2 Endringer i utlendingsloven som følge av endrede strafferammer i straffeloven 2005

2.1 Bakgrunn

Justis- og beredskapsdepartementet fremmet 13. mars 2015 forslag om ikraftsetting av ny straffelov, jf. Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 (straffelovens ikraftsettingslov). Ny straffelov skal etter forslaget tre i kraft 1. oktober 2015.

Ny straffelov innebærer at flere lovbrudd får endrede strafferammer, sammenliknet med straffeloven 1902. Dette er relevant for flere bestemmelser i utlendingsloven og utlendingsforskriften, der straffelovens strafferammer har betydning for hvilken utlendingsrettslig konsekvens lovbruddet skal få. For eksempel vil de endrede strafferammene føre til at noen lovbrudd som i dag vil kunne danne grunnlag for utvisning etter utlendingsloven, ikke lenger vil kunne gjøre det. Omvendt vil noen lovbrudd som i dag ikke kan danne grunnlag for utvisning kunne gjøre det ved ikraftsetting av ny straffelov. For å opprettholde dagens rettstilstand i størst mulig grad er det derfor nødvendig å foreta justeringer i utlendingsloven. Departementet har i den forbindelse også valgt å foreslå noen endringer i utlendingsloven som ikke opprettholder dagens rettstilstand, men som likevel anses som hensiktsmessige endringer i regelverket.

På denne bakgrunn foreslår departementet endringer i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g om bortvisning, § 27 b annet ledd om karantenetid for vertsfamilie til au pair og følgende bestemmelser om utvisning: § 66 første ledd bokstav b og c, § 67 første ledd bokstav b og § 68 første ledd bokstav b, jf. punkt 2.4.2 flg.

I proposisjonen her foreslås kun endringer i utlendingsloven som følge av endrede strafferammer i ny straffelov, og ikke andre endringer som følge av at straffeloven 2005 trer i kraft. I Prop. 64 L (2014–2015) foreslås nødvendige endringer i utlendingsloven som følge av nye henvisninger til straffebud i straffeloven 2005, jf. punkt 2.3.2.

2.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslag til lovendringer på høring 24. mars 2015, med høringsfrist 22. april s.å. Justis- og beredskapsministeren besluttet at høringsfristen skulle være kortere enn seks uker, da særlige omstendigheter gjorde det nødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 5.2 jf. punkt 1.3. Forslaget ble forelagt følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Språkrådet

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Fylkesmennene

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeiderpartiet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Demokratene

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Det liberale folkepartiet

• DROF – Driftsoperatørforum

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Fremskrittspartiet

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service (HRS)

• Høyre

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristelig Folkeparti

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

• Kystpartiet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Miljøpartiet De grønne

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunistiske Parti

• Norges Politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Pensjonistpartiet

• Peoplepeace

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Rødt

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Seniorsaken

• Senterpartiet

• SOS Rasisme

• Sosialistisk Venstreparti

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Uføre Landsorganisasjon (ULO)

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Venstre

• Vergeforeningen

• Virke Hovedorganisasjonen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Den norske advokatforeningen (Advokatforeningen), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Politidirektoratet (POD, herunder Oslo politidistrikt, Romerike politidistrikt, Østfold politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt og Politiets utlendingsenhet), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) har hatt merknader til lovforslaget.

Arbeids- og sosialdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Mellomkirkelig råd for Den norske kirken, Rettspolitisk forening, Samferdselsdepartementet, Unio og Utenriksdepartementet hadde ikke materielle merknader til forslaget.

Den norske dommerforening og Landsorganisasjonen i Norge avga ikke uttalelse.

2.3 Gjeldende rett

2.3.1 Utlendingsloven

Følgende bestemmelser i utlendingsloven viser til strafferammer i straffeloven:

• § 17 første ledd bokstav g (bortvisning på grunn av straff),

• § 17 første ledd bokstav h (bortvisning på grunn av straff i utlandet),

• § 27 b annet ledd (tiltak mot vertsfamilie på grunn av straffbar handling mot au pair),

• § 66 første ledd bokstav b og c (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet og straff i riket),

• § 67 første ledd bokstav a og b (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet og straff i riket),

• § 68 første ledd bokstav a og b (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet og straff i riket),

• § 100 annet ledd (bruk av fingeravtrykkregister i etterforsking av straffbar handling) og

• § 105 første ledd bokstav c (meldeplikt og bestemt oppholdssted på grunn av straffbar handling).

2.3.2 Straffeloven

Ikrafttredelse av ny straffelov vil føre til at systematikken i straffeloven endres, og paragrafenes nummerering er som en konsekvens av dette foreslått endret, jf. Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 (straffelovens ikraftsettingslov). I samme proposisjon foreslås samtidig utlendingslovens henvisninger til straffelovens bestemmelser endret. Straffeloven 2005 skal etter planen tre i kraft 1. oktober 2015.

Ny straffelov medfører flere vesentlige endringer i straffesystemet. Blant annet endres strafferammene. Valg av strafferamme gir normalt uttrykk for hvor alvorlig den straffbare handlingen anses å være, og følgende tre hensyn er blitt tillagt vekt ved fastsettelsen av de alminnelige strafferammene: Lovovertredelsens straffverdighet, forholdsmessigheten mellom de forskjellige lovovertredelsene og at strafferammene må oppfattes som realistiske av omgivelsene. Straffeloven 1902 opererte med 16 sett av alminnelige strafferammer ved siden av bot. I straffeloven 2005 er antall alminnelige strafferammer betydelig redusert. Endringene av strafferammesystemet er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11, særlig i punkt 11.2–11.4.

2.4 Høringsforslaget

2.4.1 Lovteknikk

2.4.1.1 Henvisninger til strafferammer og eventuelt til eksplisitte lovbrudd

Departementets utgangspunkt i høringsbrevet var at den lovteknikken som er valgt i gjeldende utlendingslov – at de relevante bestemmelsene i utlendingsloven viser til strafferammer og ikke lister opp de enkelte lovbrudd bestemmelsen skal dekke – i hovedsak bør bestå. Dette er den lovteknisk mest hensiktsmessige løsningen, selv om det innebærer at enkelte lovbrudd faller inn eller ut av bestemmelsene i utlendingsloven ettersom strafferammesystemet i ny straffelov endres.

Dersom et lovbrudd skal være omfattet selv om det har en strafferamme som faller utenfor utlendingslovens henvisning, må bestemmelsen i utlendingsloven vise eksplisitt til det aktuelle lovbruddet i tillegg til den generelle henvisningen til strafferammer. En slik løsning gjør regelverket mer komplisert og bør ikke velges med mindre gode grunner taler for det.

Departementet foreslo likevel at enkelte lovbrudd som i utgangspunktet faller utenfor utlendingsregelverket som følge av endrede strafferammer, eksplisitt blir vist til i de aktuelle bestemmelsene. Det ble i høringsbrevet understreket at dette er nødvendig for at dagens rettstilstand (det vil si rettstilstanden før ny straffelov trer i kraft) skal opprettholdes når det gjelder de utlendingsrettslige konsekvensene av de aktuelle lovbruddene.

2.4.1.2 Spesielt om henvisningen til strafferammen «fengsel i mer enn tre måneder»

I høringsbrevet viste departementet til at flere av dagens strafferammer ikke lenger vil være aktuelle med ny straffelov, jf. også punkt 2.3.2. Blant annet vil det ikke lenger eksistere varianter av terskelen på tre måneders fengsel. Flere av utlendingslovens bestemmelser viser til «fengselsstraff i mer enn tre måneder», for eksempel § 17 første ledd bokstav g og § 66 første ledd bokstav c. Det kan synes lite naturlig å beholde en henvisning til en strafferamme som ikke eksisterer, og departementet vurderte hvorvidt terskelen burde endres. For å opprettholde dagens rettstilstand, jf. punkt 2.4.1.1, ville det uansett være nødvendig å vise eksplisitt til visse lovbrudd som får strafferammen redusert til bot.

I høringsbrevet konkluderte departementet foreløpig med at det ikke var hensiktsmessig på nåværende tidspunkt å endre henvisningen til strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder». Dette spørsmålet vil bli nærmere behandlet i punkt 2.6.1.2.

Departementet foreslo en annen løsning for utlendingsloven § 27 b annet ledd (tiltak mot vertsfamilie på grunn av straffbar handling mot au pair). Her foreslo departementet å erstatte henvisningen til tremånedersterskelen med «fengselsstraff», jf. punkt 2.4.3.

2.4.1.3 Hevede strafferammer i straffeloven 2005

Det at enkelte straffbare handlinger i ny straffelov får hevet strafferamme, vil også få utlendingsrettslige konsekvenser ved at flere lovbrudd vil kunne danne grunnlag for bortvisning eller utvisning. I høringsbrevet ble det vist til noen eksempler under de aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven, men eksemplene var ikke ment å være uttømmende. Departementet så ingen grunn til at utvidelsene på grunn av hevede strafferammer ikke også skulle omfatte grunnlaget for bortvisning og utvisning.

2.4.1.4 Nye straffebestemmelser i straffeloven 2005

Straffeloven 2005 inneholder enkelte straffebud som ikke gjenfinnes i gjeldende straffelov, for eksempel § 144 annet ledd om angrep på en internasjonalt beskyttet person, med strafferamme på inntil 15 års fengsel. Enkelte straffebud har også fått særskilte straffebud om grove lovbrudd, for eksempel § 132 om grove terrorhandlinger og § 255 om grov frihetsberøvelse. Departementet så ingen grunn til at de aktuelle straffebudene ikke skulle ha de utlendingsrettslige konsekvensene som ville følge av generelle henvisninger til strafferammer. Departementet konkluderte derfor i høringsbrevet med at det ikke var grunn til eksplisitt å inkludere eller ekskludere disse straffebudene fra de aktuelle bestemmelsene i utlendingsregelverket.

