4 Ny lov om militær politimyndighet (militærpolitiloven)

4.1 Generelt om lovens oppbygging og innhold

Dagens lovregulering av politimyndigheten i Forsvaret er gitt i en relativt kortfattet lov, lov 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i forsvaret. Det er gitt ytterligere bestemmelser i forskrift av 26. november 1993 nr. 1299 om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar, og i instrukser fra forsvarssjefen i Tjenestereglement for Forsvaret undergruppe 562 (TFF 562), utgitt 1. mai 1996. Noe av den praksisen som er etablert med hensyn til utøvelse av politimyndighet i Forsvaret i dag, bærer preg av dels analogier fra politiets hjemmelsgrunnlag og dels sedvanerettslige betraktninger og fast praksis over flere tiår.

En stor del av lovforslaget er en lovfesting av gjeldende rett og praksis, som per i dag enten følger av forskrift, instrukser eller av sedvane. Dette gjøres for å oppfylle det arbeidsgruppen mener følger av legalitetsprinsippets krav til lovfesting av hjemler for inngrep, men også for å klargjøre gjeldende rett og gjøre loven lettere å forstå og praktisere. Lovfesting vil ivareta krav til klarhet og forutberegnelighet på en bedre måte, noe som bedrer rettssikkerheten. Lovfestingen av de nødvendige hjemler gjør det også enklere å utarbeide et mer detaljert underliggende regelverk i forskrifter.

Etter departementets syn samler arbeidsgruppens forslag det fragmenterte regelverket fra tidligere lov, forskrift, instrukser og praksis på en god måte. Dersom lovforslaget vedtas vil det alt vesentligste av regler om militær politimyndighet være samlet ett sted. Dette gjør det langt enklere for rettsanvendere å få oversikt over og forstå rettskildebildet.

Departementet er enig i arbeidsgruppens konklusjon om at det vil være mest formålstjenlig å foreslå en ny lov om militær politimyndighet, i stedet for å revidere gjeldende lov. I all hovedsak skyldes dette omfanget av nye bestemmelser som arbeidsgruppen mener bør gis i lovs form og en ny og mer pedagogisk oppbygging av loven.

I lovforslaget er det et tydelig skille mellom utøvelse av militær politimyndighet og hjemmel til å etterforske lovbrudd. Departementet mener i likhet med arbeidsgruppen at dette er viktig, men at det likevel er hensiktsmessig å regulere disse spørsmålene i samme lov, adskilt i ulike kapitler i loven. Et alternativ ville være å regulere den militære etterforskningskompetansen i en egen lov eller i straffeprosessloven, slik tilfellet er for politiet. Av hensyn til en samlet regulering av myndighet og kompetanse som er nært tilknyttet og gjelder et avgrenset samfunnsområde, har imidlertid arbeidsgruppen og departementet anbefalt at militær politimyndighet og militær etterforskningskompetanse bør reguleres i samme lov. Likevel slik at utgangspunktene for kompetansen til å etterforske i nærmere bestemte straffesaker også fremgår av straffeprosesslovens tiende del, som regulerer rettergangsmåten i militære straffesaker.

Begrepet «militær politimyndighet» er ikke brukt i gjeldende lov, som heter lov om «politimyndighet i forsvaret». Begrepet brukes likevel i stor grad både skriftlig og i dagligtale når denne loven, eller den myndighet som loven gir, beskrives. Uttrykket benyttes også gjennomgående i lovens forarbeider, og i forskrift om politimyndighet i Forsvaret.

Det kan spørres om de to betegnelsene «politimyndighet i Forsvaret» og «militær politimyndighet», som i det daglige synes å brukes synonymt, kan ha en ulik rettslig betydning. Forrige lov som regulerte dette feltet, lov om den militære diciplinær- og politimyndighet fra 1922, benyttet utelukkende begrepet «militær politimyndighet». Dette gir grunn til å anta at det ved tidligere lovarbeid ikke ble vurdert om disse to begrepene har en relevant ulik rettslig betydning.

Argumentet som har vært fremmet, er at «politimyndighet i Forsvaret» viser til politimyndighet som et definert konsept, og at lovens tittel viser til hvordan denne skal utøves i Forsvaret. Den politimyndighet som tildeles gjennom lov om politimyndighet i forsvaret, er imidlertid ikke identisk med ordinær politimyndighet slik denne fremkommer i politiloven av 1995. Militær politimyndighet hevdes derimot å vise til noe eget, uten direkte parallell til politimyndighet slik det brukes om politiet.

Arbeidsgruppen benyttet betegnelsen «militær politimyndighet» i sin utredning. Denne begrepsbruken støttes og videreføres av departementet, fordi det bidrar til å understreke at militær politimyndighet skiller seg fra sivil politimyndighet.

4.2 Lovens formål og virkeområde

4.2.1 Gjeldende rett

Formål og forholdet til sivil politimyndighet

Lov om politimyndighet i forsvaret er ment å ivareta særlig to hensyn. For det første skal loven ivareta Forsvarets behov for å opprettholde disiplin, ro og orden innad i Forsvaret. For det andre skal den ivareta Forsvarets behov for å sikre sin virksomhet, i form av vakthold og hjemler for inngripen mot aktivitet som forstyrrer eller truer sikkerheten, herunder Forsvarets behov for skjerming av sin aktivitet. Begge hensynene blir ivaretatt gjennom den militære politimyndighet. I tillegg gir loven bestemmelser som åpner for at utvalgt militært personell kan etterforske visse typer lovbrudd med tilknytning til Forsvaret.

Både militær politimyndighet og militær etterforskningskompetanse er fra lovgiver ment som et supplement til politiets overordnede myndighet til å utøve politimyndighet og etterforske allment og i Forsvaret. Dette fremgår ikke eksplisitt av dagens lov, men av forskriften i punkt 1:

«I forhold som medfører samarbeid med sivil politimyndighet er militær politimyndighet underordnet denne, jfr. dog beredskapslovens § 6.»

Det er altså myndigheten, ikke personellet, som er underordnet. Arbeidsgruppen mener at bestemmelsen gir uttrykk for et grunnleggende prinsipp i norsk statsforvaltning om at det er politiet som utgjør den primære politimyndighet.

Med utgangspunkt i politiets kjerneoppgaver og med visse presiseringer, har arbeidsgruppen lagt til grunn at formålet med militær politimyndighet og militær etterforskningskompetanse er å:

• opprettholde alminnelig ro, orden og disiplin

• forebygge og forhindre straffbare handlinger

• beskytte og sikre Forsvarets virksomhet

• etterforske og straffeforfølge lovbrudd med tilknytning til Forsvaret

Virkeområde

Regler for utøvelse av militær politimyndighet gjelder også under militære operasjoner i utlandet, med de begrensninger som følger av folkeretten. Utgangspunktet er nedfelt i forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 10 første ledd, som slår fast at for norske styrker utenfor landets grenser, gjelder bestemmelsene i forskriften med de begrensninger som følger av forholdet til vertslandet.

Norsk militær politimyndighet består altså overfor norsk militærpersonell i utlandet. I NATO-stater følger dette av NATOs Status of Forces Agreement (NATO SOFA), og i andre stater er det gjerne avtalt direkte mellom Norge og mottakerstaten i egne troppestatusavtaler.

Dette innebærer at militærpoliti, befal og offiserer beholder sin myndighet overfor norsk militært personell i utlandet, så fremt troppestatusavtalen eller andre folkerettslige forhold ikke setter begrensninger. I krigstid vil andre regler kunne få betydning. Krigstid er nærmere omtalt i punkt 4.9.

4.2.2 Arbeidsgruppens rapport

Formål og forholdet til sivil politimyndighet

Til forskjell fra ordinær politimyndighet, er militær politimyndighet i stor grad både stedlig, personelt og saklig begrenset. Dette henger sammen med de to ovennevnte hovedhensyn militær politimyndighet er ment å ivareta. Arbeidsgruppen mener at hovedhensynene fortsatt gjør seg gjeldende, og at det derfor ikke er ønskelig å gjøre større endringer i innretningen av militær politimyndighet.

I gjeldende lov er det ikke gitt noen formålsbestemmelse. Arbeidsgruppen mener at det er gode grunner for å innføre en slik bestemmelse for å tydeliggjøre hva som er hensikten med loven, og samtidig gi en overordnet bestemmelse om rekkevidden av militær politimyndighet.

Innledningsvis i loven har arbeidsgruppen også foreslått å innta forskriftens punkt 1 som nevnt over, for å fastslå utgangspunktet om forholdet mellom det alminnelige politiet og personell med militær politimyndighet. Se mer om denne bestemmelsen i punkt 4.9 om beredskap og krig.

Virkeområde

Arbeidsgruppen har ikke fremmet forslag om å innta forskriftens punkt 10 første ledd i loven.

4.2.3 Høringsinstansens syn

Formål og forholdet til sivil politimyndighet

POD, Forsvaret og NOF er positive til at det fremmes forslag om en ny lov, som lovfester og samler dagens fragmenterte og til dels mangelfulle regelverk.

Forsvarsbygg har følgende innspill:

«Det fremgår i § 1 i høringsforslaget at «[l]oven skal ivareta Forsvarets behov for sikkerhet, disiplin, ro og orden». For Forsvarsbygg er det uklart hva som menes med denne formuleringen, da særlig «Forsvarets […] sikkerhet». Ordlyden kan tilsi at det knytter seg til et såkalt «safety»-perspektiv for Forsvaret, det være EBA, materiell eller personell. Dersom dette knytter seg til generelle/nasjonale sikkerhetsinteresser (security), bør dette fremgå klarere. Det kunne ha vært en fordel å se til sikkerhetslovens bruk av begrep og definisjoner dersom denne også er ment i et større nasjonalt perspektiv. Videre er det uklart om Forsvaret da også har myndighet til inngrep når det er trusler som primært retter seg mot andre etater underlagt Forsvarsdepartementet de steder hvor etatene holder til på samme område, eksempelvis militær leir.»

Riksadvokaten skriver:

«Det andre temaet som riksadvokaten har funnet noe krevende, knytter seg til arbeidsgruppens lovtekniske adoptering av politilovens utforming og systematikk; se særlig lovforslaget Del 4. Riksadvokaten har forståelse for begrunnelsen, men understreker at det ikke må være tvil om at militær politimyndighet er noe annet enn ordinær politimyndighet. Formålet med å gi militære vakter politimyndighet er ikke å opprette ro og orden i samfunnet generelt, men kun på militært område. Det faktum at samfunnsoppdragene er vesensforskjellige, kunne i seg selv tilsi et tydeligere skille.»

Virkeområde

Ingen høringsinstanser har hatt kommentarer til dette punktet.

4.2.4 Departementets vurdering

Formål og forholdet til sivil politimyndighet

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å innta en formålsbestemmelse i den nye loven. Dette gir en viktig overordnet ramme for loven, og vil kunne gi veiledning ved tolkningsspørsmål.

Lov om militær politimyndighets sikkerhetsformål omfatter både et security-perspektiv og et safety-perspektiv. I forarbeidene til lov 6. januar 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) fremgår følgende:

«Sikkerhetsloven har et såkalt security-perspektiv (i motsetning til safety); den oppstiller kun regler til beskyttelse mot de tilsiktede (viljestyrte) handlingene spionasje, sabotasje og terror. Sikkerhetsloven oppstiller således ikke krav til HMS-tiltak og omhandler ikke beskyttelse mot naturkatastrofer eller liknende, som for en rekke interesser utgjør den største trusselen. Mens det på safety-området i utgangspunktet foretas risikovurderinger hvor sannsynligheten for at en uønsket hendelse inntreffer står sentralt, vurderer man gjerne på security-feltet risiko som et forhold mellom verdien man ønsker å beskytte, trusler mot verdien og sårbarheter en trusselaktør kan tenkes å utnytte.»

Med «sikkerhet», i forslag til ny lov om militær politimyndighet, siktes det for det første til sikkerhet for å forebygge og forhindre at noe eller noen kommer til skade eller utsettes for fare som følge av militær aktivitet (HMS). Dette henger sammen med at Forsvarets særegne virksomhet ofte kan innebære en risiko, for eksempel på øvelser hvor det brukes skytevåpen. Militær politimyndighet kan dermed i safety-perspektivet for eksempel være aktuelt å benytte for å hindre at sivile eller andre militære enheter tar seg inn i et område hvor det pågår skyteaktivitet. Myndighet til å kunne opprettholde trygge sikkerhetsavstander til skyteøvelser, trening og operasjoner, eller til steder hvor materiell med farepotensial oppbevares eller fraktes, er viktig for å forhindre risiko for skade både på sivile og militære, og for å sikre at Forsvaret kan utøve sin virksomhet tilstrekkelig effektivt og formålstjenlig. For det andre må «sikkerhet» i loven forstås som security, slik som omtalt i forarbeidene til sikkerhetsloven gjengitt over. Dette omfatter blant annet forebygging av og tiltak mot truende eller skadevoldende handlinger, som for eksempel sabotasje, skadeverk, tyveri, terrorisme, vold eller etterretningsinnhenting.

Departementet vil også presisere at militær politimyndighet skal bidra til «ro og orden» på og i umiddelbar nærhet til militære områder. Dette vil kunne omfatte både safety- og security-perspektivet, men «ro og orden» omfatter også de særskilte kravene til disiplin, ryddighet og verdighet på og ved militære områder. Det betyr at det for eksempel kan gripes inn mot fyll, urinering, skadeverk, bråk fra musikk og så videre inne på militært område eller i dets umiddelbare nærhet. For øvrig bemerkes det at det normalt vil være en flytende grense mellom en trussel mot Forsvarets sikkerhet og mot Forsvarets behov for disiplin, ro og orden.

Til spørsmålet om hvorvidt det må anses å påvirke «Forsvarets […] sikkerhet» når trusler primært retter seg mot andre etater i sektoren, er det departementets syn at det klart vil angå Forsvarets behov for sikkerhet dersom sikkerheten til andre etater i forsvarssektoren trues, all den tid de øvrige etatene er opprettet ene og alene med det formål å understøtte Forsvaret direkte. Forsvarets virksomhet er for eksempel avhengig av at Forsvarsbyggs virksomhet fungerer. Trusselens påvirkning på naboetater forsterkes ytterligere når de er samlokalisert. I tillegg antas det at slike situasjoner lett vil kunne omfattes av de øvrige vilkårene i formålsbestemmelsen, i den forstand at det vil påvirke både disiplin, ro og orden på militært område dersom sikkerhet på området er truet. I praksis foregår vakthold, sikring, adgangskontroll mm. i stor grad på samlokaliserte steder. Den militære politimyndigheten kan benyttes til å beskytte både Forsvarets egen virksomhet og andre etater under Forsvarsdepartementet, og gjelder alt som er militært område. Det er ikke ment å gjøre endringer i dette.

Departementet er enig med Riksadvokaten i at det er vesensforskjeller mellom sivil/ordinær politimyndighet og militær politimyndighet, men deler ikke bekymringen om at det foreligger tvil om at de to er vesensforskjellige. Det er departementets mening at arbeidsgruppens forslag tvert imot bidrar til å understreke forskjellene, til tross for at arbeidsgruppen i stor grad har tatt utgangspunkt i politilovens utforming. Dersom de to politimyndighetene, som tross alt har betydelige likhetstrekk, skulle vært regulert på helt forskjellig vis, ville man ikke oppnådd denne fremhevelsen av ulikhetene dem imellom. Departementet mener også at det å innta en formålsbestemmelse i loven er et sentralt grep i denne forbindelse, som klargjør forskjellene. Lovens innhold legger også betydelige begrensninger på den militære politimyndigheten sammenlignet med den sivile politimyndigheten, både knyttet til hvem myndigheten kan benyttes ovenfor, hvor den kan benyttes og saklige begrensninger.

For øvrig støtter departementet arbeidsgruppens forslag til innledende bestemmelser.

Virkeområde

Departementet legger til grunn at utgangspunktet nedfelt i dagens forskrift punkt 10 er tenkt videreført i forskrift til ny lov. Etter departementets mening bør bestemmelsen inntas i loven, slik at det fremgår av loven selv at den kan gis anvendelse for norske styrker i utlandet, i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser og overenskomster med fremmed stat.

Det foreslås derfor å innta i ny lov en bestemmelse lik den i forskriftens punkt 10 første ledd, for å videreføre gjeldende rett.

4.3 Hva militær politimyndighet omfatter

4.3.1 Gjeldende rett

Generelt

Forslaget til ny lov om militær politimyndighet søker å presisere i større grad enn tidligere, og med større grad av forutberegnelighet, hvilke tiltak som kan gjennomføres med militær politimyndighet. Derfor foreslås en rekke inngrepshjemler i § 14 flg., som angir hvilken myndighet som kan benyttes og grensene for den. Metoderegler for selve fremgangsmåten og utøvelsen av myndigheten behandles i punkt 4.6.

Den militære etterforskningskompetansen behandles separat i punkt 4.7, slik politiets politimyndighet og etterforskningskompetanse også holdes atskilt i henholdsvis politiloven og straffeprosessloven.

Rett og plikt til inngripen for opprettholdelse av ro og orden

Militær politimyndighet etter dagens lov omfatter «rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige ro og orden, anholde og innbringe personer etter politilovens § 8», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 3 første ledd. Den som har politimyndighet har også rett til å bruke foreløpig arrest på nærmere angitte vilkår, jf. § 3 andre ledd.

Lovbestemmelsen utdypes i forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 2 første ledd, som legger myndigheten til militært befal, militærpoliti og militære vakter på militært område eller i umiddelbar nærhet av det. Her kan disse «håndheve adgangsforbud overfor uvedkommende samt gripe inn mot tyveri og andre åpenbare straffbare handlinger». Videre er det fastsatt at de ut over dette har «samme rett som enhver borger etter straffeprosessloven §§ 176 og 206 til å foreta pågripelse og ta beslag når den mistenkte treffes eller, forfølges på fersk gjerning eller ferske spor».

Samme personkrets er gitt «plikt til å gripe inn» i samsvar med sin myndighet etter punkt 2 i forskriften når «saken berører Forsvaret eller er av alvorlig art», jf. forskriften punkt 3. En tilsvarende plikt følger ikke av loven. Forskriften går dermed lengre enn loven i å fastsette plikter for de nevnte personkategorier.

Former for inngripen

Bortvisning

Det fremgår av forskriften punkt 2 første ledd at «militær politimyndighet» gir militært befal, militærpoliti og militære vakter «rett til å […] håndheve adgangsforbud overfor uvedkommende». Ifølge punkt 7 er det spesifisert at samme personkrets på område «underlagt adgangsforbud» etter lov om forsvarshemmeligheter, kan «kreve opplyst identitet, bortvise uvedkommende og pågripe personer som med skjellig grunn mistenkes for straffbar handling mot lovens § 5». Lov om forsvarshemmeligheter ble opphevet i 2015 i forbindelse med ikraftsetting av den nye straffeloven, uten at forskriften ble oppdatert tilsvarende. Det som tidligere fremgikk av lov om forsvarshemmeligheter, er nå delvis dekket av sikkerhetsloven og delvis av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold.

For øvrig kan militært befal, militærpoliti og militære vakter «bortvise personer som er til hinder for lovlige militære operasjoner», jf. forskriften punkt 8 andre punktum.

Innbringelse

Adgangen i gjeldende lov om politimyndighet i forsvaret § 3 til å anholde og innbringe er begrenset til det nødvendige, og aldri utover fire timer. Innbringelse er et polisiært virkemiddel med ordensmessig formål. Det er ikke gitt nærmere bestemmelser for hvordan innbrakt personell skal behandles ved slik innbringelse. Det er imidlertid verdt å merke seg at en innbringelse i mange tilfeller ikke medfører behov for innsetting på celle, men hvis den gjør det, må det etter forholdene kunne brukes både soningscelle og glattcelle avhengig av situasjonen.

Etter forskriften punkt 14 første punktum kan innbringelse etter straffeprosessloven § 191 brukes overfor både sivilt og militært personell som er anholdt for ordensforstyrrelse på militært område eller i dets umiddelbare nærhet, eller som ulovlig oppholder seg på eller foretar ulovlig handling på militært restriksjonsområde. Straffeprosessloven § 191 ble opphevet da politiloven ble vedtatt i 1995, men lovhenvisningen i forskriftsbestemmelsen ble ikke endret.

Ved ordensforstyrrelse utenfor militært område eller dets umiddelbare nærhet, kan det innbringes «personell som må antas å være militært personell inne til tjeneste, på reise til eller fra eller som er iført militær uniform på offentlig sted», jf. punkt 14 andre punktum.

Foreløpig arrest

Den som har politimyndighet etter loven, har etter gjeldende lovs § 3 andre ledd også «rett til å bruke foreløpig arrest overfor enhver som omfattes av kapittel I» i disiplinærloven som:

1. forstyrrer den alminnelige ro og orden.

2. har gjort seg skyldig i alvorlig pliktstridig forhold og det av tjenstlige grunner finnes nødvendig at vedkommende straks blir pågrepet.

3. eller har gjort seg skyldig i refsbart forhold og det er særlig grunn til å frykte for at vedkommende vil øve vold eller skadeverk, eller fortsatt gjør seg skyldig i grovt disiplinærbrudd.

Foreløpig arrest har sine røtter i Forsvarets bruk av militær arrest og er et særskilt virkemiddel uten parallell i verken politiloven eller straffeprosessloven. Siden loven kom har det ikke vært utarbeidet klare regler for slik arrest.

Dagens løsning fremstår som en blanding av polisiær innbringelse og straffeprosessuell pågripelse. Militærpolitiet har opplyst at bruken er svært begrenset, men at behovet øker ved større øvelser og annen aktivitet som fordrer innkalling av flere militære mannskap.

Den arresterte «kan ransakes», og «gjenstander som kan brukes til vold eller til å unnvike, skal fratas vedkommende», jf. § 4 andre ledd. Den foreløpige arrest «må ikke strekke seg utover 24 timer», jf. lovens § 4 tredje ledd.

Det følger av forskriften punkt 15 første punktum at foreløpig arrest kan brukes overfor «militært personell som er inne til tjeneste, på reise til eller fra eller som er iført militær uniform på offentlig sted». Foreløpig arrest kan også brukes «til sikring av påtenkt avhør, blodprøve eller andre etterforskningsskritt» når «sakens alvor tilsier det», jf. punkt 15 andre punktum.

Med hjemmel i lov om politimyndighet i forsvaret § 7 er det gitt enkelte utfyllende regler om foreløpig arrest i forskriften punkt 15–17.

I forsvarssjefens instrukser i TFF 562 avsnitt A, B og C er det gitt bestemmelser om foreløpig arrest som ikke avviker eller legger til noe utover det nevnte regelverket, med unntak av en henvisning til at arrestanter skal behandles i henhold til militært arrestreglement.

Forsvarets arrester benyttes til flere formål. Regelverket som omhandler selve arresttjenesten, er forskjellig avhengig av hva formålet og grunnlaget er. Dagens regelverk er fragmentert og ikke særlig detaljert.

Trafikkrelaterte bestemmelser

Militærpolitiet har etter gjeldende regler «rett til å dirigere trafikk» utenfor militært område og dets umiddelbare nærhet når det «av militære hensyn er berettiget behov for det», jf. forskriften punkt 8 første punktum. I tillegg har militærpolitiet myndighet til å dirigere trafikk, også av sivile trafikanter, både på og utenfor militært område med hjemmel i forskrift av 21. mars 1986 nr. 747 om kjørende og gående trafikk (trafikkregler) § 3 nr. 2.

Trafikkontroller på militært område og av militære kjøretøy gjennomføres regelmessig for å ivareta militær trafikksikkerhet, jf. forsvarssjefens instruks i fredstid for militærpolitiets virksomhet, TFF 562 avsnitt A, punkt 60.

Visitasjon

Myndighet til å visitere personer er en nødvending følge av myndigheten til å anholde eller innbringe noen, i tillegg til å være et viktig tiltak i utøvelsen av politimyndigheten. I dagens lov er dette kun overfladisk beskrevet.

Avhenting

Den som «rettsstridig forlater eller blir borte fra et sted hvor det påhviler vedkommende en militær plikt å være til stede», kan avhentes av «politiet, militærpolitiet, offiser eller befal», jf. gjeldende lovs § 6 første punktum. En «vernepliktig som unnlater å møte frem til førstegangstjeneste», kan likevel kun avhentes av politiet, jf. lovens § 6 andre punktum. Avhenting utdypes i forskriften punkt 22 og 23.

Militært vakthold

Vakthold på militært område og dets umiddelbare nærhet

Det følger av gjeldende lov § 1 at militære vakter (se arbeidsgruppens rapport punkt 7.3.4.2) har politimyndighet overfor alle som er på militært område eller i umiddelbar nærhet av det. Militært område omfatter også militært fartøy eller transportmiddel. Myndighet kan også utøves overfor den som opptrer i strid med forbud gitt i medhold av sikkerhetsloven § 7-5 (militære forbudsområder mv.).

Forsvaret har i fred, krise og krig ansvaret for sikring av egen virksomhet. Vakthold på militært område og dets umiddelbare nærhet innebærer flere typer tiltak. Militært vakthold av baser, flystasjoner og garnisoner mv. innebærer tradisjonelt at det tjenestegjør et visst antall vaktmannskaper til enten å besette stasjonære vaktposter, streifvakter/patruljer eller i form av utrykningsstyrke på beredskap. Militære vakter er normalt bevæpnede, men det kan variere om de også har tildelt ammunisjon. Heimevernet er spesielt godt trent for vakt og sikring av militære baser og andre skjermingsverdige objekter. Gjeldende lov er et helt sentralt grunnlag for at vakt og sikring skal kunne gjennomføres på en hensiktsmessig måte for å beskytte Forsvarets virksomhet.

Vakthold utenfor militært område

Objektsikring utenfor militært område behandles i punkt 4.5.

4.3.2 Arbeidsgruppens rapport

Rett og plikt til inngripen for ivaretakelse av ro, orden og sikkerhet

Arbeidsgruppen foreslår å tydeliggjøre at ivaretakelse av «sikkerhet» på militært område også kan ligge til grunn for inngripen på lik linje med «ro og orden», i tråd med det som foreslås i lovens formålsbestemmelse. Både gjeldende lovs forarbeider og praksis i Forsvaret tilsier at dette i dag skal innfortolkes i «ro og orden», men det har ikke fremgått klart.

Plikten til å gripe inn etter gjeldende forskrifts punkt 3 er ikke forankret i dagens lov. At myndighetene pålegger enkeltpersoner en vidtgående, og potensielt risikofylt, handleplikt, tilsier etter arbeidsgruppens oppfatning at bestemmelsen bør stå i loven. Det foreslås derfor en lovbestemmelse om dette i arbeidsgruppens forslag § 10 første ledd.

Former for inngripen

Bortvisning

Militær politimyndighet omfatter etter arbeidsgruppens syn adgang til å bortvise uvedkommende fra områder hvor den militære politimyndigheten gjelder. Arbeidsgruppen foreslår ingen endringer i denne adgangen, men vil presisere den i ny § 11 andre ledd.

Etter gjeldende rett kan personell med militær politimyndighet også bortvise personer som er til hinder for lovlige militære operasjoner, jf. forskriften punkt 8. Denne bestemmelsen gjelder også utenfor de områder hvor den militære politimyndighet i utgangspunktet gjelder. Arbeidsgruppen legger til grunn at hjemmelen til å bortvise også omfatter hjemmel til å anvende makt for å gjennomføre bortvisningen, dersom pålegget om bortvisning ikke etterkommes. Maktanvendelse er for øvrig omtalt nærmere i arbeidsgrupperapportens punkt 7.4.8.

Etter arbeidsgruppens syn er bortvisning en type inngrep som krever hjemmel i lov, og den foreslår derfor å lovfeste at personell med militær politimyndighet kan gi pålegg om bortvisning av personer som er til hinder for lovlige militære operasjoner. En slik bestemmelse forutsettes anvendt med varsomhet, med tanke på at vedkommende da kan bli bortvist fra offentlig sted eller privat grunn, og inngrepet må være forholdsmessig. Forholdsmessig betyr i denne sammenheng at Forsvarets behov for å bortvise personer må veies opp mot det inngrepet det er å bortvise, herunder hvilken maktbruk som er påkrevet for å gjennomføre bortvisningen og hvilke alternativer som foreligger.

Det skal tilstrebes at bortvisning av sivile utenfor militært område utføres av politiet når det er mulig.

Innbringelse

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre gjeldende rett etter lov om politimyndighet i forsvaret § 3 første ledd. Dette gjør de ved å ta inn en egen bestemmelse med tilnærmet samme materielle innhold som politiloven § 8 i ny lov, med tilpasninger for forskjellen mellom formålet med sivil og militær politimyndighet.

Arbeidsgruppen foreslår også en særskilt adgang til innbringelse av personer som treffes på militært område eller forbudsområde uten gyldig adgang.

Foreløpig arrest

Som omtalt i rapportens punkt 5.5.8.5, foreslår arbeidsgruppen at reglene om gjennomføringen av arrest som prinsipalt og subsidiært refselsesmiddel ikke videreføres.

Arbeidsgruppen mener likevel at muligheten til å anvende foreløpig arrest som et polisiært virkemiddel fortsatt må være tilstede. Adgangen må imidlertid innsnevres til å bare gjelde ved avhenting av personell på ulovlig fravær fra militærtjeneste, og da kun som et nødvendig virkemiddel for å holde kontroll på vedkommende inntil han eller hun kan overleveres den avdeling vedkommende skal tjenestegjøre i. I lovteksten har arbeidsgruppen også foreslått adgang til bruk av slik arrest overfor den som utgjør en sikkerhetsrisiko på militært område.

Arbeidsgruppen mener og at det må stilles tydelige krav til arrestlokalene, driften av disse og gjennomføring av selve arresten. Arbeidsgruppen har derfor foreslått en bestemmelse om at dette skal fastsettes i forskrift, og uttaler at det ikke foreligger noen gode grunner for å stille andre krav til arrestlokaler i Forsvaret enn det som gjelder for politiet.

Trafikkrelaterte bestemmelser

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre gjeldende rett og at de viktigste bestemmelsene fremgår av loven selv. Se arbeidsgruppens rapport punkt 7.4.4.5.

For å tydeliggjøre hjemmelen, foreslås det at adgangen til å dirigere både sivil og militær trafikk på offentlig vei fastsettes i lov.

I tillegg har arbeidsgruppen vurdert spørsmålet om adgang til å foreta rusmiddeltesting av sivile førere på militært område. Adgangen til å foreta rusmiddeltesting av militært tilsatte og vernepliktige i tjeneste, fremgår i dag av forsvarsloven § 62. Denne adgangen er ikke begrenset til trafikk og kan foretas uten mistanke. Arbeidsgruppen har vurdert om adgangen til rusmiddeltesting bør utvides til å omfatte rutinekontroll av sivile førere på militært område, og mener det er gode grunner for dette. Det vises i denne sammenheng til de særskilte behovene for kontroll med sikkerhet, ro og orden på militært område, og at dette ikke i alle tilfeller kan avhjelpes ved adgangskontrollen slik som arbeidsgruppen har lagt til grunn ved vurderingen av teknisk kjøretøykontroll. Arbeidsgruppen mener videre at rutinekontroll for rusmiddeltesting av sivile sjåfører er et forutberegnelig og lite inngripende inngrep for enhver fører av transportmiddel på militært område.

Visitasjon

Arbeidsgruppen anbefaler en fremhevelse og presisering av denne myndigheten i ny lov.

Inngrep overfor berusede og syke

Personell med militær politimyndighet har i dag ingen klar hjemmel for å håndtere berusede eller syke personer som ikke er i stand til å ta vare på seg selv, ei heller når dette er militært personell, med mindre disse også forstyrrer ro og orden eller gjør seg skyldig i et straffbart forhold. Etter arbeidsgruppens syn er det hensiktsmessig at Forsvaret selv har myndighet til å ta hånd om berusede og syke, uten å til enhver tid være avhengig av politiets medvirkning. Et eksempel kan være overstadig beruset personell som kommer hjem til leir etter lovlig permisjon.

Arbeidsgruppen foreslår å innta bestemmelser om dette etter modell av politiloven § 9 første til sjuende ledd og § 12 første og andre ledd. Adgangen vil begrenses til de tilfeller hvor den militære politimyndigheten gjelder, i tråd med formålet med myndigheten. Se mer i rapporten punkt 7.4.4.2.

Avhenting

Arbeidsgruppen anbefaler en videreføring av gjeldende lovs § 6 om avhenting av militært personell, som har en viktig betydning, særlig dersom Forsvaret blir satt på beredskap eller det skal gjennomføres styrkeoppbygging. Det foreslås imidlertid å fjerne bestemmelsens andre ledd, om at personell som ennå ikke har møtt til førstegangstjeneste kun kan avhentes av politiet. Begrunnelsen for bestemmelsen er at dette personellet ennå ikke har hatt noen befatning med militær tjeneste, annet enn sesjon. Selv om utgangspunktet for dette skillet fremstår som begrunnet, anser ikke arbeidsgruppen at fysisk oppmøte første dag av førstegangstjenesten er et ufravikelig skille i denne sammenheng. Ressursutfordringer hos sivilt politi og potensielt økt behov ved styrkeoppbygging og beredskapsheving, trekker i samme retning. På denne bakgrunn anbefaler arbeidsgruppen at det gis åpning i loven for å benytte militærpoliti til avhenting også av personell som ikke har møtt til førstegangstjeneste, gitt at de er lovlig innkalt og at avhentingen ikke kan utføres av politiet innen rimelig tid.

Militært vakthold

Arbeidsgruppen har ikke foreslått materielle endringer i regelverket med hensyn til utøvelse av militært vakthold på militært område og forbudsområde. Gjeldende rett foreslås videreført i det vesentlige. Når det gjelder vakthold i form av objektsikring (utenfor militært område), vises det til omtalen av arbeidsgruppens forslag vedrørende dette i punkt 4.5.2.

Pålegg og straff

Myndighet til å gi pålegg til personer er et viktig verktøy i utøvelse av polititjeneste, militært så vel som sivilt. Regelverket som regulerer dette for militær politimyndighet, er i dag uklart. På det sted eller overfor den person som militærpolitiet har myndighet, gis det pålegg også i dag. Plikten til å etterkomme dette er imidlertid i mange tilfeller ikke klar, og må innfortolkes via ulike bestemmelser. Overfor militært personell kan dette dekkes gjennom militær kommandomyndighet, mens det overfor sivile på militært område eller militære forbudsområder er noe uklart.

For å bøte på dette, anbefaler arbeidsgruppen at det inntas en tydelig bestemmelse om påleggsmyndighet i loven med tilhørende straffebestemmelse i forslag til § 25 for å ikke etterkomme slike pålegg.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Rett og plikt til inngripen for ivaretakelse av ro, orden og sikkerhet

Vedrørende Forsvarsbyggs spørsmål om hva som ligger i begrepet «sikkerhet, ro og orden i Forsvaret», vises det til departementets vurdering av forslag til formålsbestemmelse i punkt 4.2.4, der Forsvarsbygg har reist samme spørsmål. I denne sammenheng stiller Forsvarsbygg også spørsmål ved hvorvidt vilkåret er begrenset til forhold i Forsvaret, og mener det er uklart om det gjelder ethvert lovbrudd eller om det må rette seg mot sikkerhet, ro og orden i Forsvaret.

Former for inngripen

Bortvisning

UiB har hatt mange innspill til arbeidsgruppens forslag til § 4 fjerde ledd om bortvisning. De stiller for det første spørsmål ved hva som ligger i vilkåret «lovlige militære operasjoner», med andre ord hva som er vernet etter bestemmelsen.

For det andre mener UiB at behovet for bestemmelsen fremstår uklart, all den tid en person som er til hinder for en militær operasjon fort vil falle inn under militært område eller dets umiddelbare nærhet etter § 5. Eksemplene som gis er at dersom vedkommende er i veien for et militært transportmiddel, vil han eller hun være i umiddelbar nærhet til militært område jf. § 5 fjerde ledd jf. første ledd bokstav c.

For det tredje skriver UiB at det er uklart hva som kan gjøres med hjemmel i bestemmelsen, og at spørsmålet kommer på spissen dersom en person som er til hinder for en operasjon ikke etterkommer bortvisningen, ettersom bestemmelsen ikke hjemler noe mer enn bortvisning.

Videre påpeker UiB at det er uklart hvem som innehar personellkompetanse etter bestemmelsen. De skriver:

«Bortvisningskompetansen tilkommer bare «personell som har militær politimyndighet». Hvem dette er regulert i bestemmelsens første til tredje ledd.

