3 Andre saker
3.1 Store statlige investeringsprosjekter – bedre styring og kostnadskontroll
I Gul bok for 2017 ble det opplyst at regjeringen hadde satt ned en prosjektgruppe som skulle vurdere og anbefale tiltak som kunne bidra til bedre styring og kostnadskontroll i store statlige investeringer fra tidlig fase via beslutning om konseptvalg (etter KS1) til det foreligger et kvalitetssikret styringsgrunnlag og endelig kostnadsoverslag (KS2). Prosjektet skulle kunne foreslå både tverrgående og sektorspesifikke tiltak.
I forbindelse med dette er det besluttet at ansvarlig fagdepartement skal sørge for at det etableres endringslogger for forprosjektfasen for store statlige investeringsprosjekter. Regjeringen vil fastsette starten på endringsloggen. Endringsloggen skal gi bedre oversikt over prosjektets omfang og kostnader til enhver tid. Oppdragsgivende departement er ansvarlig for å vurdere om eventuelle endringer i prosjektet er av en slik størrelse eller karakter at de bør legges frem for regjeringen.
Startpunktet for endringsloggen skal være et styringsmål for kostnadene i planleggingsfasen, med unntak for statlige byggeprosjekter i sivil sektor. Med styringsmål skal kostnadene så langt som mulig styres mot det fastsatte målet. Det vil imidlertid kunne skje endringer i prosjektkostnadene etter hvert som prosjektet utvikles gjennom planleggingsfasen som ikke vil dekkes gjennom kutt for øvrig i prosjektet. For samferdselsprosjekter vil styringsmålet vanligvis bli satt etter at kommunedelplan foreligger. For nærmere omtale av tiltak for samferdselsprosjekter vises det til Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029, kap. 4.
For byggeprosjekter i sivil sektor skal oppdragsdepartementet med bakgrunn i gjennomført kostnads- og usikkerhetsanalyse beregne et kostnadsestimat (P50) med angitt usikkerhet som grunnlag for kostnadsstyrt prosjektutvikling. For nærmere regler for bygg vises det til foretatte endringer ved kgl. res. av 13. januar 2017 i instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor.
3.2 Prosesser og regelverksutvikling under EUs energiunion
Innledning
Det vises til anmodningsvedtak nr. 885 (2015–2016) av 13. juni 2016:
«Stortinget ber regjeringen fremme en sak for Stortinget innen våren 2017, hvor det gis en grundig gjennomgang av pågående prosesser og regelverksutvikling under EUs energiunion, og med orientering om hvilke grep som tas for å sikre norske energiinteresser. Stortinget ber videre regjeringen redegjøre for konsekvensene av energiunionen samlet sett for Norge».
Anmodningsvedtaket ble fattet ved behandlingen av Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – om energipolitikken frem mot 2030, jf. Innst. 401 S (2015–2016).
Energipolitikken og energimarkedene i EU er inne i en periode preget av omstilling og endring. Dette skyldes både markeds- og teknologiutviklingen og EUs energipolitiske mål. Over tid er det utviklet et omfattende og til dels detaljert regelverk for det indre europeiske energimarkedet. Gjennomføringen av 2020- og 2030-målene i klima- og energipolitikken samt utviklingen i teknologi og energimarkeder påvirker hvordan energiforsyningen i EU er sammensatt.
Gjennom den tredje energimarkedspakken, som trådte i kraft i EU i 2011, er det introdusert nye institusjoner, beslutningsprosesser og reguleringer i kraftsektoren og for naturgass. Endringene har konsekvenser for norsk energisektor, selv om rettsaktene i tredje energimarkedspakke foreløpig ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Kommisjonen har senere også vedtatt utfyllende regelverk knyttet til markedsdesign, systemdrift og nettilknytning. Disse reglene formaliserer samarbeid mellom nasjonale systemoperatører og reguleringsmyndigheter for å fremme handel og forsyningssikkerhet.
Gjennom lanseringen av EUs energiunion i 2015 har Kommisjonen økt oppmerksomheten om en felles energipolitikk i EU. Kommisjonen trekker frem at energiunionen skal bidra til sikker, rimelig og klimavennlig energi i EU, og samtidig legge til rette for nye jobber og økonomisk vekst. De politiske målsettingene i energiunionen er senere fulgt opp gjennom et stort antall forslag til både nytt og revidert regelverk. Den siste og største pakken med forslag fra Kommisjonen, vinterpakken, ble lagt frem i desember 2016 og består av åtte forslag til rettsakter på energiområdet. Vinterpakken skal legge grunnlaget for oppfyllelsen av EUs 2030-mål og bidra til videreutvikling av energimarkedene. EU-landene vil de nærmeste årene ta stilling til forslagene fra Kommisjonen.
Politikkforslagene under energiunionen er utformet med utgangspunkt i utfordringene i EUs energisektor. De fleste europeiske land er i dag avhengig av betydelig import av energi. Energiprisenes betydning for konkurranseevnen til industri og husholdninger i EU har stor oppmerksomhet. Målet om å sikre pålitelig levering av energi til rimelige priser er derfor av avgjørende betydning for utformingen av energipolitikken i EU.
Energirelaterte klimagassutslipp står i dag for om lag 75 pst. av EUs samlede klimagassutslipp. Reduserte utslipp fra energiproduksjon og -bruk er helt nødvendig for at EU skal nå klimamålene sine. Politikkforslagene under energiunionen preges derfor av EUs behov for erstatte kull- og kjernekraftproduksjonen med fornybar energi. Samtidig er det EUs mål å utvikle energimarkedene slik at disse på bedre måte legger til rette for effektiv produksjon, overføring og bruk av energi for husholdninger og industri på tvers av EU-land.
Sammenlignet med de aller fleste andre land i Europa er Norge i en særstilling på energiområdet. Vi har store energiressurser og er nettoeksportør av energi. Vårt innenlands kraftsystem med vann- og vindkraft gir ikke klimagassutslipp, og stasjonær energibruk har lave utslipp. I motsetning til mange europeiske land trenger vi ikke skifte ut en utslippsintensiv kraftforsyning. Det ligger allerede godt til rette mer effektiv og klimavennlig bruk av energi.
Norge var også tidlig ute med en markedsorganisering av kraftforsyningen. Vi har i dag et effektivt kraftmarked utformet med utgangspunkt i norske og nordiske forhold. Norske institusjoner på energiområdet er bygd opp med utgangspunkt i en best mulig forvaltning av våre energiressurser.
Virkningen av energiunionen på norske energiinteresser
Generelt starter EUs utvikling av basisrettsakter med en forberedende fase hvor Kommisjonen legger frem en melding eller en konsultasjon om et tema. Meldingen høres bredt før Kommisjonen eventuelt legger frem forslag til nye rettsakter, noe som ofte skjer i form av en lovpakke. Deretter følger beslutningsfasen i EU, der medlemslandene drøfter forslagene før de vedtas endelig i Rådet og Parlamentet. Dette kan ta flere år. Forslagene som er lagt frem under energiunionen, er omfattende og berører alle deler av energiforsyningen. Utkastene til regelverk er også i økende grad detaljerte, både for krav som følger av EUs 2030-mål og for utviklingen av det indre energimarkedet.
Kommisjonens forslag kan gjennomgå betydelige endringer i løpet av behandlingen i de forskjellige EU-institusjonene i tiden som kommer. Det er derfor ennå usikkert hvilke konsekvenser Kommisjonens forslag vil ha for EUs energipolitikk og markedsutvikling, og således for norske energiinteresser.
Norge har et omfattende samarbeid på energiområdet med EU, både i og utenfor EØS-avtalens rammer, og er integrert gjennom handelsforbindelsene for energi. Virkningene av energiunionen for Norge må derfor vurderes langs flere dimensjoner. Implementeringen av energipolitiske forslag og krav under energiunionen vil påvirke utviklingen i energimarkedene og tilgrensende markeder. Gjennom dette påvirkes verdien av norske energiressurser. Flere av regelverksforslagene vil også kunne være relevant eller bindende for Norge gjennom forpliktelsene i EØS-avtalen, og vil kunne medføre endringer i energipolitikk, regelverk og rammebetingelser på energiområdet. Utformingen av EUs regelverk kan også påvirke Norges muligheter til å drive en effektiv forvaltning av våre energiressurser innenlands.
Generelt kan de samlede virkningene for Norge vanskelig vurderes før de forskjellige regelverkene under energiunionen er endelig vedtatt, prosessen med EØS- relevansvurderinger er gjennomført og før eventuelle forhandlinger på relevante rettsakter og regelverk er fullført.