2.4.2 Bortvisning

2.4.2.1 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g (bortvisning på grunn av straff)

Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g slår fast at en utlending kan bli bortvist «når utlendingen er straffet eller er ilagt særreaksjon som nevnt i § 66 første ledd bokstav b, for mindre enn to år siden har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som nevnt i § 66 første ledd bokstav c, eller når andre omstendigheter gir grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i et annet Schengenland har begått eller vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder» (vår utheving).

Departementet viser til det som er skrevet ovenfor om selve strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder», jf. punkt 2.4.1.2.

Følgende lovbrudd i straffeloven 2005 kan føre til bortvisning etter gjeldende § 17 første ledd bokstav g, men vil ikke være omfattet etter ikrafttredelsen av ny straffelov som følge av at strafferammen er blitt redusert til bot:

• § 323 (mindre tyveri (herunder naskeri)),

• § 326 (mindre underslag),

• § 334 (mindre heleri),

• § 339 (mindre hvitvasking),

• § 362 (mindre dokumentfalsk) og

• § 373 (mindre bedrageri).

I høringsbrevet viste departementet til at det særlig er straffeloven § 323 (mindre tyveri (naskeri)) departementet mener det er nødvendig å beholde i utlendingsloven § 17, dvs. vise eksplisitt til. Dette er en praktisk viktig regel, som er særlig relevant i utlendingsretten blant annet fordi en del mobile vinningskriminelle gjør seg skyldig i nettopp naskeri. Av samme grunn fant departementet det hensiktsmessig å inkludere straffeloven § 334 (mindre heleri). Videre foreslo departementet å inkludere straffeloven § 362 (mindre dokumentfalsk), som også er særlig relevant i utlendingsrettslig sammenheng. Bruk av falsk eller uriktig identitet i forbindelse med ulovlig opphold og arbeid er et stort problem, og slike lovbrudd bør derfor kunne danne grunnlag for bortvisning.

Departementet kunne ikke se at det var tungtveiende innvendinger mot å inkludere de nevnte lovbruddene i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g. Dette vil være en videreføring av gjeldende rettstilstand for lovbrudd som er særskilt relevante i utlendingsrettslig sammenheng.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4.

2.4.2.2 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h (bortvisning på grunn av straff i utlandet)

Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h slår fast at en utlending kan bli bortvist «når utlendingen i utlandet er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i fem år eller mer» (vår utheving).

Departementet gjør oppmerksom på at denne bestemmelsen er blitt endret mens dette endringsforslaget var på høring. Lovendringen i § 17 første ledd bokstav h trådte i kraft 1. mai 2015. På grunn av den pågående endringsprosessen foreslo departementet ingen endringer i denne bestemmelsen, da den aktuelle endringen innebar en hensiktsmessig innstramming av gjeldende rett. Nærmere begrunnelse for endringen finnes i Prop. 37 L (2014–2015).

2.4.3 Opphold i forbindelse med arbeid eller studier

2.4.3.1 Utlendingsloven § 27 b annet ledd (tiltak mot vertsfamilie på grunn av straffbar handling mot au pair)

Utlendingsloven § 27 b annet ledd slår fast at Utlendingsdirektoratet kan gi karantene i inntil ti år til en vertsfamilie dersom en person i vertsfamilien er «ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder og forholdet er begått mot den som på gjerningstidspunktet var au pair hos vedkommende» (vår utheving).

Utlendingsloven § 27 b annet ledd refererer til samme strafferamme – fengselsstraff i mer enn tre måneder – som bestemmelsene nevnt i punkt 2.4.2.1. Til tross for at departementet i høringsbrevet konkluderte med å beholde den generelle strafferammen på tre måneder, selv om denne utgår i ny straffelov, foreslo departementet for utlendingsloven § 27 b å erstatte den med «et forhold som kan føre til fengselsstraff». Begrunnelsen for dette var at tilleggsvilkåret i § 27 b annet ledd – «forholdet er begått mot den som på gjerningstidspunktet var au pair hos vedkommende» – kraftig avgrenser hvilke lovbrudd som er aktuelle. Denne avgrensningen gjør at praksis etter endringen i § 27 b annet ledd i realiteten vil være den samme selv om strafferammen på tre måneder blir erstattet med et forhold som kan føre til «fengselsstraff», jf. lovforslaget.

For en oversikt over hvilke lovbrudd som faller ut av straffeloven 2005 som følge av endrede strafferammer, se punkt 2.4.2.1. Avgrensingen i § 27 b annet ledd gjør at ingen av de oppramsede lovbruddene er særlig aktuelle i dette tilfellet.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4.

2.4.4 Utvisning

2.4.4.1 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b slår fast at en utlending uten oppholdstillatelse kan bli utvist «når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder» (vår utheving).

I høringsbrevet så ikke departementet tungtveiende grunner til å endre § 66 første ledd bokstav b ved å vise eksplisitt til lovbrudd som faller utenfor bestemmelsen som følge av at lovbruddet får en lavere strafferamme, for eksempel bot. Det vil her kunne være vanskelig å sammenligne utenlandske lovbrudd med norske lovbrudd, og det er således mer hensiktsmessig å vise til en generell strafferamme. Departementet foreslo på denne bakgrunn ingen endringer i § 66 første ledd bokstav b.

2.4.4.2 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c slår fast at en utlending uten oppholdstillatelse kan bli utvist «når utlendingen her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, eller flere ganger i løpet av de siste tre årene er ilagt fengselsstraff» (vår utheving).

Strafferammen denne regelen viser til – fengselsstraff i mer enn tre måneder – er den samme som i § 17 første ledd bokstav g, jf. punkt 2.4.1.2, og i § 66 første ledd bokstav b. Departementet viste i høringsbrevet til oversikten referert i punkt 2.4.2.1, over hvilke lovbrudd som ikke lenger er omfattet av bestemmelsen som følge av endrede strafferammer i straffeloven 2005. Departementet foreslo at også utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c burde vise eksplisitt til straffeloven 2005 §§ 323, 334 og 362. Begrunnelsen for dette er den samme som i punkt 2.4.2.1, og det vises til det som der er skrevet.

Departementet nevnte i høringsbrevet at utvisning generelt må regnes som et mer inngripende tiltak overfor utlendinger enn bortvisning. Samtidig er det også her tale om en videreføring av gjeldende rettstilstand når det gjelder de aktuelle lovbruddene, som anses å være særlig relevante i utlendingsrettslig sammenheng. Videre understreket departementet at det uansett ikke kan gjøres vedtak om utvisning dersom det ville være et uforholdsmessig tiltak, jf. utlendingsloven § 70. Departementet så derfor ikke tungtveiende grunner mot å inkludere de aktuelle lovbruddene i § 66 første ledd bokstav c.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4.

2.4.4.3 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav a slår fast at en utlending som har midlertidig oppholdstillatelse, kan bli utvist «når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år» (vår utheving).

Departementet gjør oppmerksom på at denne strafferammen ble feilaktig gjengitt i høringsbrevet. Departementet mente at det heller ikke her var nødvendig å gjøre endringer, det vil si å nevne særskilt lovbrudd i § 67 første ledd bokstav a, og viste til vurderingene referert i punkt 2.4.4.1 og 2.4.4.4.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet i denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4.

2.4.4.4 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b slår fast at en utlending som har midlertidig oppholdstillatelse, kan bli utvist «når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år» (vår utheving).

Følgende lovbrudd i straffeloven 2005 kan i dag føre til utvisning etter § 67 første ledd bokstav b, men vil ikke være omfattet etter ikrafttredelsen av ny straffelov som følge av at straffen er blitt endret til «bot eller fengsel inntil 1 år»:

• § 182 første ledd (opptøyer),

• § 231 annet ledd (uaktsom narkotikaovertredelse),

• § 234 tredje ledd (uaktsom dopingovertredelse),

• § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring),

• § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)),

• § 263 (trusler),

• § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år),

• § 364 (fjerning av grensemerke),

• § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri) og

• § 380 (grovt uaktsomt skattesvik).

I høringsbrevet kom departementet til at det ikke var nødvendig å vise særskilt til noen av disse lovbruddene i § 67 første ledd bokstav b. Lovbruddene ville således ikke lenger kunne danne grunnlag for utvisning etter denne bestemmelsen. Departementet viste til at ingen av lovbruddene er av stor praktisk betydning eller særskilt relevante i utlendingsrettslig sammenheng, og at det derfor ikke var hensiktsmessig å gjøre særskilte unntak fra systemet med å vise til strafferammer. Departementet ba i høringsbrevet høringsinstansene vurdere om noen av lovbruddene likevel burde inkluderes, særlig straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 231 annet ledd (uaktsomt narkotikaovertredelse), § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)), § 263 (trusler) og § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år).

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4. I høringsbrevet så ikke departementet grunn til at noen av disse lovbruddene ikke skulle være omfattet av utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b.

2.4.4.5 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b slår fast at en utlending som har permanent oppholdstillatelse, kan bli utvist «når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i to år eller mer» (vår utheving).

Departementet viste til vurderingene referert i punkt 2.4.4.1, 2.4.4.3 og 2.4.4.6.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4.

2.4.4.6 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b slår fast at en utlending som har permanent oppholdstillatelse, kan bli utvist «når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i to år eller mer» (vår utheving).

Følgende lovbrudd i straffeloven 2005 kan i dag føre til utvisning etter § 68 første ledd bokstav b, men vil ikke være omfattet etter ikrafttredelsen av ny straffelov som følge av redusert strafferamme:

• § 182 første ledd (opptøyer),

• § 209 (brudd på taushetsplikten),

• § 231 annet ledd (uaktsom narkotikaovertredelse),

• § 234 tredje ledd (uaktsom dopingovertredelse),

• § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring),

• § 263 (trusler),

• § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år),

• § 364 (fjerning av grensemerke) og

• § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri).