Etter første ledd tilkommer politimyndigheten «Militærpoliti, befal og offiserer og militære vakter» på nærmere geografisk avgrensede områder. Etter ordlyden i fjerde ledd er det likevel tale om situasjoner «Utenfor områdene som følger av første ledd». Ingen av de nevnte grupper kan derfor basere politimyndighet på første ledd første ledd bygger jo nettopp på en geografisk avgrensning av den tilståtte politimyndighet.

Annet og tredje ledd tilstår også politimyndighet, men bare i relasjon til personer med en tilknytning til forsvaret. Presumptivt er meningen at fjerde ledd skal gjelde i relasjon til enhver.

Det er naturlig å anta meningen har vært å tilstå politimyndighet til hele eller deler av den gruppen som er nevnt i forslagets § 4 første ledd. Igjen nødvendiggjør imidlertid dette en contra legem tolking på legalitetsprinsippets område.»

UiB foreslår en alternativ regulering der bestemmelsen flyttes opp til ny § 4 første ledd bokstav d, med den virkning at alle personellkategoriene nevnt i første ledd første punktum vil ha full militær politimyndighet i situasjonsbestemte tilfeller, når noen «er til hinder for lovlige militære operasjoner». Dette av lovtekniske hensyn og hensynet til klarhet i bestemmelsen, samt at flere handlingsalternativer da blir tilgjengelig for det militære personellet dersom noen motsetter seg bortvisning.

Videre oppfordrer de departementet til å vurdere om myndigheten skal begrenses til militærpoliti, befal og offiserer, eventuelt til å gi veiledning på hvordan «militære vakter» skal forstås i denne sammenheng. I alle tilfelle foreslår de at den aktuelle persongruppen bør fremgå eksplisitt av bestemmelsen.

Innbringelse

Vedrørende adgang til å avkreve personalia etter forslaget til ny § 14 første ledd bokstav b, mener UiB at det er uklart hvor og når bestemmelsen er ment å gjelde. De argumenterer videre for at det på visse vilkår vil kunne være behov for slik adgang overfor enhver, også utenfor militært område, særlig med hensyn til at innbringelse ikke alltid vil være et tilgjengelig handlingsalternativ etter forslaget til § 10 tredje ledd andre punktum. UiB etterlyser i alle tilfelle at virkeområdet fremgår klart, slik som i paragrafens første ledd bokstav a.

Foreløpig arrest

BFO kommenterer at dersom forslaget om å fjerne arrest som refselsesmiddel er begrunnet i økonomiske hensyn, vil det ikke være godt nok begrunnet at man viderefører adgangen til å bruke foreløpig arrest.

Trafikkrelaterte bestemmelser

Forsvaret mener at arbeidsgruppens lovforslag § 20 som et minimum bør suppleres med en fullmakt til å utarbeide forskrift om bemyndigelse av allierte eller gjestende styrkers militærpoliti for dirigering av trafikk utenom militært område. Videre legger de til grunn at henvisningen i lovforslaget § 20 (4) til «trafikkreglene § 9» egentlig er en henvisning til lov 11. juni 2021 nr. 88, om vegtrafikk (vegtrafikkloven) § 9.

Visitasjon

UiB bemerker at på grunn av den geografiske begrensningen, dekker ikke forslagshjemmelen for visitasjon i § 15 alle tilfeller det er naturlig å anta at det vil oppstå et behov for å gjennomføre visitasjon, slik som for eksempel ved avhenting.

Inngrep overfor berusede

UiB etterlyser at en bestemmelse tilsvarende forslagets § 14 andre ledd også inntas i forslagets § 16, ettersom sistnevnte bestemmelse hjemler inngrep overfor personer også i umiddelbar nærhet til militært område.

BFO mener begrepet «berusede personer» bør endres til «ruspåvirkede», da beruselse ofte kobles kun til alkohol. BFO mener og at dette bør føyes til under forholdet fare for sikkerheten.

Avhenting

UiB påpeker at for andre enn vernepliktige innebærer forslaget til § 13 en innskrenkning sammenlignet med gjeldende lovs § 6, fordi det etter forslaget kun er militærpolitiet som kan gjennomføre avhenting. UiB støtter ikke en slik innskrenkning i personellgrupper som kan avhente. Begrunnelsen for uenigheten er at militærpolitiet er en begrenset ressurs, at offiserer og befal allerede har vidtgående politimyndighet, samt at man risikerer å måtte endre denne lovgivningen ved mobilisering, noe som ikke er hensiktsmessig.

Ingen høringsinstanser har hatt innspill til forslaget om fjerne kravet om at førstegangstjenestegjørende som har unnlatt å møte til tjeneste må avhentes av sivilt politi.

Militært vakthold

Ingen høringsinstanser har hatt innspill vedrørende militært vakthold på militært område.

Pålegg og straff

Forsvarsbygg kommenterer:

«Forsvarsbygg antar at det her skal være en begrensning i lovforslagets § 4 og 5 i hvem som kan både gi pålegg og hvem det kan gis pålegg til samt under hvilke vilkår og forutsetninger. Det må også være en begrensning i når og om hva det kan gis pålegg om.»

4.3.4 Departementets vurdering

Rett og plikt til inngripen for ivaretakelse av ro, orden og sikkerhet

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende rett, i tillegg til å eksplisitt innta ivaretakelsen av «sikkerhet» som grunnlag for inngripen og anvendelse av militær politimyndighet i forslag til § 9 første ledd (§ 10 første ledd i arbeidsgruppens forslag). Etter departementets syn er vern av sikkerheten på og ved militært område et helt sentralt formål med utøvelsen av militær politimyndighet, noe som også fremgår av forslaget til formålsbestemmelse til loven. Med «sikkerhet» siktes det både til sikkerhet i betydningen HMS (helse, miljø og sikkerhet), for eksempel å forhindre at personer, materiell eller natur utsettes for fare eller blir skadet, samt sikkerhet i betydningen å kunne forebygge, forhindre og gripe inn mot aktivitet som kan innebære skadeverk, tyveri, sabotasje, etterretningsinnhenting og lignende. Dette er nærmere omtalt i punkt 4.2.4.

Dette supplementet til ordlyden utgjør ingen større endring i praksis, all den tid sikkerhet tidligere har blitt innfortolket i «ro og orden». Imidlertid utgjør det en viktig klargjøring av rettstilstanden. Departementet foreslår av samme grunn også å legge til «disiplin», for å dekke de samme formål som er nedfelt i formålsbestemmelsen.

Arbeidsgruppens forslag om en lovfesting av at personell med militær politimyndighet har både rett og plikt til å gripe inn i de angitte tilfeller støttes også av departementet. Departementet mener imidlertid at formuleringene i forslaget til § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) første ledd bør justeres noe for å unngå uklarheter. Den geografiske og materielle avgrensningen av militær politimyndighet er regulert i andre bestemmelser. Departementet foreslår derfor å omformulere bestemmelsen noe for å unngå dobbeltregulering, og for å harmonisere bestemmelsen med forslag til § 10 første ledd bokstav d (§ 11 første ledd bokstav c i arbeidsgruppens forslag), om å avverge eller stanse lovbrudd.

Former for inngripen

Bortvisning

Departementet deler ikke UiBs syn om at det ikke er behov for bestemmelsen om bortvisning i forslag til § 4 fjerde ledd. Det er derimot departementets oppfatning at det er et klart behov for å lovfeste punkt 8 i gjeldende forskrift om militær politimyndighet. En løsning der man belager seg på at vedkommende som er til hinder vil falle innunder § 5, vil ikke ivareta legalitetsprinsippet på en god måte, og heller ikke dekke Forsvarets behov.

Departementet understreker at bestemmelsen er ment å kunne omfatte også de tilfeller der operasjoner finner sted på områder som ikke har noen videre militær tilknytning i det daglige. Med andre ord kan det være tale om operasjoner i en by eller et tettsted. Bortvisning er i et slikt tilfelle mindre påregnelig for borgerne enn på militære områder og umiddelbar nærhet til slike områder, noe som stiller skjerpede krav til lovhjemmelens tilgjengelighet og klarhet.

Videre kan Forsvaret ha behov for å holde utenforstående på avstand fra operasjoner, ikke bare for rent faktisk å kunne gjennomføre dem uten fysiske hindre, men også for å kunne skjerme sensitiv eller gradert informasjon om militære kapasiteter og kapabiliteter. Det kan innebære at det geografiske området der sivile personer vil kunne være til hinder, i den forstand at en ikke kan gjennomføre operasjoner uten å risikere at de får tilgang til slik informasjon, strekker seg lenger enn det som vil dekkes av § 5 alene. Det samme kan være tilfelle der man har behov for å holde sivile på avstand av hensyn til deres egen sikkerhet.

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å flytte gjeldende forskriftsbestemmelse inn i lov. Dette vil tydeliggjøre bortvisningsadgangen, og gi inngrepshjemmelen presis forankring i lov.

I lys av høringsinnspillene fra UiB og andre har departementet gjort noen mindre justeringer i ordlyden.

For det første omformuleres vilkåret «operasjoner» til «aktivitet» slik at ikke interne militære avgrensninger blir avgjørende. I tillegg blir det klarere at øvelser omfattes av vilkåret. Dette har for eksempel vist seg viktig i forbindelse med de større allierte NATO-øvelsene i Norge. Det understrekes at i alle tilfelle vil et inngrep i form av bortvisning måtte være forholdsmessig.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det må være adgang til en viss grad av fysisk maktbruk for at bortvisningsadgangen skal kunne fungere etter sitt formål. Departementet er likevel ikke nødvendigvis enig med arbeidsgruppen i at en bortvisningshjemmel også innebærer rett til bruk av fysisk makt, dersom bortvisningen ikke etterfølges. Det må i denne forbindelse ses hen til tilsvarende tiltak i politiloven, som man ved reguleringen av militær politimyndighet i stor grad henter inspirasjon fra. I politiloven § 7 nevnes blant annet tiltakene bortvisning og fjerning. En alminnelig ordlydstolkning tilsier at tiltaket «fjerne» i disse bestemmelsene ikke dekker noe restbehov eller får noen selvstendig verdi, dersom «bortvise» skulle innebære bruk av fysisk makt. Opplistingen i pol. § 7 er riktignok ikke uttømmende, men juridisk teori trekker i samme retning, og tilsier at tiltakene avvisning og bortvisning kun gir adgang til å angi normer for atferd. Det er andre tiltak, slik som fjerning og anholdelse, som gir adgang til fysisk maktbruk.

Dette utgangspunktet aktualiserer problemstillingen som UiB også løfter, knyttet til hvilket handlingsrom som gjenstår for personell med militær politimyndighet dersom bortvisningen ikke etterfølges. UiB har foreslått en større endring av bestemmelsen for å løse denne utfordringen, også på bakgrunn av lovtekniske hensyn og klarhetskravet. I hovedsak innebærer deres forslag å tilstå utvalgt personell full militær politimyndighet i tilfeller der personer er til hinder for lovlige militære operasjoner. Slik sett vil tiltak som innbringelse etter arbeidsgruppens forslag til § 14 være tilgjengelig for personellet.

Departementet merker seg at en slik endring vil innebære en større utvidelse av Forsvarets adgang til å utøve militær politimyndighet. Departementet anbefaler i stedet å justere lovteksten ved å tilføye tiltaket fjerning, slik at bestemmelsen hjemler bruk av fysisk makt på en utvetydig måte og dermed gir adgang til de nødvendige tiltak i de aktuelle situasjonene. Begrepet «fjerning» rommer klart adgang til maktbruk. Dette vil gi tilstrekkelig hjemmel for å forankre den myndigheten arbeidsgruppen har ment å gi i slike tilfeller, og legalitetsprinsippet er ivaretatt gjennom en klarere lovtekst.

Fjerning vil oftest praktiseres ved at vedkommende ledsages vekk fra stedet. Hvor langt bort det er adgang til å fjerne vedkommende vil måtte vurderes konkret. Som en retningslinje kan personen fjernes tilstrekkelig langt til at han eller hun ikke lenger er til hinder for aktiviteten, men ellers så kort som mulig. Det understrekes at bestemmelsen vil være omfattet av forslaget til ny § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag), og fjerning vil derfor, som annen håndhevelse, måtte være formålsmessig og forholdsmessig. Det vil kun kunne brukes dersom bortvisning ikke etterkommes. I mange tilfeller vil løsningen i praksis bli at en person som har fått pålegg fra personell med militær politimyndighet om fjerning og som motsetter seg dette, først vil bli fjernet når sivilt politi kommer til stedet for å overta ansvaret for personen.

Departementet foreslår i tillegg å la det fremgå eksplisitt av bestemmelsen at den også gir myndighet til å gi pålegg om fjerning.

Disse endringene vil medføre at bestemmelsen blir et formålstjenlig verktøy ved tilrettelegging for gjennomføring av militær aktivitet, men den vil også være begrenset til det.

Departementet er enig med UiB i at det er uklart hvilke personellgrupper som er ment å ha kompetanse etter bestemmelsen, og at det bør fremgå eksplisitt. Forslaget til ny bestemmelse er tilpasset dette.

Innbringelse

Ingen høringsinstanser har innspill til innbringelsesadgangen generelt, men UiB har kommentarer til identifikasjonsplikten de anser at bestemmelsen i forslag til § 14 implisitt oppstiller. De mener denne må gjelde utenfor de steder der en ellers kan utøve militær politimyndighet. Departementet bemerker at personell med militær politimyndighet vil ha adgang til å avkreve personalia uavhengig av bestemmelsen i lovforslaget, fordi enhver borger har plikt til å fremvise identifikasjon overfor «en polititjenestemann eller annen offentlig myndighet som ber om opplysningen som ledd i tjenesteutøvelsen» jf. straffeloven § 162. Det er ikke slik at det foreligger full identifikasjon mellom polititjenestemenn og personell med militær politimyndighet. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det imidlertid at «[u]ttrykket offentlig tjenestemann skal forstås på samme måte som i § 155» (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) kap. 12.2.4 s. 333). Det fremgår her at «[m]ed offentlig tjenesteperson menes enhver som utøver offentlig myndighet på vegne av stat eller kommune, eller som har slik kompetanse i kraft av sin stilling. Som offentlig tjenesteperson anses også militære vakter». Departementet holder det for klart at enhver som opptrer med militær politimyndighet kan kreve opplyst en persons identitet under utøvelsen av tjenesten. De formål som loven skal ivareta tilsier klart at personell med militær politimyndighet under utøvelsen av tjenesten må kunne kreve av personer de påtreffer å opplyse sin identitet sannferdig. Dette synet legges for øvrig også til grunn i Generaladvokatens skriv om rekkevidden av straffelovens § 155 fra 2015.

Med andre ord vil den enkeltes identifikasjonsplikt overfor personell med militær politimyndighet hjemles i strl. § 162, og vil kunne gjelde overalt når slikt personell ber om personalia «som ledd i tjenesteutøvelsen». Forslaget til § 14 bokstav b fastslår at personer som motsetter seg en slik plikt kan innbringes. Departementet deler UiBs syn om at virkeområdet for innbringelseshjemmelen må fremgå klart. I tillegg mener departementet i likhet med UiB at det er viktig at myndigheten til å avkreve personalia gjelder uavhengig av militært område, for eksempel i forbindelse med avhenting av personer som er innkalt til førstegangstjeneste, men at det samme ikke vil gjelde for innbringelsesadgangen. Av den grunn vil departementet foreslå å gi bestemmelsen virkning på områder som nevnt i forslag til § 4 første ledd.

Se også forslaget til § 15 første ledd for regulering av adgang til visitasjon for å fastslå en persons identitet, omtalt senere i punktet her.

Når det gjelder forslaget til § 14 for øvrig, støtter departementet arbeidsgruppens forslag med noen språklige justeringer, og følgende endringer: det presiseres i ordlyden at når bokstav a gir hjemmel for innbringelse ved ordensforstyrrelse, må den også få anvendelse ved risiko for sikkerheten. Bokstav e er lagt til for å videreføre gjeldende rett i forskriften punkt 14.

Foreløpig arrest

Når det gjelder BFOs innspill, mener departementet det er klart ut fra arbeidsgruppens rapport punkt 5.5.8.5 at det ikke kun er økonomihensyn som ligger bak forslaget om å avskaffe bruken av arrest som refselsesmiddel. Det er også begrunnet i at synet på bruken av slik frihetsberøvelse har utviklet seg mye de siste tiårene. Bruken av foreløpig arrest som et polisiært virkemiddel er vesensforskjellig fra refselse. Det brukes ikke reaktivt, men preventivt, med det formål å for eksempel fjerne en sikkerhetstrussel for en periode eller hindre ulovlig fravær eller unndragelse fra tjeneste. Departementet er derfor enig med arbeidsgruppen i at det fortsatt foreligger gode grunner for å opprettholde den adgangen.

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å fastsette at de samme krav skal stilles til Forsvarets arrester som til politiets, og at nærmere bestemmelser om dette kan fastsettes i forskrifts form.

Trafikkrelaterte bestemmelser

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende rett vedrørende trafikkrelaterte kontrolltiltak med videre i § 20. Departementet foreslår lovfesting av adgangen til å dirigere både sivil og militær trafikk på offentlig vei, som tidligere kun har gått frem av forskrift om kjørende og gående trafikk § 3 andre ledd. Mobilitetsstøtte, herunder trafikkdirigering, er en sentral del av militærpolitiets oppdrag både i fred, krise og krig, og er nødvendig for å sikre effektive og trafikksikre militære operasjoner, fremføring over avstander og for å støtte større militærøvelser. I tillegg til militære hensyn, er det også avgjørende å ivareta hensynet til sivil trafikk og å unngå unødig fare for sivile trafikanter som følge av militær aktivitet, kolonner, tunge stridskjøretøy mv. Hensiktsmessige løsninger som dekker Forsvarets behov, tilrettelegger også for reduksjon av ulykkesrisiko for sivilsamfunnet fra militær trafikk.

Videre ser departementet gode grunner for forslaget om å lovfeste en rett til å utføre rusmiddeltesting av både militære og sivile førere av transportmidler på militært område, og slutter seg til arbeidsgruppens argumentasjon rundt dette. Ingen høringsinstanser har hatt innspill på dette punktet, og departementet stiller seg bak forslaget. Departementet har lagt til et andre punktum i arbeidsgruppens forslag til lovbestemmelsen, slik at den også hjemler slik kontroll av fører og mannskap på alle typer militære transportmidler uavhengig av sted. Dette anses å være en presisering av gjeldende rett, all den tid militære transportmidler i seg selv utgjør militært område etter gjeldende forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 5. Fører og mannskap av militære luftfartøy på sivil landingsplass, militært skip i offentlig havn eller et stridskjøretøy på offentlig vei kan med andre ord også underlegges testing. Det vises til at slike fremkomstmidler har et stort farepotensial og at det er lite inngripende å gjennomføre en promillekontroll. Alle som fører et fremkomstmiddel må kunne påregne at promillekontroll kan skje, og dette uavhengig av sted.

Visitasjon

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å fremheve og presisere denne myndigheten i lovtekstens § 15. Deler av reglene her har tidligere vært noe uklare, og basert på sedvane og praksis. Videre tas UiBs innspill til følge, om å la det være adgang til visitasjon også ved avhenting. Det er av avgjørende betydning at man kjenner til personens rette identitet i henhold til første ledd, slik at man ikke risikerer å ta med seg feil person. I tillegg er det viktig at man kan forsikre seg om at vedkommende ikke har våpen eller andre farlige gjenstander etter andre ledd, av hensyn til det militære personellets sikkerhet. Departementet foreslår å legge til at gjenstandene, som man kan visitere personer for å søke etter, også omfatter utstyr for ulovlig informasjonsinnhenting etter andre ledd, og at gjenstandene personer som er innbrakt eller satt i arrest kan fratas, også omfatter det som antas å utgjøre bevis for en straffbar handling etter tredje ledd. Disse forslagene er også begrunnet i de skjerpede sikkerhetspolitiske forholdene.

Inngrep overfor berusede og syke

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om en klar hjemmel for disse formål, ved å innta bestemmelser etter modell av politiloven i §§ 16 og 17. Lovteksten gjør noen språklige justeringer og tilpasninger til militære forhold.

Som UiB påpeker, vil det være hensiktsmessig å innta en bestemmelse tilnærmet lik den i forslag til § 14 andre ledd i paragrafen om inngrep overfor berusede personer.

Departementet er ikke uenig i BFOs påstand, men mener det fremgår tydelig nok av bestemmelsen at det ikke kun er alkoholpåvirkning som er relevant. BFO høres imidlertid i at det bør nevnes eksplisitt at den berusede kan utgjøre en fare for sikkerheten generelt. Dette sikrer at tilfeller der en beruset person for eksempel løper inn på flyoperativ sone på en flystasjon, og dermed utgjør en fare både for seg selv og andre, også omfattes av bestemmelsen.

Avhenting

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende lov § 6 i ny § 14, men at man fjerner kravet om at personell som har unnlatt å møte til førstegangstjeneste kun kan avhentes av sivilt politi. Det bemerkes likevel her at det bør tilstrebes at sivilt politi gjennomfører disse oppgavene. Om dette ikke lar seg gjøre innen rimelig tid, er departementets vurdering at det ikke er noe i veien for at det gjennomføres av militært personell med slik myndighet.

Departementet er enig med UiBs innsigelser mot en innskrenkning av personellgruppen som har myndighet til å gjennomføre avhenting. Departementet har ingen indikasjoner på at den gjeldende reguleringen er problematisk. Videre tilsier erfaring at behovet for avhenting vil øke, jo lenger man eventuelt beveger seg utover i et krisespekter. Departementet vurderer derfor at det ikke er hensiktsmessig å begrense de tilgjengelige personellressurser som kan foreta avhenting når det er nødvendig fordi en person ikke stiller til pliktig tjeneste. I tillegg tilsier beredskapshensyn at regelverket bør være så likt som mulig i både fred, krise og krig.

Militært vakthold

Når det gjelder militært vakthold på militært område og forbudsområder, foreslås gjeldende rett videreført med mindre presiseringer. For departementets vurdering av forslaget knyttet til objektsikring i § 4 første ledd bokstav f, altså militært vakthold utenfor militært område, se punkt 4.5.4.

Pålegg og straff

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om en bestemmelse i loven om at personell med militær politimyndighet har myndighet til å gi pålegg, med tilhørende straffebestemmelse i § 25. Uten dette vil personell med militær politimyndighet ha liten eller ingen kraft bak sin myndighetsutøvelse. Det bemerkes i forbindelse med Forsvarsbyggs innspill at bestemmelsen er inntatt etter modell av politilovens § 5, og at den gjelder med de begrensninger som følger av loven for øvrig.

Det foreslås av departementet å legge til et andre ledd i pliktbestemmelsen i § 12, for å presisere og klargjøre at kunngjøring, skilt og lignende som oppstiller adgangsbegrensninger også er å anse som et pålegg etter loven. Det er samme systematikk som gjelder etter politiloven, hvor politiets sperrebånd i seg selv utgjør et pålegg om å holde seg på rett side av sperringen. Dette er et viktig rettsteknisk virkemiddel for å unngå at man i hvert tilfelle og overfor hver enkelt person må gi et muntlig pålegg for å kunne håndheve for eksempel et adgangsforbud. Dersom personen bryter skilting, inngjerding, sperrebånd eller lignende er det også et brudd på et pålegg.

Kunngjøring, inngjerding, skilting, sperrebånd og lignende vil være å anse som et pålegg i lovens forstand.

Fordi det er mindre alvorlig å passivt nekte å etterkomme pålegg, slik som for eksempel bortvisning, enn å aktivt motsette seg andre tiltak etter loven, slik som for eksempel innbringelse, visitasjon eller avhenting, legger departementet til grunn at arbeidsgruppen har ment at også det sistnevnte skal være belagt med straff. Det er uansett departementets syn at dette må være tilfelle. Av hensyn til å gi større forutberegnelighet og økt klarhet i straffebestemmelsen har departementet derfor foreslått å bygge ut § 25, og presisere at det å forhindre eller sette seg til motverge mot de øvrige tiltak i loven vil være straffbart. Videre er det foreslått inntatt at forsøk eller medvirkning kan straffes på tilsvarende vis. For eksempel vil den som holder en stige som en annen benytter til rettstridig å ta seg inn på militært område kunne straffes for medvirkning til inntrengningen og bruddet på adgangsforbudet. For medvirkning er dette en presisering av gjeldende rett i henhold til straffeloven § 15 jf. § 1, og det samme gjelder for forsøk på lovbrudd som kan medføre fengsel i et år eller mer, jf. strl. § 16 jf. § 1.

Departementet foreslår også å øke strafferammen i loven noe mer enn hva arbeidsgruppen har foreslått, fra tre til seks måneder. Dette er blant annet begrunnet med den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen og økningen i hybride trusler mot Norge og andre vestlige land, inkludert trusler som det må antas at andre stater direkte eller indirekte kan stå bak. En noe videre strafferamme vil gi domstolene handlingsrom til å ta hensyn til at straffverdigheten av et lovbrudd kan ses i lys av trusselnivået generelt mot Norges sikkerhet og beredskap. Det er ikke tiltenkt noen vesensendring i dagens praksis for de alminnelige, mindre alvorlige sakene, men en utvidet straffehjemmel vil gi domstolene et større handlingsrom til å fastsette et korrekt straffenivå tilpasset handlingens alvor og trusselnivået i samfunnet. Det har hittil vært få eller ingen alvorlige saker, men det kan ikke utelukkes at det kan komme saker som for eksempel involverer personer på oppdrag fra fremmede stater eller med stort farepotensial. I slike tilfeller bør domstolene etter departementets syn ha en noe videre strafferamme tilgjengelig.

I tillegg kan allmennpreventive hensyn tilsi et behov for en større handlefrihet for domstolene i straffefastsettelsen, basert på trusselnivået i samfunnet generelt og viktigheten av å beskytte militær evne og beredskap. Enkelte lovbrudd som kan være aktuelle å straffe etter bestemmelsene i loven kan være alvorlige, og sette sivile, militært personell eller materiell i stor fare. For eksempel vil en forsettlig unnlatelse av å følge pålegg i et område hvor det foregår militær skarpskyting eller militær sprenging, kunne ha et stort farepotensial. I tillegg kan det være tale om alvorlige forhold som innsidetrusler, forberedelser til etterretningsinnhenting, kartlegging, sabotasje og andre alvorlige handlinger som kan true Forsvaret, allierte eller beredskapen. Når slike alvorlige handlinger blir avverget før de er gjennomført kan det likevel være gjennomført eller fullbyrdet handlinger som er straffbare etter denne loven, som leder opp til de mer alvorlige handlingene nevnt foran. Dersom slike alvorlige handlinger må anses å ha vært formålet med de straffbare handlingene som faktisk helt eller delvis er gjennomført, vil det være naturlig å kunne benytte øvre del av strafferammen i loven, eventuelt også sammen med andre straffebud som er overtrådt. Det er dermed nødvendig med en straffebestemmelse med tilstrekkelig rom for både allmennpreventive hensyn, individualpreventive hensyn, reaksjoner ved gjentagende brudd og der handlingene må antas å skulle lede opp til mer alvorlige brudd mot Forsvarets sikkerhet eller beredskap. Straffehjemmelen gir domstolene tilstrekkelig handlingsrom for konkrete vurderinger og til å ta hensyn til trusselnivået, samfunnsutviklingen og synet på straffverdigheten generelt.

4.4 Hvem som bør ha militær politimyndighet

4.4.1 Gjeldende rett

«Offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter» har politimyndighet overfor alle som er på militært område eller i umiddelbar nærhet av det, jf. gjeldende lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd første punktum. Alle kategoriene kan ha både rett og plikt til å gripe inn i kraft av denne myndigheten, etter forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 2 og 3.

På visse vilkår og for angitte personellgrupper strekker myndigheten seg også lenger rent geografisk, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 2. Utenfor militært område har «offiserer og befal» politimyndighet overfor enhver undergitt som omfattes av kapittel I i disiplinærloven, jf. første ledd første punktum. Her kan også «militærpolitiet» utøve politimyndighet overfor enhver som omfattes av kapittel I i disiplinærloven, jf. andre punktum. Når ikke foresatt eller militærpoliti er til stede, kan «enhver overordnet» utøve slik politimyndighet, jf. § 2 andre ledd.

Merk at begrepet «befal» ble brukt som en samlebetegnelse på offiserer og befal frem til innføring av ny ordning for militært tilsatte i 2016. Uttrykket «befal» i forskriften omfatter derfor også offiserer.

De nevnte personellkategoriene har noe ulik myndighet, og myndigheten deres er nærmere regulert i Forsvarets egne instrukser. Den militære politimyndigheten bestemmes altså av personellkategori, av hvor den utøves (geografisk begrensning), av formålet med utøvelsen («for å opprettholde den alminnelige ro og orden» jf. § 3), ovenfor hvem myndigheten utøves og av tid; en militær vakt har eksempelvis bare politimyndighet når vedkommende er på vakt, uansett hvilket formål vedkommende søker å oppnå.

I arbeidsgruppens rapport punkt 7.3.4 fremgår det følgende om de respektive personellkategoriene:

«7.3.4.2. MILITÆRE VAKTER

En militær vakt er ikke en definert personellkategori i Forsvaret. Betegnelsen omfatter en hvilken som helst militær person som er beordret som vakt på en militær base, militært fartøy eller lignende militært område eller objekt. I henhold til forskrift om politimyndighet i Forsvaret pkt. 4 er også myndigheten gitt til sivile vakter for militær installasjon når vakten er ansatt i Forsvaret og har militær sjef som foresatt, dvs. at vedkommende er under militær kommando. Det kreves ikke formell kompetanse for å kunne beordre noen som militær vakt. Siden begrepet «militær» vakt er en funksjon som er begrenset i tid og sted, er også myndigheten begrenset av dette. Dette ligger i sakens natur, uavhengig av interne instrukser. Faste vaktmannskaper på lik linje med ambulerende vakter har kun militær politimyndighet på vaktstedet når de utøver vakttjeneste. Hvis vakttjenester settes bort til et sivilt vaktselskap, for eksempel Securitas, vil imidlertid vaktpersonellet anses som sivilt ansatt og kan ikke utøve militær politimyndighet.

Den primære funksjonen til militære vakter er håndhevelse av adgangsforbud og opprettholdelse av fysisk sikring av militært område mv. Som et ledd i dette er det normalt at vaktene etablerer faste vaktposter, og at de går streifrunder og patruljer for å kontrollere at forebyggende sikringstiltak er ivaretatt, for å oppdage eventuelle brudd på sikkerhetsbestemmelsene og overtredelser av adgangsforbud og for å kunne oppdage lovbrudd som innbrudd og tyveri.

De militære vaktene kan være bevæpnet i vakttjenesten, avhengig av den militære verdi av det de er satt til å beskytte og trusselen mot dette. I Forsvaret i dag blir væpnet vakthold normalt utført av faste vaktmannskaper med særskilt opplæring, men det er ingen forutsetning om dette i verken lov eller forskrift.

Militære vakter bruker primært sin militære politimyndighet for å kunne bortvise uvedkommende fra militært område eller annet sted som er underlagt adgangsforbud ut fra et militært behov eller nasjonale sikkerhetsinteresser. Sekundært bruker de sin myndighet til å innbringe personer som ikke etterkommer pålegg, forstyrrer ro og orden eller begår andre pliktstridige eller ulovlige handlinger.

7.3.4.3. MILITÆRE OFFISERER OG BEFAL

Offiserer og befal i Forsvaret har samme rett og plikt til å gripe inn som militære vakter på militært område og umiddelbar nærhet av dette, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1. Med unntak av de tilfeller der de også er beordret til vakttjeneste, utøver de fleste offiserer og befal ikke politimyndighet i det daglige. Der myndigheten benyttes, er dette ofte for å håndheve ro og orden blant sine egne underordnede eller unntaksvis i tilstøtende militære avdelinger. Dette personellet har også en plikt etter forskriften pkt. 3 til å gripe inn for å stanse lovbrudd, ordensforstyrrelser mv., men kommer i begrenset grad i en posisjon hvor dette blir naturlig ut over beordret vakttjeneste.

I tillegg har de myndighet overfor undergitte utenfor militært område og overfor alle underordnede når militærpoliti eller vedkommende militære foresatte ikke kan gripe inn selv, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 2. De har også myndighet til å avhente militært personell som unndrar seg sin militære tjenesteplikt, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 6. Denne myndigheten er innskrenket noe gjennom forskrift, slik at det primært er militærpoliti som skal benyttes til avhenting, jf. forskriftens pkt. 23.

Offiserer og befal mottar ingen særskilt opplæring i politifaglige disipliner som en del av sin utdannelse og har som et utgangspunkt ingen spesielle forutsetninger for sin myndighetsutøvelse.

I motsetning til militære vakter er myndigheten til offiserer og befal basert på deres grad og stilling og er uavhengig av tjenesteoppdrag. Myndigheten er derfor ikke avgrenset i tid på samme måte som for vaktmannskapene.

7.3.4.4. MILITÆRPOLITI

Militærpoliti er militært personell som har utdanning og sertifisering innen blant annet politifag og som tjenestegjør ved en militærpolitiavdeling i stilling som militærpoliti. De faglige kvalifikasjonene er fastsatt av forsvarssjefen gjennom hans fagansvarlige sjef for å sikre en nødvending minimumskompetanse. Kravet til tjenestestilling er innført for å sikre faglig ledelse og kontroll.

Det er stor forskjell på de ulike enhetene som til sammen utgjør militærpolitiet. Dette er omtalt nærmere i punkt 7.3.10.

Militærpolitiet har samme politimyndighet som vakter, offiserer og befal på militært område og i umiddelbar nærhet av dette. I tillegg har militærpolitiet full militær politimyndighet overfor militært personell også utenfor militært område. Når foresatt befal er til stede, er det imidlertid normalt denne som avgjør hvordan det skal forholdes, enten man er på eller utenfor militært område, jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret pkt. 13 første ledd andre og tredje setning.

Militærpolitiet benytter sin politimyndighet aktivt for å opprettholde ro og orden, for å ivareta sikkerhet på militært område og blant militært personell og for å forebygge eller hindre lovbrudd som berører Forsvaret. Dette gjøres blant annet gjennom forebyggende patruljering, kontroller og målrettede operasjoner. Pålegg, bortvisning, innbringelse og foreløpig arrest benyttes som verktøy for å løse disse oppgavene.

Gjennom sin virksomhet støtter militærpolitiet regelmessig militære vakter, offiserer og befal med myndighetsutøvelse og håndtering av personell som ikke etterkommer normale tilrettevisninger. I anledning av tjenesten kommer også militærpolitiet regelmessig i situasjoner hvor de må ivareta personer som ikke er i stand til å ta vare på seg selv på grunn av sykdom, rus eller annet. Sistnevnte har ingen eksplisitt hjemmel i lov, men følger som en naturlig del av tjenesteutøvelsen for øvrig.»

4.4.2 Arbeidsgruppens rapport

Arbeidsgruppen mener at gjeldende lov gir en hensiktsmessig tildeling av politimyndighet til personell i Forsvaret, og foreslår å videreføre gjeldende rett. Det vil derfor være militærpolitiet, befal, offiserer og militære vakter som har politimyndighet så lenge de er i tjeneste som slike, jf. forslag til § 4 første ledd og lovens del 3. Om utenlandske militære styrker i Norge, se punkt 4.10.

Hvem som inngår i de personellkategorier som har militær politimyndighet, vil følge av lovens ordlyd og den til enhver tid gjeldende personellordning i Forsvaret. Overordnede bestemmelser om personellordningen i Forsvaret er fastsatt av Stortinget i forsvarsloven.

Etterforskningskompetansen, som er regulert i samme lov, behandles i punkt 4.7.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger eller innspill til arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende rett.

4.4.4 Departementets vurdering

Når det gjelder vurderingen av hvilke personellkategorier som skal ha bortvisningskompetanse etter forslag til § 4 fjerde ledd, viser departementet til punkt 4.3.4 om hva militær politimyndighet omfatter.

For øvrig stiller departementet seg bak arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende rett.

4.5 Hvor og overfor hvem kan militær politimyndighet utøves

4.5.1 Gjeldende rett

Generelt

Militær politimyndighet kan utøves «overfor alle» som er «på militært område» og «i umiddelbar nærhet av det», jf. gjeldende lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd. Videre kan militær politimyndighet utøves overfor den som opptrer i strid med forbud gitt i medhold av sikkerhetsloven § 7-5, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 andre ledd.