Ivaretakelse av norske energiinteresser
Norges samarbeid med EU om energi har lange tradisjoner, og har tjent begge parter. Regjeringen legger til grunn at en videreutvikling av energimarkedene i Europa er positivt for Norge samlet sett. Mer effektive markedsløsninger i Europa gir grunnlag for større verdiskaping i energisektoren. Norge støtter også EUs overordnede målsettinger på klima- og energiområdet. Som nettoeksportør av energi er Norge en viktig partner i den omstillingen EU skal gjennom på energiområdet. Omleggingen av energimarkene i Europa kan gi store muligheter for norske aktører
Norge vil ikke alltid vil ha sammenfallende økonomiske og politiske interesser med EU. Ulikhetene er store, både når det gjelder tilgangen til energiressurser og utfordringer innenfor energi- og klimaområdet. Målene med energiunionen er utformet med tanke på å møte EUs-landenes utfordringer, og er ikke nødvendigvis sammenfallende med norske energipolitiske mål. Oppmerksomheten om å redusere import av energi i EU, er et viktig premiss for politikkutformingen i EU. Norges særegne situasjon på energiområdet medfører at regelverk som eventuelt implementeres i Norge ikke vil ha samme virkninger som i EU. Som stor nettoeksportør av energi er forsyningssikkerheten i liten grad knyttet til importavhengighet. Vårt fornybare kraftsystem gir ikke klimagassutslipp, og stasjonær energibruk har lave utslipp. Norske institusjoner på energiområdet er bygd opp med utgangspunkt i en best mulig forvaltning av våre energiressurser.
Norges påvirkningsmuligheter i EUs politikk- og regelverksutforming vurderes å være større i de forberedende fasene enn i beslutningsfasen, det vil si før de politiske prosessene i Rådet og Parlamentet starter på medlemslandsnivå. Norge har ikke en formell rolle i Rådet og Parlamentet. På politisk nivå deltar Olje- og energidepartementet på uformelle energirådsmøter og på nordisk-baltiske formøter til de formelle energirådsmøtene.
Fra norsk side har det vært viktig med tidlige og overordnede innspill til innretningen på regelverket under energiunionen. Det er spilt inn en rekke høringssvar, non-papers og fremlegg for EU de siste årene. Norske myndigheter har også aktivt målført norske energiinteresser på politisk og administrativt nivå i møter, arbeidsgrupper og samlinger på energiområdet.
Fra norsk side har det vært av særlig betydning å:
arbeide for et stramt kvotesystem og at kvotesystemet skal være hovedvirkemiddelet i EUs klimapolitikk
arbeide for et europeisk markedsdesign som fremmer handel og effektiv ressursutnyttelse
sikre forståelse for den særegne norske energisituasjonen og de institusjoner som er bygd opp for å ivareta nasjonal ressursforvaltning
I forbindelse med utviklingen av regelverk om markedsdesign, inviteres Norge ofte til å delta i Kommisjonens prosesser og i ulike initiativ fra medlemsland. Olje- og energidepartementet er opptatt av å utnytte denne muligheten til å fremme uformelle innspill til Kommisjonen, gjerne i samarbeid med myndighetene i andre medlemsland, særlig i Norden.
Også i andre sammenhenger søker Olje- og energidepartementet å fremme norske synspunkter i utviklingen av energiregelverket i EU. Kommisjonen har kompetanse til å vedta utfyllende regelverk som skal være av ikke-vesentlig karakter og bistås av den såkalte Grensehandelskomiteen, hvor medlemslandene er representert. Olje- og energidepartementet deltar, men uten stemmerett.
Videre har Olje- og energidepartement og Kommisjonen etablert en egen energidialog, med halvårlige møter både på embetsnivå og politisk nivå. Norske myndigheter deltar også i en rekke regionale initiativ.
EFTAs energiarbeidsgruppe ledes av Norge. Gruppen møtes jevnlig for å koordinere EØS-landenes posisjoner og har løpende kontakt med EFTA-sekretariatet og Kommisjonen både om de enkelte rettsakter og om presidentskapets prioriteringer og andre aktuelle tema.
Ivaretakelsen av norske energiinteresser krever fortsatt aktiv oppfølging overfor EU i arbeidet med energiunionen. Utviklingen i de europeiske energimarkedene har stor betydning for evnen til å skape verdier av norske gass- og kraftressurser. Forutsigbarhet i markedsutviklingen er avgjørende for viljen til investeringer hos norske aktører.
Så godt som all naturgass Norge produserer blir solgt til medlemslandene i EU. Gass fra Norge dekker om lag en fjerdedel av EUs gassbehov. Gass er en viktig energikilde for EU og står for mer enn 20 pst. av det primære energiforbruket. EUs energi- og klimapolitikk påvirker norske gassinteresser i første rekke gjennom konsekvensene denne kan ha for gassetterspørselen og prisen på gass på lang sikt.
Norske myndigheter søker å ivareta norske gassinteresser gjennom ulike former for kontakt og kommunikasjon med EU og EUs medlemsland, samt innlegg på konferanser og seminarer. I kommunikasjonen med EU har norske myndigheter lagt vekt på at økt bruk av gass kan gi store og raske reduksjoner i klimagassutslippene, dersom gass erstatter kull. Gasskraft kan videre bidra med fleksibel produksjon når den fornybare energiproduksjonen varierer som følge av værforhold. Økt bruk av gass kan på denne måten bidra til at EU når sine mål for fornybar energiproduksjon og klimagassutslipp.
Norge har også informert EU om at vi har store uutnyttede gassressurser og at gasseksporten vil kunne ligge på et stabilt høyt nivå i flere tiår fremover. Dette er viktig for EUs gassforsyningssikkerhet. Fra norsk side er det i denne sammenheng også betonet at signaler om gassens rolle i energiforsyningen i EU kan ha betydning for fremtidige gassinvesteringer på norsk sokkel.
Utvikling av kraftpriser i Europa er avgjørende for verdien på Norges fornybarressurser. Det arbeides for en hensiktsmessig markedsdesign som sikrer at verdien av fleksibilitet belønnes i de ulike kraftmarkedene. Norge har i dag overføringsforbindelser til Europa gjennom forbindelsene til Sverige, Danmark, Finland og Nederland. Om få år vil norsk handelskapasitet bli utvidet betydelig med nye forbindelser til Tyskland og Storbritannia.
Norge vil støtte opp under de delene av regelverksutviklingen som bidrar til mer integrerte og harmoniserte markeder. Fra norsk side er det viktig at markedsorganiseringen og virkemiddelbruken i Europa i minst mulig grad forstyrrer prissignalene i markedet. Norge har sammen med andre land fremhevet at prisene bør reflektere knapphet på energi og nett.
I energieffektiviseringsregelverket vil detaljerte krav rettet mot for eksempel energisparing i bygg kunne innebære betydelige kostnader uten at det bidrar til reduserte utslipp av klimagasser, slik som tilfellet er i mange EU-land. Effektivisering i transportsektoren, blant annet gjennom elbilsatsingen, vil imidlertid virke inn på både klimamålene og noen av effektiviseringsmålene. Olje- og energidepartementet er opptatt av at regelverket skal gi landene fleksibilitet nok til å nå de overordnede målsettingene på måter som passer energisystemene i de ulike landene. Satsingen gjennom Enova er vridd mer i retning av klima, teknologiutvikling tilpasset lavutslippssamfunnet og forsyningssikkerhet sammenlignet med tidligere. Olje- og energidepartementet er opptatt av at EUs regelverk ikke skal hindre at statens virkemiddelbruk best kan tilpasses de oppgavene på klima- og energiområdet som det er viktigst å løse i Norge.
For en kostnadseffektiv oppnåelse av 2030-målene er det viktig at tilhørende regelverksforslag i minst mulig grad svekker kvotesystemet. I konsekvensanalysen av forslaget til nytt energieffektiviseringsdirektiv fra Kommisjonen, går det frem at et høyt mål på energisparing i EU bidrar til lavere pris på utslipp innen EUs kvotesystem. Virkningen skjer gjennom at kravet til energisparing gir lavere etterspørsel etter kraft og varme. Redusert kraftetterspørsel vil føre til lavere kraftproduksjon og dermed et mindre behov for utslippskvoter. Et redusert behov for utslippskvoter vil for en gitt kvotemengde, gi lavere pris innen kvotesystemet. At utslipp innen kvotesystemet blir billigere fører til økt andel forurensende kraftproduksjon, og bidrar til at kraft- og varmesektoren foretar færre utslippsreduserende tiltak.