Departementet kom i høringsbrevet til at det ikke var nødvendig å vise særskilt til noen av disse lovbruddene i § 68 første ledd bokstav b. Lovbruddene ville således ikke lenger danne grunnlag for utvisning etter denne bestemmelsen. Departementet viste til at ingen av lovbruddene er av stor praktisk betydning eller særskilt relevante i utlendingsrettslig sammenheng, og at det derfor ikke var hensiktsmessig å gjøre særskilte unntak fra systemet med å vise til strafferammer. Departementet ba imidlertid høringsinstansene vurdere om noen av lovbruddene likevel burde bli inkludert, særlig straffeloven 2005 § 182 første ledd (opptøyer), § 231 annet ledd (uaktsomt narkotikaovertredelse), § 263 (trusler) og § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år).

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet i denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4. Departementet så i høringsbrevet ikke grunn til at noen av disse lovbruddene ikke skulle være omfattet av utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b.

2.4.5 Tvangsmidler

2.4.5.1 Utlendingsloven § 100 annet ledd (bruk av fingeravtrykkregister i etterforskning av straffbar handling)

Utlendingsloven § 100 annet ledd gjelder fingeravtrykk og fotografi som er innhentet på utlendingsrettslig grunnlag og registrert i et register. Av siste punktum går det fram at politiet kan bruke dette registeret «i forbindelse med etterforskningen av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder» (vår utheving).

Så vidt departementet kan se, vil ingen av de lovbruddene som i dag er omfattet av § 100 annet ledd falle ut som følge av ny straffelov.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet i denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4. Departementet så i høringsbrevet ikke grunn til å gjøre unntak for noen av disse lovbruddene og konkluderte med at de dermed ville kunne danne grunnlag for bruk av registeret i forbindelse med etterforsking.

2.4.5.2 Utlendingsloven § 105 første ledd bokstav c (meldeplikt og bestemt oppholdssted på grunn av straffbar handling)

Utlendingsloven § 105 første ledd bokstav c slår fast at en utlending kan pålegges meldeplikt og bestemt oppholdssted dersom vedkommende «er asylsøker eller har ulovlig opphold og er ilagt straff for et straffbart forhold eller treffes på fersk gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold, som kan føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder» (vår utheving).

Strafferammen er den samme som i utlendingsloven § 100 annet ledd, jf. punkt 2.4.5.1 ovenfor. Følgelig kan departementet ikke se at noen lovbrudd faller ut av regelen på grunn av reduserte strafferammer. Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet i denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.4.1.3 og 2.4.1.4. Departementet så i høringsbrevet ikke grunn til å gjøre unntak for noen av disse lovbruddene og konkluderte med at de således ville kunne danne grunnlag for pålegg og meldeplikt for bestemt oppholdssted.

2.5 Høringsinstansenes syn

2.5.1 Lovteknikk

2.5.1.1 Henvisninger til strafferammer og eventuelt til eksplisitte lovbrudd

Flere av høringsinstansene er enige i at utgangspunktet for lovteknikken som er valgt i gjeldende utlendingslov – at de relevante bestemmelsene i utlendingsloven viser til strafferammer og ikke lister opp de enkelte lovbrudd bestemmelsen skal dekke – i hovedsak bør bestå. Videre er de enige i at eksplisitt å ramse opp lovbrudd kompliserer regelverket og ikke bør gjøres med mindre gode grunner taler for det. Oslo politidistrikt legger til at de ved en slik løsning ser en fare for at forhold som i dag kan danne grunnlag for bortvisning eller utvisning vil kunne falle bort ved endringer i forbindelse med den nye straffeloven. Asker og Bærum politidistrikt mener det er uheldig at det innføres en ny ordning der utlendingsloven lister opp eksplisitte lovbrudd i straffeloven. Dette gjør loven mer rotete, vanskeligere tilgjengelig og kompliserer fremtidige regelverksendringer. De mener derfor at hele utlendingsloven bør revideres.

Advokatforeningen og Likestillings- og diskrimineringsombudet er uenige i at en oppmykning i straffeloven – en senkning av strafferammen – ikke skal føre til tilsvarende justeringer på utlendingsfeltet og mener at man skal følge de nye strafferammene i ny straffelov uten å vise til eksplisitte bestemmelser. Advokatforeningen mener at utlendingsloven må gjenspeile samfunnets syn på straffverdigheten av den enkelte lovovertredelse. Likestillings- og diskrimineringsombudet begrunner dette også med at «[h]ovedmålene med ny straffelov er å sørge for at samfunnet får en effektiv beskyttelse mot alvorlig eller omfattende kriminalitet, og at det reageres strengt særlig overfor seriekriminalitet, gjentatt kriminalitet og organisert kriminalitet. Samtidig videreføres en hovedlinje med en human og fleksibel strafforfølgning og straffegjennomføring, der det er ønskelig at kun handlinger som volder skade eller fare for skade skal kriminaliseres.»Ombudetlegger til at endringsforslaget er problematisk fordi oppmykingen av strafferammene ikke kommer alle til gode og mener at viktige samfunnshensyn som tilsier at forskjellsbehandlingen er nødvendig, ikke synliggjøres.

Utlendingsnemnda (UNE) understreker at generelt vil en lavere eller høyere strafferamme i straffeloven 2005, sammenliknet med straffeloven 1902, kunne indikere at lovgiver nå har et annet syn på alvoret av lovbruddene enn tidligere, i hvert fall ut fra et strafferettslig perspektiv (graden av straffverdighet). Men også pragmatiske, samfunnsøkonomiske betraktninger kan spille inn. Når det gjelder aktuelle bestemmelser der strafferammer har betydning på utlendingsfeltet, mener UNE at det likevel må foretas en selvstendig vurdering ut fra et utlendingsrettslig perspektiv.

Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Politiets utlendingsenhet,Asker og Bærum politidistrikt og Oslo politidistrikt mener det gjeldende grunnlaget for bort- og utvisning bør videreføres, herunder lovbrudd som får en lavere strafferamme i ny straffelov. Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Romerike politidistrikt argumenterer med at dette er viktige virkemidler for å forebygge og bekjempe kriminalitet i Norge. Politidirektoratet viser til sin rapport fra 2014 «Evaluering av returarbeidet i politiet», som viser at bort- og utvisning med påfølgende uttransportering også er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vinningskriminalitet danner grunnlag for en stor del av bort- og utvisningssakene. I 2011–2012 ble 2 135 personer, som i gjennomsnitt var ilagt 8,5 straffereaksjoner hver, bort- eller utvist. Gjennomsnittskostnadene per person for politiet, domstolene og kriminalomsorgen var kr 488 160.

Politidirektoratet mener det vil være uheldig dersom adgangen til å bort- eller utvise i kriminalitetsforebyggende øyemed blir innskrenket, sammenlignet med dagens situasjon. De fremhever betydningen av at regelverket tar høyde for endringer i kriminalitetsbildet og samfunnsutviklingen for øvrig.

Romerike politidistrikt understreker at formålet med ny straffelov ikke var å foreta noen reduksjon i straffeutmålingen, men mer at strafferammen skulle gjenspeile straffenivået. Etter deres oppfatning er dette et viktig moment for om enkelte straffebud som nå kan føre til bortvisning eller utvisning, ikke lenger skal gjøre dette. De er av den generelle oppfatning at politiet og utlendingsmyndighetene bør ha åpning for å kunne vurdere bortvisning og utvisning der forhold til kriminalitetsbekjempelse og samfunnstryggheten skulle tilsi dette. De uttaler videre at det ville vært en fordel om (særlig) utvisningshjemlene åpnet for vurdering av utvisning også for lovovertredelser med en lavere strafferamme, etter en konkret vurdering.

Utlendingsdirektoratet (UDI) mener det vil være en fordel å rendyrke den lovtekniske løsningen dersom man ønsker å beholde en minste strafferamme. Strafferammen gir uttrykk for en rettssikkerhetsgaranti, ved at en utlending ikke skal utvises for mindre alvorlige overtredelser eller forseelser. Videre viser UDI til at det er et paradoks og gir en uheldig signaleffekt at departementets instruks GI-02/2013 om justering av utvisningspraksis for utlendinger som er straffet for overtredelse av straffeloven § 257 og § 391a, viser til at naskeri og tyveri av mindre verdier er et betydelig og økende samfunnsproblem, samtidig som strafferammen på seks måneder nedjusteres i ny straffelov fra fengselsstraff til bot. Dette gjør det utfordrende for UDI å begrunne utvisningsvedtak.

2.5.1.2 Spesielt om henvisningen til strafferammen «fengsel i mer enn tre måneder»

I høringsrunden har det fremkommet mange ulike synspunkter på hvordan departementet bør endre henvisningene til strafferammer, og da særlig hva som bør gjøres med strafferammen «fengsel i mer enn tre måneder» som benyttes flere steder i utlendingsloven. Som nevnt i avsnittet over, er det for flere høringsinstanser viktig å opprettholde dagens rettstilstand. Blant annet understreker Oslo politidistrikt at en utvidelse av forhold som kan danne grunnlag for utvisning eller bortvisning vil være mindre problematisk enn en innsnevring. Det vises til at det i enhver sak vil måtte foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. utlendingsloven § 70.

En annen løsning som foreslås av Oslo politidistrikt, er å fjerne terskelen «fengselsstraff i mer en tre måneder», da dette vil være i tråd med systematikken i straffeloven 2005. De foreslår å endre ordlyden til «når utlendingen her i riket er ilagt straff eller særreaksjon».

Også Politiets utlendingsenhet mener at tiden kan være moden for at det ikke lenger skal gjelde en strafferamme for lovbrudd som begås av utlendinger som ikke har noen oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 66.Det bør være tilstrekkelig til å vurdere utvisning at utlendingen er ilagt straff eller særreaksjon i riket. Dette vil innebære at de objektive vilkårene for utvisning senkes. Imidlertid vil det subjektive vilkåret i lovens § 70, som fastslår at utvisning ikke skal være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller nærmeste familie, sikre at utvisning ikke benyttes for helt bagatellmessige lovbrudd. Politiets utlendingsenhet viser også til at bestemmelsen er en «kan»-bestemmelse, som innebærer at departementet kan instruere om praksis, eventuelt at departementet kan gi endringer i forskrift. En lovendring som fjerner dagens begrensninger kan også være hensiktsmessig sett hen til tersklene for utvisning av EØS-borgere jf. lovens § 1221. På denne måten vil lovverket være bedre tilpasset for å fange opp endringer i kriminalitetsbildet. Ved en slik endring vil det heller ikke være nødvendig å liste opp særskilte lovbrudd som bør omfattes.