I tillegg kan offiserer og befal også utenfor militært område utøve militær politimyndighet overfor egne undergitte som omfattes av kapittel I i disiplinærloven. Militærpolitiet kan utøve politimyndighet overfor enhver som omfattes av kapittel I i disiplinærloven utenfor militært område, med andre ord alt militært personell. Dette følger av lov om politimyndighet i forsvaret § 2.

Lov om politimyndighet i forsvaret avgrenser altså rekkevidden av militær politimyndighet både geografisk og etter personkrets. Utgangspunktet er at militær politimyndighet kan utøves overfor alle på militært område og dets umiddelbare nærhet og på nærmere vilkår på steder og områder underlagt forbud etter sikkerhetsloven § 7-5, men overfor andre militære personer kan myndigheten utøves også utenfor militære områder.

Militært område

Militært område er geografiske områder som Forsvaret har rådighet over eller som har blitt erklært som militært område. Normalt vil det være områder hvor det foregår permanent eller midlertidig militær aktivitet, eller som fyller en beredskapsfunksjon for Forsvaret. Militært fartøy eller transportmiddel omfattes også, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd andre punktum.

I forskrift om politimyndighet i Forsvaret angis i punkt 5 nærmere hva som regnes som militært område:

«Med militært område forstås område som Forsvaret har rådighet over og/eller er erklært som militært område. Militært område omfatter også militært fartøy eller transportmiddel, herunder også sivilt eid fartøy eller transportmiddel når slikt i sin helhet disponeres av Forsvaret til militært organisert transport.

Under feltforhold regnes de steder hvor det etableres bivuakk, stillinger, kommandoplasser og tilsvarende som militært område.»

Utover det som fremgår av loven § 1, definerer ikke loven nærmere hva som skal anses som militært område. Av forarbeidene fremgår det at dette var et bevisst valg fra utvalgets side, men at man likevel fant grunn til å nevne spesifikt militært fartøy og transportmiddel, herunder at «også sivile fly, båter, tog m v som chartres av Forsvaret må betraktes som militært område så lenge disse er disponert av Forsvaret» (Ot.prp. nr. 82 (1986–87) s. 65).

Loven, forarbeidene, forskriften og praksis må derfor ses i sammenheng for å fastslå hva som regnes som militært område og slike de etableres etter gjeldende regler.

Oppsummert kan militære områder konstateres i følgende tilfeller:

• Et område som Forsvaret «har rådighet over»

• Et område som er «erklært militært område»

• Militære fartøy eller transportmidler

• Sivilt eid fartøy eller transportmiddel som disponeres i sin helhet av Forsvaret til militært organisert transport

• Under feltforhold: Steder hvor det etableres bivuakk, stilling, kommandoplass og tilsvarende.

I tillegg kommer det militære områdets umiddelbare nærhet, jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 6. Dette gjelder i tilknytning til alle de fem ovennevnte kategoriene og omfatter i hovedsak vei som hovedsakelig tjener som adkomst til militært område, og steder som ligger så nær at uro kan forstyrre sikkerheten eller ordenen på militært område. Dette omtales nærmere under.

Militære leire, garnisoner, baser, flystasjoner, sambandsstasjoner, festninger mv. er etter sin bruk og sitt formål militært område. Enkelte områder er av historiske årsaker definert som militært område uten at dette nødvendigvis er begrunnet i pågående militær aktivitet. Et eksempel på dette er Kongsvinger festning. Et annet eksempel er Perminalen i Oslo, som fungerer som forlegning for vernepliktige mannskaper. Fordi bygget også brukes til sivile næringsformål er det kun etasjen Forsvaret benytter som anses som militært område.

Erklært midlertidig militært område

I forbindelse med øvelser, operasjoner eller annen midlertidig militær aktivitet som foregår utenfor faste militære områder, er det som nevnt over klart at eksempelvis bivuakk, stillinger, kommandoplass o.l. er å anse som militære områder, jf. forskriftens punkt 5. Utover dette kan det imidlertid også bli aktuelt å etablere et midlertidig militært område innenfor en tidsperiode. Dette gjøres gjennom erklæring fra Forsvarsdepartementet.

Erklæring er i praksis i hovedsak gjort i forbindelse med alliert/utenlandsk tilstedeværelse i Norge, hvor det har vært behov for nye områder og for å kontrollere og håndheve adgang til området, for eksempel til kaiområdet ved militært flåtebesøk. Når slike områder ikke allerede er i Forsvarets eie, leie eller annen rådighet, inngås det avtaler med annen offentlig myndighet eller privat eier. Slike militære områder er av midlertidig karakter og avvikles når aktiviteten avsluttes. Områder kan også midlertidig rekvireres etter lov av 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner (rekvisisjonsloven).

Det har vært praktisert at det er Forsvarsdepartementet ved forsvarsministeren som vedtar erklæring av militære områder. Når beslutningsmyndigheten ligger til politisk nivå, sikrer det at både militære og sivile hensyn ivaretas, og at forsvarsministeren om nødvendig kan rådføre seg med andre statsråder.

I punkt 4 i forsvarssjefens instruks for militære vakters bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid, TFF 562 avsnitt C, fremgår det at Forsvarsdepartementet kan godkjenne at sivilt område tas i bruk som midlertidig militært område. Dette er en praktisk regel for besøkende, utenlandske avdelinger som innkvarteres ved sivile anlegg som for eksempel campingplasser og hoteller. Forutsetningen er at det er nødvendig å kunne anvende militær politimyndighet slik som på militært område.

Når det anses hensiktsmessig at et område erklæres som militært område for en avgrenset periode, vil Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) sende en forespørsel til Forsvarsstaben, som bringer denne videre til Forsvarsdepartementet for beslutning. På denne måten sikres det at det er politisk kontroll med opprettelsen av militære områder, selv om det bare er for en kortere tidsperiode.

I enkelte tilfeller, for eksempel ved kortvarige behov eller hvor grunneier ikke vil være berørt av Forsvarets virksomhet, kan det være tilstrekkelig å informere grunneier, uten at det inngås noen avtale eller betales vederlag/leie.

Umiddelbar nærhet

Den «umiddelbare nærhet» til militært område er ikke definert i dagens lov, men er definert slik i gjeldende forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 6:

«Til militært områdes umiddelbare nærhet regnes vei som hovedsakelig tjener som adkomst til militært område samt steder som ligger så nær at uro kan forstyrre ordenen på militært område.»

Det er ikke fastsatt noen konkrete grenser for hvor langt ut fra militært område den umiddelbare nærhet strekker seg. Begrepet må forstås i sammenheng med bakgrunnen for at det er gitt militær politimyndighet på militære områder; for å ivareta Forsvarets behov for sikkerhet, skjerming, ro og orden.

Hva som kan sies å ligge så nært at uro kan forstyrre ordenen eller sikkerheten på militært område, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det samme gjelder «vei som hovedsakelig tjener som adkomst til militært område». Momenter vil være trusselens art og størrelse, bebyggelsestetthet, topografi, muligheten for inngripen fra sivilt politi samt formålsbetraktninger. I hvilken grad sivilbefolkningen normalt benytter de tilstøtende områdene og omfanget av ikke-militær aktivitet, vil også kunne være faktorer av betydning.

Reglenes formål er blant annet at militære vakter, som for eksempel står i en port ved inngangen til et militært område, skal ha rimelig tid til å respondere mot ulike former for risiko eller forstyrrelser som kan svekke sikkerheten på området. Blant annet vil kjøretøy normalt ha et større skadepotensial og høyere hastighet enn gående, noe som gjør det relevant å vurdere «umiddelbar nærhet» noe videre i en slik sammenheng. Det samme gjelder for problemstillingen knyttet til droner og småbåter. Praksis er at begrepet må vurderes konkret og helhetlig i hvert enkelt tilfelle. De stedlige forholdene, den potensielle trusselens karakter, kontrollhensynet, sivilbefolkningens alminnelige aktivitet i området og andre faktorer må vurderes konkret. Det er likevel praksis for at utstrekningen ikke gjøres større enn det et saklig behov tilsier.

Den teknologiske utviklingen medfører at aktivitet fra lengre avstand kan ha en truende eller farefremkallende virkning mot et militært område, for eksempel avlytting eller fotografering. Dette reiser særlige problemstillinger knyttet til blant annet droner, og gjelder både droner som beveger seg i luften, på bakken, samt på og under vann. Likevel vil ikke det militære områdets umiddelbare nærhet nødvendigvis strekke seg tilsvarende dronens rekkevidde. Formålet med militær politimyndighet i det militære områdets umiddelbare nærhet er å påse at aktiviteter på utsiden av området ikke direkte påvirker Forsvarets virksomhet inne på området eller utgjør en umiddelbar trussel eller risiko. Eksempler kan være tilløp til og forberedelser til inntrengning, hærverk på gjerder, steinkasting mot området, stiftelse av uro på utsiden av militærleir, droneflygning, fotografering, spionasje eller etterretningsinnhenting.

Militære fartøy og transportmidler kan også ha et tilstøtende område, men utstrekningen av dette vil være meget begrenset. Et eksempel kan være et militært helikopter som har landet på et jorde eller en fotballbane. Her vil «umiddelbar nærhet» utgjøre et område som kan ivareta helikopterets sikkerhet på bakken på en forsvarlig måte, og som sikrer at det kan lette igjen på en trygg måte. For skip vil ankerfeste, fortøyning og nærmeste kaiområde kunne anses som «umiddelbar nærhet». Likevel vil de stedlige forhold være av avgjørende betydning. Umiddelbar nærhet vil være et større areal om fartøyet ligger for anker i en uthavn med få eller ingen andre fartøy i nærheten. Dersom det militære fartøyet ligger fortøyd i en tett indre havn vil den «umiddelbare nærheten» utgjøre et snevrere område.

Av NOU 1980: 58 side 114 fremgår det at man ikke hadde til hensikt å endre den etablerte rettstilstanden da 1921-lovens vilkår (Lov om den militære disciplinær- og politimyndighet av 6. mai 1921 nr. 3) «de nærmest tilstøtende omgivelser» i § 20 ble til «umiddelbar nærhet» i 1988-loven (Lov om politimyndighet i forsvaret av 20. mai 1988 nr. 33) § 1. Likevel har nok praksis endret seg noe på grunn av den teknologiske utviklingen og samfunnsutviklingen ellers, herunder Forsvarets behov for å kunne skjerme og beskytte sin aktivitet.

Når sivil grunn blir omfattet av militært områdes umiddelbare nærhet, og det som en følge av det kan utøves militær politimyndighet på området (settes opp sikringstiltak o.l.), vil det normalt innhentes samtykke og/eller inngås avtale med grunneier på forhånd.

Forbudsområder etter sikkerhetsloven

På forbudsområder opprettet etter sikkerhetsloven § 7-5 kan det også utøves militær politimyndighet overfor enhver som opptrer i strid med forbud gitt i medhold av bestemmelsen, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 andre ledd.

Sikkerhetsloven § 7-5 om forbud mot adgang til steder og områder, fastsetter at Kongen «av hensyn til forsvar, sikkerhet og beredskap» kan gi forskrift om eller fatte enkeltvedtak om at personer nektes:

1. adgang til eller opphold i nærheten av militære områder

2. adgang til eller opphold i nærheten av bestemt angitte steder eller områder

3. adgang til å overvære militære øvelser eller forsøk, militære operasjoner eller annen militær aktivitet.

Sikkerhetsloven § 7-5 er en fullmaktsbestemmelse som innebærer at Kongen gis fullmakt til å ilegge forbud mot adgang til, opphold eller tilstedeværelse i nærheten av visse steder, av blant annet sikkerhetsmessige grunner. Fullmakten er delegert til Forsvarsdepartementet.

Det er fastsatt fire forskrifter med hjemmel i sikkerhetsloven § 7-5, og under alle disse kan militær politimyndighet anvendes:

• forskrift 20. desember 2018 nr. 2056 om utenlandske fartøyers anløp til og ferdsel i norsk territorialfarvann

• forskrift 20. desember 2018 nr. 2057 om militære forbudsområder

• forskrift 20. desember 2018 nr. 2058 om militære forbudsområder innen Sjøforsvaret

• forskrift 22. juni 2018 nr. 951 om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer.

Forskrift om militære forbudsområder er sentral.

For mer om forbudsområder etter sikkerhetsloven, vises det til arbeidsgruppens rapport punkt 7.3.5.4.

Lov om forsvarshemmeligheter og lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold

Lov om politimyndighet i forsvaret § 1 siste ledd lød opprinnelig: «Politimyndighet kan også utøves overfor den som opptrer i strid med forbud gitt i medhold av § 1 i lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter.» Da lov om forsvarshemmeligheter ble opphevet i 2015, ble dette endret og erstattet av en henvisning til sikkerhetsloven. Sikkerhetsloven dekker imidlertid kun noen av de forhold som ble regulert i lov om forsvarshemmeligheter. Forbud mot fotografering, opptegning mv. som var regulert i lov om forsvarshemmeligheter, er ikke inntatt i sikkerhetsloven, men reguleres i lov 21. juni 2017 nr. 88 om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold (lov om informasjon (skjermingsverdige objekter og bunnforhold mv.)).

Forskrift om politimyndighet i Forsvaret, som ikke er endret i samsvar med loven, fastsetter at på område «underlagt adgangsforbud etter lov om forsvarshemmeligheter», kan militært befal, militærpoliti og militære vakter «kreve opplyst identitet, bortvise uvedkommende og pågripe personer som med skjellig grunn mistenkes for straffbar handling mot lovens § 5», jf. punkt 7. Denne konkrete hjemmelen til å kreve opplyst identitet, bortvise uvedkommende og pågripe personer på et område underlagt adgangsforbud, eksisterer altså ikke lenger selv om forskriftsbestemmelsen gir inntrykk av det. Videre er Forsvarets adgang til å håndheve fotoforbud, med mindre fotografen befinner seg på militært område, fjernet siden lov om militær politimyndighet kun gir håndhevelseshjemmel for forskrifter gitt i medhold av sikkerhetsloven og ikke hjemmel for håndhevelse av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold.

Objektsikring

En militær vakt som «under krig og beredskap bevokter et objekt utenfor militært område, har politimyndighet som for militært område bestemt», jf. forskriften punkt 9. Denne bestemmelsen har ikke et klart grunnlag i lov om politimyndighet i Forsvaret, men arbeidsgruppen legger til grunn at den vil kunne hjemles i beredskapsloven.

Den samme politimyndighet har en militær vakt «i fredstid som forestår vakthold på definerte objekter etter anmodning fra politiet», jf. bestemmelsens andre punktum. Sistnevnte gir ikke hjemmel til å etablere militært område og forutsetter heller ikke (midlertidig) militært område. Bestemmelsen har ingen klar lovhjemmel. Etter at politiloven § 27 a om Forsvarets bistand til politiet med tilhørende bistandsinstruks ble vedtatt, er forskrift om politimyndighet i Forsvaret ikke revidert. Arbeidsgruppen legger til grunn i sin rapport at forskriftens fredstidsbestemmelse i dag ikke har noen selvstendig betydning i situasjoner som omfattes av bistandsregimet.

En ny, revidert versjon av instruks om vakthold og sikring av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra politiet og Forsvaret i fred, krise og væpnet konflikt (objektsikringsinstruksen), ble fastsatt av kongen i statsråd 21. juni 2019. Forskriften er gitt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet. I punkt 4 om Forsvarets objektsikring er det fastsatt blant annet at «Forsvaret har i fred, krise og væpnet konflikt ansvaret for objektsikring innenfor militært område eller innenfor militært områdes umiddelbare nærhet». Vedrørende objektsikring utenfor militære områder, er det fastsatt i punkt 4 tredje og femte avsnitt:

«Objektsikring av nøkkelobjekter skal kun skje dersom riket er i væpnet konflikt, væpnet konflikt truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet står i fare, og skal kun gjennomføres ved bruk av kombattante militære sikringsstyrker. […] Når Forsvaret har etablert objektsikring av et nøkkelobjekt, er objektet og dets umiddelbare nærhet å anse som militært område etter lov om politimyndighet i Forsvaret og forskrift om politimyndighet i Forsvaret.»

For militær bistand til politiets objektsikring gjelder prosedyrene og beslutningsnivåene i bistandsinstruksen, jf. objektsikringsinstruksen § 7 tredje ledd.

Overfor hvem militær politimyndighet kan utøves

På militært område – alle

På militært område eller i umiddelbar nærhet av militært område har offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter politimyndighet «overfor alle», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd første punktum. Dette gjelder alle; både militære og sivile, nordmenn og utlendinger. I tillegg til fysiske personer kan myndigheten etter omstendighetene også anvendes overfor juridiske personer, virksomheter eller aktivitet som overtrer bestemmelser knyttet til et militært område. Det samme gjelder håndhevelse mot objekter og løsøre som droner, kjøretøy, hensatt bagasje og lignende.

Utenfor militært område og dets umiddelbare nærhet – militært personell

Utenfor militært område og dets umiddelbare nærhet, gjelder den militære politimyndighet kun overfor nærmere angitte personer med tilknytning til Forsvaret, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 2:

«Offiserer og befal har også utenfor militært område politimyndighet overfor enhver undergitt som omfattes av kapittel I i disiplinærloven. Militærpolitiet kan utøve politimyndighet overfor enhver som omfattes av kapittel I i disiplinærloven utenfor militært område.

Når ikke foresatt eller militærpoliti er til stede kan enhver overordnet utøve slik politimyndighet.»

Personkretsen som militær politimyndighet kan benyttes overfor, avgrenses altså til de som omfattes av disiplinærloven kapittel I. Dette omfatter vernepliktige i tjeneste, militært tilsatte og krigsfanger som er internert her i riket, jf. disiplinærloven § 3. Reguleringen utdypes i forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 11. Innenfor nevnte personkrets kan offiserer og befal kun utøve politimyndighet overfor egne «undergitte», mens militærpolitiet kan utøve politimyndighet overfor «enhver» militær. Hvis verken foresatt eller militærpoliti er til stede, kan enhver overordnet utøve politimyndighet overfor nevnte personkrets. For nærmere regulering av militærpolitiets inngripen utenfor militært område, se forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 13.

Utenfor militært område har enhver som har militær politimyndighet rett til å bortvise personer som er til hinder for militære operasjoner, jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 8 andre punktum.

Utenlandsk personell utenfor militært område

Overfor «utenlandsk personell tilhørende militær avdeling som oppholder seg i Norge etter samtykke fra norske myndigheter, skal militær politimyndighet utenfor militært område normalt kun utøves etter samtykke fra vedkommende utenlandske sjef», jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 12 første ledd. Gjeldende forskrift går her lengre enn lov om politimyndighet i forsvaret § 2, som forutsetter disiplinærmyndighet overfor de man benytter politimyndighet mot.

4.5.2 Arbeidsgruppens rapport

Generelt

Arbeidsgruppen mener at rettstilstanden når det gjelder hvor den militære politimyndigheten kan utøves i det vesentlige bør videreføres. Samtidig mener de at definisjonen av militært område bør tas inn i lov, og at det bør presiseres i loven hvordan militære områder blir etablert, hvem som kan etablere slike områder og på hvilke vilkår. Dette vil styrke forutberegneligheten og rettssikkerheten. Videre har arbeidsgruppen kommet med forslag for å avhjelpe utfordringer knyttet til avgrensning av militære områders umiddelbare nærhet, og til den samlede forståelse av rekkevidden av den militære politimyndigheten på militære forbudsområder.

Militært område

Arbeidsgruppen har anbefalt at rettstilstanden rundt militært område i hovedsak bør videreføres, men klargjøres. Arbeidsgruppen anbefaler at definisjonen av militære områder bør tas inn i loven, ikke bare fremgå av forskrift som i dag.

Erklært midlertidig militært område

Når det gjelder etablering av midlertidige militære områder har arbeidsgruppen anbefalt at det lovfestes prosessuelle regler om hvem som kan beslutte å opprette slike områder, hvilke kriterier som skal legges til grunn for opprettelse og områdets nærmere utstrekning, varighet og merking med videre.

Både hensynet til forutberegnelighet og faren for at sivilsamfunnets interesser ikke vil bli ivaretatt i tilstrekkelig grad, tilsier at det fastsettes visse prosessuelle regler i lov. Ved å etablere et militært område i et ellers sivilt område, vil militært personell kunne bortvise, anholde og for øvrig utøve slik myndighet som er påkrevd av hensyn til den militære aktiviteten og sikkerheten. Dette inngrepets art, på sivile områder, tilsier prosessuelle krav til beslutningsnivå og synlighet for publikum. Fordi det er krevende å fastsette eksakte materielle krav til når behovet for å etablere midlertidige militære områder er til stede, og fordi disse områdene er mindre iøynefallende for sivilsamfunnet enn faste områder som baser og garnisoner, mener arbeidsgruppen at prosessuelle krav til en viss grad kan bidra til å gi bedre rettssikkerhet.

Når det gjelder hvem som skal ha beslutningsmyndighet, legger arbeidsgruppen til grunn at det er gode grunner for å lovfeste praksis med at Forsvarsdepartementet fatter slike beslutninger. I tillegg foreslås det at stedlig politi bør konsulteres og informeres før opprettelsen vedtas, så langt det er mulig. Arbeidsgruppen legger også til grunn at et område som erklæres som midlertidig militært område, må merkes som sådan.

Karakteren av Forsvarets virksomhet og operative behov som bakgrunn for opprettelsen av midlertidige militære områder tilsier at det ikke alltid vil være mulig å etterleve forvaltningslovens krav om forhåndsvarsel mv. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det i loven gis adgang til å gjøre unntak fra disse reglene i forskrift.

Umiddelbar nærhet

Etter arbeidsgruppens vurderinger taler de beste grunner for å videreføre gjeldende rett, men slik at formålet med fordel kan tydeliggjøres i loven for å unngå en for vid tolkning og for å styrke forutberegneligheten.

På grunn av formålsbetraktninger og hensynet til klarhet mener arbeidsgruppen at blant annet personer som befinner seg langt unna det militære området ikke kan underlegges militær politimyndighet selv om deres aktiviteter kan påvirke Forsvarets virksomhet inne på området. Det henvises her til redegjørelsen under gjeldende rett i punkt 4.5.1, der dette er drøftet i forbindelse med droner. Ved denne vurderingen har arbeidsgruppen sett hen til utviklingen i synet på hva som anses som «umiddelbar» nærhet. Arbeidsgruppen legger deretter til grunn at nettopp den umiddelbare nærhet vil kunne forstås ulikt avhengig av de konkrete omgivelser. Det foreslås å ta inn i loven flere av de momenter som er nevnt under gjeldende rett (trusselens størrelse og karakter, bebyggelsestetthet, topografi og mulighet for inngripen fra sivilt politi), som retningsgivende for rekkevidden av det militære områdets umiddelbare nærhet.

Også etter arbeidsgruppens lovforslag vil det kunne oppstå grensespørsmål rundt rekkevidden av «umiddelbar nærhet», ikke minst i relasjon til sjenerende og forstyrrende aktiviteter som støy, droner, laserpekere osv. Arbeidsgruppen minner i den forbindelse om retten enhver borger har til å pågripe den som treffes på fersk gjerning og ikke avstår fra den straffbare virksomheten, jf. straffeprosessloven § 173.

For arbeidsgruppens fulle redegjørelser, vises det til arbeidsgrupperapporten punkt 7.3.5.3.

Forbudsområder etter sikkerhetsloven

Arbeidsgruppen har understreket behovet for å kunne utøve militær politimyndighet i forbudsområder som er fastsatt under henvisning til militære interesser, men mener også at den militære politimyndigheten bør begrenses til disse. Derfor har arbeidsgruppen foreslått å legge til et kvalifikasjonsvilkår som krever at militær politimyndighet kan utøves på forbudsområder gitt med hjemmel i sikkerhetsloven, dersom forbudet er fastsatt under henvisning til militære hensyn, og ikke av andre grunner.

Lov om forsvarshemmeligheter og lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold

Frem til 2015 var håndhevelse av fotoforbud mv. en aktivitet militærpolitiet og militære vakter utøvde regelmessig. Denne håndhevelsen fulgte av lov om forsvarshemmeligheter, som ble opphevet ved ikrafttredelse av ny straffelov i 2015. I 2017 ble ny lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold vedtatt. Loven avløste en midlertidig lov, som trådte i kraft etter at lov om forsvarshemmeligheter ble opphevet. Forsvaret ble imidlertid ikke samtidig gitt myndighet til å håndheve brudd på forbud gitt med hjemmel i loven, slik tilstanden hadde vært etter lov om forsvarshemmeligheter (ved en henvisning i lov om politimyndighet i forsvaret § 1). Dette innebærer at den som opptrer i strid med forbud ikke nødvendigvis kan undergis militær politimyndighet med mindre overtredelsen skjer på det området hvor de for øvrig har myndighet. Før vedtakelsen av dagens lov vurderte Forsvarsdepartementet spørsmålet og uttalte i punkt 6.2.3 i Prop. 116 L (2016–2017) Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold:

«Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det bør etableres klare hjemler for håndhevelse av forbudene. For områder og objekter i Forsvarets besittelse vil, etter departementets oppfatning, lov om militær politimyndighet gi nødvendig hjemmelsgrunnlag for å kunne gripe inn på området og dets umiddelbare nærhet. En utvidelse av dette hjemmelsgrunnlaget, slik Generaladvokaten foreslår, vil kreve ytterligere utredning. For sivile områder eller sivile objekter, vil politiet ha nødvendig hjemmelsgrunnlag til å kunne gripe inn overfor den som handler i strid med forbudene.»

Arbeidsgruppen mener at avgrensningen i dag er uhensiktsmessig, og at den i liten grad er enhetlig. For ordens skyld viser arbeidsgruppen i denne sammenheng til at forskrift om kontroll med informasjon innhentet ved luftbårne sensorsystemer er gitt med hjemmel i både sikkerhetsloven § 7-5 og nettopp lov om informasjon om bestemt angitte områder mv. Dette innebærer at militær politimyndighet allerede i dag kan benyttes for å håndheve forbud gitt med hjemmel i forskrift til loven, men ikke i loven selv.

Arbeidsgruppen foreslår å etablere militær politimyndighet også for å håndheve forbud gitt med hjemmel i loven, herunder blant annet fotoforbud, slik at rettstilstanden før 2015 gjenopprettes. Som det er redegjort for og foreslått over, mener arbeidsgruppen at det bør stilles et krav om militær tilknytning for de områder som er opprettet med hjemmel i sikkerhetsloven. Arbeidsgruppen foreslår tilsvarende for lov om informasjon om bestemt angitte områder mv., slik at de forbud som er fastsatt under henvisning til militære hensyn, kan håndheves med militær politimyndighet.

Særskilt om droner

Hva gjelder spørsmålet om militær politimyndighet i forbindelse med droner, foreslår arbeidsgruppen ingen endringer i gjeldende rett. For drøftelser rundt temaet, vises det til arbeidsgruppens rapport punkt 7.4.6.4.

Objektsikring

Gjeldende forskrift om militær politimyndighet punkt 9 regulerer vakthold av objekter utenfor militært område.

Punkt 9 andre punktum om fredstid lider av legalitetsutfordringer, er angivelig ikke anvendt i praksis og dekker heller ikke noen behov som ikke allerede dekkes av bistandsregimet etter politiloven § 27 a. Av disse grunner har arbeidsgruppen foreslått å ikke videreføre den.

Når det gjelder forskriftens første punktum om krig og beredskap foreslår arbeidsgruppen å videreføre en slik bestemmelse, som gir objektsikringsinstruksen punkt 4 femte ledd et tydelig grunnlag i lov. Det er etter arbeidsgruppens syn gode grunner for å regulere objekter som undergis militært vakthold i krigstid og ved beredskap som militære områder, slik som i instruksen. På denne måten kan forberedelser som ivaretar borgernes forutberegnelighet når det gjelder skilting mv., bedre ivaretas enn slik løsningen er i dagens forskrift.

Arbeidsgruppen mener at hensyn til sammenheng i regelverket, klarhet og forutberegnelighet taler for å ta inn en slik bestemmelse i ny lov, for å bidra til god planlegging av oppgaveløsning og forutsigbarhet for sivile som har tilknytning til de berørte skjermingsverdige objektene.

Overfor hvem militær politimyndighet skal kunne utøves

Arbeidsgruppen mener at reguleringen av personkretsen som er underlagt militær politimyndighet både på og utenfor militært område er hensiktsmessig, og foreslår at dagens rettstilstand videreføres.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Militært område

De fleste høringsinstansene fremhever at de anser en lovfesting av definisjonen av militært område for å være en viktig forbedring av rettssikkerheten rundt militær politimyndighet, i lys av legalitetsprinsippet som stiller krav om klar hjemmel i lov for bestemmelser som åpner opp for maktbruk eller inngrep overfor personer. Dette gjelder bl.a. Politidirektoratet (POD), Universitetet i Bergen (UiB) og Norges offisers- og spesialistforbund (NOF).

UiB uttaler:

«At en søker en nærmere regulering av hva som utgjør militært område utgjør en markant styrking av gjeldende regelverk.»

POD skriver:

«Direktoratet er positiv til at det reguleres i lov hva som er militært område og hvordan dette etableres. Militært område utløser militær politimyndighet. At det i dag ikke finnes en nærmere lovregulering av når/hvor denne myndigheten gjelder gir svak demokratisk kontroll og er problematisk i forhold til legalitetsprinsippet. Regulering i lov gir klarhet i hvor myndigheten kan utøves og skaper forutsigbarhet for befolkningen.»

Samtidig stiller enkelte høringsinstanser spørsmål ved hvorvidt arbeidsgruppens lovforslag ivaretar legalitetsprinsippets klarhetskrav godt nok, bl.a. UiB. De bemerker i tillegg at klarhetskravet her følger av Grl. § 96 og EMK Art. 7 og derfor oppstiller en strengere norm fordi man befinner seg på strafferettens område. De understreker:

«Ved nyregulering av spørsmålet er det viktig at en har klarhet for Forsvaret i hvilke områder som omfattes og hvilke personer som kan utøve den militære politimyndighet. Men klarhet er også nødvendig i relasjon til private rettssubjekter uten tilknytning til Forsvaret. Reglene om militær politimyndighet er del av en regelkjede som kan lede til straff for den enkelte.»

Mer konkret vedrørende arbeidsgruppens forslag til lovtekstens definisjon i § 5, uttaler UiB:

«Departementet bør grunnet den svært uklare geografiske rekkevidden vurdere om det kan finnes andre mer presise beskrivelser for hva som er ment omfattet. Særlig bør en i en bestemmelse som kan lede til bruk av straff vurdere bruken av betegnelsen «eller lignende».»

Forsvarsbygg etterlyser nærmere redegjørelse av hva som ligger i rådighetsvilkåret i § 5 første ledd bokstav a, og hva som skal til for at det er oppfylt – særlig der også andre aktører enn Forsvaret opererer på området. Videre etterspør de en avklaring av hvorvidt juridiske personer omfattes av bestemmelsen.

Til arbeidsgruppens forslag til § 5 tredje ledd, stiller Forsvarsbygg spørsmål ved rettsvirkningene av merking etter bestemmelsen.

Forsvarsbygg vektlegger også i sitt høringsinnspill at de ikke mener arbeidsgruppen tilstrekkelig klargjør rettstilstanden rundt begrepet «militært område» og at det blant annet kan ha betydning for sivile leietakere hos Forsvarsbygg.

Erklært midlertidig militært område

Forsvaret bemerker at bestemmelsen i arbeidsgruppens forslag til § 5 andre ledd andre punktum kan tolkes som at beslutning om etablering av militært område er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og er ikke enig i denne forutsetningen:

«Forsvaret ser ikke at etablering av et militært område er et vedtak som er rettet mot en eller flere bestemte personer. Erklærte militære områder vil gjelde generelt for alle som er i det relevante området slik at dette kan på mange måter sammenlignes med et vedtak om utplassering av et trafikkskilt som, for ordens skyld, heller ikke er å anse som et enkeltvedtak.»

POD anfører at § 5 første ledd bør ha et vilkår om at militære områder bare kan erklæres når det er nødvendig for Forsvarets oppgaver med den begrunnelse at militære områder vil kunne erklæres for å ivareta også andre behov/oppgaver, og at dette er problematisk med tanke på legalitetsprinsippet. Videre anføres fra POD at det kan komme i konflikt med bistandsinstituttet i politiloven § 27 a, dersom det kan erklæres militære områder der det utøves bistand til politiet for å få den myndigheten som følger med militært område.

BFO spiller inn at det bør fremgå av § 5 andre ledd hvor langt ned i organisasjonen myndigheten delegeres.

Forsvarsbygg uttaler:

«[…] det vil være hensiktsmessig å avklare om Forsvaret ensidig kan bestemme at områder som andre også disponerer utgjør «militært område». Dessuten bør det avklares om Forsvaret da har en ubetinget rett til å benytte seg av de virkemidler som fremgår av loven overfor representanter fra andre aktører som har sin virksomhet i området.»

UiB kommenterer det følgende:

«Så langt gjelder den foreslåtte § 5 første ledd bokstav e er denne uklar med tanke på kravet om kunngjøring. Ettersom kunngjøringskravet ikke er nærmere beskrevet, og det heller ikke foreligger noe krav om forhåndsvarsling i disse situasjonene, bør departementet vurdere om merking etter § 5 tredje ledd skal være obligatorisk i disse tilfellene.»

Umiddelbar nærhet

Høringsinnspillene er noe sprikende vedrørende bestemmelsene om militær politimyndighet i umiddelbar nærhet av militært område.

Forsvaret uttaler:

«Hva gjelder lovfesting av omfanget av «umiddelbar nærhet» til militært område, stiller Forsvaret seg positiv til at denne reguleringen flyttes fra den nåværende forskriftsreguleringen og inn i loven § 5 fjerde ledd. Forsvarets vurdering er at den konkrete foreslåtte lovteksten samsvarer med nåværende praksis i Forsvaret der det ikke foreligger en definert ytre grense for «umiddelbar nærhet», men at vurderingen av omfanget av umiddelbar nærhet vurderes ut fra trusselens egenskap/egnethet til å påføre effekt inn på det militære området.»

Flere av høringsinstansene uttrykker noen betenkeligheter rundt bestemmelsen. POD er usikker på det reelle behovet for en slik bestemmelse, og mener at «sivilt politi vil være den naturlige instans til å håndtere eventuelle situasjoner som måtte oppstå utenfor militært område.»

UiB er på den annen side ikke i tvil om behovet:

«Det er videre klart et behov for politimyndighet i et visst tilstøtende område. Bestemmelsen er likevel utfordrende med tanke på klarhetskravet. Enkeltindividets mulighet for forutberegnelighet under en så skjønnspreget vurdering av områdets utstrekning er begrenset.»

Innspillene til bestemmelsen om militært område vedrørende legalitetsprinsippet og klarhetskravet, gjør seg ifølge flere høringsinstanser gjeldende med økt styrke for bestemmelsen om umiddelbar nærhet.

POD uttaler:

«Når det i § 5(4) åpnes for utøvelse av militær politimyndighet også i «umiddelbar nærhet» til militært område oppstår det imidlertid uklarhet. Tilsvarende som for § 5(4) vil dette gjelde blant annet for §§ 4(1), 11 og 20. Bestemmelsen som foreslås er utpreget skjønnspreget og skaper usikkerhet om både dens geografiske utstrekning (i hvilken avstand) og om det er begrensinger i hvilke inngrep (hvilken myndighet) som kan foretas. Legalitetsprinsippets krav til klarhet kan vanskelig sees å være ivaretatt ved denne bestemmelsen.»

UiB greier ut om utfordringene rundt klarhetskravet og muligheten for forutberegnelighet:

«Særlig begrenset er denne muligheten i situasjoner der definisjonen av det militære området bygger på en kombinasjon av § 5 første ledd bokstav b eller c og fjerde ledd. Der en militær avdeling har satt opp leir under feltøvelse vil det alt i utgangspunktet være vanskelig å avgjøre hvilket område som omfattes av § 5 fjerde ledd. Men dersom «trusselens størrelse» fastlegges ikke bare basert på sannsynligheten for en aksjon, men også basert på konsekvens av en vellykket aksjon, vil for eksempel et besøk av forsvarssjefen vesentlig utvide området som dekkes av forslagets § 5 fjerde ledd.

Den dynamiske størrelsen gjør det vanskelig for individet å forutberegne sin rettsstilling. Vurderingen av områdets utstrekning bygger dessuten på en svært sammensatt vurdering som individet ikke vil ha grunnlag for å foreta. Forsvaret vil ofte også av sikkerhetsmessige grunner ofte ikke vil ønske å dele for eksempel opplysninger om trusselbilde, som er nødvendige for å foreta vurderingen av områdets utstrekning etter forslagets § 5 fjerde ledd.»