Norge har også formidlet at støttesystemer bør avvikles på sikt for å sikre effektive prissignaler. Videre er det fra norsk side viktig at både markedsdesign og 2030-rammeverket legger til rette for at verdien av regulerbar fornybarproduksjon kan gis uttelling. Norges spesielle situasjon, med en utslippsfri kraftproduksjon og en stasjonært energibruk med lave utslipp, innebærer at virkemidlene for å nå 2030-målene ikke uten videre vil ha samme virkninger som i EU-landene.
Norge støtter EUs ambisiøse mål på klimaområdet, og er i dialog med EU med sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 om minst 40 pst. utslippsreduksjon sammenlignet med 1990. I kvotepliktig sektor vil Norge bidra til gjennomføring av utslippsreduksjoner på 43 pst. sammenlignet med 2005 innenfor EUs kvotesystem. Ved en avtale med EU vil Norge bidra med utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved at det fastsettes et nasjonalt utslippsmål for disse sektorene på lik linje med sammenlignbare EU- land. Det er også lagt til grunn at Norge vil benytte seg av fleksibiliteten i EUs regelverk på lik linje med EU-land. Det er en forutsetning at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalen, og av en fremtidig avtale om samarbeid om klimamålet for 2030. Regjeringens forbehold reflekterer blant annet at Norge ikke er forpliktet gjennom EØS-avtalen til å bidra til å nå det felleseuropeiske fornybarmålet.
Norges omfattende rammeverk på energiområdet er omtalt i Meld. St. 25 (2015–2016). Rammeverkene er gjennom mange år tilpasset de norske målene om en mest mulig effektiv forvaltning av energiressursene til felleskapets beste. Regjeringen legger til grunn at hovedtrekkene i den norske modellen for energiforsyningen ligger fast, selv ved en sterkere integrasjon med EUs energisystem. Slik Kommisjonens utkast til regelverksforslag foreligger, legger regjeringen til grunn at viktige norske institusjonsordninger på energiområdet ikke berøres av endringene, for eksempel knyttet til eierskap, organisering av konsesjonsbehandlingen og økonomiske rammer for energisektoren som konsesjonskraft, skatter og avgifter. Utkastet til nytt fornybardirektiv har elementer som berører tidsaspektet i konsesjonsbehandlingen. Det er imidlertid for tidlig å si hvorvidt dette forslaget blir stående, og hvorvidt det vil ha konsekvenser for den norske konsesjonsbehandlingen.
Regjeringen vil arbeide videre for å sikre ivaretakelsen av norske energiinteresser, både når det gjelder verdien av våre energiressurser og vår modell for ressursforvaltning i Norge. Norge har et omfattende samarbeid med EU på energiområdet. Olje- og energidepartementet, underliggende etater, statlige selskap og andre energiaktører er representert i en rekke prosesser og deltar i ulike fora i EU. Norske aktører deltar i ACER, CEER, ENTSO-E, Eurelectric, Europex og andre relevante samarbeidsfora på europeisk nivå. Dette arbeidet har stor betydning for å påvirke regelverksutviklingen i en tidlig fase. På politisk og myndighetsnivå er det regelmessig dialog med Kommisjonen og deltakelse i ulike regionale og bilaterale fora.
Regjeringen vil videre understreke at det er viktig å utnytte det handlingsrommet som ligger i EØS-avtalen i energi- og klimapolitikken. Norge har god erfaring med at vi i samarbeid kan finne gode løsninger med EU. Det er imidlertid avgjørende at den norske energisituasjonen kommer godt frem i den videre energidialogen, og at gode løsninger på energiområdet som har vært på plass i mange år, synliggjøres.
I Meld. St. 25 (2015–2016) er det redegjort for Europas betydning for den norske energiforsyningen og status for EUs regelverksutvikling på viktige områder. Omtalen nedenfor vil konsentreres om pågående prosesser, spesielt knyttet til EUs energiunion og forslagene i Kommisjonens vinterpakke fra november 2016. For øvrig vises det til omtalen i Meld. St. 25 (2015–2016).
Europeisk energipolitikk – EUs energiunion
Nærmere om Energiunionen
EUs energiunion er et politisk prosjekt med et overordnet mål om å koordinere og integrere 28 nasjonale energimarkeder. Europakommisjonen la i februar 2015frem en melding som redegjorde for hovedtrekkene i unionen. Hovedbudskapet i meldingen er at det er behov for en helhetlig energipolitikk i Europa, med et velfungerende indre energimarked som det sentrale virkemiddelet.
Energiunionen tar utgangspunkt i EUs vedtatte klima- og energimål for 2030 og tre etablerte hovedmål for EUs energipolitikk: forsyningssikkerhet, en bærekraftig energisektor og konkurransekraft. For å bygge opp under disse målene, har EU lansert fem prioriterte dimensjoner:
forsyningssikkerhet
det indre energimarkedet
energieffektivisering som et bidrag til å begrense energietterspørselen
avkarbonisering av økonomien
forskning og innovasjon
Kommisjonen fremholder at et av de viktigste virkemidlene for å styrke forsyningssikkerheten, er bedre infrastruktur og diversifisering av energikildene. Blant annet er en høy andel import av gass fra Russland en viktig grunn for ønsket om å redusere Europas import av energi. Kommisjonen ønsker også å styrke samarbeidet på tvers av landegrensene, også med land utenfor EU der Norge nevnes spesielt.
For å bedre det indre energimarkedet, legges det vekt på at markedet skal være konkurransebasert, sluttbrukerorientert, fleksibelt og ikke-diskriminerende. Det pekes på behovet for mer infrastruktur og videreutvikling av det indre energimarkedet. Kommisjonen ønsker også å styrke byrået for samarbeid mellom energiregulatorer, ACER.
Begrensning av energietterspørselen omtales som den tredje dimensjonen i energiunionen. Kommisjonen legger stor vekt på å begrense energibruk og klimagassutslipp fra bygnings- og transportsektoren.
EUs utslippsmål mot 2030 står sentralt i arbeidet med reduksjon av klimagassutslipp og avkarbonisering av økonomien. Et velfungerende kvotesystem trekkes frem som bærebjelken i EUs klimapolitikk. Økt produksjon av fornybar energi er også et viktig element.
Innenfor forskning, innovasjon og utvikling vil Kommisjonen prioritere fire områder: i) utvikling av en ny generasjon fornybar energi, ii) smart teknologi som gjør forbrukeren til en aktiv aktør i energimarkedet, iii) energieffektivisering og iv) en mer bærekraftig transportsektor.
Kommisjonen la i november 2015 for første gang frem en rapport om «State of the Energy Union». Rapporten skal komme årlig, og skal utgjøre en del av styringssystemet for å nå energiunionens målsetninger.
Fra strategi til konkrete forslag
Kommisjonen har lagt frem flere pakker med forslag til nytt regelverk som skal bidra til at energiunionen blir en realitet.
Sommeren 2015 kom sommerpakken: konsultasjon om markedsdesign og sluttbrukermarkedet, beredskap og forsyningssikkerhet for elektrisitet, revisjon av kvotedirektivet og revisjon av energimerkeforordningen.
I februar 2016 kom den første vinterpakken: strategi for varme og kjøling, LNG-strategien og revisjon av gassforsyningssikkerhetsforordningen.
I juli 2016 kom klimapakken: forslag til ny innsatsfordelingsforordning og forslag til endring av forordning om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealbrukssektorer (LUCLUF), og en strategi for utslippsreduksjoner i transportsektoren.
I november 2016 kom den siste pakken, «Clean Energy for All Europeans», også kalt vinterpakken. Dette er det hittil største samlede fremlegget og består av forslag til åtte rettsakter på energiområdet, og en melding om FoU:
Forslag til forordning om styringssystemet for energiunionen
Nytt fornybardirektiv
Revidert energieffektiviseringsdirektiv
Revidert bygningsenergidirektiv
Markedsdesign – revidert elmarkedsdirektiv
Markedsdesign – revidert elektrisitetsforordning
Markedsdesign – revidert ACER-forordning
Markedsdesign – ny forordning om planer for håndtering av krisesituasjoner
Melding om forskning og utvikling
Pågående prosesser og regelverksutvikling under EUs energiunion
Fornybardirektivet
Kommisjonen knytter EUs fornybardirektiv til energiunionens dimensjon om å redusere klimagassutslippene. Et velfungerende kvotesystem for klimagassutslipp trekkes frem som bærebjelken i EUs klimapolitikk. Samtidig fremheves økt produksjon av fornybar energi som et viktig tiltak for å redusere klimagassutslippene i EU fordi en stor andel av kraftproduksjonen i europeiske land er basert på fossile brensler, som kullkraft.