Utlendingsdirektoratet foreslår å fjerne de objektive strafferammene i utlendingslovens bestemmelser, særlig i § 17 og § 66, og heller vise generelt til forhold som kan føre til fengselsstraff eller ilagt bot for relevante straffbare handlinger. Dette gir et fleksibelt regelverk som raskt kan fange opp utvikling og trender i kriminaliteten. For personer uten tilknytning har UDI sett store svingninger i modus og type kriminalitet. I utvisningsvurderingen vil forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven § 70 sette skranker for utvisningspraksisen.

Asker og Bærum politidistrikt foreslår at alle utlendingslovens referanser til «fengselsstraff i mer enn tre måneder» erstattes med «fengselsstraff» og begrunner dette med at selv om det vil innebære en utvidelse av grunnlaget for bortvisning og utvisning, vil det ikke nødvendigvis medføre et vesentlig praktisk skifte. Det vises til at både § 17 første ledd og § 66 første ledd er «kan»-bestemmelser, og at det er mulig å gi nærmere retningslinjer for utlendingsforvaltningens praktisering av bestemmelsene, samt at det ved utvisning uansett gjøres en forholdsmessighetsvurdering hvor det blant annet ses hen til strafferammen, grovheten av det straffbare forholdet og faktisk utmålt straff.

Romerike politidistrikt mener derimot, i tråd med høringsforslaget, at det ikke er behov for å endre ordlyden til «fengselsstraff».

En alternativ løsning foreslås av Advokatforeningen og baseres på at straffelovens terskel må anvendes som lovteknisk utgangspunkt for utlendingsloven. Det betyr at man i utlendingsloven må heve inngangsvilkåret for utvisning til seks måneders fengsel, som etter ny straffelov vil være neste terskel over bot. Forhold som etter ny straffelov kun vil danne grunnlag for bot, vil da ikke være omfattet av utvisning. Advokatforeningen mener videre at forholdets straffverdighet er høyst relevant ved vurderingen av utvisningssaker og at det både er en del av vurderingen av inngangsvilkåret (grunnlaget for utvisning etter utlendingsloven § 66 første ledd) og en del av forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven § 70. Straffenivået vil følgelig også inngå i hvorvidt det er «nødvendig» og proporsjonalt å treffe vedtak om utvisning, jf. bestemmelsen i EMK artikkel 8 nr. 2. Av hensyn til utlendingens rettssikkerhet er det dessuten en viktig informasjonsverdi i at forholdets reelle straffverdighet gjenspeiles i utlendingsloven. Videre peker Advokatforeningen på at det vil være kortsiktig å velge en lovteknisk løsning som beholder en strafferamme som ikke lenger eksisterer i straffeloven.

2.5.1.3 Hevede strafferammer i straffeloven 2005

Endringen i strafferammene i straffeloven 2005 fører til at enkelte lovbrudd vil få utlendingsrettslige konsekvenser som de ikke har etter gjeldende rett. Utlendingsnemnda har uttalt at «[d]et at enkelte lovbrudd får høyere strafferamme i ny straffelov, og således synes å bli ansett som mer alvorlige i et strafferettslig perspektiv nå enn tidligere, kan i utgangspunktet tale for at slike lovbrudd gir grunnlag for utvisning i den grad de nå omfattes av krav til strafferammer i utlendingsloven – slik at de ikke behøver å unntas ved særskilt henvisning i utvisningsbestemmelsene. Det vil uansett måtte foretas en forholdsmessighetsvurdering der forholdets alvor veies mot utlendingens tilknytning til riket, jf. utl § 70. Men det kan være behov for overgangsbestemmelser for tilfeller der det ikke foreligger (endelig) vedtak om f.eks. utvisning/bortvisning når endringene trer i kraft.»

Det vises også til Oslo Politidistrikts innspill i punkt 2.5.1.2, om at en utvidelse av forhold som kan danne grunnlag for bortvisning eller utvisning vil være mindre problematisk enn en innsnevring som foreslått i høringsbrevet.

2.5.1.4 Nye straffebestemmelser i straffeloven 2005

Ingen av høringsinstansene hadde innspill om straffelovens nye bestemmelser og om hvordan disse bør vurderes etter utlendingsregelverket.

2.5.2 Bortvisning

2.5.2.1 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g (bortvisning på grunn av straff)

Når det gjelder bestemmelsens henvisning til «fengselsstraff i mer enn tre måneder» viser departementet til det som er skrevet generelt om dette i punkt 2.5.1.2 og departementets vurdering i punkt 2.6.1.2.

Som nevnt i punkt 2.5.1.1 er det flere høringsinstanser som tar til orde for å opprettholde dagens rettstilstand, ved at samtlige lovbrudd som i dag danner grunnlag for blant annet bortvisning etter § 17 første ledd bokstav g fortsatt bør gjøre det.

I høringsbrevet foreslo departementet å vise eksplisitt til straffeloven 2005 §§ 323 (mindre tyveri (naskeri)), 334 (mindre heleri) og 362 (mindre dokumentfalsk) i utlendingslovens regel om bortvisning. Dette støttes av Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt, Politiets utlendingsenhet, Politiets sikkerhetstjeneste og Utlendingsdirektoratet. Oslo politidistrikt viser til at dette er praktiske bestemmelser som klart må være med dersom lovgiver velger å beholde terskelen på tre måneder. Utlendingsdirektoratet understreker bestemmelsenes særlige relevans i utlendingsrettslig sammenheng.

Derimot mener Likestillings- og diskrimineringsombudet at departementet bør frafalle endringsforslaget om § 323 (mindre tyveri, herunder naskeri), fordi konsekvensene ved spesifikt å vise til denne bestemmelsen fremstår som særlig uforholdsmessig og kan være indirekte diskriminerende. Ombudet viser til at personer med rombakgrunn i Norge opplever stor sosial nød og at de ofte faller utenfor velferdsordninger som gjelder for andre i tilsvarende situasjon. De mener derfor at det må kunne antas at nasking forekommer oftere i denne gruppen, og at dette handler om sult og grov sosial nød, og ikke organisert kriminell aktivitet. De påpeker videre at «[d]partementets forslag om at personer som tas for nasking fortsatt skal kunne utvises på dette grunnlag, vil indirekte kunne ramme personer befinner seg i en tvangspreget nødsituasjon og forslaget fremstår derfor som uheldig. Ombudet mener heller ikke at det foreligger saklige grunner som tilsier et behov for en slik justering, og finner derfor at forslaget ikke er egnet til å fremme ivaretakelsen av våre menneskerettslige forpliktelser.»

I tillegg til de lovbruddene departementet foreslo inkludert i § 17 første ledd bokstav g, har departementet mottatt innspill om at bestemmelsen også eksplisitt burde vise til noen andre bestemmelser i straffeloven 2005. Det gjelder § 339 om mindre hvitvasking (Politidirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste og Utlendingsdirektoratet), § 362 om mindre dokumentfalsk (Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt og Politiets sikkerhetstjeneste) og § 373 om mindre bedrageri (Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt Politiets sikkerhetstjeneste og Utlendingsdirektoratet). Romerike politidistrikt viste særlig til viktigheten av innsats mot vinningskriminalitet og at flere av de foreslåtte straffebudene har nær sammenheng med hverandre, noe som gjør det vanskelig å skille dem.

Politiets sikkerhetstjeneste ser særlig positivt på å inkludere § 362 (dokumentfalsk), da bruk av falsk identitet i forbindelse med ulovlig opphold er et sikkerhetsproblem i seg selv.

Utover disse bestemmelsene argumenterer Utlendingsdirektoratet for at det også er hensiktsmessig å inkludere straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)), og § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år) i både utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g og § 66 første ledd bokstav c, da disse lovbruddene også er utlendingsrettslig relevante.

I tillegg til de bestemmelsene som allerede er nevnt, foreslår Asker og Bærum politidistrikt å inkludere § 162 (brudd på identifikasjonsplikten). De viser til at dette er et økende problem i utlendingssaker, som vanskeliggjør politiets arbeid. Plikten utlendingen har til å oppgi korrekt personalia vil styrkes, og dette vil gi en preventiv effekt.

Romerike politidistrikt mener at utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g og § 66 første ledd bokstav c også bør inneholde en generell formulering om at overtredelse av andre straffebud som kun kan føre til «bøter», også bør kunne danne grunnlag for henholdsvis bortvisning og utvisning, etter en konkret vurdering.

Som nevnt over, er Advokatforeningen uenig i departementets forslag om å vise eksplisitt til enkelte lovbrudd der strafferammen er bot og ikke lenger omfattes av regelen om bortvisning i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g, jf. punkt 2.5.1.1 over. Advokatforeningen mener at det er gode grunner til at utlendingslovens sanksjonsbestemmelser, herunder bortvisningsbestemmelsen, bør gjenspeile den reelle straffverdighet og begrunner dette i hensynet til likhet og proporsjonalitet.De er også av den oppfatning at det er overflødig å vise konkret til bestemmelser om for eksempel naskeri fordi omreisende kriminelle – dersom de ikke har lovlig opphold – «uansett bortvises etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstav a, b og d, som gir adgang til bortvisning dersom utlendingen ikke har gyldig pass, visum eller oppholdstillatelse. Advokatforeningen mener derfor at det ikke foreligger noe spesielt behov for å la naskeri og mindre heleri bli omfattet av bortvisningsbestemmelsen.»

2.5.2.2 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h (bortvisning på grunn av straff i utlandet)

Om utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h, skriver Politiets utlendingsenhet at det her allerede er initiert en lovendring2 som vil skjerpe bestemmelsen, og de er enige i at det ikke er nødvendig med ytterligere endring nå. Advokatforeningen viser til sin tidligere høringsuttalelse i den aktuelle saken.