Videre peker UiB på at fraværet av legitimasjonsplikt hos personell med militær politimyndighet, tilsvarende det som for sivilt politi følger av politiloven § 20 sjette ledd, ytterligere forsterker forutberegnelighetsutfordringene:

«Enkeltindividet vil som følge av den foreslåtte § 5 kunne bli gitt straffebelagte pålegg av militære vakter på steder som normalt ikke har noen militær funksjon, og der det derfor normalt ikke foreligger noen lydighetsplikt. Det militære personellet vil i denne situasjonen heller ikke være pålagt noe krav om å kunne legitimere seg.

Fraværet av legitimasjonsplikt bidrar i denne sammenheng til ytterligere å redusere enkeltindividets mulighet til å forutberegne sin rettsstilling med tanke på når det foreligger lydighetsplikt og ikke.

Særlig alvorlig er dette fordi utgangspunktet der enkeltindividet påtreffer militært personell utenfor leir jo er at det ikke foreligger noen lydighetsplikt.»

På tross av betenkeligheter finner flere høringsinstanser å kunne støtte arbeidsgruppens forslag, bl.a. Riksadvokaten og UiB, under henvisning til henholdsvis Forsvarets behov og at bestemmelsen i alle tilfelle utgjør en markant forbedring sammenlignet med dagens regulering.

For øvrig etterlyser Forsvarsbygg klargjøring av hva som menes med «uro» og «ordenen på militært område», jf. § 5 (4), og hva som skal til for at disse tersklene er innfridd. De påpeker at «alt fra høy støy ved et lovlig arrangement som en sivil aktør er ansvarlig for, til konkrete trusler mot nasjonale sikkerhetsinteresser» potensielt vil kunne omfattes.

I tillegg belyser UiB en lovteknisk uklarhet ved at «trusselens størrelse» angis som et moment i vurderingen, uten at sikkerhet er nevnt som verneverdig etter bestemmelsen:

«Sikkerhetsformålet synes også forutsatt for området i umiddelbar nærhet i § 4 første ledd bokstav b, gjennom henvisningen til § 1 som uttrykkelig nevner dette formål.

På samme måte som tilkomst og ro bør i tilfelle sikkerhetsformålet uttrykkelig fremkomme av § 5 fjerde ledd første punktum.»

Det støttes av flere, bl.a. Riksadvokaten og Etterretningstjenesten, at momenter i vurderingen av hva som utgjør umiddelbar nærhet er inntatt i lov. Sistnevnte uttaler:

«Etterretningstjenesten støtter forslaget om å kodifisere gjeldende rett på området og er svært positiv til forslaget om å lovfeste konkrete vurderingsmomenter i hva som ligger i umiddelbar nærhet til militært område. Etterretningstjenesten mener de opplistede momentene fremstår som fornuftige, hensiktsmessige og i tråd med gjeldende praksis.»

Forbudsområder etter sikkerhetsloven

Forsvarsbygg stiller spørsmål ved hvorvidt bestemmelsen omfatter juridiske personer, ved hva som ligger i begrepet «militære hensyn» samt hvorvidt «fastsatt under henvisning til militære hensyn» er ment som en innskrenkning av hvilke forbudsområder etter sikkerhetsloven § 7-5 det kan utøves militær politimyndighet i:

«Forsvarsbygg antar at formålet har vært å avgrense politimyndighet i Forsvaret til forbudsområder som er fastsatt av Forsvarsdepartementet, og ikke fra sivil sektor. Dette fremgår imidlertid etter vårt syn ikke klart nok. Det kan ikke utelukkes at det vil bli stilt spørsmål ved om et forbudsområde, som fastsatt av Forsvarsdepartementet er begrunnet i generelle nasjonale sikkerhetshensyn og ikke rene «militære hensyn». Forsvarsbygg mener det er uheldig og uhensiktsmessig å benytte slike uklare og skjønnsmessige begrep i loven for å avgrense politimyndigheten.»

Angående samme vilkår skriver Forsvaret følgende i sitt høringssvar:

«Presiseringen om at forbudet skal fastsettes under henvisning til militære hensyn oppfatter Forsvaret å være i henhold til eksisterende forvaltningspraksis og har ingen øvrige kommentarer til dette.»

Videre uttrykker Forsvaret bekymring rundt formuleringen av bestemmelsen i arbeidsgruppens forslag, fordi de mener den ikke omfatter sikkerhetsloven § 7-5 bokstav c om adgangsforbud i nærheten av militær aktivitet, og slik sett kun gir politimyndighet i forbindelse med definerte områder. Dette anser Forsvaret som en innskrenkning av sitt handlingsrom etter sikkerhetsloven, og henviser til forskrift 20. desember 2018 nr. 2057 om militære forbudsområder § 3:

«[…] som bemyndiger «den kommanderende generalen, admiralen eller annen øverste tilstedeværende militære myndighet» til å «forby uvedkommende å overvære militære øvelser eller forsøk eller å oppholde seg ved eller følge Forsvarets avdelinger eller fartøy». Bestemmelsen gir Forsvaret adgang til å forby uvedkommende å overvåke særlig sensitiv aktivitet uten at forbudet er knyttet til et definert område, slik som også sikkerhetslovens § 7-5 første ledd bokstav c åpner for.

Dersom den foreslåtte lovbestemmelsen kun knytter håndhevelse av sikkerhetslovens § 7-5 til erklærte eller definerte områder, vil dette redusere Forsvarets fleksibilitet og handlingsrom til å kunne styre og kontrollere overvåkning av særlig sensitive aktiviteter som gjennomføres i Forsvarets regi. […] Forsvaret anser at adgangen til å kunne forby adgang til å befinne seg i nærheten av militær aktivitet er viktig og sentralt både av hensyn til fysisk sikkerhet for personer involvert, samtidig kan adgangen til å sette slike forbud også være av betydning for opprettholdelse av informasjons- og operasjonssikkerhet for å skjerme graderte militære kapasiteter og kapabiliteter.»

Objektsikring

Når det gjelder objektsikringsbestemmelsen i forslaget til § 5 første ledd bokstav f, bemerker Forsvaret at forslagets ordlyd avviker fra øvrige beredskapshjemler i norsk lov, og anbefaler at ordlyden endres fra «væpnet konflikt» til «krig» slik terminologien ellers er i beredskapslovgivningen. Dette av hensyn til ensartet ordlyd på tvers av lovgivningen nasjonalt, som etter Forsvarets mening bør vektes tyngre enn eventuell uklarhet i folkerettslig kontekst. Forsvaret stiller videre spørsmål ved hva som omfattes av «etter nærmere bestemmelse» og UiB etterlyser på sin side bedre harmonisering med objektsikringsinstruksen, som bestemmelsen er ment å lovfeste. Det vises blant annet til at terminologien er avvikende, og at forslagsbestemmelsen ikke strekker like langt som instruksen.

For øvrig uttaler Forsvaret:

«Ut fra drøftelsene i arbeidsgruppens rapport punkt 7.4.6.5, ser Forsvaret at det kan være situasjoner i en krig eller krisesituasjon der det er nødvendig med bruk av militære vakter ved samfunnskritiske objekter, uten at bestemmelsen i beredskapslovens § 1 er aktuell og det ikke er ønskelig å pålegges formalkravene etter beredskapslovens § 3. Slikt sett oppfatter Forsvaret den foreslåtte bestemmelsen som både ønskelig og nødvendig.»

Overfor hvem militær politimyndighet kan utøves

Forsvarsbygg stiller spørsmål ved hvorvidt militær politimyndighet kan utøves overfor også juridiske personer.

4.5.4 Departementets vurdering

Militært område

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å i hovedsak videreføre gjeldende rett på dette punktet, med den rettssikkerhetsmessige forbedring at definisjonen av militært område flyttes fra forskrift og inn i loven. Tilnærmet samtlige høringsinstanser ønsker en slik lovfesting velkommen, og anser det som viktig med henvisning til legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Samtidig er det også legalitetsprinsippet som ligger til grunn for flere av høringsinstansenes innvendinger, nærmere bestemt hvorvidt forslaget fullt ut tilfredsstiller klarhetskravet under dette prinsippet.

Departementet viser til, i likhet med UiB, at vilkåret militært område og dets umiddelbare nærhet er forbundet med straffansvar jf. forslagets § 25 jf. § 12 jf. § 4, og at klarhetskravet derfor skjerpes under det strafferettslige legalitetsprinsippet etter Grunnlovens § 96 og Høyesteretts praksis i denne sammenheng.

Det avgjørende etter rettspraksis fra både EMD og Høyesterett er at loven må være formulert tilstrekkelig klart til at den enkelte har rimelig mulighet til å forutse sin rettsstilling, og på bakgrunn av dette kunne innrette sin atferd for å unngå straffansvar. Som fastslått av Høyesterett i HR-2020-955 avsnitt 22:

«I lovkravet ligger at den aktuelle straffebestemmelsen må være tilgjengelig for allmennheten. Den må videre være så klar at det i de fleste tilfeller ikke vil være tvil om en handling rammes av regelen, og at det er mulig å forutse at straff kan bli konsekvensen av at regelen brytes.»

Det er likevel klart at klarhetskravet ikke utgjør noen absolutt skranke mot bruken av skjønnsmessige vilkår. Det er ikke uvanlig at straffebud inneholder skjønnsmessige begreper og terskler som tolkes etter sin ordlyd og rettspraksis.

I tillegg understreker departementet at forslaget til § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) andre ledd fastsetter at personell med militær politimyndighet skal løse sine oppgaver gjennom blant annet «opplysning, råd, pålegg eller advarsel». Av bestemmelsens tredje ledd fremgår det at «personell med militær politimyndighet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler forgjeves har vært forsøkt eller må antas å være utilstrekkelige eller uhensiktsmessige». Det er med andre ord slik at det vil skje en gradvis eskalering av tiltak fra personell med militær politimyndighet sin side, før man eventuelt vil kunne stå overfor straffansvar etter forslag til § 25. Den enkelte må normalt ha motsatt seg pålegg og advarsler eller forbrutt seg mot skilting, inngjerding eller lignende, og det er dermed lite sannsynlig at personer ikke vil kunne forutberegne sin rettsstilling. Slike bestemmelser må tas med i vurderingen av hvorvidt forutberegnelighetshensynet og klarhetskravet er ivaretatt på en tilstrekkelig måte.

Er formuleringene i § 5 tilstrekkelig klare

Til spørsmålet om hvorvidt definisjonen av militært område er formulert tilstrekkelig klart, har flere høringsinstanser hatt innspill.

Med vilkåret «rådighet» i § 5 første ledd bokstav a, menes blant annet de tilfeller der eiendomsrett, leierett, festerett, bruksrett eller lignende gir Forsvaret en faktisk eller juridisk rådighet over et område, et objekt eller en gjenstand. Slik arbeidsgruppen er inne på i sin rapport, er det her tale om de områder som Forsvaret disponerer til militær aktivitet, altså områder som står til Forsvarets disposisjon. Eksempler på områder der Forsvaret klart nok vil ha rådighet, er militære områder i form av faste installasjoner, slik som militærleirer og baser. Med utgangspunkt i dette, vil det måtte gjøres konkrete vurderinger jo lenger ut fra kjernen av vilkåret man beveger seg. Etter departementets syn avhjelpes den generelle formuleringen av rådighetsvilkåret av bestemmelsens andre vilkår, om angivelse av militært område ved kunngjøring, skilting, inngjerding eller på annen måte. Dette vil gjøre det påregnelig for den alminnelige, aktsomme borger at han/hun/virksomheten befinner seg på militært område eller i dets umiddelbare nærhet. Det bemerkes at kravet til slik angivelse ikke må settes for høyt, og at for eksempel utplassering av militære vakter vil kunne oppfylle vilkåret og gi tilstrekkelig varsel om at området er militært.

Videre presiserer departementet at «Forsvaret» i denne sammenheng må forstås slik at det omfatter etatene underlagt Forsvarsdepartementet i forsvarssektoren. At alle områder som forsvarssektoren disponerer i utgangspunktet må regnes som militære områder, er etter departementets syn en etablert praksis og tolkning av gjeldende lov. Som eksempel kan det vises til hovedkontorene til Forsvarsmateriell i Oslo, som regnes som militært område og inspiseres av militære vakter. Vilkåret tolkes i lys av lovens formål, som er å ivareta Forsvarets behov for sikkerhet, disiplin, ro og orden. Virksomheten til alle etater i forsvarssektoren har innvirkning på hvorvidt dette behovet dekkes. Det er nærliggende at det vil være et visst militært tilsnitt, foregå militær aktivitet eller oppbevares militært materiell på områder som etater underlagt Forsvarsdepartementet råder over, da disse etatene er opprettet med det hovedformål å understøtte Forsvarets virksomhet. Sikkerheten og virksomheten til etatene i forsvarssektoren er nødvendige forutsetninger for Forsvarets virksomhet, som omtalt av departementet i punkt 4.2.4.

At slike områder må regnes som militære innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at det vil utøves militær politimyndighet der. Det vil bero på om lovens øvrige vilkår er oppfylt. I enkelte tilfeller kan det også tenkes at slike områder ikke vil regnes som militære i det hele tatt, dersom de helt og holdent har et sivilt tilsnitt. Der Forsvarsbygg leier ut eiendom eller bolig til sivilt eller privat formål, og det ikke foreligger noen militær tilknytning hverken funksjonelt eller geografisk, kan dette være tilfelle. En nedlagt militærleir uten noen militær virksomhet eller funksjon som leies ut til et sivilt selskap, eller en bolig som leies ut til forsvarstilsatte, kan være eksempler på dette.

Vedrørende forslaget til § 5 første ledd bokstav b, oppfordret UiB i høringsrunden til å vurdere bruken av betegnelsen «eller lignende». Departementet ser det slik at Forsvarets aktivitet er så vidt mangefasettert at alle relevante tilfeller umulig vil kunne beskrives i loven. Å gi en uttømmende opplisting vil kunne medføre at viktige tilfeller faller utenfor. Det er dermed behov for en viss fleksibilitet i bestemmelsen. Departementet mener at begrepet ikke svekker forutberegneligheten fordi det uansett må tolkes i forståelse med den forutgående eksemplifiseringen, som i seg selv er avgrensende.

«Leir» er typisk det området hvor militære styrker etablerer seg for forlegning og forpleining når man er ute i felt.

«Bivuakk» er betegnelsen på de midlertidige forlegningene som man oppretter for overnatting utendørs, og kan for eksempel være teltleir, gapahuk eller lignende.

«Stilling» er der en militær avdeling setter observasjonsposter og der man setter opp sine våpen, og der våpnene skal virke fra.

«Kommandoplass» er der den militære ledelsen utøver stabsfunksjoner og ledelse over sine underlagte enheter. Det kan også omfatte steder der militære sambands- og kommunikasjonssystemer utplasseres.

«Logistikkpunkt» kan være områder for mottak og organisering av eget og alliert personell, eller materiell og annet militært utstyr.

«Eller lignende» vil etter departementets syn måtte tolkes i lys av alle disse eksemplene og den ytre rammen er dermed rimelig klart beskrevet gjennom lovtekstens egen ordlyd, forarbeidene og fast praksis. «Eller lignende» kan for eksempel omfatte en kaiplass eller et oppankringsområde for militære fartøy.

Gjennom lovens ordlyd, Forsvarets praksis og forarbeidene mener departementet at begrepene er godt eksemplifisert og klargjort. For ytterligere spesifisering av bestemmelsen har departementet foreslått å legge til «logistikkpunkt», slik at steder der man gjennomfører mottak av alliert forsterkning i form av materiell og personell er omfattet. Dette har vist seg viktig i praksis.

I forslaget til § 5 første ledd bokstav c og d har departementet inntatt en presisering slik at det er ikke er tvil om at militære transportmidler i alle domener omfattes av ordlyden.

I forslaget til § 5 første ledd bokstav e ser departementet etter innspill fra UiB og Forsvaret at det er grunn til å gjøre noen justeringer i forslaget. Se departementets vurdering av erklært militært område under.

Hva angår objektsikring og forslagets § 5 første ledd bokstav f, henvises det også til departementets nedenstående drøftelse.

Hva gjelder kravet om angivelse av militært område etter § 5 tredje ledd, presiserer departementet at det avgjørende er hvorvidt det er tale om et militært område etter § 5 første ledd. Merkingen skal tydeliggjøre hvorvidt dette er tilfelle. Det understrekes og at det ikke er noen automatikk i at det at det foreligger militær politimyndighet i seg selv gir rett til å gjøre tiltak. Utøvelsen av politimyndighet finnes det regler for i forslagets § 9 flg. (§ 10 flg. i arbeidsgruppens forslag), og et grunnleggende vilkår er at det må være «for å ivareta sikkerhet, disiplin, ro og orden» etter første ledd.

Når omtalen og beskrivelsen av «militært område» presiseres og eksemplifiseres i enda større grad i forslaget til ny lovtekst, antar departementet at eventuell uklarhet rundt bruken av begrepet avhjelpes, og at forutberegneligheten styrkes.

I tillegg setter Forsvarsbygg spørsmålstegn ved hvorvidt nåværende lov eller lovforslaget kan benyttes som «rettslig grunnlag» for å hindre ferdsel. Som det fremgår av § 10 (§ 11 i arbeidsgruppens forslag) andre ledd, kan personell med militær politimyndighet blant annet «regulere ferdselen» eller «forby opphold i bestemte områder», for å oppnå formålene som nevnt i første ledd.

I lys av det ovennevnte, og sett i sammenheng med de justeringer som nå er gjort i forslaget, anser departementet bestemmelsen for å være tilstrekkelig klart formulert.

For departementets vurdering av fjerde ledd, vises det til omtalen av «umiddelbar nærhet» under.

Erklært midlertidig militært område

Departementet er enig med Forsvaret i at fastsetting eller erklæring av et midlertidig militært område, og for så vidt også faste militære områder, ikke utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men at det normalt vil være på lik linje med å gi en forskrift etter forvaltningsloven § 2 bokstav c. Departementet mener, i likhet med arbeidsgruppen, at det her er gode grunner for å gjøre unntak fra forvaltningslovens krav. Dette er blant annet fordi det ofte vil foreligge et hastemoment knyttet til å fastsette et militært område, for eksempel ved beredskapsheving, mottak av allierte styrker eller for å gjennomføre operasjoner.

Forvaltningslovens kapittel VII oppstiller reglene som gjelder for forskrifter. Etter fvl. §§ 37 og 38 er det krav om henholdsvis utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte, samt formkrav og krav til kunngjøring. Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å gjøre unntak fra krav til forhåndsvarsling og høring mv.

Kunngjøring skal som hovedregel skje i Norsk Lovtidend. Unntaket fremgår av fvl. § 38 tredje ledd. Kunngjøring kan foregå på annen måte dersom forskriften knytter seg til «en bestemt hendelse» eller ellers skal «gjelde for bare kort tid», og kunngjøring etter hovedregelen «ikke er formålstjenlig». Dette kan Kongen etter andre punktum også bestemme for saksområder eller tilfelle der kunngjøring etter hovedregelen ikke er formålstjenlig «på grunn av forskriftens art, innhold eller virkefelt».

Særlig der det er tale om opprettelse av midlertidige militære områder, mener departementet at man i bestemmelsen om erklæring bør gjøre et generelt unntak fra hovedregelen om kunngjøring i Norsk Lovtidend. Å fastsette dette i lovteksten nå, ivaretar forutberegnelighetshensyn og de spesielle forholdene som opprettelsen av slike områder er begrunnet med.

Kunngjøring vil derfor normalt foregå på andre måter, og regler om dette fastsettes av departementet i forskrift. Kunngjøring på stedet gjennom skilting, inngjerding eller andre tiltak vil i de fleste tilfeller gi større synlighet og dermed større forutberegnelighet enn kunngjøring i Norsk Lovtidend. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at gode prosessuelle regler her er av stor betydning for å ivareta hensynet til forutberegnelighet. Fordi beslutningsmyndigheten foreslås lagt til Forsvarsdepartementet ved politisk beslutning, sikres også at overveielser av andre samfunnshensyn ivaretas.

Vedrørende PODs innspill, viser departementet til at et slikt vilkår nå er inntatt i forslagets § 5 nr. 2, ved at departementet kan erklære et midlertidig militært område «når det er nødvendig av forsvarshensyn og forholdsmessig». Forsvaret gir i sitt høringsinnspill uttrykk for at presiseringen om at forbudet skal fastsettes under henvisning til militære hensyn for å være i henhold til eksisterende praksis. Departementet har bygget ut formuleringen av vilkårene med det formål å klargjøre innholdet av det, og foreslår å spesifisere at erklæring må være nødvendig og forholdsmessig av hensyn til rikets sikkerhet, beredskap, forsvarshensyn eller for å legge til rette for sikkerheten under militære operasjoner og øvelser.

Departementet presiserer at det i forbindelse med utøvelsen av bistand til politiet etter politiloven § 27 a ikke kan utelukkes at områder vil kunne få eller allerede har status som militære områder. Eksempelvis vil bivuakk eller kommandoplass ha status som militært område. Det er ikke utelukket at det også vil kunne erklæres militære områder i den forbindelse, dersom vilkårene i loven er oppfylt, herunder formål og nødvendighet. Den sivile politimyndigheten vil uansett være overordnet den militære, jf. dagens rettstilstand og forslagets § 2 andre ledd. Både Forsvars- og Justis- og beredskapsdepartementet utøver reaktiv styringsrett over bistandsinstituttet. Skulle en problemstilling oppstå i denne forbindelse, vil det avklares i samråd mellom de to departementene.

Det er lang praksis for at det er departementet selv som oppretter midlertidige militære områder ved erklæring. Dette har fungert godt gjennom flere tiår, og sikrer som nevnt politisk kontroll med beslutningene og koordinering med andre sektorer.

Vedrørende erklæring av midlertidig militært område på områder som disponeres av andre aktører, ser departementet etter innspill fra Forsvarsbygg behov for å presisere at vilkårene for slik erklæring etter arbeidsgruppeforslaget er at det må være «nødvendig og forholdsmessig» av de opplistede hensyn. Det er med andre ord ingen skranke mot å opprette midlertidige militære områder på områder som andre disponerer, når lovens øvrige vilkår er oppfylt.

Umiddelbar nærhet

Departementet deler arbeidsgruppens syn, som redegjort for i punkt 4.5.2, og vektlegger behovet for å kunne påse at aktiviteter på utsiden av militært område ikke negativt skal kunne påvirke sikkerheten eller Forsvarets virksomhet inne på militært område.

Lovforslaget styrker forutberegneligheten ved at momenter som legges til grunn for vurderingen av hva som utgjør umiddelbar nærhet, inntas direkte i lovteksten. Samtidig er ordlyden i seg selv avgrensende, da en alminnelig forståelse av «umiddelbar nærhet» vil måtte være tett på det militære området.

I praksis ville det, etter departementets syn, ikke fungert med en fast geografisk avgrensning av umiddelbar nærhet. Avgrensningene må skje ut fra en konkret vurdering av de faktiske forholdene på stedet, trusselen eller risikoen det er tale om for formålene som loven skal beskytte. Skulle umiddelbar nærhet utgjort en fast avstand ville man trolig ha fastsatt betydelig større militære områder, slik som etter den amerikanske modellen, hvor også buffersonen i umiddelbar nærhet defineres som militært område.

Mulighet til å håndheve militær politimyndighet i umiddelbar nærhet til militært område har lang praksis i Norge, og er hjemlet i gjeldende forskrift om militær politimyndighet. Det er ikke kjent at dette har skapt nevneverdige utfordringer for sivilsamfunnet, og praksis er at eventuell håndhevelse skjer i nært samarbeid med sivilt politi. Lange avstander og avsidesliggende militære leire gjør det imidlertid nødvendig at militær politimyndighet kan anvendes også i umiddelbar nærhet. Dette gjelder særlig i initialfasen av en hendelse eller situasjon, inntil sivilt politi kan overta den videre håndhevelsen.

Slik UiB bemerker vil klarhetsutfordringene særlig svekke enkeltindividets evne til å forutberegne sin rettsstilling der det militære området bygger på en kombinasjon av § 5 første ledd bokstav b eller c og bestemmelsens fjerde ledd, med andre ord der en skal fastlegge utstrekningen av umiddelbar nærhet til et ikke-fast militært område. Om umiddelbar nærhet til militære transportmidler viser departementet til beskrivelsen av dette under gjeldende rett i punkt 4.5.1, da det ikke er foreslått noen vesensendringer på dette punktet og utstrekningen av umiddelbar nærhet her fortsatt vil være begrenset.

I tilknytning til bokstav b foreslår departementet å lovfeste i ny § 5 femte ledd at militære enheter på militære områder i felt, med andre ord utenfor faste militære områder, skal ta tilbørlig hensyn til sivile. Dersom den militære aktiviteten vesentlig fortrenger den sivile, så skal det militære området opprettes gjennom erklæring. Dette er et grep som vil styrke forutberegnelighetshensynet ytterligere.

Det samme gjelder forslaget fra UiB om å innføre en legitimasjonsplikt tilsvarende den som følger av politiloven § 20 sjette ledd. Det vil imidlertid ikke være et like godt virkemiddel i Forsvaret som i politiet, all den tid flere personellgrupper kun tidvis vil ha militær politimyndighet. Departementet har vurdert alternative løsninger, og vil imøtekomme UiBs innspill ved å foreslå en legitimasjonsplikt med militært tjenestebevis i ny § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) syvende ledd om generelle regler for utøvelsen av militær politimyndighet.

Igjen minnes det også om bestemmelsene i § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) andre og tredje ledd. Den gradvise eskaleringen av eventuelle tiltak fra personell med militær politimyndighet som reguleres her, må tas med i vurderingen av hvorvidt forutberegnelighetshensynet er ivaretatt på en tilstrekkelig måte.

Når det gjelder meningsinnholdet av «trusselens størrelse» er departementet enig med UiB i at dette er noe uklart, og foreslår å omformulere dette til «trusselens art og grad». Dette vil omfatte både trusselens karakter og omfang, og åpner for å hensynta både sannsynligheten for, og konsekvensen av, en forstyrrende eller skadevoldende handling. Departementet foreslår også å innta «trusselnivået generelt» som et moment i vurderingen, fordi dette blant annet kan fange opp situasjoner med beredskapsheving hvor Forsvarets behov for sikkerhet er større enn ellers.

UiB påpeker en lovteknisk svakhet i bestemmelsen ved at Forsvarets sikkerhet ikke nevnes som et legitimt formål å verne med militær politimyndighet i umiddelbar nærhet til militært område, samtidig som det vises til «trusselens størrelse» som et moment i vurderingen. I tråd med lovforslagets formålsbestemmelse er det klart at Forsvarets sikkerhet vil være et relevant og sentralt moment for hvorvidt det foreligger militær politimyndighet. Departementet er enig i innspillet om at det bør fremgå eksplisitt av i ordlyden og har innarbeidet det i forslaget til bestemmelse.

Forsvarsbygg etterlyser en ytterligere avklaring av meningsinnholdet i vilkårene «uro» som kan forstyrre «ordenen på militært område». Departementet foreslår å justere formuleringen noe og henviser snarere til lovens formål, som er å «ivareta Forsvarets behov for sikkerhet, disiplin, ro og orden». Sett i lys av dette, kan det gås ut i fra at det vil gjelde en nedre grense for hva som er relevant av eksempelvis lyd og støy, selv om også slik aktivitet kan rammes. For eksempel kan det reageres på støyende aktivitet eller bruk av laser eller lys på militært område, eller i dets umiddelbare nærhet, som forstyrrer militær virksomhet. For eksempel vil det på militære baser normalt bo et større antall personer som også har krav på respekt for sin søvn eller muligheten til å utføre sitt arbeid. Her vil det kunne trekkes paralleller til sivilt politis mulighet til å reagere på støy i et boligområde og lignende.

Som nevnt under gjeldende rett, er eksempler på forhold som også kan falle innenfor tilløp til inntrengning, hærverk på gjerder, urinering, steinkasting mot området eller generell stiftelse av uro på utsiden av militærleir, men også mer alvorlig sikkerhetstruende atferd som ulovlig etterretningsinnhenting.

Forbudsområder etter sikkerhetsloven

Departementet ønsker for det første å støtte arbeidsgruppens forslag om å innta et kvalifikasjonsvilkår i forbindelse med utøvelse av militær politimyndighet på forbudsområder etter sikkerhetsloven § 7-5, for å sikre militær tilknytning ved disse områdene.

Tilføyelsen av vilkåret «forsvarshensyn» vil utgjøre en viss begrensning av hvilke områder det kan utøves militær politimyndighet i etter sikkerhetsloven § 7-5. Dette fordi bestemmelsens andre ledd bokstav b i dag kan benyttes av andre myndigheter eller sektorer.

Hva gjelder vilkårets innhold, peker Forsvarsbygg på at det kan være noe uklart hva som ligger i begrepet «militære hensyn». Departementet har endret dette til «forsvarshensyn» for å skape likhet med samme vilkår andre steder i loven.

Som det fremgår over, vil vilkårets funksjon være å sikre en viss grad av tilknytning mellom de aktuelle områdene og Forsvarets virksomhet, og slik sett avgrense mot områder uten slik tilknytning til Forsvaret, allierte og militær virksomhet.

Et eksempel på formål som vil falle utenfor, er der justissektoren oppretter et forbudsområde av polisiære hensyn, for eksempel rundt PSTs hovedkvarter. Terskelen for hvilken grad av militær tilknytning som er nødvendig må imidlertid ikke legges høyt. Det vil være tilstrekkelig at det er tale om områder der Forsvaret, allierte eller andre militære enheter har virksomhet eller aktivitet. Videre fremgår det også eksplisitt av sikkerhetsloven § 7-5 hvilke hensyn som må ligge til grunn for vedtak eller forskrift etter bestemmelsen.

Denne presiseringen i lov vil trolig ikke medføre store endringer i praksis. Slik Forsvaret kommenterer, vil dette være i tråd med det som allerede praktiseres. Det har likevel en egenverdi at det formelle hjemmelsgrunnlaget er i samsvar med lovens formål og behovet i praksis.

For øvrig bemerkes det at den enkelte borgers mulighet til å forutberegne hvorvidt vedkommende befinner seg i et forbudsområde der det vil kunne utøves militær politimyndighet, ikke vil påvirkes av skjønnsmessigheten i dette vilkåret, på samme måte som med for eksempel umiddelbar nærhet til militært område. Dette fordi forbudsområder etter § 7-5 er forutbestemt, slik at en her vil ha anledning til å merke området klart, på lik linje med militært område. Dette gjelder med mindre det er tale om adgangsforbud etter § 7-5 bokstav c, men også i slike tilfeller vil forbudet kommuniseres tydelig eller fremgå av de stedlige forhold fordi det pågår militær aktivitet på området.

Forsvaret kommenterer i sitt høringsinnspill at handlingsrommet etter forslagets § 4 første ledd bokstav c ikke er like vidt som etter gjeldende rett, jf. lov om militær politimyndighet § 1 andre ledd. Ordlyden i dagens lov er at militær politimyndighet kan utøves «overfor den som opptrer i strid med forbud gitt i medhold av sikkerhetsloven § 7-5», hvorpå forslaget angir at en kan ha militær politimyndighet «overfor enhver som befinner seg i et område som er besluttet som forbudsområde med hjemmel i sikkerhetsloven § 7-5 […]».

Departementet er ikke helt enig i Forsvarets innspill. Det å befinne seg i et forbudsområde, sammenfaller med det å opptre i strid med forbud om adgang til et område. Fordelen med arbeidsgruppens forslag til formulering er at den er klarere, og at vilkåret er rettsteknisk og bevismessig lettere å vurdere. Arbeidsgruppen har ikke drøftet endringen i sitt forslag, men det fremgår av arbeidsgruppens merknad til bestemmelsen at en her har ønsket å videreføre gjeldende rett, og at de språklige endringene ikke er ment å innebære noen ytterligere materielle begrensninger i hvem som har militær politimyndighet og hvor den gjelder.

Samtidig ser departementet Forsvarets bekymring rundt hvorvidt sikkerhetsloven § 7-5 bokstav c omfattes, og det gjøres derfor justeringer i ordlyden for å klargjøre at dette er tilfelle.

Lov om forsvarshemmeligheter og lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold

Arbeidsgruppen har pekt på hull i lovgivningen som følge av tidligere opphevede lover, og foreslår å lovfeste at militær politimyndighet kan utøves også for å håndheve forbud gitt med hjemmel i lov om informasjon om bestemt angitte områder mv. Forslaget er omtalt i arbeidsgruppens rapport, men har ikke kommet med i arbeidsgruppens forslag til lovbestemmelser.

Departementet er enig i arbeidsgruppens omtale og foreslår derfor at militær politimyndighet kan utøves også for å håndheve forbud gitt med hjemmel i lov om informasjon om bestemt angitte områder mv. En slik lovfesting vil føre til at for eksempel fotoforbud og forbud mot lyd- og filmopptak på bestemte områder også kan håndheves med militær politimyndighet. Dette har blant annet betydning for å bidra til å forhindre ulovlig undervannskartlegging av norsk farvann, samt ulovlig droneaktivitet, noe som har vist seg særlig relevant og aktuelt i dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Det må antas at det vil være et vedvarende behov også i fremtiden til å kunne forebygge og gripe inn overfor ulovlig kartlegging ved hjelp av for eksempel droner og andre tekniske innretninger. Departementet er enig i at disse forbudene under henvisning til forsvarshensyn også bør kunne håndheves med militær politimyndighet. Det understrekes imidlertid at forslaget ikke er ment å endre ansvarsforholdet for håndhevelse mellom den militære og den sivile politimyndighet i de tilfeller loven rammer. Hjemmelen er nødvendig for eksempel for å kunne gripe inn ved en pågående ulovlig innhenting eller der sivilt politi må antas å ha en lang utrykningstid.

Objektsikring

Departementet er enig i Forsvarets innspill. Forsvaret påpeker at vilkåret «krig» bør benyttes fremfor «væpnet konflikt» av hensyn til harmonisering med øvrig begrepsbruk i loven og i beredskapslovgivningen. Slik det fremgår av arbeidsgruppens merknader til bestemmelsene, skal bokstav f gi objektsikringsinstruksen § 4 femte ledd et grunnlag i lov, og arbeidsgruppen har foreslått å videreføre samme formulering som fremgår av instruksens § 4. Departementet er enig i at det er gode grunner for en slik formulering, men vurderer saken slik at fordelene med en ensartet terskel på tvers av den norske beredskapslovgivningen veier tyngst. Departementet endrer derfor vilkåret til å samsvare med beredskapsloven § 3.

For øvrig stiller departementet seg bak Forsvaret og UiBs kommentarer til bokstav f, og vil av den grunn justere bestemmelsens ordlyd ytterligere, samt henvise til objektsikringsinstruksen § 4 femte ledd, for bedre harmonisering med denne og for å gi den tydelig forankring i lov.

Overfor hvem militær politimyndighet kan utøves

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at gjeldende rett bør videreføres. Dette innebærer, slik Forsvarsbygg ønsker en avklaring på, at militær politimyndighet også kan utøves overfor virksomheter og juridiske personer. Dette er også lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2018 s. 1907. For å klargjøre dette i lovteksten er det i departementets forslag presisert det at det også kan gripes inn overfor «en virksomhet».

4.6 Utøvelse og håndhevelse av militær politimyndighet

4.6.1 Gjeldende rett

Generelt

Når det foreligger militær politimyndighet og det aktuelle personellet har hjemmel til å gjøre tiltak, vil også regler for selve utøvelsen av den militære politimyndigheten gjøre seg gjeldende. Disse reglene vil både legge begrensninger på, og føringer for, selve myndighetsutøvelsen. Dette punktet omhandler regler for hvordan den militære politimyndighet skal utøves. Hva militær politimyndighet omfatter av tiltak, for eksempel bruk av foreløpig arrest, er et atskilt spørsmål som behandles i punkt 4.3.4. Det samme gjelder retten og plikten til å gripe inn etter arbeidsgruppens forslag til § 10 første ledd.

Det bemerkes at myndighet som utøves som bistand til politiet etter politiloven § 27 a, ikke anses som utøvelse av militær politimyndighet.