Fornybardirektivet har som formål å fremme produksjon og bruk av fornybare energikilder i EU. Målet under gjeldende direktiv er at 20 pst. av europeisk energibruk kommer fra fornybare kilder innen 2020. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 2011.
Foreslåtte endringer
Som del av vinterpakken la Kommisjonen frem forslag om at gjeldende fornybardirektiv erstattes av et nytt fra 2021.
Kommisjonen foreslår at det fastsettes et kollektivt bindende mål for EU om minst 27 pst. fornybarandel i energibruken samlet innen 2030. De nasjonale bidragene fra hvert medlemsland skal utformes og beregnes i henhold til den foreslåtte forordningen om styringssystemet, og skal inkluderes i de foreslåtte nasjonale energi- og klimaplanene. Direktivforslaget legger opp til at medlemslandene etter 1. januar 2020 ikke kan ha en fornybarandel som er lavere enn det nasjonale målet som ble satt for 2020, med unntak for transportsektoren.
Kommisjonen foreslår også prinsipper for utforming av støtteordninger for elektrisitet fra fornybare energikilder. Kommisjonen foreslår at medlemslandene skal åpne deler av eventuelle nasjonale støtteordninger for fornybar elektrisitet slik at en viss andel av statlig støtte, på visse vilkår, åpnes for ny produksjonskapasitet i andre medlemsland.
I motsetning til tidligere, skal bærekraftskriteriene også gjelde fast biobrensel og biogass til andre formål enn transport. Det foreslås en avtagende maksimal andel biodrivstoff basert på mat og fôr. Kommisjonen foreslår å sette et tak på 7 pst. for slikt biodrivstoff i 2021. Den øvre grensen for innblanding skal reduseres til 3,8 pst. i 2030.
Videre foreslår Kommisjonen at beregningene av fornybarandelen nå også skal inkludere lokal elektrisitetsproduksjon fra strømforbrukere (plusskunder) og «lokale energisamfunn» (med egen produksjon, forbruk og nett). Det foreslås også nye rettigheter for plusskunder og «lokale energisamfunn».
Kommisjonen foreslår krav om forenkling og effektivisering av konsesjonsprosesser for fornybar energiproduksjon. Blant annet foreslås en øvre grense på tre år for konsesjonsbehandling av fornybar energi, og en ett årsgrense for behandling av prosjekter for opprustning og utvidelser. I Norge er saksbehandlingstiden for konsesjonssøknader for vindkraft og stor vannkraft som regel vesentlig lenger. Det norske lov- og regelverket skal balansere og ta mange hensyn, og det er krav til blant annet utredninger, kunnskapsgrunnlag og offentlig deltagelse.
Regjeringen vil vurdere nærmere hva som ligger i forslaget, herunder å se forslaget i sammenheng med andre direktiver. Av forslaget følger det ingen konkrete bestemmelser som angir når tidsfristene begynner å løpe.
Det innføres en plikt til bruk av opprinnelsesgarantier dersom energi fra fornybare kilder skal markedsføres overfor forbrukere som miljøvennlig. Det er også foreslått at produsenter som mottar støtte ikke skal kunne få inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier. Garantier skal utstedes og auksjoneres ut på markedet av medlemslandene, og inntektene skal brukes til å redusere kostnadene knyttet til støttesystemer for fornybar energi.
Olje- og energidepartementet ser nærmere hvordan endringer kan gjøre at systemet for fornybar energi med opprinnelsesgarantier og varedeklarasjon for strøm kan fungere bedre enn i dag. Det nye forslaget vil bli vurdert i denne sammenheng.
Det reviderte direktivet inneholder også nye krav for å øke bruken av fornybar energi til avkjøling og oppvarming. I tillegg foreslås det nye krav og kriterier til bærekraftig bruk av bioenergi, der hensikten er å sørge for at bruk av bioenergi fører til reell reduksjon av klimagassutslipp.
For å nå klimamålene må mange EU-land legge om sin energiproduksjon og -bruk fra fossile energikilder til fornybare energikilder. Direktivets målstruktur sammenfaller derfor i stor grad med energipolitikken til de fleste europeiske land. For Norge som har en betydelig høyere andel fornybar energiproduksjon og -bruk, vil direktivets mål og virkemidler kunne innskrenke utformingen av en energipolitikk som er tilpasset våre nasjonale forhold.
Dersom det forutsettes uendret nivå for energibruk fremover, vil Norge måtte øke den totale innenlandske energiproduksjon for å få en høyere fornybarandel under fornybardirektivet. Dette vil i såfall bety å øke produksjonen, selv om etterspørselen ikke øker. Det kan være vanskelig å forene med lønnsom utbygging. Et viktig prinsipp for norsk energipolitikk er å legge til rette for lønnsom produksjon av fornybar kraft. Å øke kraftproduksjonen uavhengig av behov utfordrer dette prinsippet. Regjeringen mener at økt energiproduksjon i størst mulig grad bør skje i et kraftmarked der kraftproduksjonen bygges etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Fornybarandelen kan også økes ved å redusere energibruken. Dersom det spares 1 TWh, vil fornybarandelen isolert sett øke med rundt 0,3 prosentenheter. Ved å øke produksjonen av fornybar energi med 1 TWh, vil fornybarandelen isolert sett øke med nærmere 0,45 prosentenheter.
Den fornybare energiproduksjonen som fases inn i mange europeiske land er basert på uregulerbare kilder som vind og solkraft. Et stort innslag av uregulerbar produksjon stiller større krav til fleksibilitet i det resterende kraftsystemet. Norges regulerbare vannkraftproduksjon og potensiale for opprustning og utvidelse av vannkraften kan være klimavennlige bidrag i håndteringen av svingningene i energiforsyningen som følge av den stadig økte uregulerbare kraftproduksjon. For Norges del er det viktig at EUs reguleringer og markedsløsninger legger til rette for at verdien av regulerbar energiproduksjon gis uttelling.
Markedsregelverket – fullføring av det indre energimarkedet i EU
EUs tredje energimarkedspakke og senere rettsakter
Dagens markedsdesign for det indre markedet for elektrisitet og naturgass i EU bygger på den tredje energimarkedspakken, og supplerende regelverk.
Formålet med den tredje energimarkedspakken er å bidra til videre utvikling av det indre markedets funksjon innenfor energisektoren. De viktigste elementene er eiermessig skille for transmisjon av elektrisitet og naturgass, uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet og klageinstans, etableringen av et byrå for samarbeid mellom nasjonale reguleringsmyndigheter for energi i EU (ACER), styrket forbrukerbeskyttelse og hjemler for at Kommisjonen kan vedta utfyllende teknisk regelverk gjennom såkalte nettkoder og retningslinjer.
Kravene til organisering av nettvirksomhet etter tredje energimarkedspakke gjelder på transmisjonsnivå, dvs. det høyeste nettnivået. Direktivets hovedmodell er krav til eiermessig skille mellom transmisjonssystem på den ene siden, og produksjon eller omsetning av elektrisitet eller naturgass på den andre siden.
Kravene til uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet for elektrisitet og naturgass, innebærer at denne skal være uavhengig fra både markedsaktører og politiske myndigheter. I tillegg er listen over den nasjonale reguleringsmyndighetens oppgaver og ansvarsområde utvidet. Det er krav om klagebehandling for dennes vedtak hos et uavhengig organ.
Gjennom opprettelsen av ACER er samarbeid mellom reguleringsmyndighetene i Europa blitt styrket. ACER fungerer også som rådgiver, fører tilsyn og har vedtaksmyndighet på visse saksområder. Etter den tredje energimarkedspakken kan ACER i visse tilfaller fatte vedtak ved uenighet mellom nasjonale reguleringsmyndigheter, eller dersom disse i fellesskap ber om at ACER fatter vedtak. I prosesser som pågår for å utvikle og gjennomføre mer detaljert regelverk i medhold av energimarkedspakke, har ACER en sentral rolle i tillegg til de europeiske operatører for transmisjonssystemet (TSOene).
Nettkoder og retningslinjer er teknisk regelverk som blant annet skal sikre at energi kan flyte fritt over landegrenser, og er juridisk bindende. Meld. St. 25 (2015–2016), kap. 6.4.5, gir en mer utfyllende omtale av de enkelte nettkoder og retningslinjer. Fra og med 2015 har Kommisjonen vedtatt flere forordninger om nettkoder og retningslinjer, hvor samarbeidet mellom aktører både på EU-nivå og i ulike regionale prosesser er formalisert. Til gjennomføring av disse nettkodene og retningslinjene skal nasjonale reguleringsmyndigheter for energi, TSOene og til en viss grad kraftbørsene, foreslå nærmere markedsregelverk. Slike forslag skal sendes på høring, og deretter godkjennes individuelt av de nasjonale reguleringsmyndighetene (NVE). Utviklingen av slikt regelverk i EU krever betydelige ressursbruk i oppfølgingen fra norske energimyndigheter og Statnetts side.