2.5.3 Opphold i forbindelse med arbeid eller studier

2.5.3.1 Utlendingsloven § 27 b annet ledd (tiltak mot vertsfamilie på grunn av straffbar handling mot au pair)

Politidirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt og Romerike politidistrikt støtter den foreslåtte endringen i utlendingsloven § 27 b annet ledd.

Advokatforeningen viser til at det er riktig å gå bort fra en strafferamme som ikke lenger eksisterer i straffeloven. De mener videre at forholdet ikke skal rammes dersom straffen er bot, og foreslår følgende utforming av § 27 b annet ledd:

«Det samme gjelder dersom en person i vertsfamilien er idømt fengselsstraff eller særreaksjon for et straffbart forhold og forholdet er begått mot den som på gjerningstidspunktet var au pair hos vedkommende. I slike tilfeller kan vedtaket gjelde for opptil ti år.»

Oslo politidistrikt viser til at aupairordningen misbrukes og at dette synes å være et økende problem.«I denne forbindelse nevnes at utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b) burde endres slik at også arbeidsgiver kan straffes etter bestemmelsen. Dette kan for eksempel gjøres ved at ordet «formidler» fjernes fra ordlyden.»

2.5.4 Utvisning

2.5.4.1 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Utlendingsnemnda er enig i at det, ut fra de forhold departementet fremhever, ikke er nødvendig å nevne særskilte lovbrudd (straffebud) i bestemmelsene om utvisning på grunnlag av straff ilagt i utlandet, jf. utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b, § 67 første ledd bokstav a og § 68 første ledd bokstav a.

Advokatforeningen viser til samme begrunnelse som gitt for bortvisning. Ved sammenligning av strafferamme i Norge med andre land er det dessuten mer korrekt å operere med straffelovens system, og ikke holde fast på en strafferamme som er forlatt av norsk straffelov.

2.5.4.2 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Stafferammeterskelen i utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c – fengselsstraff i mer enn tre måneder – er den samme som benyttes i § 17 første ledd bokstav g. Mange av høringsinnspillene det er redegjort for i forbindelse med denne bestemmelsen, er også aktuelle for § 66 første ledd bokstav c. Departementet viser derfor til det som er skrevet i punkt 2.5.2.1 om strafferammehenvisningen og hvilke straffebud det eksplisitt bør vises til i bestemmelsen. Utover disse innspillene presiserer Oslo politidistrikt at også mindre bedrageri etter straffeloven 2005 § 373 burde nevnes eksplisitt i utlendingsloven § 66. Bedrageri blant annet i tilknytning til nye datatekniske løsninger i samfunnet bør etter politiets mening kunne føre til bortvisning eller utvisning som kriminalitetsforebyggende tiltak.

Politidirektoratet bemerker at utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c også er en sentral bestemmelse i forbindelse med søknad om permanent oppholdstillatelse. Det følger av utlendingsloven § 62 første ledd bokstav c at rett til permanent oppholdstillatelse er betinget av at det ikke foreligger «forhold som nevnt i § 66». Utformingen av utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c vil dermed, med gjeldende henvisning, ikke bare være avgjørende for adgangen til å utvise som følge av ilagt straff eller særreaksjon i Norge, men også ha betydning for vurderingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. Det vises i den forbindelse til forslag om endringer i utlendingsloven og -forskriften om hevet botidskrav mv., som ble sendt på høring 27. mars 2015.

Advokatforeningen er ikke enig i forslaget, jf. punkt 2.5.1.1. De påpeker også at det i utlendingslovens forstand er en viss forskjell på bortvisning og utvisning, og det vern som følger av EMK artikkel 8. Utvisning er enda mer inngripende enn bortvisning, ettersom det ikke bare oppstilles en plikt om å reise ut av landet, men også et forbud mot å reise inn igjen.

2.5.4.3 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Et par høringsinstanser har påpekt at strafferammen i § 67 første ledd a ikke ble korrekt gjengitt i høringsnotatet. Riktig henvisning skal være «fengselsstraff i mer enn ett år».

Politidirektoratet, Utlendingsnemnda, Politiets utlendingsenhet, Østfold politidistrikt og Romerike politidistrikt er enige i at det ikke er nødvendig å endre denne bestemmelsens ordlyd.

2.5.4.4 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Politidirektoratet (POD) mener at det vil være uheldig dersom de opplistede lovbrudd3 med redusert strafferamme ikke lenger kan danne grunnlag for utvisning etter utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b. Etter deres vurdering er det behov for å endre bestemmelsen som følge av ny straffelov. POD mener som utgangspunkt at samtlige lovbrudd som i dag omfattes av bestemmelsen, fortsatt bør danne grunnlag for utvisning. Dersom de likevel må trekke frem enkeltbestemmelser, viser de til at mindre narkotikaforseelser, som rammes av straffeloven 2005 § 231 annet ledd, er et helt sentralt grunnlag for utvisning av utlendinger i det åpne rusmiljøet, og at denne bestemmelsen derfor bør nevnes eksplisitt i utlendingsloven. Dette er også foreslått av Oslo politidistrikt. I tillegg mener POD (med støtte fra de politidistriktene som har uttalt seg) at straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring), § 262 (brudd på ekteskapsloven (bigami)), § 263 (trusler), § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år), § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri) og § 380 (grovt uaktsomt skattesvik) også bør danne grunnlag for utvisning. Østfold politidistrikt har i denne sammenheng bemerket at lovbestemmelser og regelverk etter deres erfaring kan være vanskelig tilgjengelig for utlendinger på grunn av språk og kultur, slik at de uaktsomme bestemmelsene kan komme til anvendelse i enkelttilfeller. Romerike politidistrikt bemerker for øvrig at de har hatt flere straffesaker knyttet til trusler i sine utlendingssaker, og de mener at det i et forebyggende perspektiv er viktig at disse lovbruddene fortsatt kan medføre utvisning. Det samme gjelder seksuelt krenkende adferd, hvor det er særlig viktig å beskytte barn. Med tanke på de ulike tiltakene som har vært igangsatt gjennom handlingsplan mot vold i nære relasjoner, hvor andre straffebestemmelser særskilt er tatt inn, mener de det vil være uheldig dersom disse lovbruddene ikke lenger skal gi grunnlag for utvisning etter denne bestemmelsen.

I tillegg har Oslo politidistrikt i sitt høringsinnspill understreket viktigheten av at muligheten for å bortvise eller utvise i kriminalitetsforebyggende øyemed ikke innskrenkes, sammenholdt med dagens situasjon. De foreslår derfor at strafferammen i utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b endres fra «fengselsstraff i mer enn ett år» til «fengselsstraff i 1 år eller mer». En slik endring vil føre til at flere lovbrudd vil kunne danne grunnlag for utvisning. Også Romerike politidistrikt foreslår å åpne for utvisning ved lovbrudd med lavere strafferamme,ved at det i bestemmelsen inntas en generell formulering «om at overtredelse av andre straffebud som kan føre til «lavere straff», også bør kunne danne grunnlag for utvisning, etter en konkret vurdering». POD har i sin høringsuttalelse sluttet seg til disse uttalelsene.

Utlendingsnemnda mener at det kan være hensiktsmessig å inkludere straffeloven 2005 § 262 (brudd på ekteskapsloven (bigami)) som grunnlag for utvisning for å fylle lovens kontrollformål, selv om det også er mulig å tilbakekalle oppholdstillatelser på dette grunnlag. Videre mener de at § 231 annet ledd (uaktsom narkotikaforbrytelse) kan tas med, da narkotikaforbrytelser utgjør et stort samfunnsproblem og allmennpreventive hensyn, samt hensyn til offentlig orden, vil kunne tilsi utvisning. Hensynet til å ha samme mulighet som i dag til å beskytte barn gjennom utvisningsinstituttet kan også tilsi at det vurderes nærmere om § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år) bør inkluderes. Videre mener de at trusselbestemmelsen i § 263 bør inkluderes, da utvisningsinstituttet kan ha en funksjon for å beskytte dem det er fremsatt trusler mot, for eksempel den nærmeste familien. Det vil videre kunne fremstå som inkonsekvent hvis en utlending skal kunne utvises for mindre alvorlige forbrytelser, som for eksempel legemsfornærmelse etter nåværende straffelov § 228 første ledd (jf. straffeloven 2005 § 271 om kroppskrenkelse), men ikke for trusler, jf. utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c.

Advokatforeningen mener atutlendingsloven bør gjenspeile den straffverdighet som legges til grunn i den alminnelige straffeloven og at det må ha som konsekvens at ny straffelov får innvirkning på utlendingsloven, slik at de angitte straffebestemmelser i høringsbrevet ikke lenger danner grunnlag for utvisning. For seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år (straffeloven 2005 § 305) mener Advokatforeningen at det ikke bør gjøres særskilte innstramninger på utlendingsfeltet, uten at det også først gjøres innstramninger for denne type overtredelser i straffeloven. Tilsvarende mener Advokatforeningen at de økte strafferammene i ny straffelov også må ha som konsekvens at forhold som tidligere ikke var omfattet av utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b, nå vil være omfattet og danne grunnlag for utvisning.

2.5.4.5 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Både Politidirektoratet, Romerike politidistrikt og Utlendingsnemnda har i sine høringsuttalelser sluttet seg til departementets vurdering om at det ikke er behov for endringer i denne bestemmelsen som følge av ny straffelov.

Advokatforeningen er også enig med departementet i resultat på dette punktet, men viser ellers til sin begrunnelse om likhet og proporsjonalitet hva gjelder straffverdigheten i ny straffelov og bruken av overtredelsene som bortvisnings- og utvisningsgrunnlag i utlendingsloven.