Generelle regler for utøvelse av militær politimyndighet

Regler for utøvelse av militær politimyndighet finnes i lov om politimyndighet i forsvaret, forskrift om politimyndighet i Forsvaret, beredskapsloven, forsvarssjefens instruks for militære vakters bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid (TFF 562 avsnitt C) og NATO SOFA, som er en folkerettslig bindende traktat som Norge har sluttet seg til. Reguleringen er fragmentert, og adgangen til bruk av makt som ledd i utøvelsen av den militære politimyndighet er noe knapt regulert etter dagens krav til klarhet og forutberegnelighet.

Sentrale bestemmelser i dagens regelverk er at innbringelse og arrestasjon foretas «så hensynsfullt som omstendighetene tillater», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 4 første ledd. I tillegg skal maktbruk «alltid begrenses til det som er nødvendig for formålet, og gjennomføres så skånsomt som mulig», jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 2 andre ledd første punktum. Utover dette gir gjeldende lov og forskrift liten anvisning på hvorvidt eller hva slags maktbruk som er tillatt i forbindelse med utøvelse av militær politimyndighet.

Øvrige regler for utøvelse er fastsatt i instruks gitt av forsvarssjefen, nevnt over, med hjemmel i forskriftens punkt 2 andre ledd andre punktum. Det er blant annet slått fast i punkt 39 at «når noen motsetter seg innbringelse eller pågripelse eller nekter å rette seg etter militærpolitiets lovlige pålegg, kan militærpolitiet bruke strengt nødvendige maktmidler for å få og holde kontroll over vedkommende.» Tilsvarende bestemmelse er tatt inn for å regulere befalets adgang til bruk av maktmidler.

Som utgangspunkt legger arbeidsgruppen til grunn at når det først oppstår et behov for å utøve makt, har personell med militær politimyndighet de samme rammer for maktutøvelsen som politiet. Forskjellen ligger i oppdragets rammer, og at den militære politimyndigheten er subsidiær til den sivile politimyndigheten. Formålet med militær politimyndighet er behandlet i punkt 4.2, og er begrenset til å opprettholde militær sikkerhet, disiplin, ro og orden. Maktbruken må være begrenset til å oppnå disse formålene.

Også innad i Forsvaret er det viktige forskjeller på den maktbruken man har adgang til. Forsvarets primæroppgave er suverenitetshevdelse, og forsvar av Norges territorium, befolkning og verdier mot ytre trusler. Ved utførelsen av denne oppgaven kan Forsvarets personell ha adgang til å bruke makt. Dette må imidlertid holdes adskilt fra den maktbruken personell med militær politimyndighet har adgang til. Oppgavene de skal løse er ikke å forsvare Norge, men å håndheve ro, orden, disiplin og sikkerhet knyttet til Forsvaret. Dette er ikke suverenitetshevdelse, men myndighetsutøvelse som ledd i polisiær virksomhet. I fredstid er dette den eneste maktbruk Forsvarets personell utøver, med mindre det ytes bistand til politiet etter politiloven § 27 a.

Bruk av våpen

I Norge i fredstid er utgangspunktet og hovedregelen at Forsvarets personell under utøvelse av militær politimyndighet er ubevæpnet. Unntaksvis vil personell med militær politimyndighet bære skytevåpen, da for eksempel knyttet til vakthold og sikring av militære leire. I praksis betyr dette at det kan stå væpnet vakt i porten til Forsvarets leirer, og det kan utføres væpnet streifvakt på militært område og i dets umiddelbare nærhet. Dette skjer regelmessig ved de fleste militære baser i Norge i dag, og har vært fast praksis i mange tiår. Under utførelse av oppgaver for å opprettholde ro og orden i leir og under etterforskning av brudd på militær straffelov benyttes ikke skytevåpen.

Hjemmelsgrunnlaget for Forsvarets planlagte bevæpning av militære vakter med militær politimyndighet i fredstid, foruten bevæpning knyttet til oppdrag til støtte for politiet etter bistandsinstruksen, er ikke regulert i lov. I forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 2 andre ledd andre punktum er det fastsatt at adgangen til «bruk av våpen i fredstid reguleres av Forsvarssjefen i egen instruks». I forsvarssjefens instruks for militære vakters bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid (TFF 562 avsnitt C) er det fastsatt regler for bruk av våpen under utøvelse av militær politimyndighet.

4.6.2 Arbeidsgruppens rapport

Generelle regler for utøvelse av militær politimyndighet

Arbeidsgruppen mener at reglene for hvordan militær politimyndighet skal utøves, bør lovfestes på samme måte som for politiet. Det er ikke ment å medføre materielle endringer sammenlignet med dagens rettstilstand, men det foreslås en bestemmelse med metoderegler som i det vesentlige tilsvarer politiloven § 6 i ny § 10.

Arbeidsgruppen har imidlertid foreslått i lovteksten at personlige forutsetninger vektlegges ved vurderingen av hva som er forsvarlig maktbruk. Dette fordi Forsvarets personell kan være yngre og mindre erfarne enn politiutdannet personell, og derfor vil kunne ha andre forutsetninger for å vurdere forholdsmessighet og nødvendighet.

Håndhevelse av militær politimyndighet

Arbeidsgruppen foreslår også en bestemmelse med inngrepshjemler etter modell av politiloven § 7 i forslag til § 11, som fastsetter materielle vilkår for inngripen fra personell med militær politimyndighet.

Bruk av våpen

Arbeidsgruppen har i rapportens punkt 7.4.8.2 skrevet følende om bruk av våpen:

«Arbeidsgruppen har vurdert om Forsvarets bruk av våpen generelt og skytevåpen spesielt under myndighetsutøvelse, bør reguleres i lov om politimyndighet i forsvaret. Temaet har vist seg krevende. Dette skyldes for det første at Forsvarets alminnelige adgang til bevæpning er ulovfestet og knyttet til Forsvarets primæroppdrag som gjelder suverenitetshevdelse. Forsvaret er nettopp på grunn av sine særlige oppgaver ikke underlagt våpenloven, og fastsetter selv regler for både håndtering, lagring og bruk av våpen. Det ligger utenfor arbeidsgruppens mandat å berøre bevæpningsspørsmålet for Forsvarets primæroppdrag.

Enkelte spørsmål berører arbeidsgruppens mandat, idet spørsmål knyttet til bruk av våpen nettopp kan oppstå under utøvelse av militær politimyndighet. Som det er redegjort for i punkt 7.3.6.3, benyttes skytevåpen i fredstid (og som ledd i utøvelsen av militær politimyndighet) i tilknytning til utførelse av militært vakthold. Bruk av våpen under militær vakttjeneste i fredstid skjer i tråd med nødvergeretten. Selv om forsvarets personell i utgangspunktet er bevæpnet med tyngre og skarp ammunisjon, innebærer ikke dette en lavere terskel for bruk av skytevåpen under utøvelse av politimyndigheten. Ved bruk av skytevåpen i en situasjon som innebærer myndighetsutøvelse, vil utgangspunktet for vurderingen av om maktbruken var nødvendig og forholdsmessig, ses i lys av oppdraget og trusselen.

Arbeidsgruppen har vurdert å lovfeste den alminnelige regelen om at maktbruk som inkluderer bruk av våpen, skal være nødvendig og forholdsmessig. For ordens skyld presiserer arbeidsgruppen at det er vanskelig å se for seg behovet for bevæpning med skytevåpen i tilknytning til opprettholdelse av ro, orden og disiplin i Forsvaret. Tilsvarende gjelder for de forhold som personell med militær politimyndighet er gitt kompetanse til å etterforske.

Selv om det i enkelte henseende kunne være formålstjenlig med lovfesting av hva som etter arbeidsgruppens syn er gjeldende rett, er arbeidsgruppen kommet frem til at lovfesting av våpenspørsmålet for Forsvarets vedkommende er beheftet med så vidt mange krevende avgrensningsspørsmål at det ikke foreslås en særskilt lovregulering av bruk av våpen. Arbeidsgruppen anerkjenner for øvrig at det i en rekke tilfeller kan tenkes vanskelige avgrensningsspørsmål når det gjelder hva som tilligger Forsvarets primæroppdrag og hva som tilligger den militære politimyndighet. Dette endrer likevel ikke det prinsipielle utgangspunktet om at det er to atskilte grunnlag for å bruke makt.»

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Generelle regler for utøvelse av militær politimyndighet

POD mener det er positivt å innta en bestemmelse etter modell av politiloven § 6 fjerde ledd, og kommenterer følgende til arbeidsgruppens forslag til ny lovs § 10:

«Etter vår vurdering er det positivt med en bestemmelse som – i likhet med politiloven § 6 – angir prinsippene for bruk av militær politimyndighet og eksplisitt angir adgangen til å bruke (fysisk) makt».

Håndhevelse av militær politimyndighet

Om forslaget til § 11 om håndhevelse av militær politimyndighet kommenterer POD at «bestemmelsen oppfyller etter vår vurdering kravet til klar lovhjemmel for de mest aktuelle inngrepene og gir, sammenholdt med § 10 femte ledd, en god lovforankring av adgangen til å bruke fysisk makt (unntatt skytevåpen)».

POD mener allikevel det er en utfordring med forslagets § 11, i likhet med bl.a. politiloven § 7, at det ikke fremgår noe sannsynlighetskrav til at situasjonsvilkåret som utløser håndhevelsesadgang er oppfylt:

«[Et slikt krav] stenger for at de aktuelle tiltakene iverksettes rutinemessig eller vilkårlig. Det at kravet til inngrepssituasjon ikke fremgår av lovteksten er uheldig og øker sannsynligheten for avvik.»

Forsvarsbygg uttaler:

«Det er uklart om personer som faller innenfor vilkår angitt i § 4, også kan utøve myndighet på områder som det utelukkende er andre etater underlagt Forsvarsdepartementet som har rådighet over. Forsvarsbygg antar at det tidvis kan være behov for inngrep også på slike områder.

På den andre siden åpner bestemmelsen opp for at Forsvarets representanter som faller inn under lovforslagets § 4 også kan gjøre inngrep overfor Forsvarsbyggs leietakere på områder som faller inn under § 5. Det kan det ikke uten videre være anledning til.

Bestemmelsen er personfokusert. Det kan være hensiktsmessig å klargjøre om loven også skal kunne anvendes overfor juridiske personer, jf. tidligere kommentarer om dette.»

Bruk av våpen

POD mener at bruk av skytevåpen er et så omfattende inngrep at det krever solid forankring i formell lov for å oppfylle lovkravet i Grunnloven § 113. De uttaler at «[…] straffeloven § 18 er etter vårt syn ikke tilstrekkelig til å oppfylle lovkravet etter Grunnloven § 113 og EMK når det gjelder systematisk bruk av skytevåpen, slik tilfellet er for Forsvarets personell». POD sammenligner dagens regulering av bruk av våpen i forbindelse med militær politimyndighet, med den reguleringen som gjaldt for politiet frem til 2020. De viser til at den tidligere reguleringen i politiloven, sammenholdt med våpeninstruksen, ble kritisert. Dette på bakgrunn av dårlig ivaretakelse av informasjonshensynet bak legalitetsprinsippet, og svak forankring av våpeninstruksen der de detaljerte materielle og prosessuelle reglene for bruk av skytevåpen fremgikk. Utfordringene ble løst ved å innta en ny bestemmelse i politiloven § 6 b hvor de grunnleggende materielle vilkårene for politiets bruk av våpen ble inntatt. POD anbefaler at en tilsvarende løsning gjøres også for militær politimyndighet, slik at adgangen og vilkårene for våpenbruk fremgår av loven.

For øvrig stiller POD spørsmål ved om reglene om militært personells bruk av våpen regulert i instruks (TFF 562 avsnitt C) gitt med hjemmel i forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 2 annet ledd er forenlige med rammene som kan utledes av EMK artikkel 2.

Etter Forsvarets syn er det viktig at bruk av våpen under utøvelse av militær politimyndighet reguleres tydelig gjennom forskrift og instruks, slik at det ikke blir utøvende personell som må foreta kompliserte juridiske vurderinger i en akutt situasjon.

Forsvaret uttaler:

«Det er vesentlig at dette er tydelig regulert, og på en slik måte at det ikke oppstår unødvendige huller der det må være en overgang fra utøvelse av politimyndighet til suverenitetshevdelse. Enkelte aktører som er å anse som en trussel mot rikets sikkerhet er kjent for å utnytte slike hull, særlig i et hybridkrigscenario.»

4.6.4 Departementets vurdering

Generelle regler for utøvelse av militær politimyndighet

Departementet ser positivt på at arbeidsgruppen foreslår å innta en bestemmelse tilsvarende politiloven § 6. Om rett og plikt til inngripen for ivaretakelse av sikkerhet, disiplin, ro og orden etter forslaget til § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) første ledd, se redegjørelsen i punkt 4.3 om hva militær politimyndighet omfatter.

Vedrørende arbeidsgruppens forslag om å innta en reservasjon for personlige forutsetninger hos personellet i ny § 9 (§ 10 i arbeidsgruppens forslag) femte ledd andre punktum om maktbruk, ser departementet at det er et relevant moment at personellet kan være unge og ha mindre erfaring. Slike subjektive forhold bør imidlertid ikke få for stor plass i en vurdering av hva som er forsvarlig maktbruk. Det er risikoens art og grad, samt eventuelle tilgjengelige handlingsalternativer, som må være avgjørende. Til dette kommer at personell ikke bør bevæpnes med mindre de har tilstrekkelig kompetanse og forutsetninger for det. Departementet vurderer spørsmålet slik at relevante personlige forutsetninger og kompetanse vil spille inn i vurderingen av nødvendighetsvilkåret, og foreslår å fjerne reservasjonen fra bestemmelsen for ikke å gi inntrykk av at subjektive forhold er det sentrale ved vurderingen av forsvarlig maktbruk.

Departementet ønsker også å foreslå en bestemmelse om å ta tilbørlig hensyn til sivile i § 9 sjette ledd, lik den som foreslås i forbindelse med militær aktivitet utenfor faste militære områder i ny § 5 femte ledd. Denne skal i fredstid gjelde generelt ved utøvelsen av militær politimyndighet på slike steder. At den militære aktiviteten tar tilbørlig hensyn til den sivile er generelt viktig, også for Forsvarets omdømme og velvilje i samfunnet for øvrig.

I tillegg foreslår departementet en bestemmelse om legitimasjonsplikt i nytt syvende ledd. Det henvises til departementets nærmere omtale av denne bestemmelsen under overskriften «Umiddelbar nærhet» i punkt 4.5.4, om hvor og overfor hvem militær politimyndighet kan utøves.

Etter dette foreslår departementet å videreføre arbeidsgruppens forslag til § 10 andre til femte ledd, med unntak av reservasjonen for personlige forutsetninger i sistnevnte ledd. Departementet foreslår i tillegg et nytt sjette og syvende ledd. Bestemmelsen vil bli forslag til ny § 9.

Håndhevelse av militær politimyndighet

Departementet merker seg Forsvarsbyggs oppfatning om at det er uklart etter lovforslaget hvorvidt personell med militær politimyndighet kan utøve slik myndighet på områder som andre etater underlagt Forsvarsdepartementet har rådighet over. Det presiseres derfor at alle områder som Forsvarsdepartementet eller underliggende etater eier eller har rådighet over som utgangspunkt vil være militære områder hvor militær politimyndighet kan benyttes, så fremt lovens øvrige vilkår er oppfylt. For eksempel vil militær politimyndighet kunne anvendes på en lokasjon som Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg eller Forsvarets forskningsinstitutt benytter, selv om Forsvaret som egen etat ikke har fast representasjon på stedet. Om dette henvises det til departementets vurdering av militært område i punkt 4.5.4.

Det er likevel ikke slik at det «uten videre» er anledning til at personell med militær politimyndighet kan utøve slik myndighet overfor Forsvarsbyggs sivile leietakere, slik det uttrykkes bekymring for. Dette vil bero på hvorvidt bestemmelsene i loven for øvrig er oppfylt, noe som kan være tilfelle overfor Forsvarsbyggs leietakere på lik linje som med andre som oppholder seg på eller i umiddelbar nærhet til militært område.

Bruk av våpen

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at bevæpning og våpenbruk kan reise mange vanskelige avgrensningsspørsmål. Departementet er likevel også enig med flere av høringsinstansene som mener at det er bedre å gi en lovregulering av spørsmålene, enn å videreføre dagens noe uklare rettstilstand, som hviler på sedvane, prinsipper om nødverge og nødrett, og en intern instruks med uklar rettskildemessig status (TFF 562 avsnitt C).

Etter departementets syn bør derfor vilkårene for eventuell bruk av de mest alvorlige virkemidlene under utøvelse av militær politimyndighet, reguleres i lov om militær politimyndighet. Dette sikrer også at Stortinget som lovgiver er involvert i fastsettelsen av vilkårene for våpenbruk, og de nærmere reglene. Videre har flere høringsinstanser tatt til orde for at reglene om våpenbruk bør reguleres i loven. Departementets forslag imøtekommer dette.

I dette spørsmålet har departementet særlig vektlagt PODs erfaringsdeling i sitt høringsinnspill. Politiet og Forsvarets personell med militær politimyndighet vil stå overfor mange av de samme prinsipielle spørsmålene når det gjelder bæring og bruk av våpen. Departementet foreslår derfor å ta til følge PODs forslag om å innta en bestemmelse etter modell av politiloven § 6 b, med prinsipielt samme utforming og høye terskel. Bestemmelsens innhold skiller seg ikke nevneverdig fra det som allerede følger av dagens regulering i TFF 562 avsnitt C og etablert praksis. Det er dermed ikke ment å endre rettstilstanden, men å sikre forankring i lov. Det vil ivareta legalitetsprinsippet og styrke rettssikkerheten sammenlignet med dagens situasjon.

Etter departementets oppfatning vil dette også hensynta Forsvarets innspill om at bruk av våpen under utøvelse av militær politimyndighet må reguleres klart og tydelig, slik at personellet selv ikke blir nødt til å gjøre unødig kompliserte juridiske vurderinger i pressede situasjoner. Departementet understreker at en slik bestemmelse ikke vil ha noen innvirkning på militært personells adgang til å bruke våpen under deltakelse i krig og væpnet konflikt. Bestemmelsen vil kun regulere våpenbruk i forbindelse med militær politimyndighetsutøvelse. Som tidligere nevnt vil maktbruken under Forsvarets utførelse av sitt primæroppdrag, suverenitetshevdelse, reguleres av krigens folkerett.

Departementet har på bakgrunn av den senere tids utvikling i trusselbildet og den vedvarende skjerpede sikkerhetspolitiske situasjonen, foreslått å legge til et tredje ledd som vil gi personell med militær politimyndighet eksplisitt hjemmel til å kunne bruke skytevåpen mot farlige gjenstander eller objekter som utgjør en fare for sikkerheten. Dette kan blant annet være relevant for å håndtere droner eller andre plattformer (for eksempel fjernstyrte båter) som kan true sikkerheten. I mange tilfeller kan andre virkemidler være bedre egnet for å stanse slike trusler, men når slike midler forgjeves har vært forsøkt eller må anses som utilstrekkelige, kan bruk av skytevåpen mot truende objekter være aktuelt som en siste utvei.

Når det gjelder droner kan bruk av våpen for eksempel være relevant om disse kommer i svermer, eller der et angrep allerede har skjedd og andre anti-drone virkemidler har vist seg å være resultatløse eller uten virkning. Mot droner som beveger seg under vann, i luften, eller mot førerløse, autonome småbåter med sprengstoff kan bruk av skytevåpen være et handlingsalternativ for å forhindre at farkosten når frem til et sted hvor det befinner seg personer eller treffer et militærskip med personell om bord. I praksis har det vist seg at angrep mot større marineskip med slike fjernstyrte farkoster lastet med sprengstoff, nærmest er umulig å stanse uten bruk av skytevåpen.

Det presiseres at bruk av skytevåpen mot farlige gjenstander og objekter ikke på noen måte reiser de samme prinsipielle spørsmålene som oppstår der det er aktuelt å anvende skytevåpen mot en farlig person.

Vedrørende forsvarssjefens instruks om bruk av våpen i fredstid (TFF 562 avsnitt C) er departementet enig med POD i at denne er moden for revisjon og oppdatering, og vil sørge for at dette igangsettes etter at ny lov er vedtatt.

Hva gjelder arbeidsgruppens og PODs bemerkninger om at det er vanskelig å se for seg behovet for bevæpning i forbindelse med ivaretakelse av Forsvarets behov for ro, orden og disiplin, ønsker departementet å fremheve at det ikke kun er disse tre hensyn som skal ivaretas etter loven. Også sikkerhet skal vernes, jf. forslag til § 1. En oppfatning om at det er utenkelig at dette kan kreve mer alvorlig maktbruk, er ikke i tråd med det gjeldende trusselnivået og slik trusselnivået kan tenkes å utvikle seg i fremtiden. På vegne av samfunnet forvalter Forsvaret et stort antall personell og essensielle samfunnsfunksjoner. I alvorlige situasjoner kan det også være behov for at Forsvaret kan benytte våpen for å forsvare sitt personell og sine funksjoner under utøvelsen av militær politimyndighet. I andre land har det for eksempel forekommet episoder hvor militære vakter ved adgangskontrollen til militære leire har blitt angrepet med kniver, macheter og skytevåpen. I slike ekstreme situasjoner kan det være nødvendig at også militært personell med militær politimyndighet kan benytte skytevåpen under utøvelsen av slik myndighet.

Departementet understreker igjen at bevæpning og maktbruk alltid skal avpasses til risikoen som foreligger samt være forholdsmessig og nødvendig og undergis en streng vurdering, slik lovforslaget legger opp til. Bruk av skytevåpen for personell med militær politimyndighet vil kun være tillatt når det er absolutt nødvendig, og hvor lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem.

Forslaget til bestemmelsen om vilkår for bruk av skytevåpen vil inntas som ny § 11. Fordi § 9 i arbeidsgruppens forslag foreslås videreført som § 26 (se nærmere punkt 4.10.4), påvirker dette kun nummereringen av forslagene til §§ 10 og 11.

4.7 Etterforskning

4.7.1 Gjeldende rett

Generelt

Etterforskning er en formålsstyrt aktivitet for å avdekke om det har skjedd et straffbart forhold. For mer om plikten til etterforskning, vises det til arbeidsgruppens rapport punkt 4.10.

Det er påtalemyndigheten som avgjør om en aktivitet er å anse som etterforskning. Grensen mellom innledende undersøkelser og etterforskning kan være krevende. For eksempel vil innledende samtaler med en mistenkt lett kunne gå over i etterforskning, se riksadvokatens rundskriv 2/2016.

Utgangspunktet i norsk rett fremgår av straffeprosessloven § 225, som slår fast at påtalemyndigheten i politiet beslutter igangsetting av all etterforskning. Dette gjelder også i de militære straffesakene, og gjelder for innledende etterforskningsskritt.

Også i saker som kan etterforskes av personell med militær politimyndighet, skal det vurderes konkret om det er militærpolitiet eller det ordinære politiet – eller en kombinasjon – som er best egnet til å ivareta krav til blant annet kvalitet og uavhengighet.

Hva som kan etterforskes etter lov om politimyndighet i Forsvaret

Hva som kan etterforskes fremgår av gjeldende lovs § 5.

Brudd på militær straffelov (militære straffesaker) og disiplinærloven (disiplinærsaker)

Militærpolitiet, offiserer og befal «kan etterforske brudd på den militære straffelov eller disiplinærloven», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 5 første ledd. I praksis er det derfor militære straffesaker som hører under etterforskningskompetansen i dag. Hva som i dag omfattes av kategorien «militær straffesak», er noe fragmentert. Se Prop. 133 L (2022–2023) punkt 4.2.1 for beskrivelse av hva vilkåret omfatter.

Videre kan etterforskning «foretas mot alt personell som mistenkes for overtredelse som kan straffes etter militær straffelov eller refses disiplinært», jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 19 første punktum.

Innledende etterforskning av andre straffbare forhold

I tillegg til det ovennevnte kan militærpolitiet, offiserer og befal «innlede etterforskning av andre straffbare forhold som omfattes av politimyndigheten etter § 1», jf. § 5 andre ledd. Dette må tolkes som straffbare forhold på militært område eller i umiddelbar nærhet av det, herunder brudd på sikkerhetsloven § 7-5, jf. § 11-4 tredje ledd, jf. punkt 4.5.1.

Dette betyr at de kan innlede etterforskning av brudd på for eksempel straffeloven og vegtrafikkloven overfor alle som er på militært område (herunder militært fartøy eller transportmiddel) eller i umiddelbar nærhet av det, og brudd på adgangs- og oppholdsforbud etter sikkerhetsloven § 7-5.

Innledende etterforskning er ikke nøyaktig definert i lov om politimyndighet i forsvaret eller dens tilhørende forskrift. Det primære formål er å unngå bevisforspillelse i saker som innledningsvis blir håndtert av militærpolitiet eller andre med militær politimyndighet, med andre ord akutte og oppdukkende hendelser på militært område mv.

Etterforskning kan «innledes mot annet personell når det er mistanke om straffbar handling på militært område eller dets umiddelbare nærhet eller ulovlig opphold eller handling på militært restriksjonsområde», jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 19 andre punktum. Ordlyden «annet personell» forstås som personell som mistenkes for annen overtredelse enn de som kan straffes etter militær straffelov eller refses disiplinært, sammenlign punkt 19 første punktum. I slike saker skal politiet varsles «så snart som mulig», jf. punkt 19 tredje punktum.

Ifølge forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 21 skal politiet kontaktes og overlates videre etterforskning i alle saker som er:

• a) mot sivilpersoner utenfor Forsvaret

• b) mot sivilansatte i Forsvaret når forholdet ikke kommer inn under militær straffelov

• c) mot militærpersoner når det foreligger forhold som ikke dekkes av militær straffelov og som er for alvorlige til å avgjøres disiplinært.

I disse situasjonene har militærpolitiet, offiserer og befal kun myndighet til å innlede etterforskning.

Forholdet til disiplinærsaker

I enkelte saker kan det være vanskelig å trekke grensen for innledende etterforskning blant annet fordi loven omtaler «etterforskning» av disiplinærsaker. Innenfor rammen av disiplinærmyndigheten kan det ilegges refselse for alle lovbrudd. Det er kun forhold som synes for alvorlige til å kunne avgjøres disiplinært, som skal vurderes anmeldt til politiet som straffesak. Praksis i dag er at innledende etterforskning pågår frem til akutt bevisforspillelse er avverget, og fram til saken er tilstrekkelig opplyst – slik at sporvalg mellom straffesak og disiplinærsak kan tas der dette er aktuelt, se nærmere om sporvalget i Prop. 133 L (2022–2023) punkt 4.8.

I mange av de sakene som oppstår i Forsvaret, vil denne grensen være åpenbar. Det er ikke behov for innledende etterforskning for å kunne vurdere at et mistenkelig dødsfall er for alvorlig til å kunne avgjøres disiplinært. Utfordringen ligger i de saker som befinner seg i gråsonen mellom straff og refselse, og der det er behov for ytterligere informasjonsinnhenting før sporvalget kan treffes. For eksempel kan et forhold med en soldat som ikke møter til tjeneste, være et simpelt refsbart forhold som tjenesteforsømmelse, eller det kan være et forsøk på å unndra seg militærtjeneste, noe som normalt forfølges strafferettslig.

Hvem som kan etterforske saker etter lov om politimyndighet i Forsvaret

Det er «[m]ilitærpolitiet, offiserer og befal» som kan etterforske, jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 5 første ledd. Det er altså en noe snevrere personkrets som har etterforskningskompetanse enn politimyndighet.

Militærpolitiet håndterer i det vesentlige all etterforskning relatert til Forsvaret som ikke blir ivaretatt av politiet. For å ivareta kompetansekrav og sikre kvalitet i etterforskningen, har militærpolitiet etablert en dedikert etterforskningsavdeling som kun består av fast tilsatte. I praksis er det personell ved denne avdelingen som utfører etterforskning i Forsvaret og som samarbeider med politiet om etterforskning.

Etter gjeldende rett har også enhver offiser og befal, uavhengig av stilling eller erfaring, hjemmel til å etterforske de samme sakene som militærpolitiets etterforskningsavdeling. Normalt vil disse kun utføre etterforskningsrelaterte oppgaver i akutte tilfeller for å unngå bevisforspillelse, og under oppfølging fra politiet eller militærpolitiet.

Militærpoliti likestilt med polititjenestemenn

Straffeprosessloven fastslår at militærpoliti og militære befalingsmenn likestilles med polititjenestemenn uten påtalemyndighet «ved etterforskning og bruk av tvangsmidler», jf. straffeprosessloven § 478. Dette følger også av forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 18 første punktum, men forskriftsbestemmelsen er utdatert da den viser til en opphevet lov.

Sjefer med full disiplinærmyndighet likestilt med påtalemyndighetens tjenestemenn

Militære sjefer med full disiplinærmyndighet og offiser med grad av major/tilsvarende eller høyere har samme myndighet som påtalemyndighetens tjenestemenn til å «iverksette tvangsmidlene beslag, ransaking og pågripelse, samt blodprøve ved overtredelse av pliktavholdsloven» mot undergitte i saker som etterforskes militært, jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 20 første punktum. Arbeidsgruppen bemerker at de ikke kan se at bestemmelsen har nødvendig hjemmel i lov om politimyndighet i forsvaret for å tildele slik påtalemyndighet som den tilsynelatende gjør. Bestemmelsen er i liten eller ingen grad praktisk i dag.

Hvilke regler som gjelder for etterforskningen

Straffeprosessloven tiende del

Det følger av straffeprosessloven § 463 første ledd første punktum at «alle saker om forfølgning av overtredelser av den militære straffelov», behandles etter reglene i straffeprosesslovens tiende del (rettergangsmåten i militære straffesaker) «når overtredelsen er begått av en militærperson». «Militærperson» er omtalt i Prop. 133 L (2022–2023) punkt 5.2.1.

Verken lov om politimyndighet i forsvaret eller forskrift om politimyndighet i Forsvaret gir nærmere regler for hvordan etterforskningen skal utføres, eller hvordan påtalefaglig styring skal bli ivaretatt. Etterforskning av straffesaker med hjemmel i lov om politimyndighet i forsvaret er heller ikke regulert i påtaleinstruksen når det gjelder militærpoliti, militære offiserer eller befal.

Videre får de øvrige bestemmelsene i straffeprosessloven «tilsvarende anvendelse» i den utstrekning ikke noe annet følger av reglene i tiende del, jf. § 463 første ledd andre punktum.

I forarbeidene til straffeprosessloven tiende del ble det dessuten uttalt:

«Som det går fram av utvalgets utredning, vil både disiplinærsaker og saker som skal avgjøres strafferettslig, kreve en mer eller mindre grundig etterforsking i militær regi. […]

I prinsippet er det ingen forskjell på behandlingen av militære straffesaker og andre straffesaker i fredstid når det gjelder den borgerlige påtalemyndighets ansvar. En viktig praktisk forskjell består imidlertid i at militære straffesaker i alminnelighet etterforskes av militærpolitiet og militære befalingsmenn.»

Den eneste spesialregelen som ble foreslått, var en bestemmelse om ransaking av militære områder, som ble tatt inn som nytt andre ledd i straffeprosessloven § 193. Denne var ikke ment å gripe inn i den militære inspeksjonsretten som følger av annet rettsgrunnlag.

Etter straffeprosessloven § 478 er militærpoliti og militære befalingsmenn likestilt med polititjenestemenn ved etterforskning og bruk av tvangsmidler. Dette ivaretar militærpolitiets behov for hjemmel til å utføre etterforskningsoppgaver effektivt etter straffeprosessloven. En del etterforskningsskritt blir imidlertid også regulert av spesiallovgivningen. En tilbakevendende problemstilling har vært militærpolitiets myndighet når spesiallovgivningen viser til «politiet». Dette gjelder blant annet helsepersonelloven § 12, som pålegger helsepersonell å bistå politiet med blodprøver og lignende undersøkelser. Hvorvidt bestemmelsen kan tolkes som å omfatte bistand til militærpolitiet er uklart, selv om hensynet er det samme. Tilsvarende er tilfelle i lover og forskrifter som regulerer unntak fra lovpålagt taushetsplikt ved utlevering til politiet i forbindelse med etterforskning av en straffesak.

Påtalefaglig etterforskningsledelse

Som det er redegjort for i arbeidsgrupperapportens punkt 6.7.6, mangler det strukturelle rammer for ivaretakelse av påtalefaglig etterforskningsledelse i straffesaker med tilknytning til Forsvaret, og påtalemyndigheten har ikke myndighet til å instruere militærpolitiet i deres etterforskning.

Militærpolitiet har etablert en praksis hvor militær påtalemyndighet benyttes for påtalefaglig ledelse av den etterforskning som utføres i Forsvaret, med mindre den naturlig hører inn under regional påtalemyndighet. Selv om dagens ordning fungerer tilfredsstillende, oppfyller denne påtalefaglige styringen neppe de prinsipielle eller kompetansemessige kravene som stilles til en moderne påtalemyndighet.

Krav om tilstrekkelig uavhengig etterforskning

Det er ingen forskjell på straffesaker med tilknytning til Forsvaret og andre, vanlige straffesaker når det gjelder krav til etterforskningen. De samme grunnleggende kravene til en rettssikker og effektiv prosess gjør seg gjeldende. Blant annet stilles det krav om at etterforskningen må være uavhengig, både formelt og reelt, fra politisk styring og fra den eller de som er gjenstand for etterforskning eller har en direkte interesse i utfallet av saken. I Forsvaret er det i hovedsak uavhengighet i sistnevnte betydning som er tema.

I militær sammenheng er det forholdet mellom kommandolinjen og militærpolitiet, som etterforsker de fleste sakene, som i praksis setter uavhengighetskravet på prøve. Militærpolitiet er en del av de væpnede styrker og ikke en egen enhet som står på siden av Forsvaret for øvrig. Når politiet etterforsker saker mot personell i Forsvaret eller mot Forsvaret som sådan, er det ingen utfordringer med hensyn til uavhengighet.

Spørsmålet om uavhengighet er en praktisk problemstilling dersom ordningen der militære saksforhold blir eller kan bli etterforsket av spesialister, i praksis personell i militærpolitiet, skal videreføres.

Kravet til uavhengighet innebærer at saker må etterforskes av personer som er uavhengige av personellet som er innblandet i hendelsene. Dette innebærer både et krav om fravær av hierarkisk og institusjonell forbindelse, men også praktisk (faktisk) uavhengighet.

For en nærmere redegjørelse av gjeldende rett og EMD-praksis rundt kravet til uavhengighet i etterforskningen, se arbeidsgruppens rapport punkt 4.10.5.

Særskilt om etterforskning i utlandet

Det er i utgangspunktet reglene om militær rettergang i fredstid som gjelder ved etterforskning av militære straffesaker i utlandet, jf. straffeprosessloven § 463 første ledd. Etter bestemmelsens femte ledd, kan imidlertid Kongen bestemme at de prosessuelle krigstidsreglene, og de materielle krigstidsreglene i disiplinærloven og militær straffelov skal gis hel eller delvis anvendelse ved norsk deltakelse i internasjonale fredstidsoperasjoner.

Ved en avdeling utenfor Norge kan militær sjef med full disiplinærmyndighet og offiser med grad av major eller tilsvarende eller høyere, selv treffe beslutning om å iverksette beslag, ransaking eller pågripelse når forføyning må foretas uten at påtalemyndigheten eller rettens beslutning kan avventes, jf. forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 20 tredje punktum.

I forsvarssjefens direktiv om etterforskningsbistand til norske styrker i utlandet (fastsatt 24. november 2006, i kraft 1. januar 2007), legges ansvaret for å etterforske hendelser ved avdelinger i utlandet til militærpolitiets etterforskningsavdeling.

Etterforskning av hendelser i utlandet skal for det første ivareta hensynet til å opprettholde disiplin og orden i Forsvaret, oppfylle etterforskningsplikten etter EMD-praksis omtalt i arbeidsgrupperapportens punkt 4.10 ved mulige brudd på militære straffesaker og på folkeretten, og ivareta omdømmet i landet man befinner seg i.

Hvem i Norge som har ansvaret for en eventuell etterforskning, vil avhenge av lovbruddets art. Militærpolitiet har ansvaret for overtredelser av militær straffelov, Øst politidistrikt for alle overtredelser av straffeloven og Kripos for organisert og alvorlig kriminalitet, herunder krigsforbrytelser begått av annet enn norsk personell, jf. påtaleinstruksen § 37-3 andre ledd.

Se arbeidsgrupperapporten punkt 7.3.8 for en mer utfyllende behandling av temaet.