Reguleringsmyndighetene koordinerer seg for å avstemme vurderinger i forkant av de nasjonale godkjenningene. Ved uenighet overføres saken til ACER. Enkelte forslag skal gjelde hele EU, mens andre skal gjelde regioner. Der hvor Norden utgjør en region, vil det være mulig å etablere nordiske løsninger som kan være forskjellig fra andre regioners løsninger.
Kommisjonen oversendte forslaget til EØS-vedtak, inklusive EØS-tilpasninger for den tredje energimarkedspakken, til Rådet for EU i mars 2017. EØS-komiteen fattet i mai beslutning om å innlemme pakken i EØS-avtalen. Beslutningen er gjort med forbehold om Stortingets samtykke, som på vanlig måte kan skje gjennom behandlingen av en samtykkeproposisjon.
I tilpasningene vedrørende ACER tas det utgangspunkt i løsningene for norsk deltakelse i de tre europeiske finanstilsynene. Gjennom tilpasningene sikres reguleringsmyndigheten for energi (NVE) deltakelse i ACER. Dette er viktig for å sikre norsk påvirkningsmulighet i de prosesser som nå pågår i EU for å videreutvikle reglene for det indre energimarkedet.
Etableringen av en rekke ulike EU-byråer er i utgangspunktet lite tilpasset to-pilarsystemet i EØS-avtalen, og det ble ikke tatt høyde for slike institusjoner da avtalen ble inngått. Det er derfor nødvendig med tilpasninger for EFTA-landenes tilknytning til ACER.
Forslag til endringer i markedsregelverket
I vinterpakken foreslår Kommisjonen en revidering av tre av rettsaktene i tredje energimarkedspakke og en ny forordning om planer for håndtering av krisesituasjoner. De sentrale prinsippene som ligger til grunn for den tredje energimarkedspakken videreføres, med noen tillegg, justeringer og presiseringer.
Den viktigste begrunnelsen for de foreslåtte endringene er at grunnleggende trekk ved EUs kraftsystemer er endret siden 2009. Andelen uregulerbar fornybar energi har økt vesentlig, samtidig som produksjonen skjer mer spredt geografisk. Denne omstillingen medfører utfordringer for det europeiske kraftsystemet. Behovet for fleksibilitet øker, og markeder med kortere tidsoppløsning er under etablering for å sikre balanseringen av energisystemet.
I forslaget til revidert markedsregelverk har Kommisjonen tatt hensyn til at mange og ukoordinerte støttesystemer for fornybar energi forstyrrer markedets prissignaler og leder til uheldige markedsvridninger. Norge er blant dem som har gått lengst i å foreslå at støttesystemer på sikt bør avvikles for å sikre effektive prissignaler både for marked og investeringer.
Kommisjonen foreslår å fjerne pristak og regulerte priser for å oppnå riktigere og mer effektive prissignaler, slik at kraften til enhver tid flyter dit behovet er størst.
Norge har sammen med andre land også fremhevet at prisene bør reflektere knapphet både på energi og nett. I Norge er det i dag etablert fem prisområder som reflekterer flaskehalser i nettet. Prosedyrer for inndeling av prisområder er nå en del av Kommisjonens forslag, blant annet begrunnet med redusert kapasitet på grensen mellom enkelte medlemsland.
De siste årene har det også skjedd en teknologisk utvikling ved at krafthandel skjer gjennom markedskobling. Det betyr at priser og kapasiteter i hele det indre markedet fastsettes i samme operasjon, organisert av kraftbørser og transmisjonssystemoperatører (TSOer, Statnett i Norge) i fellesskap.
Hensynet til sluttbrukere vektlegges i det nye fremlegget. Det kan gi nye muligheter også for mindre bedrifter og husholdninger til å delta i kraftmarkedet. Sluttbrukere kan få bedre kontroll med strømregningene ved å flytte forbruket til perioder med lavere priser.
Et annet element for å utløse mer fleksibilitet er at Kommisjonen foreslår krav rettet mot medlemslandene om å legge til rette for aggregatorer, det vil si aktører som samler opp mindre sluttbrukeres etterspørselsfleksibilitet og tilbyr den i markedet. Kommisjonen foreslår også krav om å legge til rette for produksjon av strøm til eget forbruk og at kraftoverskuddet skal kunne mates inn på nettet.
Kommisjonen påpeker at god forsyningssikkerhet kan oppnås mer effektivt og konkurransedyktig hvis medlemsland også ser hen til andre lands kraftbalanser og overføringsforbindelser, noe som også er i tråd med norske innspill om at bruken av kapasitetsmekanismer bør begrenses. Kapasitetsmekanismer er en tilleggsbetaling utover markedspris for tilgjengelig energikapasitet, som kan leveres ved behov, jf. Meld. St. 25 (2015–2016), boks 8.6. Kommisjonen foreslår at kapasitetsmekanismer kun skal tillates midlertidig ved påvist mangel på ressursdekning i enkelte land eller regioner, noe som også er i tråd med norske innspill om at bruken av kapasitetsmekanismer bør begrenses. Begrunnelsen for en restriktiv praktisering av kapasitetsmekanismer er at ulike støttesystemer til energiproduksjon bidrar til å undergrave investeringssignaler både når det gjelder nett, utenlandsforbindelser og annen energiproduksjon. Norge har både alene, sammen med Norden og andre land gitt flere innspill til dette temaet.
I vinterpakken foreslår Kommisjonen å utvide det tematiske området for utvikling av nettkoder og retningslinjer. Det foreslås også å etablere et nytt samarbeidsorgan for nettforetak i distribusjonsnettet (DSO) som skal ha en rolle i utvikling av supplerende regelverk.
Gjennom retningslinjene for systemdrift under tredje energimarkedspakke ble det etablert en nordisk koordineringsenhet i form av en regional driftssikkerhetskoordinator for de nordiske TSOene i København i 2016. Formålet med sikkerhetskoordinatoren er å skape samspill mellom lokale og nordiske løsninger. Kommisjonen foreslår nå å utvide det obligatoriske samarbeidet i den regionale koordineringsenheten ved å pålegge TSOene å etablere regionale driftssentraler (ROC) for å håndtere enkelte temaer hvor ukoordinerte nasjonale tiltak påvirker markedet og sluttbrukerne negativt. Kommisjonen nevner systemdrift, kapasitetsfastsettelse på utenlandsforbindelser, forsyningssikkerhet og beredskap som eksempler.
Utviklingen av det indre energimarkedet i EU gjennom flere pakker med rettsakter har på flere måter vært basert på de samme prinsippene som lå til grunn ved dereguleringen av kraftmarkedet i Norge fra 1990 og den senere utviklingen av det nordiske kraftmarkedet. Det er likevel slik at regelverksutviklingen i EU medfører et mer detaljert og omfattende regelverk for kraftmarkedet enn det vi har sett behov for i Norden. Utviklingen medfører både mer regulering og mer både uformelt og pålagt formalisert samarbeid på tvers av grenser på ulike nivåer, både for OED, NVE og Statnett.
Nærmere om forslagene til nye og endrede rettsakter på markedsområdet
Vinterpakken innebærer videreføring av gjeldende rettsakter, i tillegg til en lang rekke nye artikler. I tillegg har Kommisjonen foreslått en ny forordning om planer for håndtering av krisesituasjoner.
Revidert elmarkedsdirektiv
Kommisjonen foreslår å videreføre de sentrale prinsippene i gjeldende direktiv, og vektlegger forbrukerne og betydningen av det indre markedet.
Kommisjonen understreker at markedet skal være konkurransebasert, forbrukerorientert, fleksibelt og ikke-diskriminerende. Nasjonale tiltak skal ikke hindre kraftflyten mellom land unødvendig og prisene skal være mest mulig markedsbaserte.
Forslaget styrker eksisterende sluttbrukerrettigheter og introduserer noen nye. Blant annet foreslår Kommisjonen at forbrukeren skal ha krav på smarte strømmålere, kontrakter med dynamiske priser og fritt valg av strømleverandør. Det foreslås å legges til rette for aktive sluttbrukere som kan bruke, lagre eller selge egenprodusert elektrisitet, og som har mulighet til å tilby etterspørselsfleksibilitet i markedet. Kommisjonen foreslår også en klarere rollefordeling når det gjelder datahåndtering og at det i etterkant utvikles et felles europeisk dataformat.