2.5.4.6 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Politidirektoratet mener at det vil være uheldig dersom de opplistede lovbrudd4 med redusert strafferamme ikke lenger kan danne grunnlag for utvisning etter utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b. Etter deres vurdering er det behov for å endre bestemmelsen som følge av ny straffelov. POD mener som utgangspunkt at samtlige lovbrudd som i dag omfattes av bestemmelsen, fortsatt bør danne grunnlag for utvisning. Dersom de likevel må trekke frem enkeltbestemmelser som de anser som særlig viktig å innta i utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b, vil de vise til at mindre narkotikaforseelser (straffeloven 2005 § 231 annet ledd) er et helt sentralt grunnlag for utvisning av utlendinger i det åpne rusmiljøet. Bestemmelsen bør derfor nevnes eksplisitt i utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b. Dette er også foreslått av Oslo politidistrikt. Utlendingsnemnda antar derimot at det i utgangspunktet vil være mindre behov for å kunne utvise utlending med permanent oppholdstillatelse på dette grunnlaget.

POD mener videre (med støtte fra de politidistriktene som har uttalt seg) at følgende lovbrudd også bør danne grunnlag for utvisning etter bestemmelsen: Straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring), § 262 (brudd på ekteskapsloven (bigami)), § 263 (trusler), § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år), § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri) og § 380 (grovt uaktsomt skattesvik).

Romerike politidistrikt bemerker for øvrig at det at straffebudene per i dag ikke har stor praktisk betydning eller er særskilt relevante i utlendingsrettslig sammenheng, ikke er et tilstrekkelig godt argument for å avskjære politiets mulighet til å få utvisning vurdert av Utlendingsdirektoratet (UDI). Som også Asker og Bærum politidistrikt bemerker vil imidlertid terskelen for utvisning av utlendinger med permanent oppholdstillatelse være høyere enn for utlendinger uten eller med midlertidig oppholdstillatelse, noe som også er i tråd med UDIs praksis.

Advokatforeningen mener at det ikke er nødvendig å endre bestemmelsen som følge av ny straffelov, og at straffelovens nye strafferammer må anvendes. Begrunnelsen for Advokatforeningens standpunkt er at utlendingsloven bør gjenspeile den straffverdighet som legges til grunn for straffeloven ellers i samfunnet. Når det gjelder seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år (straffeloven 2005 § 305), mener Advokatforeningen at det ikke skal gjøres særskilte innstramninger på utlendingsfeltet uten at det først gjøres innstramninger for denne type overtredelser i straffeloven. Tilsvarende mener Advokatforeningen at økte strafferammer i straffeloven tilsier at nye straffebestemmelser kan omfattes av utvisningsbestemmelsen.

2.5.5 Tvangsmidler

2.5.5.1 Utlendingsloven § 100 annet ledd (bruk av fingeravtrykkregister i etterforskning av straffbar handling)

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Romerike politidistrikt og Advokatforeningen slutter seg alle til departementets vurdering i høringsnotatet om at det ikke er grunn til å gjøre unntak for noen av de nye lovbruddene som på grunn av hevet strafferamme i ny straffelov vil kunne gi adgang til bruk av registeret i forbindelse med etterforskning.

2.5.5.2 Utlendingsloven § 105 første ledd bokstav c (meldeplikt og bestemt oppholdssted på grunn av straffbar handling)

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Advokatforeningen slutter seg til departementets vurdering i høringsnotatet om at det ikke er grunn til å gjøre unntak for noen av de nye lovbruddene som på grunn av hevet strafferamme i ny straffelov vil kunne danne grunnlag for pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted.

2.6 Departementets vurderinger

2.6.1 Lovteknikk

2.6.1.1 Henvisninger til strafferammer og eventuelt til eksplisitte lovbrudd

De bestemmelsene i utlendingsloven som høringsinstansene har ment at det kan være aktuelt å vise til eksplisitte lovbrudd i, er § 17 første ledd bokstav g, § 66 første ledd bokstav c, § 67 første ledd bokstav b og § 68 første ledd bokstav b. Departementet understreker at høringsbrevets forslag gikk ut på å benytte henvisningen til strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder» i tillegg til å vise til enkelte lovbrudd for å kunne opprettholde dagens rettstilstand.

Høringsinstansene hadde flere forslag mht. om det bør vises eksplisitt til aktuelle straffebud, jf. punkt 2.5.1.1, og hva slags strafferammer det bør vises til, jf. punkt 2.5.1.2. Oslo politidistrikt foreslår å fjerne terskelen «fengselsstraff i mer enn tre måneder» Dette støttes av flere. Konkret går Oslo politidistrikts forslag ut på å vise til «ilagt straff eller særreaksjon». Henvisning til «ilagt straff» inkluderer også lovbrudd som straffes med bot. Slik kan man unngå å måtte liste opp flere lovbrudd i utlendingsloven for å kunne bortvise og utvise både på grunnlag av bot og fengselsstraff. Dette ville ha vært en lovteknisk bedre løsning enn opplisting av aktuelle straffebud og ville gjøre regelverket lettere tilgjengelig. En slik løsning vil imidlertid føre til en innstramming av regelverket gjennom utvidelse av grunnlaget for bortvisning eller utvisning, ved at betydelig flere lovbrudd enn det som er foreslått i høringsbrevet vil kunne danne grunnlag for bortvisning eller utvisning. Dette er i tillegg bestemmelser som etter straffeloven 1902 ikke var omfattet av utlendingslovens bestemmelser om bortvisning eller utvisning. Eksempler på dette er straffeloven 2005 § 343 (ulovlig bruk av løsøre mv.), som både etter gammel og ny straffelov blir straffet med bot, og § 162 (brudd på identifikasjonsplikten), der strafferammen er satt ned fra «bot eller fengsel inntil 3 måneder» til bot. Departementet mener dette vil være uheldig til tross for at det er en lovteknisk bedre løsning, og har derfor ikke gått inn for dette.

Advokatforeningen og Likestillings- og diskrimineringsombudet argumenterer for at oppmykningen av straffeloven (senking av strafferammen) skal føre til en tilsvarende justering av utlendingsloven, og at man derfor bør følge straffelovens terskel som et utgangspunkt for utlendingsloven. Det vil si at de lovbrudd som faller bort på grunn av lavere strafferammer, ikke lenger bør få en utlendingsrettslig konsekvens, da den straffbare handlingen ikke lenger anses som spesielt straffverdig eller samfunnsskadelig. Departementet deler ikke dette synet. Da straffeloven ble revidert (herunder justeringen av strafferammene) foretok ikke lovgiver noen vurdering av hva slags utlendingsrettslige konsekvenser endringene i strafferammene ville få. Straffverdigheten av et lovbrudd er ett av flere moment i vurderingen av om lovbruddet bør kunne danne grunnlag for bort- eller utvisning. Som Utlendingsnemnda uttaler, kan også samfunnsøkonomiske og pragmatiske hensyn spille inn, i tillegg til at innvandringspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Departementet mener det må foretas en selvstendig vurdering av hvilke lovbrudd som kan danne grunnlag for de objektive kriteriene for bort- og utvisning, ut fra et utlendingsrettslig perspektiv.

Departementet vil også understreke at flere høringsinstanser fremhever viktigheten av å beholde dagens bortvisnings- og utvisningsgrunnlag for å forebygge og bekjempe kriminalitet og bevare samfunnstryggheten. Dette er etter departementets syn tungtveiende hensyn. Departementet mener derfor det er viktig å sikre at dagens rettstilstand i stor grad opprettholdes. For eksempel er bestemmelsene i straffeloven 2005 § 323 (mindre tyveri (naskeri)) og § 334 (mindre heleri) praktisk viktige regler for bortvisning eller utvisning, og det ville være uheldig dersom disse grunnlagene bortfalt.

At det henvises til enkelte bestemte straffebud betyr ikke at det automatisk skal bortvises eller utvises på dette grunnlaget. Departementet presiserer at bestemmelsene om bortvisning og utvisning i utlendingsloven er såkalte «kan»-bestemmelser. Bort- eller utvisning vil avhenge av en konkret vurdering, og det skal alltid foretas en forholdsmessighetsvurdering. Videre vil også den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) sette skranker for hvem som kan bortvises eller utvises. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) om utlendingers adgang til riket og deres opphold her står det i punkt 15.6.3 følgende om forholdsmessighetsvurderingen i utvisningsbestemmelsene, jf. utlendingsloven § 70:

«Selv om de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt, skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. departementets lovforslag § 70. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket.

«Forholdets alvor» vil omfatte både straffebudets strafferamme og den idømte straff/særreaksjon. Ved spørsmål om utvisning på grunn av sonet eller ilagt straff, vil altså faktisk utmålt straff være et moment som må tas med i forholdsmessighetsvurderingen. Det må også ses hen til hensynene bak utvisningsinstituttet. Lovreglene om utvisning skal virke allmennpreventivt. Myndighetene må være tydelige på at kriminell atferd kan føre til utvisning. Det er også viktig at folks tillit til innvandringsreguleringen ikke svekkes.»

Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker at en opplisting av aktuelle lovbrudd i tillegg til å vise til en strafferamme gjør loven mer uoversiktlig og dermed vanskeligere tilgjengelig. Generelt er dette noe som bør unngås. Departementet mener imidlertid at de hensyn som det er redegjort for foran, likevel gjør det nødvendig å velge en løsning der det vises til en generell strafferamme, og at det samtidig vises eksplisitt til enkelte lovbrudd for å opprettholde dagens rettstilstand. Hvilke lovbrudd som det er aktuelt å vise eksplisitt til, vurderes nedenfor, jf. punkt 2.6.2 følgende.

2.6.1.2 Spesielt om henvisningen til strafferammen «fengsel i mer enn tre måneder»

Høringsinnspillene foreslår en rekke forskjellige løsninger på hvordan departementet kan forholde seg til henvisningen til strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder».

Utgangspunktet for departementets vurdering i høringsbrevet var å beholde gjeldende henvisning til «fengselsstraff i mer enn tre måneder» til tross for at utlendingsloven da ville vise til en strafferamme som ikke eksisterer i ny straffelov. Bakgrunnen for dette var et ønske om i best mulig grad å opprettholde dagens rettstilstand, utover de lovbruddene som det må vises eksplisitt til.