4.7.2 Arbeidsgruppens rapport

Generelt

Reguleringen av etterforskning er nært knyttet til arbeidsgruppens forslag om å oppløse Generaladvokatembetet som militær påtalemyndighet, og legge ansvaret for både etterforskningsledelse og påtalestyring til sivil påtalemyndighet. Se Prop. 133 L (2022–2023) punkt 5 for mer om dette.

Bør militært personell ha etterforskningskompetanse

Arbeidsgruppen mener det er gode grunner for å opprettholde en viss etterforskningsmyndighet i Forsvaret. Arbeidsgruppen fastholder altså det alminnelige utgangspunkt i norsk rett om at det er politiet som etterforsker straffbare forhold, men mener særlig fire forhold tilsier at utpekte militære etterforskere bør kunne etterforske enkelte kategorier av lovbrudd, underlagt påtalemyndighetens ledelse. For det første militære etterforskeres tilstedeværelse og tilgjengelighet, for det andre eierskap til saksforholdet, for det tredje kompetanse om militære forhold og for det fjerde hensynet til beredskap.

I de mest alvorlige sakene legger arbeidsgruppen til grunn at en løsning der både militære etterforskere og politiet samvirker, vil gi best resultat.

Se rapporten punkt 7.4.10.1 for arbeidsgruppens fulle drøftelser rundt dette punktet.

Hva som bør kunne etterforskes etter lov om militær politimyndighet

Arbeidsgruppen har foreslått en viss utvidelse av hva som kan etterforskes sammenlignet med gjeldende rett. De har vurdert alternative måter å avgrense etterforskningskompetansen på, både lovteknisk og materielt. Ved vurderingen er det sett hen til de forslag som fremgår av rapportens punkt 6 om den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker.

Militært personell har i dag kompetanse til å etterforske alle overtredelser av militær straffelov. Som nevnt under gjeldende rett er hva som i dag omfattes av kategorien «militær straffesak» fragmentert. Arbeidsgruppen foreslår derfor i stedet en lovgivning som grovt sett omfatter følgende sakstyper: For det første overtredelser av militær straffelov med visse justeringer, for det andre forsvarsspesifikke overtredelser, for det tredje når praktiske grunner og tilknytning til tjenesten gjør det formålstjenlig og for det fjerde når det for øvrig anses hensiktsmessig etter en konkret vurdering av påtalemyndigheten. For mer om innholdet av disse sakstypene, se rapporten punkt 7.4.10.2.

I lovforslaget foreslås det derfor å videreføre adgangen til å etterforske brudd på militær straffelov og å utvide den saklige kompetansen til også å omfatte forsvarsloven. Sistnevnte omfatter blant annet brudd på plikt om oppmøte og andre pålegg om undersøkelser mv. Dernest foreslås det å gi riksadvokaten kompetanse på nærmere bestemte vilkår til å fastsette hvilke lovbrudd som kan etterforskes. Endelig foreslås en alminnelig hjemmel til å tildele etterforskningskompetanse etter beslutning fra påtalemyndigheten. Arbeidsgruppen presiserer for ordens skyld at uavhengig av det som foreslås i lovforslaget, vil overordnet påtalemyndighet alltid kunne overta eller omfordele ansvaret for etterforskningen med hjemmel i straffeprosessloven § 59.

Arbeidsgruppen foreslår dernest å videreføre adgangen til å foreta innledende etterforskningsskritt i enhver straffesak dersom forholdet omfattes av politimyndigheten (med stedlig og personell avgrensning). Likevel slik at også de innledende etterforskningsskritt hører til påtalemyndighetens styring, og at hva som anses som «innledende» til enhver tid må forstås bokstavelig, men også skjønnsmessig. Ved tvil skal påtalemyndigheten konsulteres. Det vises likevel til den adgang som ligger i straffeprosessloven §§ 173, 176 og 206 for enhver til å foreta beslag og pågripelser på «ferske spor».

Arbeidsgruppen understreker at adgangen til å etterforske de ovennevnte forhold, ikke innebærer at militære etterforskere automatisk skal tillegges hovedansvar for etterforskningen. Det må fortsatt besluttes av påtaleansvarlig ut fra en totalvurdering av saken. Faktorer som må vurderes før ansvar fordeles, er blant annet sakens alvorlighet, tilknytning til Forsvaret og i hvor stor grad det er sivile skadelidte i saken.

Hvem som bør kunne etterforske militære saker

Arbeidsgruppen foreslår å innskrenke gruppen av personell som kan utføre etterforskning, og mener det er fornuftig å lovfeste det som i dag praktiseres. Med andre ord foreslås at kun særskilt sertifiserte, militære etterforskere i militærpolitiet skal stå for straffeprosessuell etterforskning i Forsvaret.

For å sikre at den etterforskning som utføres av militære etterforskere holder nødvendig kvalitet, må det også stilles kompetansekrav til disse. Hvilke krav som stilles til militære etterforskere, fastsettes av Forsvaret. Kravene må være egnet til å gjøre personellet i stand til å oppfylle de kvalitetskrav som til enhver tid fastsettes av riksadvokaten.

Befal og offiserer må likevel fortsatt kunne brukes til innledende sporsikring dersom dette er nødvendig for å hindre bevisforspillelse. Slike innledende etterforskningsskritt krever etter arbeidsgruppens syn ikke særskilt hjemmel, men skal på vanlig måte utføres på ordre fra påtalemyndigheten eller som bistand.

Hvilke regler som gjelder for etterforskningen

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre rettstilstanden på dette punktet.

I praksis har det oppstått enkelte spørsmål om militære personers kompetanse når det i spesiallovgivningen vises til «politiet». Dette gjelder for eksempel lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) § 2-9 fjerde ledd og lov om helsepersonell § 12.

Arbeidsgruppen legger til grunn at spørsmålet om utlevering av opplysninger og adgang til å gi pålegg som ledd i etterforskningen langt på vei kan løses ved henvisning til straffeprosessloven § 478, som foreslås videreført i ny § 464. Det er i dag ikke full identifikasjon mellom politiet og annet personell med politimyndighet i spesiallovgivningen. Arbeidsgruppen har ikke gjennomgått lovverket fullstendig på dette punktet. Når det er sagt, vil all etterforskning utført av militære etterforskere være underlagt påtalemyndighetens styring og saklige kompetanse på området dersom lovforslaget vedtas. Det foreslås derfor ikke særskilt lovregulering på dette punktet.

Hvordan etterforskningen kan bli tilstrekkelig uavhengig

Arbeidsgruppen legger som utgangspunkt til grunn at EMKs krav om uavhengighet i etterforskningen ikke er til hinder for at Forsvarets eget personell kan utføre straffeprosessuell etterforskning, men at militære etterforskere må underlegges påtalemyndighetens styring. Se arbeidsgruppens fulle vurdering av kravene til uavhengighet i etterforskningen, slik de følger av EMK og EMD-praksis, i rapporten punkt 7.4.10.6.

At militærpolitiets etterforskning skal være underlagt påtalemyndigheten og ikke kan styres politisk slik nåværende ordning åpner for, fremkommer eksplisitt av forslag til ny § 23. Den slår også fast at påtalemyndigheten kan gi pålegg til militære etterforskere. Dette innebærer at det vil være påtalemyndigheten som beslutter om en sak skal etterforskes, hvilke etterforskningsskritt som skal tas og til slutt om det skal reises tiltale eller om saken skal henlegges.

Som følge av arbeidsgruppens forslag om å innskrenke etterforskningskompetansen til særskilt utpekte militære etterforskere, er det først og fremst sjef Forsvarets militærpolitiavdeling (FMPA) som må sikres nødvendig grad av uavhengighet, både generelt og spesielt i etterforskningsøyemed. Arbeidsgruppen forutsetter at Forsvaret foretar nødvendige organisatoriske grep for å sikre slik faktisk uavhengighet.

Forholdet mellom militære etterforskere og påtalemyndigheten

Som omtalt under gjeldende rett, og i arbeidsgrupperapportens punkt 6.7.6 og 7.3.7.4, er det mangler ved dagens formelle og reelle påtalefaglige etterforskningsledelse.

Arbeidsgruppen legger til grunn at militære etterforskere må underlegges påtalemyndighetens styring, på lik linje med politiets tjenestemenn. At påtalemyndigheten kan gi pålegg til militære etterforskere, anses påkrevd for å sikre uavhengighet, som beskrevet i forrige punkt, og for å sikre effektiv og formålsstyrt etterforskning i tråd med de kvalitetskrav som til enhver tid gjelder.

Som beskrevet i rapportens punkt 6.11.5, er kunnskapen om militærpolitiet varierende i politidistriktene. Ved at arbeidsgruppen foreslår at all påtalefaglig styring av straffesaker med tilknytning til Forsvaret skal skje i distriktene, vil militære etterforskere miste den oppfølging de i dag har fra krigsadvokatene. Dette kan fort medføre ulemper ved at etterforskerne vil måtte forholde seg til forskjellige distrikter og personer i hver sak. For å avhjelpe dette har arbeidsgruppen i rapportens punkt 6 foreslått å legge fagledelsen av straffesaker med tilknytning til Forsvaret til riksadvokaten. Selv om dette ikke omfatter enkeltsaksbehandling forutsetter arbeidsgruppen at sakstypene vies adekvat og økt oppmerksomhet. Dertil kommer at sakene antakelig vil springe ut av et fåtall politidistrikter og statsadvokatembeter, som er tilknyttet områder hvor det er militære styrker.

Særskilt om etterforskning i utlandet

Arbeidsgruppen mener de hensyn som ligger til grunn for å gi etterforskningskompetanse til militært personell gjør seg gjeldende med forsterket tyngde ved militære operasjoner i utlandet. Arbeidsgruppen antar at forslaget om å gi påtalemyndigheten adgang til å beslutte etterforskningskompetanse i konkrete tilfeller særlig vil være aktuelt i utlandet. Det er for øvrig ikke foreslått noen endringer som knytter seg særskilt til etterforskning i utlandet.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

Generelt

Høringsinstansenes innspill om etterforskning er nært knyttet opp til arbeidsgruppens forslag om endringer i rapportens punkt 6 om påtalemessig behandling av militære straffesaker. Der foreslås nedleggelse av Generaladvokatembetet som etat, at behandlingen av enkeltsaker med tilknytning til Forsvaret overføres til sivil påtalemyndighet og at militære etterforskere underlegges dennes påtalestyring.

Bør militært personell ha etterforskningskompetanse

NOF og Riksadvokaten støtter forslaget om at det opprettholdes en militær etterforskningskompetanse, under forutsetning av at militære etterforskere underlegges påtalemyndighetens styring og at uavhengighet i etterforskningen sikres.

Hva som bør kunne etterforskes

Vedrørende hva som bør kunne etterforskes etter lov om militær politimyndighet, kommenterer Troms politidistrikt at arbeidsgruppens vurderinger og forslag framstår hensiktsmessige.

Riksadvokaten har følgende innspill:

Hva militære etterforskere nærmere skal kunne etterforske, reguleres i ny § 22. Her hjemles blant annet at militære etterforskere kan foreta innledende etterforskingsskritt. Riksadvokaten antar at problemstillingen særlig kan settes på spissen i relasjon til sivile personer. Hver sak skal rapporteres.

Ellers bemerker Riksadvokaten at spørsmålet om hvorvidt militærpolitiet kan etterforske militært personell utenfor «umiddelbar nærhet», bør søkes klarlagt i lovteksten.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Hvem som bør kunne etterforske militære saker

NOF uttaler også at de er enige i at det stilles særskilte kompetansekrav til militære etterforskere. Forsvaret støtter at lovforslaget adresserer dette og tydeliggjør et skille mellom militær politimyndighet og etterforskningskompetanse.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Hvilke regler som gjelder for etterforskningen

Om hvordan etterforskningen skal utføres foreslår UiB å innta en formålsbestemmelse etter modell av straffeprosessloven § 226, som bl.a. kan understreke betydningen av objektivitet på etterforskningsstadiet.

For øvrig har ingen høringsinstanser hatt innspill til dette punktet.

Hvordan etterforskningen kan bli tilstrekkelig uavhengig

Flere av høringsinnspillene dreier seg om uavhengighet i etterforskningen. BFO mener arbeidsgruppen ikke har tillagt spørsmålet tilstrekkelig vekt, hvorpå NOF mener fordelene og ulempene med et etterforskningsapparat internt i Forsvaret er nøye vurdert. Generaladvokaten anser forslaget til ny § 23, som underlegger militære etterforskere sivil påtalemyndighet, «påkrevd for å sikre uavhengig påtalefaglig etterforskningsledelse».

Både Kripos og POD understreker viktigheten av at beslutningen om hvorvidt etterforskning skal igangsettes ligger eksklusivt til påtalemyndigheten, i tråd med arbeidsgruppens forslag. Dette gjelder «[…] både for å sikre faktisk uavhengighet hos beslutningstaker, men også for tilliten til vurderingene og beslutningene sett fra utsiden», ifølge Kripos. De mener også at «[…] lovgiver på dette området i særlig grad bør forsikre seg om at man legger til rette for en ordning hvor påtalemyndigheten ikke bare formelt men også reelt settes i stand til å treffe disse beslutningene», noe POD slutter seg til og Generaladvokaten også uttrykker. POD skriver:

Uten klare ordninger og tilstrekkelig god involvering og dialog er Kripos ikke sikker på [at foreleggelsesplikten] alene vil være tilstrekkelig til å avhjelpe den utfordring at det er Forsvaret selv som avgjør om noe faktisk skal forelegges.

Forholdet mellom militære etterforskere og påtalemyndigheten

Forholdet mellom militære etterforskere og påtalemyndigheten aktualiseres dersom arbeidsgruppens forslag i rapportens punkt 6 tas til følge. I den forbindelse vektlegger Riksadvokaten betydningen av forslagets § 23 som presiserer at militære etterforskere underlegges påtalemyndigheten på lik linje med politiet for øvrig. De uttaler:

Viktigheten av god påtalestyring understrekes og er en forutsetning for at forslaget kan få vår støtte. Dersom lovforslaget vedtas, vil riksadvokaten ta initiativ til et direktiv om politiets behandling av slike saker. Sakene vil inngå i politiets ordinære prioritetsregime, likevel slik at det vil bli presisert herfra at det ikke er akseptabelt med en systematisk nedprioritering.

Oslo politidistrikt har ingen innvendinger til den foreslåtte løsningen, men viser til at grunnet et svært lite sakstilfang «[…] må det utarbeides lokale rutiner for mest mulig hensiktsmessig samarbeid med de lokale militære etterforskerne». Forsvarets innspill trekker i samme retning:

En forutsetning for at slik påtalestyrt etterforskning fortsatt skal kunne utføres effektivt av militære etterforskere, er relasjonen til påtalemyndigheten og de interne reguleringer i påtalemyndigheten om bruken av denne ressursen. Dette behovet forsterkes gjennom forslaget om å fjerne Generaladvokatembetet fra påtalemyndigheten og overføre disse og deler av deres portefølje til Forsvaret.

Etter Forsvarets syn innebærer lovforslaget en bedre regulering og styring av militær etterforskning enn hva som er tilfelle i dag. Samtidig ser vi potensialet for et dårligere resultat på enkeltsaksnivå uten tydelig koordinering mellom påtalemyndighet og Forsvaret. Dette gjelder etterforskning av saker i Forsvaret og særlig i saker med en utpreget militær karakter.

UiB kommenterer at terskelen for at det skal varsles om mulige straffbare forhold til sivil påtalemyndighet for at de skal kunne fatte beslutning om etterforskning, bør være tilnærmet lik den som gjelder for ordinært politis involvering av påtalemyndighet.

Særskilt om etterforskning i utlandet

De høringsinstansene som har hatt kommentarer til etterforskning i utlandet, Kripos, POD, Riksadvokaten og Øst politidistrikt, har innspill som knytter seg til en endring av påtaleinstruksen § 37-3 andre ledd, ved at avgrensningen mot «lovbrudd begått av norsk militært personell» fjernes. Konsekvensen ville blitt at Kripos får ansvaret for å etterforske alle saker om krigsforbrytelser som faller inn under norsk jurisdiksjon. Dette har vært en pågående diskusjon i flere år, og høringsinstansene mener det aktualiseres ytterligere nå som arbeidsgruppen foreslår å legge ned militær påtalemyndighet.

POD mener spørsmålet om påtalemessig behandling av militære straffesaker (se Prop. 133 L (2022–2023) punkt 5.2) og eventuell sentralisering av denne, må avvente til det blir avklart hvorvidt Kripos får ansvaret for etterforskning i utlandet. Kripos og Øst politidistrikt har også etterlyst koordinering av disse spørsmålene.

Vedrørende øvrige straffbare forhold begått av norsk militært personell i utlandet, skriver Riksadvokaten at de er enige med arbeidsgruppen i viktigheten av at påtalemessige ansvarsforhold er avklart i forkant av deployering. De bemerker også at spørsmålet ligger under riksadvokaten selv, etter straffeprosessloven § 59 andre ledd.

4.7.4 Departementets vurdering

Bør militært personell ha etterforskningskompetanse

Departementet støtter arbeidsgruppen i at det er ønskelig å videreføre ordningen med at utvalgt personell internt i Forsvaret har etterforskningskompetanse. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette. Flere har imidlertid uttalt at forslaget til ny § 23, som fastslår at militære etterforskere underlegges sivil påtalemyndighet, er en forutsetning for deres støtte, og nødvendig for å sikre tilstrekkelig uavhengig etterforskning. Departementet slutter seg til denne vurderingen, og støtter arbeidsgruppens forslag. Se departementets drøftelse av uavhengighetsspørsmålet under.

Hva bør kunne etterforskes

Departementet foreslår å innta i forslag til § 22 første ledd bokstav a, at brudd på lov om militær politimyndighet også bør kunne etterforskes av militære etterforskere. Hva gjelder overtredelser av nærliggende lover som lov om informasjon om bestemt angitte områder mv. og sikkerhetsloven § 7-5, vurderes saken dithen at etterforskningskompetansen i disse tilfeller kan avgjøres etter en skjønnsmessig vurdering av påtalemyndigheten. Dette fordi slike overtredelser ofte vil begås av sivile personer.

Vedrørende Riksadvokatens oppfordring om å klargjøre i lovteksten hvorvidt militære etterforskere kan etterforske militært personell utenfor umiddelbar nærhet til militært område, mener departementet at det klart nok kan være adgang til dette etter alle alternativene i forslag til § 22, bortsett fra første ledd bokstav b første alternativ om militært område. Ingen av de andre alternativene angir geografiske begrensninger for etterforskningskompetansen.

Departementet bemerker imidlertid at det ikke nødvendigvis er ønskelig at militære etterforskere skal etterforske rent private lovbrudd begått utenfor militært område selv om de måtte ha en tilknytning til tjenesten, slik som for eksempel en slåsskamp på fritiden mellom to militært tilsatte. Både bokstav b og c legger beslutningsmyndighet til henholdsvis riksadvokaten og påtalemyndigheten generelt. Det understrekes at man som alltid vil måtte gjøre en helhetsvurdering av saken, der momenter som alvorlighet, tilknytning til Forsvaret samt i hvor stor grad det er sivile skadelidte i saken er med på å avgjøre hvorvidt sivilt politi er bedre egnet til å ivareta kvalitets- og uavhengighetskrav. I tillegg vil ikke nødvendigvis militært personells adgang til å etterforske, innebære hovedansvar for etterforskningen.

Departementet støtter for øvrig arbeidsgruppens forslag til endringer i angivelsen av hva som kan etterforskes.

Hvem bør kunne etterforske

Personkretsen som skal ha slik etterforskningskompetanse foreslås innskrenket, samt at det skal stilles økte krav til kompetansen, med det formål å sikre tilfredsstillende kvalitet i etterforskningen. Høringsinstansene som har hatt innspill til dette er utelukkende positive, og departementet støtter dette forslaget.

Hvilke regler som gjelder for etterforskningen

Departementet mener det er overflødig å innta en formålsbestemmelse etter modell av straffeprosessloven § 226 slik UiB foreslår, all den tid straffeprosessloven § 226 også vil gjelde for militære etterforskere. Dette følger etter gjeldende rett av straffeprosessloven § 463 første ledd andre punktum, og vil følge av samme bestemmelse dersom forslaget til endringer i straffeprosessloven vedtas. Dette vil militære etterforskere ha god kjennskap til gjennom sin særskilte opplæring og sertifisering, og departementet ser derfor ikke behov for at dette inkluderes også i foreliggende lov. Av hensyn til en kortfattet, presis og oversiktlig lovgivning, er departementets syn at dagens regulering er tilstrekkelig.

Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende rett etter straffeprosessloven § 478 i ny § 464, med den endring at gruppen militært personell som har etterforskningskompetanse er innskrenket, som nevnt over.

Hvordan blir etterforskningen tilstrekkelig uavhengig – prinsippet om uavhengig etterforskning

Utfordringen med militære etterforskere internt i Forsvaret, er at ordningen må evne å ivareta prinsippet om en tilstrekkelig uavhengig etterforskning etter EMK og tilhørende EMD-praksis. Nevnte prinsipp er omtalt under gjeldende rett og inngående redegjort for og drøftet av arbeidsgruppen i rapportens punkt 4.10.5, 4.10.6 og 7.4.10.6, som konkluderer med at det aktuelle lovforslaget vil ivareta prinsippet på en tilstrekkelig måte.

Forslaget om å legge ansvaret for både etterforskningsledelse og påtalestyring til sivil påtalemyndighet, synes generelt godt mottatt av høringsinstansene og er etter departementets oppfatning et godt grep for uavhengigheten. De foreslåtte endringene utgjør etter departementets syn en betydelig forbedring sammenlignet med gjeldende rett.

Noen av høringsinstansene, bl.a. Kripos og POD, uttrykker imidlertid bekymring rundt spørsmålet. Departementet tolker høringsinnspillene slik at de nevnte instanser anser det som avgjørende for uavhengigheten at beslutningen om å igangsette etterforskning ligger til sivil påtalemyndighet. Videre anser de nevnte instanser det som avgjørende for å tilrettelegge for denne uavhengige beslutningen i praksis, at foreleggingsplikten fungerer etter sitt formål. I den forbindelse stilles det spørsmål ved om foreleggelsesplikten faktisk vil fungere i praksis eller om denne kun vil være en formell garanti, når det i siste instans uansett er Forsvaret selv som må vurdere om det i en konkret situasjon foreligger en plikt til å forelegge. Det er dermed Forsvaret som bestemmer om påtalemyndigheten som ekstern aktør i det hele tatt får adgang til å vurdere saker, og beslutte igangsetting av etterforskning.

Departementet er enig i at det er en forutsetning for reelt og tilstrekkelig uavhengig etterforskning at påtalemyndigheten får kunnskap om hendelser som kan kvalifisere til straff, og dermed får anledning til å beslutte etterforskning. I den forbindelse nøyer departementet seg her med å vise til at foreleggelsesplikten som foreslås er tale om en rettslig plikt som vil følge av lov, oppstilt etter modell av samordningsplikten etter straffeprosessloven § 229, og forvaltningsloven § 47. Videre vil det være jurister i Forsvarets militærpolitiavdeling som gjør vurderingene av hvorvidt det foreligger en slik plikt i det enkelte tilfellet, og i tillegg vil ordningen lovfeste det som allerede er praksis i dag. Utover dette vises det til departementets drøftelse av foreleggelsesplikten i punkt 4.8.

Videre understreker departementet, slik Kripos og POD også påpeker, at gode sentrale instrukser og retningslinjene som skal utarbeides av riksadvokaten, vil legge til rette for at påtalemyndigheten reelt sett får mulighet til å bidra til en uavhengig etterforskning. Departementet er forberedt på å gjøre sin del av arbeidet for at tilretteleggingen skal være god. Det bemerkes imidlertid at all lovgivning vil være avhengig av lojal etterfølgelse i praksis for å kunne anses vellykket. Det er departementets syn at foreliggende lovforslag vil muliggjøre en slik etterfølgelse. Arbeidsgruppens konklusjon om at forslagene i ny lov legger tilstrekkelig godt til rette for en uavhengig etterforskning støttes, og departementet stiller seg bak forslaget.

Forholdet mellom militære etterforskere og påtalemyndigheten

Vedrørende POD og Generaladvokatens innspill om utfordringene ved at militære etterforskere i prinsippet vil måtte forholde seg til alle landets politidistrikt, og omvendt, at alle politidistrikt skal kunne behandle forsvarsrelaterte straffesaker, henvises det til departementets vurdering av påtalemessig behandling av militære straffesaker i Prop. 133 L (2022–2023) punkt 5.2.4. UiBs innspill om varsel til påtalemyndigheten for beslutning om igangsetting av etterforskning, vil reguleres av foreleggelsesplikten som er omtalt i punkt 4.8.

Særskilt om etterforskning i utlandet

Vedrørende spørsmålene knyttet til endring av påtaleinstruksen § 37-3 andre ledd, ligger dette utenfor rammene av det foreliggende arbeidet.

4.8 Militær inspeksjon

4.8.1 Gjeldende rett

Generelt

Militær inspeksjon er betegnelsen på gjennomgang av rom, oppbevaringssteder, utstyr og personer som befinner seg på militært område, med det formål å føre kontroll med disse. Til forskjell fra ransaking, som er regulert i straffeprosessloven, skal militær inspeksjon ikke iverksettes på bakgrunn av mistanke om en konkret straffbar – eller for den saks skyld refsbar – handling. Det er tale om et forebyggende, kontrollerende virkemiddel.

Forsvarets behov for å kunne foreta inspeksjon er begrunnet i de særlige kravene til ro, orden, disiplin, sikkerhet og oversikt som gjelder på militært område. Det må også føres kontroll med militært og sivilt utstyr som bringes inn eller ut, eller befinner seg på militært område. Det er særlig de sikkerhetsmessige aspektene som kjennetegner militær virksomhet, som gjør inspeksjon til et relevant og viktig verktøy for å redusere risikoen for bevisste eller ubevisste sikkerhetstruende hendelser. Inspeksjon bidrar også til å beskytte mot at farlige gjenstander som våpen, ammunisjon eller stridsmateriell på uriktig vis tas med inn eller ut fra militære områder, eller forsvinner, mistes eller unndras fra Forsvaret. Det er få eller ingen andre steder enn i Forsvaret at så mange mennesker har tilgang til så mye materiell som har skadepotensiale for andre, eller som kan svekke nasjonal sikkerhet om det brukes feil eller urettmessig, eller bevisst eller uaktsomt kommer på avveie.

Dette har sammenheng med militært personells adgang til våpen, ammunisjon og sikkerhetsgradert informasjon, og behovet for kontroll med dette. Ved militære leire kan det være flere hundre personer som daglig inn- og utpasserer. Mange er unge, slik som mannskap inne til førstegangstjeneste, og kan ha færre forutsetninger for å fullt ut vurdere alle sikkerhetsmessige aspekter knyttet til militær virksomhet og risikoen forbundet med dette. Inspeksjonsretten er et ekstra lag med sikkerhet for å sørge for en tilfredsstillende sikkerhetsstandard. Inspeksjonsretten er et sentralt virkemiddel som hovedsakelig bidrar til å forhindre at det skjer sikkerhetsbrudd utilsiktet eller ved ubetenksomhet, men kan også bidra til å forhindre bevisste brudd gjennom forebyggende kontroll. Et annet eksempel er at inspeksjonsretten har vist seg å være avgjørende for å forhindre ulovlig medbringelse eller oppbevaring av rusmidler på militært område.

Formålet med militær inspeksjonsrett er altså i første rekke av forebyggende karakter. Dette skiller den militære inspeksjonsrett fra straffeprosessuell ransaking.

Det alminnelige legalitetsprinsippet i Grunnlovens § 113 sier at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Dette prinsippet kommer til anvendelse ved militær inspeksjon. Militær inspeksjon kan rettes mot enhver som befinner seg på et militært område, og kan etter omstendighetene utgjøre en begrenset frihetsberøvelse eller berøre en persons integritet eller privatlivets fred. Dette innebærer at myndighetsutøvelsen militær inspeksjon kan utgjøre et inngrep i individets rettigheter. Inspeksjon av et rom, et kontor eller et område vil i mindre grad knytte seg til en person, men kan også berøre enkeltpersoners rettigheter eller interesser. Samlet sett taler dette for at det i forbindelse med militær inspeksjonsrett stilles et krav om presis og klar lovgivning i henhold til legalitetsprinsippet.

Hjemmelsgrunnlag

Militær inspeksjon bygger på lang, fast sedvane i Forsvaret og er instruksfestet. Det har gjennom tidene tilsynelatende hersket enighet om at det er hjemmel til å foreta militær inspeksjon. Grunnlag kan et stykke på vei utledes av Forsvarets eierrådighet over eget materiell og egne eiendommer. Forsvaret har rett og plikt til å se til utstyr og eiendom som man selv eier, og kan nekte inntatt på militært område sivile gjenstander som er ulovlige eller uønskede på områder Forsvaret eier. Arbeidsgruppen er også inne på at inspeksjonsretten kan utledes av den militære kommandomyndigheten. Kommandomyndigheten er en særskilt militær instruksjonsmyndighet som tilkommer befal og offiserer. Kommandomyndigheten har lovmessig forankring i Grunnloven § 3 og § 25, men ingen av disse bestemmelsene hjemler i seg selv inngrep som omhandlet i Grunnloven § 113.

Det har manglet en egen lovhjemmel, noe som er utilfredsstillende ut fra dagens krav til hjemmel for inngrep, særlig for den del av inspeksjonsretten som kan berøre enkeltpersoner eller private gjenstander. En vesentlig begrunnelse for lovforslaget på dette området, er å bøte på en slik ufullstendig hjemmel og skape større forutberegnelighet knyttet til militær inspeksjon. Ingen er tjent med at rettsgrunnlaget er uklart og at det er tvil om rekkevidden av inspeksjonsretten på militært område, gitt de viktige hensynene som reglene skal verne om.

Hva som etter dagens praksis kjennetegner militær inspeksjon, er nærmere beskrevet i forsvarssjefens instrukser for militære inspeksjoner, som må ses i sammenheng med Generaladvokatens veiledning.

Forsvarssjefens instrukser

Forsvarssjefen har gitt instruks om militær inspeksjon i henholdsvis i) instruks for militærpolitiets virksomhet i fredstid, ii) instruks om militær politimyndighet for befal og iii) instruks for militære vakters bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid. Gjeldende instrukser ble utgitt 1. mai 1996.

Reguleringen har samme ordlyd i samtlige instrukser og lyder slik:

«Militær inspeksjon

Uten at det foreligger mistanke om straffbart forhold, kan befal inspisere rom på militært område, kjøretøy som passerer ut eller inn eller hensettes på militær parkeringsplass på eller ved militært område, samt vesker og lignende som bringes ut eller inn eller hensettes på militært område.

Når det foreligger særlig behov, kan inspeksjon ved inn- og utpassering inkludere kroppsvisitasjon. Kroppsvisitasjon av sivilt ansatte kan likevel ikke finne sted uten frivillighet eller at det er hjemlet i avtale, eller at vedkommende er mistenkt for straffbar handling og treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor.

Inspeksjon iverksettes etter ordre fra plass-/leirkommandant/avdelingssjef eller tilsvarende og ledes av daghavende/vakthavende offiser, eller av en annen utpekt ansvarlig offiser.»

Generaladvokatens veiledning om inspeksjon

Blant annet som følge av et noe uklart og sammensatt hjemmelsgrunnlag, har Generaladvokaten gitt veiledning om militær inspeksjon i sin veiledning i behandling av militære disiplinærsaker. Kapittel 4 om militær inspeksjon lyder slik:

«4.1 Hva er militær inspeksjon?

En militær inspeksjon er en kontroll som gjennomføres på et større område og/eller for et større antall personer med det formål å skape og opprettholde sikkerhet, orden og disiplin på militært område.

4.2 Hvem kan beslutte militær inspeksjon?

Militær inspeksjon av personell besluttes av den sjef som har kommandomyndighet over personellet. Inspeksjon av bygninger og rom besluttes av den sjef som disponerer lokalene. Inspeksjon ved passering inn og ut av leir/base/fartøy og tilsvarende besluttes av sjefen på stedet, eller befal/offiser som handler på vegne av sjefen.

4.3 Hvor kan militær inspeksjon gjennomføres?

Militær inspeksjon kan gjennomføres på militært område, slik militært område er definert i lov om politimyndighet i forsvaret med tilhørende forskrift. Det er dermed anledning til å foreta militær inspeksjon av mannskapsbrakker som ligger utenfor leirgjerdet. Det er derimot ikke anledning til å foreta militær inspeksjon av militære boliger og lignende utenfor leirgjerdet.

4.4 Hva kan undersøkes?

Biler, rom, skap, militære og private bager og de gjenstander som befinner seg der, vesker, mapper, og annet der det kan tenkes å være gjenstander som av sikkerhetsmessige hensyn ikke skal være på militært område. Privateide mobiltelefoner og andre lignende lagringsmedier kan ikke inspiseres. Personer kan ikke inspiseres ut over bukse- og jakkelommer. Inspeksjon av personer bør gjennomføres av en person av samme kjønn.

4.5 Hvordan gjennomføres inspeksjonen?

Inspeksjonen skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Beboer eller andre som har særlig tilknytning til lokaliteter som skal inspiseres, skal gis forhåndsvarsel dersom dette ikke strider mot formålet med inspeksjonen. Vedkommende bør normalt også få være til stede når hans eller hennes rom, skap eller gjenstander inspiseres. Vedkommende som ikke er til stede under inspeksjonen, skal underrettes så raskt som mulig om inspeksjonen. Inspeksjonen skal i ethvert tilfelle skje i nærvær av et vitne, for eksempel avdelingens tillitsvalgte.

4.6 Hva skal skje med funn av ulovlige eller uønskede gjenstander?

Ved funn av gjenstander som tyder på at det kan ha skjedd noe refs- eller straffbart, bør militærpolitiet kontaktes så raskt som mulig. Hvis det lar seg gjøre, bør den som leder inspeksjonen sørge for at gjenstanden får ligge urørt i fred der den ble funnet, og at besitteren (og andre) mister tilgang til tingen. Ved funn av gjenstander som er uønsket på militært område, men som ikke utgjør noe refs- eller straffbart forhold, skal besitteren gis ordre om å fjerne gjenstanden fra militært område. Enten gjenstanden er ulovlig eller bare uønsket, skal den ikke ødelegges, med mindre den faller inn under det som er bestemt i Forsvarets rusmiddelbestemmelse om destruksjon av ulovlig oppbevart alkohol.

4.7 Grensen mot ransaking

Militær inspeksjon er ikke ransaking. Ransaking er et tvangsmiddel som normalt besluttes av domstolen eller påtalemyndigheten i medhold av straffeprosessloven, når det foreligger konkret mistanke om at det er begått en straffbar handling, og man ønsker å lete etter bevis. Ved tvil bør krigsadvokat kontaktes.»

4.8.2 Arbeidsgruppens rapport

I lys av at den militære inspeksjonsretten har en side til både legitime og viktige beskyttelsesbehov for Forsvaret på militært område og til enkeltpersoners lovfestede rettigheter, konkluderer arbeidsgruppen med at det er ønskelig og nødvendig å forankre inspeksjonsretten i formell lov for fremtiden.

Arbeidsgruppen mener at det i tillegg til det forslag som fremgår av § 19, bør utarbeides en veiledning som gir nærmere anvisning for hvordan militær inspeksjonsmyndighet skal utøves.

Militær inspeksjon har klare likhetstrekk med straffeprosessuell ransaking, og det er derfor nødvendig at loven beskriver hva som er å regne som militær inspeksjon. Arbeidsgruppen har vist til at det vil foreligge risiko for at en slik adgang kan benyttes i større grad enn formålet tilsier, og presiserer at militær inspeksjon er et ordenstiltak som iverksettes uten mistanke om straffbare forhold og som et generelt sikkerhetsfremmende og sikkerhetsopprettholdende tiltak. Dersom bakgrunnen for inngrepet i realiteten er basert på mistanke mot en konkret person, skal aktiviteten behandles som en straffeprosessuell ransaking, og følge vilkårene for dette. Arbeidsgruppen har også understreket at militær inspeksjon for eksempel ikke kan anvendes som et subsidiært grunnlag der det ikke foreligger tilstrekkelig mistanke til å gjennomføre straffeprosessuell ransaking.

4.8.3 Høringsinstansenes syn

POD og tidligere generaladvokat Arne Willy Dahl stiller seg bak en lovfesting av den militære inspeksjonsretten. Førstnevnte anerkjenner behovet for slik inspeksjonsrett, og kommenterer at lovfesting er hensiktsmessig særlig for de tilfeller der behovet for inspeksjon gjør seg gjeldende på områder som Forsvaret ikke har eiendomsrett til, slik som midlertidig leir eller bivuakk under øvelse.