Kommisjonen forslår å klargjøre nettselskapenes (DSO) oppgaver og roller, blant annet knyttet til anskaffelse av nettjenester for å sikre fleksibilitet, integrering av elbiler og datahåndtering.
Bestemmelser knyttet til TSOer foreslås videreført og TSOens roller knyttet til systemtjenester og lagringsanlegg klargjøres. Forslaget understreker også regulatorenes forpliktelse til å samarbeide med regulatorer i nabolandene og i ACER om grensekryssende spørsmål.
Forslag til revidert elektrisitetsforordning
Forslaget viderefører prinsippene i gjeldende forordning om grensekryssende krafthandel. Det legges vekt på betydningen av uforstyrrede prissignaler for å sikre økt fleksibilitet, avkarbonisering og innovasjon. Kommisjonen foreslår noen hovedprinsipper for handelsregler for day-ahead-, intradag- og balansemarkedene. Prinsippene for balanseansvar tydeliggjøres og det foreslås mer markedsbaserte regler for opp- og nedregulering, nedstengning, etterspørselsfleksibilitet m.m.
Kommisjonen foreslår en mer koordinert inndeling av prisområder i det europeiske kraftsystemet, og regler som skal sikre at kraftimport og -eksport ikke begrenses av nasjonale aktørers økonomiske interesser. Prinsipper for transmisjons- og distribusjonstariffer er foreslått endret og det er fastsatt en prosedyre for å sørge for at metoder for fastsettelse av slike tariffer skal bevege seg i samme retning.
Kommisjonen foreslår videre nye prinsipper for å håndtere ressursdekning på en koordinert måte. Kommisjonen foreslår generelle prinsipper for å vurdere hvordan og når slike mekanismer kan innføres og hvordan de skal utformes for å unngå at markedet forstyrres.
Revidert ACER-forordning
I forslaget til revidert forordning videreføres og utvides oppgavene for ACER. Når det gjelder fremtidig gjennomføring av nettkoder og bindende retningslinjer, foreslår Kommisjonen noen endringer i ACERs rolle knyttet til godkjenning av de detaljerte forslagene fra henholdsvis ENTSO-E, TSOene eller TSOene og kraftbørsene i fellesskap. Kommisjonen foreslår at slike forslag om vilkår, betingelser og metoder sendes direkte til ACER for godkjenning, uten å gå via de nasjonale regulatorene.
Hvis saken er av regional karakter, dvs. berører flere enn ett medlemsland, men ikke alle medlemslandene, foreslås det at en undergruppe av det regulatoriske styret i ACER forbereder saken for vedtak i styret.
Kommisjonen foreslår videre at nasjonale reguleringsmyndigheter etablerer regionale grupper for å gi koordinerte vurderinger, anbefalinger og vedtak. Kommisjonen foreslår en ny bestemmelse om utpeking av ett lands reguleringsmyndighet som skal være kontaktpunkt og koordinere de regionale aktivitetene til reguleringsmyndighetene.
Kommisjonen foreslår at ACER skal ha oppsyn med nye såkalte felles regionale driftssentraler, innhente informasjon fra disse og gi råd og anbefalinger. Videre foreslår Kommisjonen at ACER skal ha oppsyn med hvordan kraftbørsene utøver funksjonene sine, og skal kunne innhente informasjon fra disse.
Kommisjonen foreslår nye oppgaver for ACER knyttet til analyser av produksjonskapasitet og beredskap. ACER skal godkjenne eller om nødvendig endre, nærmere angitte metoder, beregninger og tekniske spesifikasjoner, som skal utarbeides av TSOene gjennom ENTSO-E.
Kommisjonen foreslår å videreføre gjeldende bestemmelser om ACERs organisering i stor grad, samtidig som regulatorstyret skal kunne fatte vedtak med simpelt flertall, og ikke som i dag med to tredjedels flertall. Kommisjonen har foreslått en ny bestemmelse om opprettelse av arbeidsgrupper som skal støtte det regulatoriske arbeidet til ACER. Arbeidsgruppene skal bestå av eksperter fra ACER, nasjonale reguleringsmyndigheter og Kommisjonen.
Kommisjonen foreslår endringer i det administrative styrets funksjoner, bl.a. når det gjelder godkjenning av økonomisk regelverk, en strategi for anti-korrupsjon, regler som skal motvirke inhabilitet, samt planer for kommunikasjon og offentlighet. Videre foreslår Kommisjonen at det administrative styret skal godkjenne årlige og flerårige arbeidsprogrammer for ACER med målsettinger, forventede resultater og indikatorer for oppfyllelse. Økonomiske og menneskelige ressurser knyttet til aktivitetene skal også angis.
Kommisjonen foreslår noen nye funksjoner for ACER-direktøren, bl.a. forberedelse av en plan for å følge opp konklusjoner fra interne og eksterne revisjonsrapporter, samt tilsyn utført av det europeiske kontoret for bekjempelse av bedrageri (OLAF). Videre at direktøren skal være ansvarlig for å bestemme om en eller flere ACER-medarbeidere skal stasjoneres i et eller flere medlemsland slik at byråets oppgaver kan utføres mest mulig effektivt og uten unødvendige kostnader.
Kommisjonen foreslår en ny bestemmelse om bekjempelse av svindel, korrupsjon og andre ulovlige aktiviteter. Det vises bl.a. til at den europeiske revisjonsdomstolen (the European Court of Auditors) og OLAF skal kunne utføre tilsyn og inspeksjoner, og at nevnte organers myndighet også skal nedfelles i avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner.
Kommisjonen foreslår også noen nye bestemmelser om beskyttelse, utveksling og lagring av personlige eller sikkerhetsgraderte opplysninger og sensitiv informasjon.
Ny forordning om planer for håndtering av krisesituasjoner
Forslag til ny forordning om planer for håndtering av krisesituasjoner erstatter forsyningssikkerhetsdirektivet fra 2005. Formålet er å sørge for at alle medlemslandene iverksetter tiltak for å forebygge og håndtere elektrisitetskriser.
Forordningen pålegger medlemslandene å utarbeide beredskapsplaner for å være forberedt på, og kunne håndtere, nasjonale og grensekryssende elektrisitetskriser. Beredskapsplanene skal utarbeides med utgangspunkt i krisescenarioer som identifiseres etter en metode utviklet av ENTSO-E. Planene skal inneholde både nasjonale og regionale koordinerte tiltak. Virkemidlene i planene skal følge reglene for det indre elektrisitetsmarkedet og om systemdrift. Virkemidler som ikke er markedsbaserte skal begrenses. Myndighetene i regionen skal bli enige om ulike regionale virkemidler for å sikre at krisesituasjoner med grensekryssende virkninger håndteres på en god måte.
Det er også bestemmelser om tidlig varsling og informasjonsdeling i forbindelse med en mulig elektrisitetskrise.
Energieffektiviseringsregelverket
EU har siden 2002 kommet med mange direktiver og forordninger for å fremme energieffektivisering. Hovedformålene med direktivene er styrket forsyningssikkerhet, særlig knyttet til importavhengigheten, og mindre utslipp av klimagasser. Hensynet til økonomisk og regional utvikling og sysselsetting i EU er også blitt fremhevet.
Mye av innsatsen knyttet til energieffektivisering er rettet mot å forbedre energiytelsen i bygninger. Nær 40 pst. av energibruken og 36 pst. av klimagassutslippene i EU er knyttet til bygninger. Det er også et omfattende arbeid for å få industrien til å utvikle mer energieffektive produkter.
EUs gjeldende og foreslåtte energieffektiviseringsmål for 2020 og 2030 samspiller med klimamålene. For Norge, som innen 2020 trolig vil ha redusert betydelig utslipp fra bygg gjennom forbudet mot oljefyring, og som fra før har en nær utslippsfri kraftsektor, vil bare en begrenset del av energieffektiviseringen gi gevinst i form av reduserte klimagassutslipp.
Energieffektiviseringsdirektivet
Det eksisterende energieffektiviseringsdirektivet stiller opp en rekke krav for at EU skal nå mål om 20 pst. energieffektivisering innen 2020. Medlemslandene skal selv sette indikative mål for energieffektivisering i 2020.
Medlemslandene skal årlig rehabilitere 3 pst. av de bygningsarealene som forvaltes av sentrale myndigheter, eller gjennomføre andre tiltak som gir tilsvarende energieffektivisering. Direktivet inneholder krav om energisparing på 1,5 pst. årlig. Det er krav om omfattende planlegging og rapportering.
Regjeringens posisjon er at direktivet er i grenseområdet for hva som må innlemmes i EØS-avtalen. Regjeringen har besluttet at direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen med nødvendige tilpasninger, og arbeidet med dette pågår nå i EØS-EFTA-landene.