Departementet er enig med enkelte av høringsinstansene i at det er uheldig å velge en løsning der det vises til en strafferamme som ikke eksisterer. Dette er imidlertid en løsning som ivaretar rettstilstanden i best mulig grad også i aktuelle særlover inntil de eventuelt endres.

Forslaget til Oslo politidistrikt går ut på å fjerne henvisningen til en strafferamme og heller benytte «ilagt straff eller særreaksjon». Å vise til «ilagt straff» vil også inkludere ilagt bot. Som allerede omtalt i punkt 2.6.1.1 vil dette innebære en utvidelse av bortvisnings- og utvisningsgrunnlaget som ikke er ønskelig.

Utlendingsdirektoratets og Asker og Bærum politidistrikts forslag om å eksplisitt vise til forhold som kan føre til fengselsstraff eller ilagt bot for relevante straffbare handlinger er et mulig alternativ. Asker og Bærum politidistrikt viser til at en slik henvisning ikke nødvendigvis vil medføre et praktisk skifte, til tross for at det innebærer en innstramming (utvidelse av bort- og utvisningsgrunnlaget), da departementet kan gi nærmere retningslinjer for forvaltningens praktisering av bestemmelsene.

Når det gjelder generelle henvisninger til straffelovens bestemmelser, utgjør det ingen forskjell om utlendingsloven benytter «fengselsstraff» som henvisningsterskel eller «fengselsstraff i mer enn tre måneder». Nye strafferammer i straffeloven og straffebudene som nå blir aktuelle som følge av at strafferammene er blitt hevet i ny straffelov, vil føre til en utvidelse av bort- og utvisningsgrunnlaget, uavhengig av hvilken henvisningsmetode som velges. Når det gjelder særlovgivningen, vil det fortsatt være slik at man i noen lover har beholdt strafferammer under den nye straffelovens laveste strafferamme, som er «fengsel inntil 6 måneder». For eksempel viser politiloven, legemiddelloven, regnskapsloven og merverdiavgiftsloven5 i dag til strafferammen «fengsel i inntil 3 måneder». Dette er forhold som ikke er omfattet av dagens utlendingsregelverk (som viser til «fengselsstraff i mer enn tre måneder»), men som vil bli inkludert dersom henvisningen «fengselsstraff» velges. Dette medfører i utgangspunktet en innstramming, ved at flere forhold vil kunne danne grunnlag for bortvisning eller utvisning. Det er fra departementets side ikke meningen å utvide grunnlaget for bort- eller utvisning i disse tilfellene. Som i dag vil strafferammen kun være ett av flere momenter som vurderes under «forholdets alvor» i forholdsmessighetsvurderingen i hver enkelt sak. Strafferammen vil således normalt ikke være avgjørende i seg selv, siden den konkrete straffutmålingen og lovbruddets karakter også er momenter som vektlegges.

Advokatforeningen foreslår å heve inngangsvilkåret for utvisning til seks måneders fengsel. Den aktuelle strafferammen ny straffelov benytter er «fengselsstraff i inntil 6 måneder». Departementet mener denne henvisningen ikke kan benyttes, da det vil innebære at alle strafferammer over seks måneder bortfaller. For å sørge for at mer alvorlige lovbrudd som kan føre til fengselsstraff over 6 måneders fengsel ikke blir utelatt, kunne henvisningen da tenkes endret til «fengselsstraff i inntil seks måneder eller mer». En slik løsning vil imidlertid ikke gi andre resultater enn om man viser til «fengselsstraff», med unntak av det som er nevnt tidligere om særlovgivningen.

På denne bakgrunn foreslår departementet en lovteknisk løsning som innebærer at ordlyden «fengselsstraff i mer enn tre måneder» erstattes med «fengselsstraff», samt at det eksplisitt vises til enkelte bestemmelser for å opprettholde dagens rettstilstand. Hvilke lovbrudd dette vil gjelde, blir behandlet nedenfor under de aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven.

2.6.1.3 Hevede strafferammer i straffeloven 2005

Konsekvensen av at enkelte lovbrudd i straffeloven 2005 får hevet strafferamme er at de, i motsetning til etter gjeldende regelverk, vil kunne danne grunnlag for bortvisning eller utvisning m.m. Det vil for eksempel si at lovbrudd som tidligere hadde en strafferamme på «fengsel inntil 3 måneder» og derved ikke var omfattet, ettersom utlendingslovens henvisninger var «fengsel i mer enn tre måneder», etter ikrafttredelsen av ny straffelov vil være omfattet når strafferammen er hevet til «fengsel inntil 6 måneder». Departementet viser her til punkt 2.4.1.3. Departementet kan ikke se vektige grunner for at noen av de aktuelle lovbruddene ikke skal få utlendingsrettslige konsekvenser i utlendingsloven, selv om dette innebærer en utvidelse av grunnlaget for de utlendingsrettslige konsekvensene.

2.6.1.4 Nye straffebestemmelser i straffeloven 2005

Det vil også være noen nye lovbestemmelser i straffeloven 2005 som har en strafferamme på «bot eller fengsel i inntil 6 måneder» eller en høyere strafferamme etter at ny straffelov trer i kraft. Brudd på disse bestemmelsene vil kunne få utlendingsrettslige konsekvenser, for eksempel ved å danne grunnlag for bortvisning eller utvisning. Departementet viser til punkt 2.4.1.4. Utvidelsen som følge av nye straffebestemmelser i straffeloven 2005 vil være den samme, uavhengig av hvilken henvisningsmetode som velges. Departementet ser heller ikke her tungtveiende grunner for å gjøre unntak for noen av de aktuelle bestemmelsene. Lovbruddene vil således kunne gi grunnlag for utlendingsrettslige konsekvenser.

2.6.1.5 Behovet for overgangsregler

Ettersom endringene i straffeloven 2005 medfører at grunnlaget for bortvisning eller utvisning både utvides og innsnevres, vil dette få konsekvenser for hvorvidt en utlending fortsatt kan bortvises eller utvises etter at endringene i utlendingsloven trer i kraft. I enkelttilfeller kan dette få positive eller negative følger for utlendingen. Departementet kan imidlertid ikke se behov for å innføre særskilte overgangsregler for disse tilfellene; det regelverk som til enhver tid er gjeldende på vedtakstidspunktet bør være avgjørende.

2.6.2 Bortvisning

2.6.2.1 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g (bortvisning på grunn av straff)

Departementet viser til det som er skrevet generelt om henvisninger til strafferammer og eventuelt særskilte lovbrudd i punkt 2.6.1.1 og 2.6.1.2. Departementet konkluderte der med å erstatte henvisningen «fengselsstraff i mer enn tre måneder» med «fengselsstraff».

Departementet foreslo i høringsbrevet at brudd på straffeloven 2005 §§ 323 (mindre tyveri (naskeri)), 334 (mindre heleri) og 362 (mindre dokumentfalsk) burde kunne danne grunnlag for bortvisning, selv om lovbruddene ikke kan straffes med fengsel. Etter nærmere vurdering slutter departementet seg til de høringsinsstansene som har foreslått at også §§ 326 (mindre underslag), 339 (mindre hvitvasking) og 373 (mindre bedrageri) bør kunne danne grunnlag for bortvisning. Dette er, som tidligere nevnt, bestemmelser som i dag er omfattet ved at strafferammen i straffeloven av 1902 er «bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler». I ny straffelov av 2005 er straffen for alle disse bestemmelsene redusert til bot. Siden det er funnet hensiktsmessig å beholde de samme lovbruddene som grunnlag for utvisning, kan ikke departementet se at det foreligger grunner til at de ikke også skal kunne danne grunnlag for bortvisning, sett hen til at utvisning med sitt etterfølgende innreiseforbud er et mer inngripende tiltak overfor den enkelte enn bortvisning. Det presiseres at bestemmelsen om bortvisning fortsatt er en «kan»-bestemmelse og at det således skal foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av om det skal fattes vedtak om bortvisning eller ikke. Det vises ellers til den begrunnelse som er gitt om disse lovbruddene under punkt 2.6.4.2.

Utlendingsdirektoratet foreslo også å inkludere følgende bestemmelser i § 17 første ledd bokstav g: Straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)) og § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år), da disse bestemmelsene også er utlendingsrettslige relevante. Departementet bemerker at strafferammen for disse tre bestemmelsene etter ny straffelov er «bot eller fengsel inntil 1 år». Disse bestemmelsene er således allerede inkludert i § 17 første ledd bokstav g og trenger derfor ikke å nevnes særskilt.

Departementet har forståelse for at det hadde vært nyttig også å inkludere straffelov 2005 § 162 (brudd på identifikasjonsplikten) i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g. Dette er en bestemmelse hvor strafferammen er blitt senket fra «Bøder eller med Fængsel indtil 3 Maaneder» til bot. Bestemmelsen har således aldri dannet grunnlag for bort- eller utvisning, og departementet mener det ikke er grunn til å endre dette.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.2.2 Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h (bortvisning på grunn av straff i utlandet)

Den nye og endrede bestemmelsen i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav h trådte i kraft 1. mai 2015. Bestemmelsen slår nå fast at en utlending kan bli bortvist «når utlendingen i utlandet er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i fem år eller mer» (vår utheving).

For nærmere begrunnelse for endringen vises det til Prop. 37 L (2014–2015).

2.6.3 Opphold i forbindelse med arbeid eller studier

2.6.3.1 Utlendingsloven § 27 b annet ledd (tiltak mot vertsfamilie på grunn av straffbar handling mot au pair)

Oslo politidistrikts forslag om å endre utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b for også å kunne straffe arbeidsgiver, går ut over temaet for høringsbrevet. Det er derfor ikke naturlig å behandle det her, men departementet tar det med i det videre arbeidet med aupairordningen.

For øvrig deler ikke departementet Advokatforeningens syn på at bot ikke skal danne grunnlag for karantene for au pairers vertsfamilier. Departementet ønsker ikke å endre bestemmelsen utover den nødvendige justeringen som er foreslått i høringsbrevet. Departementet opprettholder forslaget om å endre dagens henvisning til strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder» til «fengselsstraff».

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, vises det til punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.4 Utvisning

2.6.4.1 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

I høringsbrevet foreslo departementet ingen endringer i bestemmelsen da det vil være vanskelig å sammenligne utenlandske straffebestemmelser med konkrete norske bestemmelser. Det er følgelig mest hensiktsmessig å henvise til en strafferamme i denne bestemmelsen. Det vises imidlertid til departementets konklusjon i punkt 2.6.1.2 om strafferammen «fengselsstraff i mer enn tre måneder». Henvisningen i utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b endres i tråd med dette til kun «fengselsstraff».

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.4.2 Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c (utvisning av utlending uten oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Departementet viser til det som er skrevet over i punkt 2.6.1.2 om hvorfor henvisningen «fengselsstraff i mer enn tre måneder» bør erstattes med «fengselsstraff». Henvisningen i § 66 første ledd bokstav c foreslås endret fra «fengselsstraff i mer enn tre måneder» til «fengselsstraff». Ved denne endringen vil også den påfølgende leddsetningen «eller flere ganger i løpet av de siste tre årene er ilagt fengselsstraff» være overflødig. Den kan følgelig slettes.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at man, i tillegg til å vise eksplisitt til straffeloven 2005 §§ 323 (mindre tyveri (naskeri)), 334 (mindre heleri) og 362 (mindre dokumentfalsk), som foreslått i høringsbrevet, bør vise eksplisitt til §§ 326 (mindre underslag), 339 (mindre hvitvasking) og 373 (mindre bedrageri), slik enkelte høringsinstanser foreslår. Dette er, som tidligere nevnt, bestemmelser som i dag er omfattet ved at strafferammen i straffeloven av 1902 er «bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler». I ny straffelov er straffen for alle disse bestemmelsene satt til bot. Det er fornuftig å se disse bestemmelsene om vinningskriminalitet i sammenheng.

Utvisning er en streng reaksjon og et inngripende tiltak overfor den det gjelder, og departementet har derfor særlig vurdert de motforestillinger som har kommet i høringsrunden om å inkludere mindre tyveri og mindre heleri som grunnlag for utvisning. Et viktig formål med utvisning er imidlertid å verne samfunnet mot kriminelle handlinger. Større mobilitet blant borgere fra land i og utenfor Schengen-området, kombinert med økende økonomiske forskjeller, har i de senere år gitt store utfordringer knyttet til grenseoverskridende kriminalitet, særlig ulike former for vinningskriminalitet. Naskeri og tyveri av mindre verdier utgjør i dag en stor andel av den vinningskriminaliteten som begås, og har et omfang som påvirker den generelle samfunnstryggheten. Denne formen for vinningskriminalitet krever også en uforholdsmessig stor andel av politiets ressurser. Det var på denne bakgrunn departementet 17. juni 2013 ga instruks GI-02/2013 om justering av utvisningspraksis for utlendinger som er straffet for overtredelse av straffeloven (någjeldende) § 257 og § 391 a. Departementet mener at dette fortsatt er utlendingsrettslig relevante bestemmelser og at de er viktige for å forebygge og bekjempe kriminalitet.

Vi mener derfor at det er gode grunner til å opprettholde dagens rettstilstand innenfor dette området, og at det således er mest hensiktsmessig eksplisitt å inkludere alle de foran nevnte lovbruddene i bestemmelsen. Det presiseres imidlertid at det at et lovbrudd kvalifiserer som grunnlag for å vurdere utvisning, ikke nødvendigvis innebærer at det skal fattes vedtak om utvisning etter den konkrete forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas i alle saker om utvisning, jf. utlendingsloven § 70.

Når det gjelder UDIs forslag om også å inkludere straffeloven 2005 § 182 (opptøyer), § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)), og § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år), vises det til det som er skrevet over i punkt 2.6.2.1.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.4.3 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsbrevet om ikke å endre bestemmelsen, men gjør oppmerksom på at bestemmelsens strafferamme var ukorrekt angitt i høringsbrevet. Den korrekte strafferammen i bestemmelsen er fortsatt «fengselsstraff i mer enn ett år».

De av høringsinstansene som uttalte seg om denne bestemmelsen var også enige i departementets vurdering i høringsbrevet.

2.6.4.4 Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Til tross for at departementet i høringsbrevet foreslo ikke å vise eksplisitt til enkelte lovbrudd i utlendingsloven § 67 første ledd bokstav b, har departementet kommet til at det er god grunn til likevel å ta inn enkelte bestemmelser. Det vises spesielt til uttalelser fra Utlendingsnemnda, Politidirektoratet og politidistriktene, hvor viktigheten av å kunne utvise i et kriminalitetsforebyggende øyemed ble understreket. Det ble særlig fremhevet at narkotikaovertredelser utgjør et stort samfunnsproblem og at allmennpreventive hensyn og hensynet til offentlig orden vil kunne tilsi utvisning også for uaktsomme overtredelser. Når det gjaldt bestemmelsene om trusler og seksuelt krenkende adferd, ble særlig hensynet til fornærmede og viktigheten av å beskytte barn fremhevet av høringsinstansene.

På denne bakgrunn har departementet påny vurdert behovet for å kunne utvise personer med midlertidig oppholdstillatelse også for lovbrudd som i straffeloven 2005 vil få redusert strafferamme. For å opprettholde dagens rettstilstand, på viktige punkter, foreslår departementet at følgende lovbrudd (som i ny straffelov har strafferamme på «bot eller fengsel i inntil ett år») nevnes eksplisitt i bestemmelsen:

• § 182 første ledd (opptøyer),

• § 231 annet ledd (uaktsom narkotikaovertredelse),

• § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring),

• § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)),

• § 263 (trusler),

• § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år),

• § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri) og

• § 380 (uaktsomt grovt skattesvik).

Departementet har også vurdert forslaget fra Oslo politidistrikt om at strafferammen i bestemmelsen endres «fra «fengselsstraff i mer enn ett år» til «fengselsstraff i 1 år eller mer», men kommet til at dette endringsforslaget ikke bør følges opp på det nåværende tidspunkt. Departementet er enig i at en slik endring vil føre til at flere lovbrudd enn i dag vil kunne danne grunnlag for utvisning. Sett hen til antall lovbrudd som ville bli omfattet, mener departementet at dette ville innebære en så stor innstramming at et slikt endringsforslag eventuelt bør sendes på alminnelig høring. Av samme grunn er det heller ikke aktuelt for departementet å anbefale at det tas inn en generell formulering som åpner for utvisning ved lovbrudd med lavere strafferamme, slik Romerike politidistrikt foreslo i sitt høringsinnspill.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.4.5 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav a (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i utlandet)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsbrevet, et forslag som også høringsinstansene som uttalte seg om denne bestemmelsen var enige i. Det foreslås derfor ingen endringer i denne bestemmelsen som følge av ny straffelov.

2.6.4.6 Utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b (utvisning av utlending med permanent oppholdstillatelse på grunn av straff i riket)

Til tross for at departementet i høringsbrevet foreslo ikke å vise eksplisitt til enkelte lovbrudd i utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b, har departementet kommet til at det er god grunn til likevel å ta inn enkelte bestemmelser. Det vises spesielt til forslagene fra Politidirektoratet og politidistriktene, hvor viktigheten av å kunne utvise i et kriminalitetsforebyggende øyemed ble understreket. Det ble særlig fremhevet at narkotikaovertredelser utgjør et stort samfunnsproblem, og at allmennpreventive hensyn og hensynet til offentlig orden vil kunne tilsi utvisning for slike overtredelser. Departementet har imidlertid merket seg at Utlendingsnemnda i sin høringsuttalelse antok at det i utgangspunktet vil være mindre behov for å kunne utvise en utlending med permanent oppholdstillatelse på dette grunnlaget, da de så det som mindre aktuelt for denne gruppen. Departementet kan være enig i at det nok er mindre aktuelt for denne gruppen, men har likevel kommet til at de allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende også ved mindre narkotikaovertredelser. Det presiseres at det at et lovbrudd kvalifiserer som grunnlag for å vurdere utvisning, ikke nødvendigvis innebærer at det skal fattes vedtak om utvisning etter den konkrete forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas i alle saker om utvisning, jf. utlendingsloven § 70.

Når det gjaldt bestemmelsene om trusler og seksuelt krenkende adferd, ble særlig hensynet til fornærmede og viktigheten av å beskytte barn fremhevet av høringsinstansene.

På denne bakgrunn har departementet på ny vurdert behovet for å kunne utvise personer med permanent oppholdstillatelse også for lovbrudd som i straffeloven 2005 vil få redusert strafferamme. For å opprettholde dagens rettstilstand på sentrale punkter foreslår departementet at følgende lovbrudd nevnes eksplisitt i bestemmelsen:

• § 182 første ledd (opptøyer)

• § 231 (narkotikaovertredelser)

• § 237 tredje ledd (uaktsom smitteoverføring),

• § 262 første ledd (brudd på ekteskapsloven (bigami)),

• § 263 (trusler),

• § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år) og

• § 374 første alternativ (grovt uaktsomt bedrageri).

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller at straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.5 Tvangsmidler

2.6.5.1 Utlendingsloven § 100 annet ledd (bruk av fingeravtrykkregister i etterforskning av straffbar handling)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsbrevet, et forslag som også høringsinstansene som uttalte seg sluttet seg til. Det foreslås derfor ingen endringer i denne bestemmelsen som følge av ny straffelov.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.

2.6.5.2 Utlendingsloven § 105 første ledd bokstav c (meldeplikt og bestemt oppholdssted på grunn av straffbar handling)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsbrevet, et forslag som også høringsinstansene som uttalte seg sluttet seg til. Det foreslås derfor ingen endringer i denne bestemmelsen som følge av ny straffelov.

Når det gjelder utvidelsen av lovbrudd som vil bli omfattet av denne bestemmelsen fordi strafferammen er blitt hevet eller straffebestemmelsen er ny, viser departementet til det som er sagt i punkt 2.6.1.3 og 2.6.1.4.