POD uttaler:

«Det antas at Forsvaret har behov for å kontrollere/visitere enhver som skal inn på militært område uten at det foreligger noen mistanke. Slik kontroll antas å kunne hjemles i eiendomsretten og ved samtykke og nødvendiggjør derfor ikke et særskilt grunnlag i lov. Dette grunnlaget kan imidlertid bli utfordret når Forsvaret ikke eier området (eksempelvis midlertidig leir eller bivuakk under øvelse). For å sikre Forsvarets rett til slike kontroller under enhver omstendighet – og av pedagogiske grunner – er det hensiktsmessig å innta særskilte bestemmelser om dette.»

Etter Forsvarsbyggs syn kan bestemmelsen være problematisk, noe som delvis synes å bygge på en oppfatning av at forslaget fra arbeidsgruppen gir rett til å gjennomføre militær inspeksjon i forsvarsansattes leieboliger utenfor leir. Det vil etter Forsvarsbyggs syn kunne skape vanskelige situasjoner for dem som utleier, hvis representanter fra Forsvaret eller militærpolitiet krever adgang til utleieboligen, uten at det i en slik situasjon stilles tilsvarende krav som etter straffeprosessloven.

De oppfatter også grensen mellom militær inspeksjon og straffeprosessuell ransaking som uklar.

For øvrig kommenterer også Forsvarsbygg:

«Andre enn Forsvarsbygg må vurdere hvorvidt det er uproblematisk at det brukes bevis avdekket under en militær inspeksjon i en eventuell sivil straffesak, hvor altså selve funnet er gjort uten å følge de prosessuelle reglene som følger av straffeprosessloven.»

4.8.4 Departementets vurdering

Områder der det kan utføres militær inspeksjon

Som Forsvarsbygg er inne på kan også steder utenfor faste militære leire eller baser utgjøre et militært område. De hensyn som den militære inspeksjonsretten skal ivareta, gjør seg etter departementets vurdering også gjeldende når det gjelder kontroll med gjenstander som for eksempel tas om bord på militære fartøy eller luftfartøy. For eksempel er sikkerheten om bord på militære skip og fly blant de hensynene som inspeksjonsretten skal bidra til å ivareta. Det samme gjelder for å opprettholde forsvarlig sikkerhetsstandard knyttet til hva som bringes inn og ut av et midlertidig militært område, som for eksempel en kommandoplass etablert i felt.

Som omtalt i departementets vurdering i punkt 4.5.4 om hvor og overfor hvem militær politimyndighet kan utøves, vil i utgangspunktet alle områder som etater i forsvarssektoren har rådighet over regnes som militære områder. Likevel kan det tenkes unntak der områder formelt sett eies av en etat i sektoren, men stedet og virksomheten utelukkende har sivil karakter. Dette vil være tilfelle for boliger utenfor militært område som Forsvarsbygg leier ut til Forsvarets tilsatte. Disse boligene vil ikke ha noen militær funksjon, fordi de tilsatte ikke er i arbeid eller i Forsvarets tjeneste når de oppholder seg her. Følgelig omfattes de ikke av bestemmelsen om militær inspeksjonsrett, og kan ikke inspiseres på dette hjemmelsgrunnlaget. Departementet viser i tillegg til at en særlig regulering av privatlivets fred har kommet til uttrykk i Grunnloven § 102 andre ledd, og er relevant i dette tilfellet. Det fremgår at «[h]usransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller», og bestemmelsen avskjærer i alle tilfelle adgangen til militær inspeksjon i boliger som Forsvarsbygg leier ut. Private boliger og private kjøretøy utenfor militært område faller åpenbart helt utenfor hjemmelsgrunnlaget.

Saken stiller seg imidlertid annerledes for mannskapsbrakker som ligger utenfor leirgjerdet, som også nevnes i Generaladvokatens veiledning. Det er her tale om militære forlegninger som av Forsvaret er stilt til disposisjon for vernepliktige i anledning avtjening av førstegangstjenesten, utdanning, øvelser eller oppdrag. Bygningene anvendes med andre ord som en aktiv del av Forsvarets virksomhet, og er en nødvendig forutsetning for gjennomføringen av virksomheten. Det legges til grunn at de som er inne til førstegangstjeneste står til Forsvarets disposisjon fra de møter til tjenesten og frem til den dagen de dimitterer. En ikke ubetydelig del av deres tjeneste og opplæring utføres på brakkene og i kaserner i form av indretjeneste. I mange tilfeller oppbevares også soldatens tjenestevåpen i soldatens skap på mannskapsrommet. Forsvaret er avhengig av å kunne opprettholde militær ro, orden og disiplin her for å kunne utføre sitt samfunnsoppdrag. Det kan argumenteres for at det er særlig på disse stedene en legger grunnlaget for militær disiplin, og for å sikre trygge relasjoner blant soldatene, gode holdninger og sunn kultur. For slike forlegninger er det også et poeng at flere bor på samme rom. Sikkerheten for de andre på samme rom eller kaserne sikres av at disse kan inspiseres, for å unngå at én eller et mindretall foretar aktiviteter eller oppbevarer gjenstander som kan medføre risiko for de øvrige.

Departementet finner grunn til å presisere at også det personellet som er i tjeneste 24 timer i døgnet og bor på brakker stilt til disposisjon av Forsvaret, har rett til privatliv. Retten til privatliv er imidlertid ikke absolutt, og vil måtte avveies mot andre tungtveiende interesser. Forsvarets egenart og særlig personellets tilgang til våpen, ammunisjon, sprengstoff, kryptomateriell og sikkerhetsgradert informasjon understreker dette behovet.

Skillet mot straffeprosessuell ransaking

Departementet er enig med arbeidsgruppen og Forsvarsbygg i at det må trekkes opp et klart skille her. Samtidig er departementet av den oppfatning at forskjellen mellom militær inspeksjon som et ordens- og kontrolltiltak, i motsetning til straffeprosessuell ransaking på bakgrunn av mistanke om straffbar handling ikke er uklar. Departementet har heller ingen grunn til å tvile på korrekt implementering i praksis, så lenge det gis god opplæring og instrukser med detaljerte krav til inspeksjonen og hvordan den skal gjennomføres.

En sentral retningslinje er etter departementets mening at militær inspeksjon er noe som foretas i større skala og uten å skille mellom hvem og hva som underlegges inspeksjon, med det formål å føre en generell kontroll for å bevare ro, orden, disiplin og sikkerhet. Straffeprosessuell ransaking vil etter sin natur rettes mot enkeltpersoner på grunn av en konkret mistanke om lovbrudd. Foreligger det en slik konkret eller spesifikk mistanke, vil dette tilsi at militær inspeksjon ikke skal benyttes. I en slik situasjon må undersøkelse av personell eller materiell gjøres etter straffeprosessuelle regler, og av personell som har slik myndighet etter beslutning av påtalemyndigheten eller domstolene. Det understrekes imidlertid at en generell mistanke om sikkerhetstruende eller lovstridig atferd ikke stenger for militær inspeksjon, for eksempel dersom militærpolitiet har grunn til å tro at noen kan ha tatt med en kniv inn på leir eller det går et rykte om at det oppbevares rusmidler på en kaserne.

Departementet foreslår å justere ordlyden i arbeidsgruppens forslag, med den hensikt å hindre sammenblanding av de to sporene. Departementet foreslår også mindre justeringer i formuleringen av formålet i forslag til § 19, for å klargjøre at formålet med militær inspeksjonsrett ikke er straffeprosessuelt. Etter dette anser departementet at legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 er tilfredsstilt både med hensyn til formell forankring i lov, og med hensyn til tilstrekkelig klarhet i lovens ordlyd.

Vedrørende Forsvarsbyggs innspill om funn av ulovlige gjenstander, mener departementet at det ikke nødvendigvis vil være til hinder for å føre det som bevis i en alminnelig straffesak at gjenstanden er funnet ved militær inspeksjon. Problemstillingen vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak, og prinsippet om fri bevisførsel gjør at det vil bli opp til retten å vurdere om det foreligger grunnlag for å nekte konkrete bevis ført.

4.9 Beredskap og krig

4.9.1 Gjeldende rett

Det er få forskjeller mellom fred, krise og krig i lovgivningen som berører militær politimyndighet. Både straffeprosessloven og lov om politimyndighet i forsvaret gjelder som utgangspunkt i fred, krise og krig.

Straffeprosessloven § 463 tredje ledd utvider imidlertid personkretsen som faller innunder virkeområdet til reglene i lovens tiende del i krigstid.

I tillegg er det særregler i beredskapsloven § 6 som fastsetter at de militære myndigheter på krigsskueplassen kan «overta den øverste ledelse av politiet» og «i så fall om nødvendig midlertidig sette politiets embets- og tjenestemenn ut av virksomhet». Disse reglene krever i alle tilfeller kongelig resolusjon for iverksettelse. De er dermed underlagt politisk kontroll og vil være basert på situasjonsbestemte forhold vurdert av regjeringen.

Videre kan Kongen i tråd med beredskapsloven § 6 bestemme at alt politi, enkelte politikorps eller politiet i visse distrikter skal innlemmes i de militære styrker, jf. samme bestemmelse. Kongen kan også gi nærmere regler om hvilke områder som skal regnes for krigsskueplass.

4.9.2 Arbeidsgruppens rapport

Arbeidsgruppen har vurdert om det bør gis særregler for krig, eller om det bør gis en mer generell forskriftshjemmel, og kommet frem til at det siste er mest hensiktsmessig. Arbeidsgruppen antar at det ved tilfelle av krig vil være et stort behov for forsterket innsats til opprettholdelse av lov og orden, og til etterforskning av særlige lovbrudd, i tråd med riksadvokatens prioriteringer.

For ordens skyld minner arbeidsgruppen om at det under andre verdenskrig ble funnet hensiktsmessig å opprette felles enheter med norsk politi og norsk og utenlandsk militærpoliti (forløperen til dagens militærpolitiavdeling). Det er grunn til å tro at behovet vil kunne være tilsvarende dersom det skulle bryte ut krig igjen.

4.9.3 Høringsinstansenes syn

Kun én høringsinstans har hatt innspill på dette punktet. UiB peker på likhetsprinsippet som et bærende prinsipp for beredskap, og argumenterer for at regelverk som skal anvendes i en krise- eller krigssituasjon må fremgå av det regelverket som allerede i fredstid er vedtatt og kommunisert. Dette vil redusere tidspresset, situasjonsforståelses- og kommunikasjonsbehovet.

UiB skriver:

«På denne måten vil kompetansefordelingen være kjent, og i større grad være tilgjengelig for øving også i dyp fred. Faren for systemfeil, forglemmelser og tidstap reduseres, og derved reduseres mulighetsrommet til en fiendtlig innstilt aktør.

Det følger av dette at dersom departementet fortsatt vurderer det slik at det kan være aktuelt å sette det ordinære politi under militær kommando på krigsskueplass, bør dette reguleres allerede i det regelverket som vedtas i fredstid.»

Vedrørende slik regulering, uttaler UiB videre:

«En slik vedtakelse vil medføre at termen krigsskueplass bør defineres i loven. Eventuelt bør det vurderes om termen er utdatert, og om det er grunn til å legge inn en slik geografisk begrensning i det hele.

I anledning det siste er det grunn til å peke på at dette regelverket skal fungere i perioder med et stort behov for presise og klare regler. Enhver bruk av termer som kan gi opphav for tvil eller diskusjon bidrar igjen til fare for uenighet og diskusjon mellom relevante aktører på norsk side. Tvil om innholdet kan også lede til handlingslammelse eller valg av suboptimale løsninger. Begge deler er lite heldig i det som ofte kan være tidskritiske situasjoner, der nettopp slike åpninger kan søkes utnyttet av en velinformert fiendtlig aktør.»

4.9.4 Departementets vurdering

Departementet forstår UiB slik at de ikke støtter arbeidsgruppens forslag om å gi en mer generell forskriftshjemmel for tilfellet krig, men heller foreslår å gi særregler i loven allerede nå. Departementet kan være enig i deler av denne argumentasjonen, men er kommet til at dette ikke innarbeides i lovforslaget.

Departementet ser grunn til å presisere at det ikke foreslås at beredskapsloven § 6 skal oppheves eller endres. Arbeidsgruppen har imidlertid foreslått å fjerne henvisningen til beredskapsloven § 6 i bestemmelsen om at militær politimyndighet er underlagt den sivile, som tas fra forskriftens punkt 1 inn i ny lov § 2 andre ledd. Departementet tolker UiB dithen at de er uenige i dette, og mener henvisningen bør fremgå av den nye loven. Selv om det ikke vil endre rettstilstanden all den tid unntaket allerede fremgår av beredskapsloven, er departementet enig med UiB i at dette bør gjøres av pedagogiske hensyn. Departementet foreslår derfor å inkludere henvisningen til beredskapsloven § 6 for å vise sammenhengen med reglene i krig.

Alternativt har UiB ment at bestemmelsen om krigsskueplass skal inntas i ny lov om militær politimyndighet. Departementet ser ikke at dette er hensiktsmessig, all den tid beredskapsloven § 6 berører langt flere ting enn militær politimyndighet og sivilt politi. Derfor ser departementet heller ikke grunn til å legaldefinere begrepet i den nye loven eller omtale det videre. Reglene om krigsskueplass og mulighetene for å innlemme politistyrker i det militære forsvaret i krig vil fortsatt måtte avgjøres i tråd med reglene i beredskapsloven, og beslutningene vil ligge til regjeringen.

I tillegg bemerker departementet at selv om særregler skulle utarbeides i forskrift, kan dette gjøres allerede i fredstid. Det nåværende lovforslaget er ikke i veien for at reglene som skal gjelde i krise og krig alt er vedtatt og kjent i fred, slik UiB argumenterer for. På bakgrunn av dette vil departementet støtte arbeidsgruppen, med den justering at henvisningen til unntaket i beredskapsloven § 6 beholdes i forslaget.

4.10 Utenlandske militære styrker i Norge

4.10.1 Gjeldende rett

Generelt

Det alminnelige utgangspunktet er at enhver stat har eksklusiv håndhevelsesrett på eget territorium. Dette følger av prinsippet om territorialjurisdiksjon, som er et fundamentalt prinsipp knyttet til statssuvereniteten. Territorialstatens eksklusive håndhevelsesrett er innskrenket på blant annet ambassader og statsfartøy (Internasjonal overenskomst om innføring av visse ensartede regler om immunitet om statsskip, 10.4.1926). Landbaserte stasjoners område («premises») skal være ukrenkelig og nyte immunitet mot tvangsinngrep, jf. Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem artikkel 22. På stasjonens og fartøyets område har senderstaten en viss håndhevelsesrett. De rettslige rammene for denne myndigheten er basert på sedvanerettslige regler. For øvrig har en stat i noen tilfeller håndhevelsesrett på en annen stats territorium basert på en konkret folkerettslig avtale mellom statene. NATO Status of Forces Agreement (NATO SOFA) er et slikt eksempel. NATO SOFA er den mest sentrale avtalen som regulerer alliert militær aktivitet mellom medlemslandene, og alle NATO-stater er part i avtalen. I tillegg gjelder en tilsvarende avtale med land som er parter i Partnerskap for fred (PfP-land), statusavtalen NATO PfP SOFA. I det følgende vises for enkelhets skyld kun til «NATO SOFA» selv om betegnelsen i det følgende inkluderer begge statusavtalene.

NATO SOFA regulerer både myndighetsutøvelse («politioppsyn») og jurisdiksjonsspørsmål når militære styrker tilhørende en av partene («senderstaten») tjenestegjør på en annen parts («mottakerstaten») territorium.

I mange tilfeller vil både Norge og mottakerstaten i utgangspunktet ha rett til å utøve jurisdiksjon, jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 1. Man må da vurdere om det er Norge eller mottakerstaten som har førsterett til å utøve jurisdiksjon, noe som kan være krevende i praksis. Den av statene som ikke har førsterett til å utøve jurisdiksjon, kan anmode staten med førsterett om å frafalle denne.

NATO SOFA og norsk rett

Norge ratifiserte NATO SOFA i 1953 ved kongelig resolusjon etter stortingsbehandling (St.prp. nr. 117 (1952) og Innst. S. nr. 210 (1952)). NATO PfP SOFA ble ratifisert i 1996, også denne etter stortingsbehandling (St.prp. nr. 51 (1995–96) og Innst. S. nr. 234 (1995–1996)). Traktaten er ikke særskilt gjennomført i norsk rett ved gjennomføringslov eller egne lovbestemmelser, men ved ulike, spredte forskriftsbestemmelser. Forskrift om politimyndighet i Forsvaret inneholder bestemmelser om utøvelse av politioppsyn, og påtaleinstruksen §§ 36-12 til 36-14 inneholder bestemmelser om jurisdiksjon. Blant spørsmålene arbeidsgruppen pekte på og søkte å belyse, er hvilke krav avtalen gir til gjennomføring av folkerettslige forpliktelser i norsk rett i lys av blant annet konstitusjonelle krav.

Det grunnleggende folkerettslige utgangspunktet er at enhver stat har territoriell suverenitet. Dette utgangspunktet innebærer, sammen med det tilhørende konstitusjonelle utgangspunktet om at den utøvende makt ligger til Kongen etter Grunnloven § 3, at en må ha klare holdepunkter i traktatteksten eller i proposisjonen om norsk samtykke til inngåelsen av NATO SOFA for å kunne legge til grunn at myndighet er overført.

Samtykkeproposisjonen (St.prp. nr. 117 (1952) omtaler kort det materielle innholdet i artikkel VII, men omtalen er fokusert på jurisdiksjonsspørsmål og begrensninger knyttet til fullbyrdelse av dødsstraff. Omtalen i samtykkeproposisjonen omtaler ikke hvordan artikkel VII nr. 10 skal forstås eller hvilke beføyelser den åpner for.

I NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a angis den retten som en besøkende styrke har til å «føre politioppsyn» («to police») innenfor «alle leirer, anlegg og andre områder som de etter overenskomst med mottakerstaten bruker», og bruk av militærpoliti for å opprettholde ro og orden innenfor slike områder. Ordlyden viser til at militærpolitiet kan treffe «alle nødvendige tiltak» for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet. Ordlyden i bestemmelsen gir ikke nærmere anvisning på hvilke tiltak som kan benyttes og i hvilke situasjoner. NATO SOFA artikkel VII nr. 10 må leses i lys av de saklige og personelle avgrensningene i foregående bestemmelser, herunder NATO SOFA artikkel VII nr. 4. Det er en forutsetning for senderstatens utøvelse av jurisdiksjon at senderstaten har hjemmel til dette i egen lovgivning, jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 1.

NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a angir ikke nærmere hva som ligger i «å føre politioppsyn» eller å «opprettholde ro og orden». Isolert sett kan ordlyden tale for at bestemmelsen gir rett til å patruljere området og føre oppsyn innenfor det område senderstatens styrker disponerer etter avtale med mottakerstaten. Det nærmere innholdet i, eller rekkevidden av, adgangen til å føre politioppsyn etter nr. 10 er, som nevnt over, ikke beskrevet nærmere i samtykkeproposisjonen fra 1952. Problemstillingen var nok samtidig mindre aktuell for Norge i det daværende sikkerhetspolitiske landskapet.

Både i Norge og NATO har det i tiden etter 1952 vært praksis for at besøkende styrker har hatt ansvar for vakthold på tildelte områder. Et eksempel er de nederlandske styrkene som står for eget vakthold på sitt tildelte område på Setermoen leir. Et annet eksempel er praksisen med at besøkende styrker står for perimetersikring ved flåtebesøk og lignende i de tilfellene hvor hverken politi eller Heimevern kan stå for denne sikringen. Under øvelsen Trident Juncture i 2018, stod de besøkende styrkene for adgangskontrollen inn til sitt eget tildelte område. Tilsvarende har norske styrker truffet sikkerhetstiltak for å beskytte eget personell og materiell på oppdrag i utlandet. Et eksempel er det norske bidraget i Enhanced Forward Presence (EFP) i Litauen som utøver vakthold for eget personell og materiell. Norske styrker står også for vakthold for bidraget med F-35 for Iceland Air Policing (IAP) på Island.

Som beskrevet over har det vært praksis for å tillate at besøkende styrker står for eget vakthold og utfører blant annet adgangskontroll.

Praksisen har utviklet seg over lang tid. Det kan synes som at praksisen bygger på en kombinasjon av forpliktelsen i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 og på alminnelig samtykke og felles forståelse blant NATO-landene.

Disiplinærmyndighet over egne styrker er i dag akseptert for allierte senderstaters styrker når de oppholder seg i Norge. Slik adgang ble etablert ved norsk inngåelse og gjennomføring av NATO SOFA i 1952 og følger også av NATO SOFA artikkel VII.

Myndighet til å føre politioppsyn – nærmere om lov og forskrift om politimyndighet i Forsvaret

Lov 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i forsvaret regulerer ikke utenlandske militære styrker. Loven gir ingen anvisning på om, og under hvilke omstendigheter, slikt personell kan gis politimyndighet, eller om forholdet mellom slik politimyndighet og politimyndighet fra norsk sivilt eller militært politi. Lovens forarbeider omtaler heller ikke spørsmålet.

Av lovens § 1 fremgår det at offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter har «politimyndighet» overfor alle som er på militært område eller i umiddelbar nærhet av det. Av § 3 første ledd vises det til at norske styrkers «politimyndighet» omfatter «rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige ro og orden, anholde og innbringe personer etter politilovens § 8».

I forarbeidene til loven vises det til NOU 1980: 58 side 95, der det fremgår at «den militære politimyndighet inneholder tre hovedelementer». Disse er myndighet til å gripe inn «overfor militært personell og andre når dette er nødvendig», myndighet til å foreta anholdelse og myndighet til å iverksette foreløpig arrest, se Ot.prp. nr. 82 (1986–87) kapittel 6 B punkt 3.1. Det fremheves at det «først og fremst er til opprettholdelse av ro og orden man har behov for militærpolitimyndighet, men [utvalget] anser det selvsagt at politimyndigheten også omfatter den sikkerhetsmessige siden».

I 1993 ble forskrift 26. november nr. 1299 om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar fastsatt. Av forskriften punkt 2 fremgår det at militært befal, militærpoliti og militære vakter har rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige ro og orden, håndheve adgangsforbud hertil bortvise uvedkommende, gripe inn mot tyveri, pågripe og ta beslag i henhold til straffeprosessloven, og å pågripe personer som med skjellig grunn mistenkes for enkelte straffbare forhold.

På militært område og i umiddelbar nærhet til dette har offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter politimyndighet «overfor alle», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd. Av forarbeidene fremgår det at «myndigheten kan utøves overfor alle på militært område, og med visse begrensninger og vilkår også overfor undergitt utenfor militært område», se Ot.prp. nr. 82 (1986–87) kapittel 1 punkt 1.2. I NOU 1980: 58 på side 94 fremgår det at politimyndighet på militært område eller i umiddelbar nærhet til militært område, gjelder «overfor enhver som ikke er foresatt, både militære – uansett grad – og overfor sivile som måtte befinne seg der». Det vises også til at en militær vakt kan gripe inn «overfor sivile som forstyrrer den offentlige ro og orden», se nærmere side 92 i NOU 1980: 58.

Når det gjelder hvem som kan føre politioppsyn og utøve myndighet vises det til personellkategoriene «militært befal, militærpoliti og militære vakter», jf. § 1. Begrepet «befal» ble brukt som en samlebetegnelse på offiserer og befal frem til innføring av ny ordning for militært tilsatte i 2016. Uttrykket «befal» i forskriften omfatter derfor også offiserer. Forskriften punkt 4 viser til at med «militær vakt» forstås også sivil vakt for militær installasjon når «vakten» er ansatt i Forsvaret og har militær sjef som foresatt. Punkt 1 i forskriften viser til at militær politimyndighet er underordnet sivil politimyndighet i forhold som medfører samarbeid med sivil politimyndighet.

Lov om politimyndighet i forsvaret § 1 viser til at myndigheten kan utføres på «militært område» og «i umiddelbar nærhet av det». Uttrykket «militært område» er definert i punkt 5 i forskriften som «område som Forsvaret har rådighet over og/eller er erklært som militært område», i tillegg til at «militært fartøy eller transportmiddel, herunder også sivilt eid fartøy eller transportmiddel når slikt i sin helhet disponeres av Forsvaret til militært organisert transport» omfattes. Under feltforhold regnes også «de steder hvor det etableres bivuakk, stillinger, kommandoplasser og tilsvarende som militært område».

Allierte styrker omtales i forskriften punkt 10, som lyder:

«For norske styrker utenfor landets grenser gjelder bestemmelsene i dette reglement med de begrensninger som følger av forholdet til vertslandet.

Allierte styrker på norsk jord som kommer inn under NATOs statusavtale av 19. juni 1951 har rett til å føre politioppsyn innenfor eget militært område og treffe alle nødvendige tiltak for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet innen området, herunder utøve myndighet i henhold til pkt. 1 – 6 i dette reglement. Myndighet i henhold til pkt. 7, 8 og 9 kan ved behov tildeles av Forsvarsdepartementet.

Likeså kan Forsvarsdepartementet tildele slik myndighet til andre lands styrker når disse oppholder seg på norsk jord etter samtykke fra norske myndigheter.»

Det er ikke nærmere definert i forskriften hva som ligger i retten til å føre «politioppsyn» innenfor eget militært område, eller hva som ligger i begrepet «nødvendige tiltak» for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet etter forskriften punkt 10 andre ledd.

For øvrig vises det til omtalen i denne proposisjonens punkt 4.3.1, 4.4.1, 4.5.1 og 4.6.1 for en mer utfyllende beskrivelse av gjeldende rett, og nærmere bestemt hva militær politimyndighet omfatter, hvem som har militær politimyndighet, hvor og overfor hvem militær politimyndighet utøves, utøvelse og håndhevelse av militær politimyndighet.

Bevæpning i Norge

Arbeidsgrupperapporten omtaler dette i punkt 7.3.12.3. Her slås det fast at erverv, oppbevaring og innførsel av våpen med tilbehør i utgangspunktet er regulert i våpenloven. Våpenloven gjelder imidlertid ikke for Forsvaret, jf. våpenloven § 4. Faktisk bevæpning og bruk av våpen er regulert i egne instrukser for henholdsvis politi og forsvar.

De fleste unntak som gjelder for politiets og Forsvarets våpenbruk, gjelder også besøkende styrker fra NATO. Våpenloven gjelder ikke for «skytevåpen, våpendeler eller ammunisjon som er bestemt for eller tilhører Forsvaret eller politiet», jf. våpenloven § 4. I rundskriv fra Politidirektoratet 1. juli 2009 punkt 2.4.1 er det bestemt at:

«Unntaket for Forsvarets/politiets våpen omfatter også våpen tilhørende fremmede lands væpnede styrker som befinner seg i landet i forståelse med norske politi- eller forsvarsmyndigheter. Våpen tilhørende private/sivile utenlandske sikkerhetsvakter faller inn under våpenlovgivningens regler.»

Det går altså et skille mellom militært personell og sivile sikkerhetsvakter selv om begge kommer fra fremmed stat. Også bevæpning som skjer «for Forsvar av landet» av utenlandsk militært personell, unntas fra bestemmelsene i våpenloven som gjelder blant annet anskaffelse og innførsel av våpen og ammunisjon, se våpenloven § 4. Det vil si at ansvaret for å godkjenne erverv og innførsel av militære våpen og ammunisjon (og bæring av dette) ligger til norske myndigheter som sådan og ikke nødvendigvis politiet, som ofte ellers har ansvaret. Arbeidsgruppen uttaler videre følgende under punkt 7.3.12.3 i rapporten:

«NATO SOFA artikkel VI slår fast at styrkens medlemmer har rett til å bære våpen («right to carry arms»). Hvem som er styrkens medlemmer og hvilke våpen de kan ta med seg, vil følge av senderstatens ordrer, jf. NATO SOFA artikkel I og VI. Det fremgår imidlertid av artikkel VI andre punktum at mottakerstatens myndigheter skal ta anmodninger fra senderstaten under velvillig overveielse angående spørsmålet om våpen. Senderstatens ordrer skal kunne fremlegges mottakerstatens myndigheter på oppfordring.

NATO SOFA regulerer ikke ytterligere bruk av våpen eller under hvilke omstendigheter det kan skytes med skarpt. Nærmere mellomstatlig regulering av adgangen til å bruke våpen på annen stats territorium må eventuelt følge av konkrete avtaler, slik det fremgår av fortalen til NATO SOFA. Også uten slike avtaler må det være klart at våpen kan benyttes som ledd i militær øvelsesaktivitet. De springende spørsmål oppstår når det gjelder rekkevidden av bevæpnet styrkebeskyttelse og utøvelse av politimyndighet. Det antas at man må ta utgangspunkt i en avveining mellom senderstatens adgang til å utforme ordre for sin egen styrke og plikten til å respektere vertslandets rett.»

Etterforskning

Myndigheten som utenlandske militære styrker i Norge har til å føre politioppsyn etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10, omfatter kun politimyndighet (ordensmyndighet), ikke etterforskningskompetanse. Utøvelse av etterforskning forutsetter et rettslig grunnlag i en mellomstatlig avtale, enten en stående avtale (som NATO SOFA) eller en egen avtale med vertsnasjonen som gjelder for den aktuelle operasjonen, øvelsen eller lignende. For NATO-land reguleres senderstatens kompetanse til å etterforske straffbare handlinger begått av egne styrker i Norge av reglene om jurisdiksjon i NATO SOFA artikkel VII. Arbeidsgruppen beskriver rettstilstanden på følgende måte i punkt 7.3.12.4 i sin rapport:

«Artikkel VII regulerer hvorvidt det er senderstaten og/eller Norge som har jurisdiksjon til å etterforske, og dersom begge har jurisdiksjon hvilken stat som har førsterett til å utøve denne. Den av statene som ikke har førsterett til å utøve jurisdiksjon, kan anmode staten med førsterett om å frafalle denne (se notat fra Generaladvokaten til Riksadvokaten om spesielle rettslige forhold ved allierte militære styrkers tilstedeværelse i Norge, i et politi- og påtaleperspektiv (notat før øvelse Trident Juncture 2018), 8.6.2018, del II.)

Senderstaten har eksklusiv jurisdiksjon for lovbrudd som kun er straffbare etter senderstatens nasjonale rett, blant annet forbrytelser mot senderstatens sikkerhet mv., jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 2 a til c. Senderstaten skal også ha førsteretten til jurisdiksjon ved lovbrudd som er begått av senderstatens personell og som utelukkende er rettet mot senderstatens personell, eiendom eller materiell, jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 3 bokstav a nr. 1. Senderstaten skal videre ha førsteretten ved lovbrudd der det straffbare forholdet er skjedd «under utførelse av tjenesteplikter», jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 3 bokstav a nr. 2. Dette siste kan være problematisk å anvende i praksis, og stater har gjerne ulik oppfatning av hva de anser som utført under utførelse av tjenesteplikter. Synspunktene strekker seg grovt sagt fra at man på det ene ytterpunktet anser alle styrkens medlemmer å være i tjeneste til enhver tid slik at dette medfører at alle handlinger utført under oppholdet i vertslandet anses som begått under utførelse av tjenesteplikter – uten at disse har noen saklig tilknytning til militærtjenesten, for eksempel seksuallovbrudd. Det andre ytterpunktet er at det foretas en konkret vurdering av hver handling og hvorvidt denne etter sin art anses som saklig knyttet til tjenesten. Et slikt eksempel kan være å havne i en trafikkulykke på vei fra leir til skytebane. Arbeidsgruppen antar at det lett kan oppstå en viss spenning mellom hva senderstaten har interesse av å anse som sin førsterett, og hva vertslandet ønsker å iretteføre av lovbrudd som angår det sivile liv.

Fremgangsmåten for hvordan norske myndigheter skal behandle en anmodning fra senderstatens militære myndigheter om å frafalle førsteretten til jurisdiksjon, jf. NATO SOFA artikkel VII punkt 3 c), er regulert i påtaleinstruksen § 36-12. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at en slik anmodning sendes gjennom Forsvarsdepartementet til riksadvokaten eller statsadvokaten avhengig av hvem som har påtalekompetanse, og at beslutning om jurisdiksjonsoverføring treffes av statsadvokaten eller riksadvokaten dersom statsadvokaten ikke har påtalekompetanse. Det kan knyttes vilkår til jurisdiksjonsoverføringen om at senderstaten «reagerer disiplinært eller strafferettslig i saken», og det bør tas forbehold om at norske myndigheter kan «ta tilbake saken såfremt det ikke reageres som nevnt», jf. andre ledd.

Det er også gitt særskilte regler om fremgangsmåten ved pågripelse (§ 36-13) og siktelse (§ 36-14) i saker i tilknytning til militære statusavtaler.»

4.10.2 Arbeidsgruppens rapport

For en utfyllende redegjørelse for arbeidsgruppens vurderinger av hvordan besøkende styrkers politimyndighet burde reguleres i norsk rett vises det til arbeidsgrupperapporten punkt 7.4.12. I det følgende vil det redegjøres kort for hovedtrekkene.

Arbeidsgruppen mener at reguleringen av myndigheten som beskrevet i NATO SOFA artikkel VI og VII bør inntas i ny lov om militær politimyndighet. For en mer utfyllende redegjørelse for arbeidsgruppens vurderinger av hvordan besøkende styrkers politimyndighet burde reguleres i norsk rett vises det til arbeidsgrupperapporten punkt 7.4.12. I det følgende vil det redegjøres for hovedtrekkene.

For det første legger arbeidsgruppen til grunn at det foreligger et behov for å gjennomføre enkelte av reglene i NATO SOFA i norsk rett. Det vises til at Norge følger det dualistiske prinsipp, noe som innebærer at det må en særskilt gjennomføringsakt til for at en konvensjons regler skal få anvendelse i nasjonal rett, og ikke kun være en folkerettslig forpliktelse. Konvensjoner Norge er bundet av vil imidlertid være rettskilder med betydelig vekt i tolkningen av relevante nasjonale regler, uavhengig av om de er gjennomført i norsk rett eller ei. Det såkalte presumsjonsprinsippet fører til at norsk lov skal tolkes slik at den på best mulig måte samsvarer med Norges internasjonale forpliktelser. Dersom det skulle oppstå direkte motstrid mellom en norsk regel og en folkerettslig regel som ikke er gjennomført i norsk rett, vil imidlertid norsk lov som hovedregel gå foran. Dette er ikke en ideell rettstilstand, noe som tilsier at det foreligger et behov for å gjennomføre de delene av NATO SOFA som skal kunne anvendes direkte i norsk rett.

For det andre ligger utøvelse av politimyndighet etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10 etter arbeidsgruppens vurdering innenfor kjernen av legalitetsprinsippet, hvilket krever hjemmel i lov. Avtalen har også relativt detaljerte regler om strafferettslig og disiplinær jurisdiksjon. Disse reglene forutsetter at utenlandske styrker selv kan gjennomføre etterforskningsskritt på norsk territorium i de sakene som faller innunder deres jurisdiksjon, samt ilegge strafferettslige eller disiplinære sanksjoner som følge av brudd på senderstatens lovgivning overfor egne styrkemedlemmer. Arbeidsgruppen mener at også slik myndighetsutøvelse krever hjemmel i lov for å kunne utøves på norsk territorium.

Det er i dag kun forskrift om politimyndighet i Forsvaret punkt 10 og påtaleinstruksen §§ 36-12, 36-13 og 36-14 som regulerer disse spørsmålene. Arbeidsgruppen konkluderer imidlertid med at reguleringen av myndigheten som beskrevet i NATO SOFA artikkel VI og VII krever hjemmel i lov, og at bestemmelsene burde inntas i ny lov om militær politimyndighet.

Ved vurderingen av innholdet i forpliktelsene som arbeidsgruppen ønsker å foreslå lovfestet, pekes det særlig på følgende spørsmål knyttet til innholdet i forpliktelsene av NATO SOFA-bestemmelsene i arbeidsgrupperapporten punkt 7.4.12:

«Dagens utgangspunkt er at utenlandske militære styrker kan polisiere innenfor tildelte militære områder. Utenfor slike områder kreves særskilt samtykke fra vertslandet. (…) Et viktigere spørsmål er uansett hva som ligger i politioppsynet, herunder rettsgrunnlaget for og rekkevidden av adgangen til å iverksette ‘styrkebeskyttelsestiltak’. Enkelte stater tolker dette, så langt arbeidsgruppen er kjent med, ganske vidt. Hva som anses som en trussel og hva som er adekvate virkemidler, blir da aktualisert.