I forslaget til revidert direktiv som ble fremmet i november 2016, foreslår Kommisjonen å fastsette et bindende mål for energieffektivisering på 30 pst. på EU-nivå i 2030. Det er ikke avklart i Kommisjonens forslag hvor mye effektivisering det enkelte land skal bidra med.
Forslaget innebærer at kravene til rehabiliteringsrate i offentlige bygg og reduksjon i energisalg til sluttbrukere også vil gjelde for perioden etter 2020. Det er foreslått å ta kravene til å utforme planer for gjennomføring, og kravene til rapportering av progresjon i arbeidet med effektivisering, inn i det nye styringssystemet for energiunionen.
Energieffektiviseringsdirektivet gir medlemslandene relativt stor frihet i fastsettelse av overordnede mål for energieffektivisering i 2020 og 2030. Kravene knyttet til 1,5 pst. energisparing og til 3 pst. rehabilitering eller tilsvarende effektivisering av statlige bygg, må imidlertid betraktes som mindre fleksible.
Norge har lenge hatt en bred virkemiddelbruk for energieffektivisering rettet mot alle sektorer. Blant annet har Enova hatt en stor satsing på effektivisering i industrien, og forbildeprosjekter for bygg. Denne aktiviteten vil fortsette, men trolig er store deler av de rimeligste tiltakene realisert. Enova skal nå vri virksomheten mer mot reduksjon av klimagassutslipp i ikke-kvotepliktig sektor, fleksibilitet i energisystemet og innovasjon som bidrar til utvikling av effektiv teknologi og løsninger i overgangen til lavutslippsamfunnet.
Olje- og energidepartementet er opptatt av at direktivets krav ikke skal skape vesentlige nye føringer for energi- og klimapolitikken i form av dyre tiltak som er lite egnet for et fremtidsrettet energisystem som det norske.
Bygningsenergidirektivet
EUs bygningsenergidirektiv fra 2002 ble erstattet av et revidert bygningsenergidirektiv i 2010. Formålet med bygningsdirektivene er å fremme energieffektivitet i bygninger. Direktivet fra 2002 er tatt inn i EØS-avtalen og blitt del av norsk rett. Direktivet krever at landene fastsetter energikrav til nye og renoverte bygg. Det er krav om energimerking av alle bygninger, og energivurdering av større klima- og fyringsanlegg. Ordningene, inkludert metode for beregning av energibruk, skal utformes av landene selv.
Det reviderte bygningsenergidirektivet fra 2010 setter et felles rammeverk for beregning av bygningers energibruk. Direktivet åpner for å tillegge lokal energiproduksjon vekt i utformingen av energikrav til bygninger. Energiytelsen til bygninger skal oppgis med en indikator for primærenergibruk som skal fastsettes nasjonalt.
Regjeringen har vurdert at det reviderte direktivet er i grenseområdet for hva som må innlemmes i EØS-avtalen. Regjeringen har besluttet at direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen med nødvendige tilpasninger, og arbeidet med dette pågår nå i EØS-EFTA-landene.
I forbindelse med vinterpakken foreslo Kommisjonen et nytt revidert bygningsenergidirektiv (EPBD III). Det nye direktivet er ikke vesentlig endret, men det er bedre samordnet med Energieffektiviseringsdirektivet og knyttes i sterkere grad til 2030-målene. Det er fortsatt strenge energikrav til nybygg, mens virkemidlene for å påvirke renovering av eksisterende bygg er svakere.
Olje – og energidepartementets vurdering er at tiltak rettet mot energibruk i bygninger bør tilpasses nasjonale utfordringer i energi- og klimapolitikken. Det har vært elementer av energikrav i byggteknisk forskrift i Norge siden 1948, og Norge har over tid hatt strenge krav. På enkelte områder kan vi nærme oss en grense der ytterligere innskjerping kan være uhensiktsmessig ved dagens kostnadsnivå og teknologier.
Beregningen av primærenergibruk i EU er vesentlig basert på at det er et betydelig energitap i termisk kraftproduksjon, som kullkraft. Ved bruk av elektrisitet fremstilles da energibruken som vesentlig høyere enn det sluttbruker vil kunne registrere ved måleravlesning. I et fornybart system som det norske er tapet beskjedent, og dette må det tas hensyn til ved fastsettelse av primærenergifaktoren. Det er viktig for å sikre at energikravene til bygg gir samfunnsøkonomiske gevinster.
Norge har et energimerkesystem som er internettbasert. I det nye direktivet er det spørsmål om hvordan kravet om bruk av uavhengige eksperter skal forstås. Det kan ha betydelige kostnader for boligeiere dersom dagens internettbaserte gratisløsning for energimerking ikke kan brukes og videreutvikles.
Produktreguleringer
EU har to direktiver hvor formålet er å utvikle mer energieffektive produkter. Økodesigndirektivet setter minimumskrav for miljøvennlig utforming av produkter. Dette kan innebære krav til energieffektivitet, utslipp, materialbruk, lydnivå mv. Energimerkedirektivet krever at energirelaterte produkter skal forsynes med et energimerke. Begge direktivene er implementer i norsk rett.
EU utvikler løpende spesifikke forordninger for hver produktgruppe. Det er lange prosesser, med omfattende involvering av industrien, før produktkravene blir satt. Til nå er det vedtatt økodesign- og energimerkeforordninger for i hovedsak husholdningsprodukter som kjøle- og fryseapparater, oppvask- og vaskemaskiner, tørketromler, stekeovner, belysning og fjernsyn. Norge er forpliktet til å innlemme alle de underliggende produktforordningene.
Kommisjonen la i juli 2015 frem et forslag til revidert energimerkedirektiv. Kommisjonen foreslår at eksisterende direktiv erstattes med en forordning for å sikre en mer ensartet oppfølging av energimerkeordningen. En forordning må implementeres i medlemslandene «som sådan». For å bedre gjennomslagskraften til energimerkeordningen og lette markedsovervåking, foreslår Kommisjonen å etablere en database hvor produsenter og importører er pålagt å registrere nye produkter.
Kommisjonen signaliserte i vinterpakken at rammeverket for økodesign og energimerking er utpekt som et viktig instrument i Kommisjonens nye initiativ for sirkulær økonomi. Økodesigndirektivet blir da et verktøy for å bidra til å redusere flere miljøvirkninger knyttet til produkter. Kravene vil kunne dreie seg om holdbarhet, reparerbarhet, oppgraderingsmulighet, utforming med tanke på senere demontering, informasjon (merking av plastkomponenter), tilrettelegging for gjenbruk, tilrettelegging for resirkulering (unngå uforenelige plastikktyper) samt klimagasser og andre utslipp.
EU er et stort marked som har gode muligheter for å lykkes med regulering av energibruk knyttet til produkter. Når en forordning er vedtatt, blir produkter som ikke oppfyller kravene tatt ut av markedet. For Norge kan det bli en utfordring at kombinasjonsberedere, det vil si beredere som varmer vann til både romoppvarming og tappevann, blir forbudt fra høsten 2017. Tradisjonelle større elektriske varmtvannsberedere blir forbudt fra høsten 2018. Forbudet er en følge av at EU har et høyt primærenergibruk i produksjon av elektrisitet og at de kan energieffektivisere ved å bruke energien direkte.
Energiinfrastruktur av felles europeisk interesse
EU har satt i gang flere initiativ for å utvikle energiinfrastruktur som legger til rette for en sikker energiforsyning og et velfungerende indre energimarked. Det er satt et mål om at hvert land skal ha en utvekslingskapasitet på 10 pst. av installert produksjon innen 2020 og videre foreslått et mål om 15 pst. utvekslingskapasitet innen 2030. Det er opprettet en egen ekspertgruppe som skal gi Kommisjonen råd om hvordan målet kan nås.
Infrastrukturforordningen – retningslinjer for paneuropeisk energiinfrastruktur
Råds- og parlamentsforordning 347/2013/EU om retningslinjer for pan-europeisk energiinfrastruktur skal legge til rette for utbygging av infrastrukturprosjekter av felles europeisk interesse. Prosjekter av felles interesse skal gis prioritert status i medlemslandenes konsesjonsbehandling, og skal i henhold til forordningen være samfunnsøkonomisk lønnsomme for Europa. Prosjektene vil inkludere blant annet utenlandsforbindelser og interne nettutbygginger med grenseoverskridende virkninger.
Forordningen tar sikte på å redusere ulike hindre for etablering av grenseoverskridende energiinfrastruktur. Nasjonale konsesjonsprosesser har ofte vært langvarige og omstendelige, og finansieringen av energiinfrastrukturprosjekter har vært krevende å få på plass.
