykisk helsevern eller betinget påtaleunnlatelse. De er heller ikke kjent med at det har vært utstedt pass der dette i ettertid har medført problemer grunnet slike innskrenkninger. Direktoratet antar derfor at om alle disse tilfellene skulle omfattes av første ledd, vil dette føre til passhindringer som i dag ikke anses forholdsmessige. POD og Øst politidistrikt mener imidlertid personer som er undergitt dom på tvungent psykisk helsevern bør omfattes av passloven § 5 første ledd.

Øst politidistrikt mener at det – med unntak av dom på tvungent psykiske helsevern – er hensiktsmessig å beholde adgangen til skjønnsutøvelse i de andre tilfellene i § 5 annet ledd bokstav b.

4.6 Departementets vurderinger

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om at pass og nasjonalt ID-kort med reiserett skal nektes utstedt til personer som er prøveløslatt med vilkår om ikke å forlate landet, støtter forslaget. Forslaget opprettholdes derfor. Etter departementets vurdering er forslaget i tråd med Grunnloven og våre internasjonale forpliktelser.

Den primære innvendingen mot forslaget er at også personer som er underlagt begrensninger i retten til å forlate landet, vil kunne ha behov for pass for å legitimere seg i ulike situasjoner. Forslaget får dermed større negative konsekvenser for personene som rammes enn det at de nektes reisedokumenter. Departementet finner imidlertid ikke at denne innvendingen er avgjørende. Som det fremgår av Prop. 1 S (2018–2019) for budsjettåret 2019 Utgiftskapitler: 61, 400–491 Inntektskapitler: 3400–3490 pkt. 7.1.3 er planen at nasjonale ID-kort skal utstedes fra 2020. Personer som er nektet pass eller nasjonalt ID-kort med reiserett, vil da kunne få utstedt nasjonalt ID-kort uten reiserett, som vil være et fullverdig ID-dokument. Departementet kan ikke se at det er andre grunner til at det skal utstedes reisedokumenter til personer som er pålagt innskrenkninger i retten til å forlate landet.

Høringsinstansene er delt i synet på om pass og nasjonalt ID-kort med reiserett skal nektes utstedt til personer som er pålagt innskrenkninger i forbindelse med betinget dom, samfunnsstraff, dom på tvungent psykisk helsevern og betinget påtaleunnlatelse. Høringsinnspillene har ikke gitt grunnlag for å kunne si at det foreligger et reelt behov for ubetinget passnektelse i disse tilfellene, og det foreslås derfor ingen endringer for disse gruppene.