Et annet tilbakevendende spørsmål er hva de forskjellige statene legger i uttrykket ‘under utførelse av tjenesteplikter’, jf. artikkel VII nr. 3 bokstav 2 nr. 2. Bestemmelsen er nærmere omtalt i arbeidsgruppens rapport, punkt 7.3.12, og regulerer hvem av statene som har førsterett til jurisdiksjon i situasjoner med konkurrerende jurisdiksjon. Problemstillingen kommer særlig på spissen i tilfeller hvor senderstatens soldater på ‘fritiden’ mistenkes for overgrep mot norske borgere (vold, voldtekter etc.).»

Arbeidsgruppen uttaler at disse spørsmålene er så vidt viktige at de fortjener en grundig behandling, men at utredning av disse spørsmålene går utover rammene for deres mandat. Arbeidsgruppen viser imidlertid til at Forsvarsdepartementet har satt i gang et arbeid for å utforme et eget lovforslag om besøkende militære styrker, og at dette vil kunne omfatte en gjennomføring av artikkel VI og VII i norsk rett ved transformasjon. I lys av at det trolig vil ta noe tid før et slikt lovforslag vil være klart, samt det presserende behovet for at de praktisk viktige artiklene VI og VII får forankring i norsk rett, foreslår arbeidsgruppen å gjennomføre artikkel VI og VII ved en henvisningsbestemmelse i ny lov om militær politimyndighet som en midlertidig løsning, og at forskriftsadgang legges til Kongen.

4.10.3 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har hatt innspill til arbeidsgruppens rapport på dette punktet.

UiB mener arbeidsgruppens forslag til gjennomføringsbestemmelse har klarhetsutfordringer og statsrettslige svakheter, fordi traktatbestemmelser som hjemler inngrep overfor enkeltpersoner gjennomføres ved henvisning. De uttaler:

«Innholdet i de forpliktelser som påhviler rettssubjektene som følge av bestemmelsen fremgår dermed ikke av bestemmelsen, men kun av en traktat som arbeidsgruppen legger til grunn at er «utfordrende» å utforme et norsk regelverk for, jf. utredningen s. 252.

Det er tale om omfattende og alvorlige tvangstiltak som kan begrunnes i bestemmelsen. Et minstekrav bør da være at norsk lovgiver tar standpunkt til omfanget av de inngrep som kan iverksettes i Norge, ikke at dette unntas Stortingets eksplisitte vurdering ved å overføres til forskrift.

Det må også påpekes i denne sammenheng at arbeidsgruppen legger til grunn at Grunnloven utfordres på enkelte områder, jf. utredningen s. 251. Slike spørsmål bør ikke under noen omstendighet unntas Stortingsbehandling.

Reguleringen bør da heller utstå til regjeringen kan fremme en full lovsak for Stortinget.»

Forsvaret anser det for å være uheldig å implementere NATO SOFA artikkel VII nr. 10 ved henvisning, fordi det ikke foreligger ensartethet i NATO rundt blant annet gjennomføringen av bestemmelsen i nasjonal rett. Blant annet er det i forskriften i dag eksplisitt hjemmel for at internasjonal militærpolitiavdeling kan understøtte øvelser med sikkerhet og trafikkontroll i øvingsområdet. Forsvaret understreker viktigheten av å videreføre det som i dag følger av forskrift, og uttaler:

«Dersom Norge skal nekte allierte å gjennomføre egen styrkebeskyttelse, vil dette kunne medføre økte krav om styrker til slike oppdrag som vil overstige Forsvarets tilgjengelige ressurser.

[…]

Den gjeldende praksisen i Norge i dag fungerer på en meget god måte, og Forsvaret ser ikke grunn til at praksisen skal eller bør endres. Forsvaret kan til dels forstå et mulig synspunkt om at praksisen i større grad kan festes i lov. Forsvaret er da av den oppfatningen at slik inkorporering av NATO SOFA artikkel 7 nummer 10, må skje gjennom aktiv transformasjon i tråd med den nåværende faste etablerte og langvarige praksisen og gjeldende lov og forskrift, samt Norges forståelse av den aktuelle traktatsbestemmelsen.

Forsvaret vil således anbefale at implementeringen av NATO SOFA artikkel 6 og 7 gjennomføres mer i henhold til dagens eksisterende forskrift og forvaltningspraksis, fremfor hva som fremkommer av lovforslaget.

Forsvaret vil understreke at vår praksis innen dette feltet er svært restriktivt. Forsvaret gir føringer til øvende avdelinger i Norge både knyttet til hva som tillates bevoktet av allierte vakter, samt også hvilke trusler det er hensiktsmessig og nødvendig å vokte seg mot. Forsvaret anser det likevel av meget høy viktighet at vi ivaretar vår fleksibilitet i planlegging av øvelser og operasjoner at vi har muligheten til å tillate allierte styrker å foreta egen styrkebeskyttelse, der vi anser at dette kan gjennomføres på en trygg og forsvarlig måte.»

Vedrørende forskriftens punkt 10 andre ledd andre punktum, om adgangen til å bemyndige alliertes eller besøkende styrkers militærpoliti, anbefaler Forsvaret at denne videreføres som del av loven:

«Ved større øvelser foreligger det fast og langvarig praksis ved at allierte spiller inn deltakere til en internasjonal militærpolitiavdeling som understøtter øvelsen med sikkerhet og trafikkontroll i øvingsområdet. Sett i forhold til Norges kapasitet på militærpolitiressurser er vi avhengig av internasjonal deltakelse i denne sammenhengen for trygg gjennomføring av større øvingsaktivitet, særlig på rekvirert øvingslende. Praksis er at FD gir internasjonale styrker myndighet til å dirigere trafikk, men at sikkerhet og kontroll ivaretas gjennom at norsk militærpolitibefal følger alle internasjonale avdelinger og fører oppsyn med deres utøvelse av myndigheten. Denne godt etablerte og velfungerende praksisen bidrar til at vi får gjennomført større øvelser på en trygg og forsvarlig måte med de ressursene som Forsvaret rår over. Dersom adgangen til å bemyndige internasjonal militærpoliti bortfaller, vil dette kunne ha større økonomisk eller organisatoriske konsekvenser for Forsvaret da militærpolitiressursene i Forsvaret må styrkes relativt til dagens situasjon.»

4.10.4 Departementets vurdering

Generelt

Departementet har vurdert bekymringene som er blitt fremmet av høringsinstansene, og er enig i at arbeidsgruppens forslag reiser flere spørsmål som krever et mer omfattende arbeid.

Departementet har vurdert bekymringene som er blitt reist av høringsinstansene, og veid disse opp mot arbeidsgruppens anbefaling. Departementet deler arbeidsgruppens syn på at myndigheten som beskrevet i NATO SOFA artikkel VI og VII krever hjemmel i lov, og at bestemmelsene burde inntas i ny lov om militær politimyndighet.

Regelmessig alliert trening og øving i Norge i fredstid, sammen med norske styrker, står sentralt i det norske forsvarskonseptet. Dette underbygger en troverdig alliert sikkerhetsgaranti i fredstid, og er en forutsetning for støtte og forsterkning i krise og krig. Alternativet til dette er en permanent alliert tilstedeværelse i fredstid. En slik tilstedeværelse ville ha vært i strid med norsk basepolitikk, og har ikke tidligere blitt vurdert å være i tråd med norske interesser. Det legges derfor heller til rette for at allierte kan forsterke Norge hvis det blir nødvendig. Dette gjøres gjennom alliert øving, trening, forhåndslagring og investeringer i infrastruktur i Norge, noe som samlet sett har vært sentrale elementer i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk gjennom mange tiår.

Behovet for gjennomføringsakt og hjemmel i lov

Departementet vurderer at det særlig er to tungtveiende hensyn som tilsier at det foreligger et behov for at NATO SOFA Artikkel VI og VII gjennomføres i norsk lov omgående. For det første er de nevnte NATO SOFA-bestemmelsene i skrivende stund kun folkerettslig bindende. For det andre har arbeidsgruppen konkludert med at tilstrekkelig hjemmel for disse bestemmelsene i lovs form bør sikres, se nærmere punkt 7.4.12 i arbeidsgrupperapporten.

En tilstrekkelig klar hjemmel i lovs form er særlig viktig for å sikre en tilfredsstillende gjennomføring av NATO SOFA artikkel VII nr. 10 i nasjonal rett, gitt at denne bestemmelsen og praksis i tilknytning til denne har gitt besøkende styrker visse beføyelser med tanke på ivaretakelsen av deres styrkes sikkerhet, slik som eksempelvis bortvisning eller adgangsbegrensninger. Slik myndighetsutøvelse vil kunne kreve hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113.

Slik departementet ser det er det bred enighet om at bestemmelsene må gjennomføres i norsk rett, og at adekvat forankring i lov må sikres. Departementet har vurdert bekymringene som er blitt reist av høringsinstansene. Særlig gjelder dette alternativet med å avvente lovfestingen av de konkrete artiklene til det tidligere nevnte arbeidet med en ny lov om besøkende styrker. På grunn av det presserende behovet for å sikre tilstrekkelig forankring i nasjonal rett som beskrevet over, er imidlertid ikke det å utsette lovfestingen vurdert som en egnet løsning.

Gjennomføring av NATO SOFA artikkel VI og VII i nasjonal rett

Som et viktig utgangspunkt mener departementet at arbeidsgrupperapporten viser til et sentralt poeng, når den tegner opp bakteppet knyttet til NATO SOFA som et folkerettslig kompromiss mellom flaggstatsjurisdiksjon og hovedregelen om territoriell jurisdiksjon, jf. dennes punkt 7.4.12. Senderstatens myndighet etter NATO SOFA skal ikke gripe for langt inn i mottakerstatens alminnelige håndhevingsmyndighet på eget territorium. Samtidig skal mottakerstaten kunne forvente, og må tillate, at senderstaten holder kontroll på egne styrker når de befinner seg på deres territorium, herunder gjennom militær disiplinærmyndighet og en begrenset adgang til å føre politioppsyn. Denne ordningen gjenspeiler det kompromisset NATO SOFA er tuftet på, og legger til grunn et utgangspunkt om at senderstatens adgang til å utøve myndighet på norsk jord er ytterst begrenset.

Bruk av våpen

Vedrørende inkorporasjon av NATO SOFA artikkel VI om senderstatens styrkers adgang til å inneha og bære våpen, vurderer departementet det dithen at spørsmål om bevæpning og utøvelse av politimyndighet må holdes atskilt. Departementet støtter allikevel arbeidsgruppens forslag om å innta også denne artikkelen, av hensyn til behovet for klar og tydelig hjemmel i lovs form.

Våpen medbringes i kraft av at det er tale om militært personell som skal øve og trene på norsk jord, og det vil eventuelt medbringes utelukkende for å utføre militære oppgaver, eksempelvis på øvelse. Det skal ikke benyttes som ledd i utøvelse av militær politimyndighet. I en slik situasjon vil en i ytterste konsekvens være henvist til nødverge- eller nødrettsbetraktninger.

For øvrig er ikke tolkningen av NATO SOFA artikkel VI omtvistet, og ingen høringsinstanser hadde merknader til arbeidsgruppens forslag. Inkorporasjon ved henvisningsbestemmelse anses derfor som den mest hensiktsmessige fremgangsmåten på dette tidspunktet.

Etterforskning

Når det gjelder NATO SOFAs bestemmelser om jurisdiksjon i artikkel VII, fremgikk følgende av stortingsproposisjonen ved ratifikasjon av avtalen i 1952 (St.prp. nr. 117 (1952):

«Justisdepartementet har uttalt at det ut fra alminnelige rettslige, praktiske og politiske betraktninger ikke synes å kunne reises avgjørende innvendinger mot de jurisdiksjonsbestemmelser som er fastslått i avtalen.»

Arbeidsgruppen påpeker imidlertid at forståelsen av vilkåret «under utførelse av tjenesteplikter» i artikkel VII nr. 3 bokstav (a) ii kan variere mellom stater. Bestemmelsen regulerer hvilken av statene som har førsterett til jurisdiksjon i situasjoner med konkurrerende jurisdiksjon, og angir at senderstaten har førsterett ved lovovertredelser begått i tjenesten. Slik arbeidsgruppen fremstiller det, kan problemstillingen særlig komme på spissen i tilfeller hvor senderstatens soldater «på fritiden» mistenkes for overgrep mot norske borgere, for eksempel i form av vold, voldtekter eller lignende.

Departementet vurderer ikke at bestemmelsene i NATO SOFA knyttet til etterforskning og jurisdiksjon er så vidt uklare at det medfører særskilte tolkningsutfordringer. For øvrig hadde ingen høringsinstanser merknader til arbeidsgruppens forslag om gjennomføring ved henvisningsbestemmelse. Denne tilnærmingen anses derfor som den mest hensiktsmessige fremgangsmåten på dette tidspunktet, i påvente av ny lov om besøkende styrker.

Artikkel VII nr. 10 om militær politimyndighet for utenlandske styrker

Utgangspunktet er at det er norsk personell har ansvar for sikkerheten på militært område, og som eventuelt vil utøve myndighet for å opprettholde denne. Virkeområdet til NATO SOFA artikkel VII nr. 10 er både saklig og geografisk svært begrenset.

Hva som ligger i senderstatens adgang til «å føre politioppsyn», eller «to police», etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10, følger av en alminnelig ordlydstolkning av avtalen og langvarig praksis i NATO-landene i over 70 år. Hovedregelen er at utenlandske militære styrker kan føre politioppsyn innenfor områder, leirer eller anlegg styrken bruker etter avtale med norske myndigheter, etter bokstav a, se nærmere om begrepet «politioppsyn» under punkt 4.10.1 om NATO SOFA. Det er i dag ikke ensartethet i NATO rundt gjennomføringen av bestemmelsen i nasjonal rett. Tyskland har for eksempel sørget for eksplisitt myndighetsoverføring til allierte styrker i lovs form, se BGBI 1998 II 2377.

Bokstav a er begrenset til leirer, anlegg og andre områder senderstatens styrker etter overenskomst med mottakerstaten bruker. Det er altså bare for en helt begrenset del av norsk territorium at utenlandske styrker har myndighet etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a. Dette vil i all hovedsak være tale om tildelte områder på allerede militære områder, der befolkningen i sin alminnelighet ikke har adgang. Militære anlegg og leirer er, i motsetning til øvings- og skytefelt, som oftest inngjerdet og bevoktet hele døgnet, både med vakt i port og streifvakt. Områdene er underlagt adgangsrestriksjoner og de er ofte merket med skilt e.l. Vakter i port foretar sjekk av identitetspapirer og håndhever adgangsbestemmelser. At besøkende styrker som oftest vil være på områder innenfor etablerte norske militærområder reduserer i betydelig grad potensialet for utenlandsk kontakt med sivile. Utover personer som har særlig tilknytning til de utenlandske styrkene, vil det i første rekke være spørsmål om kontakt med personer som har tilknytning til det norske forsvaret (både militært og sivilt personell), samt personer av andre nasjonaliteter som i militær sammenheng måtte befinne seg der. Det vises videre til at norske myndigheter vil foreta og etablere ønskelige og nødvendige adgangskontroller og vakthold i tilknytning til militære områder for å forhindre at andre sivile får adgang til områder som besøkende styrker bruker.

Saklig sett er NATO SOFA artikkel VII nr. 10 begrenset til å kunne etablere og utføre sikkerhetsrutiner av praktisk betydning for den daglige aktiviteten på militært område. Derfor er besøkende styrkers generelle adgang til fysisk håndhevelse begrenset til nødvendige og forholdsmessige tiltak i påvente av norske militære eller norsk politi. Dette følger av at hovedansvaret for sikkerheten på militære områder etter lov om militær politimyndighet er tillagt norsk militært personell med militær politimyndighet, og prinsippet om at militær politimyndighet er underordnet den sivile jf. lovforslagets § 2 andre ledd. I tillegg fremgår det av NATO SOFA artikkel II at en senderstats styrker «er forpliktet til å respektere mottakerstatens lovgivning og til å avholde seg fra enhver virksomhet som er i strid med ånden i denne avtale». Disse forutsetningene legger klare begrensninger på hvilke sikkerhetstiltak som i henhold til NATO SOFA artikkel VII nr. 10 kan anses nødvendige og forholdsmessige under avtalen.

Det er etter departementets syn nærliggende å tolke begrepet «å føre politioppsyn» til å bety ordenstjeneste og kontroll, med formål om å opprettholde orden og sikkerhet blant styrkens medlemmer og inne på området. Norske styrker vil normalt sett ha hovedansvaret for sikkerheten til det militære området det er tale om. Departementet legger derfor til grunn at NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a vil kunne gi besøkende styrker myndighet til å utøve ID-, adgangs-, utstyrs- og atferdskontroll, samt å bortvise uvedkommende fra de besøkende styrkers område, i samråd med norske myndigheter. Dette kan være nødvendig for å ivareta sikkerheten til egne styrker og materiell, og i enkelte tilfeller også uvedkommendes sikkerhet ved eksplosjonsfare eller annen skaderisiko. Denne kontrollen vil kunne utøves innenfor leirer, anlegg og andre områder som senderstaten etter avtale med mottakerstaten bruker.

Som beskrevet under punkt 4.10.1, har det vært praksis å tillate at besøkende styrker står for eget vakthold, og blant annet utfører ID- og adgangskontroll. Praksisen har utviklet seg over lang tid. Det kan synes som at praksisen bygger på en kombinasjon av forpliktelsen i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 og på alminnelig samtykke og felles forståelse blant NATO-landene.

Departementet understreker for øvrig at ingenting av det ovennevnte går utover det som norsk personell med militær politimyndighet på militært område har myndighet til. De fleste av disse adgangs- og atferdsbegrensningene vil allerede gjelde på slike steder, og blir primært håndhevet ved adkomstveier til det militære området, evt. ytre perimeter.

Etter bokstav a andre punktum kan «alle nødvendige tiltak» treffes dersom det er med formål «å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet innen området», og i disse tilfeller er myndigheten forbeholdt styrkens militærpoliti.

Av nødvendighetsvilkåret i bestemmelsen følger det at eventuelle tiltak må være egnede og forholdsmessige. I dette ligger det et krav til proporsjonalitet mellom de formålene som skal ivaretas og tiltakene som kan settes i verk, og dette vil være en integrert del av vurderingen knyttet til en eventuell utøvelse av myndighet.

I forholdsmessighetskravet ligger det også et krav om å bruke det minst inngripende middelet for å oppnå formålet.

I hovedsak vil tiltak som nevnt over gjelde dagligdagse sikkerhetsaktiviteter, som rutiner for ID- og adgangskontroller inn og ut av bygninger eller områder, samt diverse begrensninger på innførsel av utstyr og atferd innenfor bygninger eller områder. Det kan også være nødvendig med begrensninger på utstyr med GPS-mottakere og -sendere. Dette kan særlig omfatte personlige mobiltelefoner, smartklokker, nettbrett, treningsklokker og lignende. Fotoforbud for ulike typer materiell eller skjermet personell vil også kunne omfattes. For å ivareta sensitivt materiell kan det også tenkes prosedyrer for gjennomsøkning av vesker og klær for å sikre at ingen tar med seg sensitivt materiell ut av området. Det kan også tenkes at det samme formålet tilsier behov for å undersøke kjøretøy.

Bestemmelsens bokstav a andre punktum gir militærpoliti adgang til å anvende makt mot egne styrker inne på området. Det vil også bety at militærpoliti vil ha en særlig rolle i håndtering av uvedkommende på området. I tillegg vil alminnelige prinsipper for makteskalering gjelde. Dette innebærer at det vil skje en trinnvis makteskalering, som typisk vil medføre at den enkelte først får advarsler ved den ytre grensen av det militære området i form av tilgangskontroll, inngjerding, skilting og/eller muntlige advarsler som tydeliggjør at vedkommende ikke har adgang, før tiltakene NATO SOFA artikkel VII nr. 10 hjemler kommer til anvendelse, og, før det vil kunne bli aktuelt, å eksempelvis anholde inntrengere med hjemmel i nødrett, i påvente av norsk militærpoliti eller politi.

De besøkende styrkers adgang til å utøve makt overfor sivile vil begrenses av Grunnloven. Det er en streng konstitusjonell standard som her vil legges til grunn, og når det gjelder fysiske inngrep overfor den enkelte, er vi i inne på legalitetsprinsippets kjerneområde.

Skal det utøves makt mot sivile, utover eventuelle adgangskontroller, bortvisning mv., som beskrevet over, vil dette måtte hjemles i nødrett eller nødverge. Nødrett og nødverge vil for de besøkende styrkene måtte utøves innenfor rammene av norsk rett, jf. straffeloven §§ 17 og 18.

Handling som fyller vilkårene for nødrett, er ikke bare straffri, men også lovlig. Nødrettshandlingen kan i prinsippet være en hvilken som helst tjenlig, men ellers straffbar handling, for eksempel en legemskrenkelse. Straffeloven § 17 oppstiller følgende vilkår for at en handling er straffri på grunn av nødrett: Det må foreligge en fare for skade som truer en lovlig interesse, og som ikke kan avverges på annen rimelig måte. I tillegg kreves det at faren for skade (skaderisikoen) er langt større enn skaderisikoen ved redningshandlingen. Det må dessuten foreligge en redningshensikt. Det kreves også at interessen som faren truer, må være lovlig for at interessen skal kunne vernes med nødrett.

Nødvergehandlingen er på samme måte som nødrett ikke bare straffri, men lovlig. Nødverge kan etter straffeloven utøves mot et ulovlig angrep, se straffeloven § 18. I denne konteksten kan det for eksempel dreie seg om en aktiv interessekrenkelse, for eksempel inntrenging på militært område, hvor det kan oppstå fare for liv og helse. Det er klart at offentlige interesser kan beskyttes med nødverge. Det kan også være nødvendig å sikre inntrengeres egen kroppslige integritet mot for eksempel eksplosiver. Utøvelsen av nødrett/nødverge må være nødvendig og forholdsmessig.

Det vises for øvrig til merknadene og omtale av nødrett og nødverge i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004).

Et eksempel der besøkende styrker kan havne i en situasjon der maktbruk med hjemmel i nødrett eller nødverge kan være aktuelt, vil være der uvedkommende enten med intensjon eller uaktsomhet, har kommet seg inn på området som disponeres av den besøkende styrken. Våpen, eksplosiver og andre gjenstander med stort skadepotensial kan utgjøre en fare for både den uvedkommende og militærpersonell som er på området. Dersom faren for skade er tilstede, eller et ulovlig angrep finner sted, kan det etter omstendighetene være anledning for besøkende styrkers personell å bruke makt for å forhindre skaden og gripe inn overfor norske borgere. Den intervenerende handlingen må være nødvendig og forholdsmessig. Hva som er nødvendig og forholdsmessig må vurderes ut fra norsk rett.

Det antas at det i de fleste tilfeller vil være mulig å avverge hendelser som beskrevet over uten bruk av makt i nødrett eller nødverge. Ved å informere om situasjonen og veilede eller bortvise de uvedkommende fra området, vil sikkerheten på området ivaretas. Dersom det skulle bli behov for å bruke makt for å fjerne uvedkommende, eller anholde sivile i påvente av norsk militærpoliti eller norsk politi, vil de besøkende styrkene kunne gripe inn (tilsvarende borgerarrest).

Etter artikkel VII nr. 10 bokstav b kan senderstatens militærpoliti også unntaksvis anvendes utenfor områdene nevnt i bokstav a, forutsatt at det er etter avtale og i samarbeid med mottakerstatens myndigheter. Som hovedregel gjelder dette kun så langt det er nødvendig for å opprettholde disiplin og orden blant styrkens medlemmer. Dersom det eksempelvis skulle bli aktuelt eller nødvendig for senderstaten å hente medlemmer av senderstatens styrker tilbake til sitt tildelte område med makt, har de adgang til dette i forståelse med norske myndigheter. I så fall vil det her være tale om utøvelse av disiplinærmyndighet som følger av et kommando-forhold, ikke maktbruk overfor sivile.

Av punkt 8 og 10 i forskrift om utøvelse av militær politimyndighet i Forsvaret følger det at følgende type politimyndighet kan tildeles av Forsvarsdepartementet ved behov:

«Utenfor militært område og dettes umiddelbare nærhet har, når det av militære hensyn er berettiget behov for det, militærpolitiet rett til å dirigere trafikk. Forøvrig kan militært befal, militærpoliti og militære vakter bortvise personer som er til hinder for lovlige militære operasjoner.»

Det legges ikke opp til en endring i departementets adgang til å bemyndige senderstatens styrkers militærpoliti. Sikkerhet og kontroll vil i slike tilfeller ivaretas gjennom at norsk militærpoliti leder den flernasjonale militærpolitistyrken som i så tilfelle opprettes, og at norsk militærpoliti har kommando og kontroll over det aktuelle personellet fra andre senderstaten. Det aktuelle besøkende personellet må i så fall gis opplæring i relevant norsk regelverk. Arbeidsgruppen påpeker at det under øvelse Trident Juncture 2018 fremsto som noe uklart hvem som tildeler slik myndighet, og hvilken rolle politiet hadde. Etter departementets forståelse ble det da avklart at slik tildeling av myndighet skulle skje i forståelse med lokal politimester (Notat før øvelse Trident Juncture 2018 del III punkt 4.2.1). Denne forutsetningen videreføres.

Det kan være en mulighet for at besøkende styrker havner i situasjoner der utenforstående truer sikkerheten til styrkens personell, samtidig som at norske styrker ikke er i stand til å sikre styrkens sikkerhet. Dette vil kanskje særlig kunne tenkes å forekomme ved ankomst med eksempelvis statsfartøy, eller i forbindelse med troppeforflytning av en besøkende styrke på øvelse. Her vil bortvisning typisk være den mest aktuelle beføyelsen, men i tilfelle forsøk på fysisk angrep eller eksempelvis inntrenging på fartøyet, vil også nødvendige og forholdsmessige selvforsvarstiltak kunne være aktuelle. Det vil her være den norske terskelen for forholdsmessighet ved utøvelse av nødverge/nødrett som setter rammene.

Samlet sett vurderer departementet det slik at besøkende styrkers rett til å utføre sikkerhetstiltak etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10 vil ha et svært begrenset omfang og bare unntaksvis ha konsekvenser som går utover de interne forhold i den besøkende styrken. Eventuelle konsekvenser for sivile vil da stort sett være relatert til adgangsbegrensning til militært område, og evt. bortvisning.

Departementet legger også til grunn at myndighetsutøvelsen etter NATO SOFA artikkel VII nr. 10 er en integrert og viktig del av en avtale som har stor samfunnsmessig betydning for Norge. Den allierte dimensjonen er avgjørende for forsvaret av Norge, og fordrer tilrettelegging for alliert øving og trening på norsk territorium. Avtalen og tilstrekkelig hjemmel i lov for de deler av avtalen som fordrer lovhjemmel er derfor en grunnleggende samfunnsmessig interesse knyttet til både norsk og alliert sikkerhet.

I lys av høringsinnspillene fra blant annet UiB og Forsvaret, som berører den noe uklare ordlyden til bestemmelsen, vurderer departementet det slik at det bør gå klarere frem av lovbestemmelsen som gjennomfører NATO SOFA artikkel VII nr. 10 i norsk rett hvilke beføyelser denne kan tenkes å gi, for å tilfredsstille legalitetsprinsippets krav. Vi er her på legalitetsprinsippets kjerneområde. For denne delen av bestemmelsen legges det derfor opp til aktiv transformasjon, og eksemplifisering av hvilke beføyelser som typisk kan tenkes å følge av bestemmelsen.

NATO SOFA Artikkel VII nr. 10 og konstitusjonelle betraktninger

Grunnloven § 3 forutsetter at offentlig myndighet i Norge utøves av norske statsorganer, med Kongen som øverste myndighet. Det er etter Grunnloven begrenset adgang til å gi fremmede styrker adgang til å utøve myndighet overfor private borgere på norsk jord. Særlig snevre rammer vil gjelde for utøvelse av fysisk makt.

Ordlyden i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 lyder i norsk oversettelse:

• «10.

  • (a) En styrkes oppsatte militære enheter eller avdelinger skal ha rett til å føre politioppsyn innenfor alle leirer, anlegg og andre områder som de etter overenskomst med mottakerstaten bruker. Styrkens militærpoliti kan treffe alle nødvendige tiltak for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet innen området.

  • (b) Utenfor disse områder skal militærpoliti bare anvendes etter avtale med mottakerstatens myndigheter og i forståelse med disse myndigheter, og bare så langt det er nødvendig for å opprettholde disiplin og orden blant styrkens medlemmer.»

Ordlyden er generell og må forstås i sin sammenheng. Gjennomføringen av bestemmelsen må holde seg innenfor Grunnlovens rammer. […]

Etter ordlyden i artikkel VII nr. 10 gis utenlandske styrkers militærpoliti adgang til å gjennomføre til for å opprettholde orden og sikkerhet. Slik det er beskrevet over, er det to hovedgrupper av tiltak som er aktuelle etter bestemmelsen. For det første hjemler bestemmelsen adgang til å håndheve orden og sikkerhet overfor egne styremedlemmer. For det andre kan det være aktuelt med ulike former for adgangsbegrensninger som ikke innebærer bruk av fysisk makt, overfor befolkningen i sin alminnelighet. De aktuelle tiltakene etter NATO SOFA artikkel 10 som har en grenseflate mot sivile er derfor begrenset til å etablere og håndheve sikkerhetsrutiner av praktisk betydning for den daglige aktiviteten på militært område. Det legges til grunn at utenlandske styrkers generelle adgang til fysisk håndheving begrenser seg til å treffe de tiltak som er nødvendige og forholdsmessige i påvente av norske militære eller norsk politi, se over og straffeprosessloven § 176.

Når det gjelder fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep, er utgangspunktet at Norge har hovedansvaret for sikkerheten til utenlandske styrker, se over. Det er departementets vurdering at avtalen ikke tillater annen maktbruk for utenlandske styrker i slike tilfeller, enn det som følger av strafferettens alminnelige nødrett- og nødvergebestemmelser, som i begrenset utstrekning tillater ellers ulovlige handlinger for enhver person til slike formål (se straffeloven §§ 17 og 18). Det legges til grunn at tiltak som er tillatt for enhver, ikke trenger ytterligere hjemmelsgrunnlag som følge av gjennomføringen av NATO SOFA, og at slike tiltak heller ikke innebærer tildeling av særskilt myndighet til utenlandske styrker.

Samlet sett vurderer departementet det slik at utenlandske styrkers adgang til å treffe tiltak med elementer av offentlig myndighetsutøving etter artikkel VII nr. 10 vil ha et svært begrenset omfang og bare helt unntaksvis ha konsekvenser som går utover de interne forhold i styrken.

Etter Grunnloven § 113 krav om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Legalitetsprinsippet skal legge til rette for forutberegnelighet for borgerne, motvirke vilkårlighet og usaklig forskjellsbehandling, og sikre at forvaltningen holder seg innenfor rammen av fullmaktene gitt av folkets representanter i Stortinget.

I den grad personell fra en senderstats styrker skulle kunne gripe inn overfor personer som ikke er tilknyttet deres styrke, og det ikke finnes alternativt kompetansegrunnlag i norsk rett, er det krav om hjemmel i lov.

De kvalitative krav til lovhjemmel innebærer at loven må være tilgjengelig og så presis som forholdene tillater, se HR-2016-2017-A avsnitt 58 med henvisning til Rt. 2014 s. 1105. Dersom en lovtekst er uklar, er det relevante vurderingstemaet om løsningen sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne. Hva som er «tilstrekkelig» beror på en nærmere, konkret vurdering som kan avhenge blant annet av hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Vidtgående inngrep medfører at kravet til lovhjemmel skjerpes.

Hjemmelskravets formelle side vil være oppfylt gjennom at inngrepet vil ha grunnlag i lov vedtatt av Stortinget i samsvar med Grunnloven § 75 bokstav a, dersom dette lovforslaget vedtas av Stortinget.

Kravet til hjemmel i lov har også en kvalitativ side. Det stilles visse krav til lovgivningens klarhet og presisjon.

Er den foreslåtte hjemmelen tilstrekkelig klar

Av hensyn til ovennevnte høringsinnspill fra blant annet UiB og Forsvaret, som særlig knytter seg til den uklare rekkevidden av NATO SOFA artikkel VII nr. 10, foreslår departementet altså å transformere NATO SOFA VII nr. 10 til norsk lovspråk. Departementet foreslår i tillegg å eksemplifisere hvilke typer beføyelser NATO SOFA artikkel VII nr. 10 typisk hjemler i bestemmelsens andre ledd.

Legalitetsprinsippets kvalitative side stiller som omtalt over krav til lovbestemmelsens klarhet og presisjon. Hva angår dette klarhetskravet, er departementet av den oppfatning at ordlyden i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 setter klare rammer for myndighetsutøvelsen som vil kunne være aktuell etter bestemmelsen. Innledningsvis i artikkel VII nr. 10 slås det fast at det først og fremst er «innenfor […] områder som de etter overenskomst med mottakerstaten bruker» at senderstaten kan føre politioppsyn og at styrkens militærpoliti kan treffe tiltak. Det stedlige virkeområdet for den mulige myndighetsutøvelsen er altså som hovedregel klart avgrenset. Selv om det ikke fremgår eksplisitt av bestemmelsen følger det av lov om militær politimyndighet at det er norske styrker som har hovedansvaret for sikkerheten på disse områdene, slik utgangspunktet også er ellers. Unntak kan tenkes i de tilfeller omtalt i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 b, etter avtale og i samarbeid med norske myndigheter.

De materielle skrankene for mulig maktbruk som følge av eksempelvis inntrenging på slike områder følger klart av ordlyden i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a andre punktum, der det eksplisitt fremgår et nødvendighets- og et formålskrav. Det samme gjelder for bestemmelsens bokstav b. I tillegg må maktbruk klart nok være forholdsmessig, som omtalt under punktet om «Innholdet av avtalebestemmelsene».

Det er ikke nødvendigvis i strid med legalitetsprinsippet at lovgivningen bygger på kriterier som er mer eller mindre vage og skjønnsmessige, som begrepene «nødvendig» og «forholdsmessig». Det er flere grunner til dette. Lovgivningen må utformes på en måte som gjør at den kan holde takt med utviklingen. Det har for eksempel vært et siktemål å utforme lov om militær politimyndighet på en måte som forholder seg nøytralt til sikkerhetstrusler, et hensyn som tilsynelatende ble vektlagt også ved inngåelsen av NATO SOFA. Det er ikke mulig å fange opp og konkretisere enhver mulig sikkerhetstruende atferd, og korresponderende forholdsmessige og nødvendige motreaksjoner. På dette samfunnsområdet er det et legitimt behov for å skjerme detaljer knyttet til sikkerhetstiltak og sikkerhetsplaner, blant annet for å unngå at sikkerhetstrusler kan innrette seg slik at de omgår sikkerhetstiltakene eller sikkerhetsplanene. I lovforslaget har det blitt lagt vekt på at bestemmelsene skal være mest mulig konkrete, men samtidig gi en viss grad av fleksibilitet, slik at eksempelvis sikkerhetstrusler kan håndteres på best mulig måte.

Om man ser alle momentene beskrevet ovenfor under ett, er departementet av den oppfatning at legalitetsprinsippets krav, inkludert klarhetskravet, er ivaretatt ved å bruke en kombinasjon av henvisningsmetoden og gjengivelse av forpliktelsen i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 – som vil kunne medføre myndighetsutøvelse overfor privatpersoner som beskrevet over – kombinert med en eksemplifisering av hvilke typer myndighetsutøvelse som vil kunne tenkes å omfattes av bestemmelsen. Bestemmelsen vil inntas som § 26 i den nye loven.

Departementet anser at denne løsningen sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne, med særlig vekt på at begrensningene som eventuelt pålegges borgerne ikke skiller seg fra det som allerede følger av norsk lov og begrensninger knyttet til militære områder. Ytterligere regulering kan ved behov foretas i forskrifts form.

Når den nye loven om besøkende styrker trer i kraft, kan den foreslåtte bestemmelsen inngå som del av denne.

4.11 Endringer i andre lover

Departementet foreslår endringer i andre lover for å oppdatere regelverket til ny lov om militær politimyndighet. I lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven) § 65 tredje ledd bokstav a foreslås det inntatt en henvisning til militærpolitiloven § 5 om «militært område». I lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 464 endres omtalen av personellgruppen med etterforskningskompetanse til «militære etterforskere» i tråd med begrepsbruken i militærpolitiloven.