Vurderinger av lønnsomheten skal vurderes basert på en omforent europeisk metodologi for beregning av kostnader og nytte. Denne metodologien kan legges til grunn for fordeling av investeringskostnader mellom land som har nyttegevinster av et prosjekt av felles interesse. Ved uenighet mellom berørte regulatorer, gir forordningen ACER plikt og myndighet til å avgjøre hvordan investeringskostnadene skal fordeles mellom partene.
To mellomlandsforbindelser fra Norge, én til Tyskland og én til Storbritannia, er på listen over prosjekter av felles interesse.
Forordningen er ikke innlemmet i EØS-avtalen, og Norge er derfor ikke folkerettslig bundet av forordningens bestemmelser.
Melding om forsknings- og innovasjonsstrategien under energiunionen
Forskning, innovasjon og utvikling er energiunionens femte dimensjon og går på tvers av de fire øvrige dimensjonene i energiunionen. Utvikling av ny teknologi og nye løsninger er en forutsetning for å nå de europeiske målene om integrering av stadig mer variabel energi i energisystemet, mer effektiv energibruk, elektrisitet i transport og sikker energiforsyning.
Kommisjonen la frem en forsknings- og innovasjonsstrategi under energiunionen, i forbindelse med vinterpakken. Strategien skal bidra til å nå klimamålsettingene under energiunionen og stimulere til sysselsetting, investeringer og vekst.
Et sentralt element i FoU-strategien er energiprogrammet under Horisont 2020. Energiprogrammet har et budsjett på om lag 6 milliarder euro og gir støtte til felleseuropeiske forsknings- og demonstrasjonsprosjekter innenfor sikker, ren og effektiv energi. I arbeidsprogrammet for 2018–2020 vil Kommisjonen bruke mer enn 2 mrd. euro fra Horisont 2020 på støtte til forskning og innovasjon innenfor særlig fire områder:
Avkarbonisering av EUs bygningsmasse innen 2050
Styrke EUs lederskap innenfor fornybar energi
Utvikle løsninger for energilagring
Utvikle og ta i bruk elektriske kjøretøy og et mer integrert transportsystem
Også EUs SET-plan (Strategic Energy Technology Plan), er gitt en viktig rolle i energiunionen. SET-planen er etablert for å samkjøre prioriteringer og finansielle virkemidler for forskning, utvikling og innovasjon på energiområdet. Kun noen få pst. av EU-landenes samlede FoU-bevilgninger er koordinert på EU-nivå. Bedre samarbeid og koordinering vil derfor kunne bedre ressursutnyttelsen og bidra til å nå EUs energi- og klimamål.
Styringssystemet for energiunionen
Europakommisjonen la i november 2016 frem et forslag til forordning om styringssystem for EUs energiunion. Forslaget er utformet som et nytt og bindende regelverk. Styringssystemet skal ha to hovedoppgaver: Det skal være et verktøy for å følge opp og overvåke hvordan medlemslandene hver for seg og kollektivt bidra til energiunionens fem dimensjoner. Det skal også være Kommisjonens viktigste verktøy i arbeidet med å nå EUs 2030-mål på klima- og energiområdet. 2030-målene for fornybar energi og energieffektivisering er satt på EU-nivå, og ikke fordelt på det enkelte medlemsland. Det har vært viktig for mange av medlemslandene at det foreslåtte styringssystemet ikke implisitt legger opp til at det skal etableres nasjonale mål for 2030.
Hovedinnholdet i forslaget til forordning om styringssystemet er krav til utarbeidelse av nasjonale energi- og klimaplaner og tilhørende rapportering. Planene skal omfatte alle fem dimensjoner i energiunionen. Utkastet til forordning inneholder detaljerte bestemmelser, og viser til annet regelverk, blant annet energieffektiviseringsdirektivene, fornybardirektivet og energimarkedsregelverket, som revideres samtidig.
Det skal utarbeides nasjonale energi- og klimaplaner hvert tiende år og fremdriftsrapporter annethvert år. Det skal årlig utarbeides klimagassregnskap i henhold til forpliktelsene under FNs klimakonvensjon.
Det er flere annekser i forslaget til forordningen som angir detaljerte maler for planene og rapporteringene, herunder hva disse skal inneholde og hvordan de skal utformes. Det er lagt opp til at det skal være obligatorisk å bruke malene. Det er også beskrevet prosedyrer for utforming av planene, blant annet i form av høringer, konsultasjoner og involvering av naboland gjennom regionalt samarbeid
Utkastet legger opp til politisk interaksjon mellom Kommisjonen og medlemslandene ved utarbeidelsen og i oppfølgingen av planene. Kommisjonen skal foreta en samlet vurdering av om målsettinger og bidragene som beskrives i de ulike nasjonale planene er tilstrekkelige for den kollektive oppnåelsen av de felleseuropeiske målene for EUs energiunion og dens fem dimensjoner. Det skal også spesielt vurderes hvor man står i oppfyllelsen av EUs felles 2030-mål for energi og klima. Hvert medlemsland skal forberede og levere et utkast til en nasjonal energi- og klimaplan ett år før planene skal leveres. Det er lagt opp til at Kommisjonen så kan komme med anbefalinger og forslag til utkastet. De kan komme med anbefalinger om ambisjonsnivået og bidraget til de felles målene.
I forslaget til forordning fremkommer det også at Kommisjonen kan iverksette tiltak på EU-nivå for å bidra til at målene nås. I utkastet nevnes en finansiell plattform for fornybar energi, uten at dette er spesifisert nærmere. Kommisjonen vil også se på fremdriften og måloppnåelse gjennom rapporteringer på det enkelte lands egen plan.
I tidligere faser har Norge gitt innspill som understreker at utforming av planer og rapporteringer bør baseres på en nyttekostnadsanalyse av hvilket omfang og detaljeringsnivå det er hensiktsmessig å legge seg på. Norge har anerkjent ønsket om et pålitelig styringssystem for EUs energiunion. Omfattende planer og rapporteringer er ikke et mål i seg selv, men må ses i lys av hvordan det kan bidra til å oppfylle EUs målsettinger på energi- og klimaområdet. Olje- og energidepartementet vurderer det som viktig å ha et kritisk blikk på detaljnivå og omfang av det foreslåtte regelverket i prosessen fremover.
Felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU
Regjeringen har i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse – en felles løsning med EU, fastsatt en del prinsipper for hvordan den betingede forpliktelsen under Parisavtalen om minst 40 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990, skal gjennomføres. Norge er i dialog med EU med sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030.
I kvotepliktig sektor vil Norge bidra til gjennomføring av utslippsreduksjoner på 43 pst. sammenlignet med 2005 innenfor EUs kvotesystem. Ved en avtale med EU vil Norge bidra til utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved at det fastsettes et nasjonalt utslippsmål for disse sektorene på lik linje med sammenlignbare EU-land. Det er også lagt til grunn at Norge vil benytte seg av fleksibiliteten i EUs regelverk på lik linje med EU-land. En avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 vil innebære at innholdet i rettsakten for bokføring av utslipp fra og opptak i skog, også blir relevant for Norge. Det er videre en forutsetning at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, og av en fremtidig avtale om samarbeid om klimamålet for 2030.
Regjeringen har etter at Meld. St. 13 (2014–2015) ble oversendt og behandlet i Stortinget åpnet for å benytte EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter som avtalerettslig grunnlag. En slik løsning er vurdert å ivareta viktige hensyn og forutsetninger som Stortinget har oppstilt for et samarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 gjennom behandlingen av nevnte melding.
Kommisjonen la 20. juli 2016 frem sitt forslag til bindende utslippsmål i ikke-kvotepliktig sektor for EU-landene i spennet 0 til 40 pst. Fordelingen er basert på BNP per innbygger, samtidig som målet for de rikeste EU-landene er justert ut fra hensynet til kostnadseffektivitet. Norge er omtalt i den forklarende innledningen til regelverksforslaget, og det er lagt inn et foreløpig mål for Norge på 40 pst. Kommisjonens regelverksforslag skal behandles videre av Rådet og Parlamentet og det er ventet at regelverket først vil bli vedtatt sent i 2017 eller tidlig i 2018. Regjeringen er i dialog med Kommisjonen om det faglige grunnlaget for fastsettelsen av det foreløpige norske måltallet. Norske posisjoner på utformingen av regelverket spilles også inn i relevante fora og i den politiske dialogen med Kommisjonens medlemmer og EUs medlemsland.
Dersom en felles løsning ikke fører frem, vil målet om minst 40 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 være betinget av tilgang på fleksible mekanismer i Parisavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen.