3 Fjernundervisning

3.1 Bakgrunn

Regjeringa oppnemnde 22. september 2017 eit utval som fekk i oppgåve å greie ut og vurdere behovet for rettsleg regulering av grunnskuleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (grunnopplæringa). Utvalet leverte NOU 2019: 23 Ny opplæringslov 13. desember 2019.

Utvalet foreslo at det skal vere tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning dersom læraren og eleven kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel, og kommunen dessutan kan godtgjere at det er gode grunnar for å organisere opplæringa slik, og at opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg.

Innstillinga frå utvalet blei send på høyring 30. januar 2020. Høyringsfristen var 1. juli 2020. Høyringa gjaldt endringar i opplæringslova og dermed offentlege skular. Departementet foreslo i eit eige høyringsbrev av 3. desember 2020 at det blir teke inn ei føresegn i friskulelova om høve til å bruke fjernundervisning som er lik det forslaget utvalet hadde til ny føresegn i opplæringslova. Høyringsfristen var 15. januar 2021.

I tillegg til desse høyringane heldt departementet 10. februar 2021 eit høyringsmøte med sentrale aktørar og organisasjonar for å få synspunkt og innspel til arbeidet med lovproposisjonen.

Høyringsfråsegnene til NOU 2019: 23 er no til vurdering i departementet. Departementet tek sikte på å sende eit heilskapleg forslag til ny opplæringslov på høyring seinare i år. Med bakgrunn i blant anna regjeringa si satsing på digitalisering, og erfaringane med bruk av digital heimeopplæring under koronapandemien, har departementet lagt opp til at reglane for bruk av fjernundervisning blir behandla i eit eige løp, slik at nye føresegner i opplæringslova og friskulelova eventuelt kan ta til å gjelde hausten 2021.

3.2 Reglane i dag

3.2.1 Opplæringslova

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar for å gi opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring som fjernundervisning når opplæringa ikkje kan bli gitt av eigna undervisningspersonale på skulen. Opplæringslova opnar òg for å gi grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne som fjernundervisning.

Utover dei tilfella der fjernundervisning eksplisitt er tillate, er ikkje fjernundervisning regulert i opplæringslova. Det er lagt til grunn at det er tillate å bruke fjernundervisning i avgrensa delar av opplæringa i fag i vidaregåande opplæring (Dokument nr. 15:674 (2018–2019)). Det er også lagt til grunn at fjernundervisning gjennom såkalla robotar kan vere eit supplement for elevar som på grunn av sjukdom eller skade ikkje kan vere på skulen. Ein robot tek fysisk plassen til eleven i klasserommet og overfører bilde og lyd til eleven som er fråverande. Eleven kan gjennom roboten kommunisere med resten av klassen og læraren i sanntid. Eit eksempel på denne typen robot er den norskutvikla AV1. Undervisning ved hjelp av ein robot gjer at eleven kan følge med i opplæringa, og det kan medverke til at eleven kjenner sosial tilhøyrsle med klassen. Slik undervisning kan vere eit tillegg til andre måtar å organisere opplæringa på, for eksempel besøk i heimen. Det er lagt til grunn at skuleeigaren ikkje kan oppfylle retten elevane har til opplæring ved utelukkande å vise eleven som er heime, til å bruke robot.

3.2.2 Friskulelova

3.2.2.1 Frittståande grunnskular og vidaregåande skular (friskular)

Friskulelova § 1-2 siste ledd fastset at lova ikkje gjeld fjernundervisning. I særmerknaden er det presisert at føresegna ikkje vil vere til hinder for at det ved for eksempel langvarig sjukdom blir gitt opplæring andre stader enn på skulen, for eksempel over internett, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kapittel 19.4.

Føresegna om at det ikkje er tillate med fjernundervisning i friskular, kom inn i dåverande privatskulelov av 2007, men blei lagd til grunn også tidlegare.

3.2.2.2 Skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A

Friskulelova kapittel 6A regulerer diverse skular som gir yrkesretta opplæring. Skulane er ikkje å rekne som frittståande skular (friskular), og berre dei føresegnene i andre delar av friskulelova som er lista opp i § 6A-7, gjeld for desse skulane så langt føresegnene passar. Friskulelova § 1-2 siste ledd er ikkje lista opp i § 6A-7. Frå 1. januar 2009 til 31. desember 2020 var skulane regulerte under kapittel 4 Diverse skular i vaksenopplæringslova.

I Ot.prp. nr. 87 (2008–2009) Om lov om voksenopplæring (voksenopplæringsloven) foreslo departementet at § 17 fjerde ledd skulle lyde: «Reglene i dette kapittelet gjelder ikke fjernundervisning og kjøp av opplæringstjenester.» Under lovbehandlina i Stortinget blei ordlyden i § 17 fjerde ledd endra til: «Departementet kan gi forskrift om kjøp av opplæringstjenester», jf. Innst. O. nr. 114 (2008–2009). Som grunngiving for endringa uttala komiteen blant anna: «Komiteen mener loven må gi rom for i begrenset omfang å kunne kjøpe opplæringstjenester. Det kan blant annet dreie seg om å hente inn spesialister og fagfolk i mindre stillingsbrøker i kortere perioder på spesielle områder. Departementet fastsetter dette gjennom forskrift.» Formuleringa i forslaget til § 17 fjerde ledd i lovproposisjonen om at reglane ikkje gjeld fjernundervisning, blei ikkje kommentert av komiteen, men fall ut under behandlinga i Stortinget. Det er i forvaltningspraksisen lagt til grunn at vaksenopplæringslova kapittel 4, seinare friskulelova kapittel 6A, ikkje gir høve til å bruke fjernundervisning.

3.2.3 Personopplysningslova og personvernforordninga

Opplæring som blir gjennomført som fjernundervisning, inneber overføring av informasjon om den enkelte eleven i form av lyd, bilde og tekst. Reglane om behandling av personopplysningar gjeld for denne typen behandling.

Reglar om behandling av personopplysningar er fastsette i personopplysningslova. Personopplysningslova gjennomfører EUs personvernforordning, og forordninga gjeld som lov med visse tilpassingar, jf. personopplysningslova § 1.

Personopplysningar kan berre behandlast ved bruk av digital teknologi dersom det er eit lovleg behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga artikkel 6. Behandlingsgrunnlag kan blant anna vere at behandlinga er nødvendig for å utøve offentleg styresmakt eller oppfylle ei rettsleg forplikting. I begge tilfella krevst det eit supplerande rettsgrunnlag. Dersom dei rettslege forpliktingane i opplæringslova eller friskulelova gjer det nødvendig å behandle personopplysningar, vil forpliktingane vere eit supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar.

Det er skuleeigaren som er ansvarleg for opplæringa, og som avgjer om det skal brukast digital teknologi. Skuleeigaren vil seie kommunen og fylkeskommunen for offentlege skular og den enkelte skulen ved skulestyret som øvste ansvarleg for friskular. Det er skuleeigaren som er behandlingsansvarleg, og som må sørge for at krava i personopplysningslova blir oppfylte. Krava inneber for det første at det må finnast eit behandlingsgrunnlag. Dessutan må behandlinga vere i samsvar med prinsippa for behandling av personopplysningar og andre krav i personopplysningslova og personvernforordninga.

Departementet viser elles til nærare omtale at personvernregelverket i punkt 2.2.

3.3 Høyringa

3.3.1 Innleiing

Opplæringslovutvalet foreslo i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov ei ny føresegn i opplæringslova om gjennomføring av opplæring med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning). Denne utgreiinga var på høyring våren 2020. Sjå punkt 3.3.2.

Med bakgrunn i blant anna regjeringa si satsing på digitalisering og erfaringane med bruk av digital heimeopplæring under koronapandemien vedtok departementet å følge opp forslaget om fjernundervisning i ein eigen prosess med sikte på å legge fram ein lovproposisjon våren 2021 og at eventuelle endringar i både opplæringslova og friskulelova skulle tre i kraft hausten 2021.

Dette er bakgrunnen for at departementet 3. desember 2020 sende på høyring forslag til endringar i friskulelova i samsvar med forslaga frå opplæringslovutvalet. Høyringsfristen var 15. januar 2021. Sjå punkt 3.3.3.

Departementet sende 3. november 2020 på høyring forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova med forskrifter om behandling av personopplysningar med grunnlag i desse lovene. Forslaget handla blant anna om fjernundervisning. Sjå punkt 3.3.4.

Etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si og denne var på høyring, har det skjedd mykje innanfor fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Departementet inviterte derfor sentrale aktørar og organisasjonar til eit høyringsmøte for å få synspunkt og innspel til arbeidet med lovproposisjon. Dette høyringsmøtet blei halde 10. februar 2021. Sjå punkt 3.3.5.

3.3.2 Opplæringslovutvalets forslag om fjernundervisning

3.3.2.1 Forslaget

Opplæringslovutvalet foreslo denne regelen om fjernundervisning:

§ 13-3 Gjennomføring av opplæringa med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning)

Dersom elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel og det er gode grunnar for å gjennomføre opplæringa på denne måten, kan det gjerast unntak frå hovudregelen i § 15-4 om at læraren skal vere til stades saman med elevane. Kommunen og fylkeskommunen må i så fall kunne godtgjere at denne opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg.

I forslaget blir det stilt tre vilkår for at opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Det første vilkåret er at elevane og læraren må kunne kommunisere «effektivt» med tekniske hjelpemiddel. Kravet inneber at elevane må ha tilsvarande høve til å få fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dessutan må læraren ha tilsvarande høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær. Dei tekniske løysingane som blir nytta, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Det andre vilkåret er at det er «gode grunnar» til å organisere opplæringa utan at læraren er fysisk til stades saman med elevane, såkalla fjernundervisning. Kravet inneber at det skal vere ein viss terskel for å organisere opplæringa som fjernundervisning. Undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, skal etter forslaget vere normalordninga, medan fjernundervisning skal vere unntaket. Vilkåret om gode grunnar inneber at det må gjerast ei heilskapleg vurdering der fordelane med fjernundervisning blir vegne opp mot ulempene. Fordelane kan for eksempel vere at det blir mogleg å gi elevane eit tilbod trass i lite elevgrunnlag eller mangel på lærarar, at det blir mogleg å gi eit meir fleksibelt tilbod til barn som må vere heime på grunn av sjukdom, eller at det blir mogleg å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til den enkelte. Ei ulempe med fjernundervisning er at elevane ikkje møter læraren og kanskje heller ikkje andre elevar fysisk. I vurderinga av om opplæringa kan organiserast som fjernundervisning, må kommunen og fylkeskommunen etter forslaget ta omsyn til alle elevane. Opplæringa kan ifølge utvalet ikkje gjennomførast som fjernundervisning dersom det inneber at nokre elevar blir diskriminerte, for eksempel fordi dei ikkje får tilstrekkeleg utbyte av undervisninga dersom ho blir gitt som fjernundervisning. Det skal etter forslaget ikkje vere tillate å bruke fjernundervisning for å spare pengar, og kommunar og fylkeskommunar kan dermed ikkje la vere å prøve å rekruttere lærarar som dei elles ville ha rekruttert, eller la vere å opprette tilbod som dei elles ville ha oppretta.

Det tredje vilkåret i forslaget frå utvalet er at kommunen og fylkeskommunen kan godtgjere at opplæringa som skjer som fjernundervisning, er «trygg og pedagogisk forsvarleg». Kva som er pedagogisk forsvarleg og trygt, skal vurderast ved skjønn basert på eit fagleg-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Kor gamle og kor modne elevane er, vil ifølge utvalet ha ein del å seie. I tillegg skal det ha noko å seie kor mykje av opplæringa som blir gitt gjennom fjernundervisning. Det skal ifølge utvalet mindre til for å kunne gi opplæring i enkelte fag eller tema som fjernundervisning enn for å gi store delar av opplæringa på denne måten. Om og korleis fjernundervisninga blir kombinert med ulike former for fysisk samhandling, har ifølge utvalet òg innverknad på om opplæringa vil vere pedagogisk forsvarleg og trygg.

Forslaget om at kommunen og fylkeskommunen må «godtgjere» at opplæringa som skjer som fjernundervisning er trygg og pedagogisk forsvarleg, vil seie at det er kommunen og fylkeskommunen som må sannsynleggjere at dette vilkåret er oppfylt. Det skal ifølge utvalet ikkje vere noko absolutt dokumentasjonskrav.

Tilvisinga til forslaget § 15-4 i første setning er informasjon om kva som er forholdet mellom forslaget frå utvalet om å stille krav om at ein lærar er til stades, og forslaget om å kunne organisere opplæringa som fjernundervisning på visse vilkår.

3.3.2.2 Høyringa

Innstillinga frå utvalet blei send på høyring 30. januar 2020 med høyringsfrist 1. juli 2020.

Høyringa blei send til desse instansane:

• Departementa

• Barneombodet

• Datatilsynet

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukarombodet

• Forbrukarrådet

• Noregs forskingsråd

• Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

• Kompetanse Noreg

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT)

• Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO)

• Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar

• Politidirektoratet

• Politiets attesteining i Vardø

• Regelrådet

• Sametinget

• Samordna opptak

• Språkrådet

• SSB

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens råd for likestilling av funksjonshemma

• Statped

• Sysselmannen på Svalbard

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Statsforvaltarane

• Sentralleiinga for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Riksrevisjonen

• Sivilombodsmannen

• Fylkeskommunane

• Kommunane

• Longyearbyen lokalstyre

• Høgskulane

• Universiteta

• Statlege grunnskular

• Statlege vidaregåande skular

• Frittståande skular (godkjende etter friskulelova)

• Private grunnskular (godkjende etter opplæringslova § 2-12)

• Abelia – Forum for friskoler

• Afasiforbundet

• Akademikerne

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Atferdssenteret

• Barnevakten

• Blindeforbundet

• Blå Kors

• Dysleksi Norge

• Elevorganisasjonen

• Institutt for arbeidsliv- og velferdsforskning (FAFO)

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Forandringsfabrikken

• Foreldrenettverk MOT Mobbing

• Foreningen Mobbing i Skolen

• Forskerforbundet

• Forening for kjønns- og seksualitetsmangfold (FRI)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Handikappede Barns Foreldreforening

• Hørselshemmede barns organisasjon

• Hørselshemmedes Landsforbund

• Innvandrernes Landsforbund

• Institutt for samfunnsforskning

• ISAAC

• Kristent Pedagogisk Forum

• Kristne Friskolers Forbund

• KS

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landslaget for nærmiljøskolen (LUFS)

• Landsorganisasjonen i Noreg – LO

• Landsrådet for Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar (LNU)

• Lykkelige barn

• Lærernes Yrkesforbund

• Læringsmiljøsenteret

• Mental Helse Ungdom

• MOT

• Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

• Nordisk institutt for studium av innovasjon, forsking og utdanning

• Norges Døveforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norsk Foreldrelag for Funksjonshemmede

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring – NOVA

• Norsk Kulturskoleråd

• Norsk Leirskoleforening

• Norsk Lektorlag

• Norsk Montessoriforbund

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Norske Kveners Forbund

• Norske Samers Riksforbund

• Odin Stiftelsen

• Organisasjonen mot offentleg diskriminering

• Redd Barna

• Røde Kors

• Rådet for psykisk helse

• Rådgiverforum Norge

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter

• Sex og politikk

• Skeiv Ungdom

• Skolelederforbundet

• Skolenes landsforbund

• Steinerskoleforbundet

• Steinerskolenes foreldreforbund

• Stiftelsen Barnas rettigheter

• Stopp Mobbingen

• Taterne/Romanifolkets Menneskerettighetsforening – TRM

• Unge funksjonshemmede

• Uni Research Helse

• UNICEF Noreg

• UNIO

• Utdanningsforbundet

• Virke

• Voksenopplæringsforbundet

• YS

Desse instansane har uttala seg om forslaget om fjernundervisning i høyringa:

• Barneombodet

• Datatilsynet

• Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

• Statped

• Statsforvaltaren i Vestland

• Statsforvaltaren i Troms og Finnmark

• Statsforvaltaren i Nordland

• Statsforvaltaren i Innlandet

• Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring – NAFO

• Agder fylkeskommune

• Vestfold og Telemark fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Troms og Finnmark fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Bærum kommune

• Klepp kommune

• Nissedal kommune – rektorgruppa

• Nittedal kommune

• Nordre Follo kommune

• Oslo kommune

• Randaberg kommune

• Skiptvet kommune

• Stavanger kommune

• Time kommune

• Trondheim kommune

• Ullensaker kommune

• Ørsta kommune

• Abelia – Forum for friskoler

• Blå Kors

• Diverse elev-, lærling- og mobbeombod i Noreg

• EL og IT Forbundet

• Elevorganisasjonen

• FAU Vetland skole

• Fleksibel utdanning Norge

• Fylkesungdomsråda i Oslo, Agder, Rogaland, Trøndelag og Innlandet

• Hørselshemmede barns organisasjon

• Kreftforeningen

• Kristne Friskolers Forbund

• Landsforeningen for Utviklingshemmede

• Tonje Lovang

• ME-foreldre

• Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Samisk høgskole

• Nettverk Nordmøre, Aure, Averøy, Gjemnes, Kr.sund, Smøla, Sunndal m.fl.

• Norges Døveforbund

• Norges ME-forening

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Norsk Lektorlag

• Skolederforbundet

• Skuleeigarar i Salten kommune, Bodø, Beiarn, Fauske, Gildeskål, Hamarøy m.fl.

• Ungdommens fylkesråd Nordland

• Unge funksjonshemmede

• Utdanningsforbundet

• Utval for fylkeskommunalt tilsette – Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal

3.3.2.3 Høyringsfråsegner

Det er 58 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om fjernundervisning, og 56 av dei støttar eller støttar delvis forslaget. Fleirtalet er positive til at det blir opna for meir fjernundervisning enn i dag, under føresetnad av at vilkåra i lova er tydelege, og at undervisning saman med læraren må vere den klare hovudregelen.

Utdanningsforbundet er samd med utvalet i at det er nødvendig å klargjere i kva tilfelle opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Forbundet uttalar at praksis med fjernundervisning, særleg via internett, er mykje meir utbreidd enn det eksisterande lovverk opnar for, og at det derfor er nødvendig at regelverket blir oppdatert.

Utdanningsforbundet er samd i at det i den nye lova bør opnast for høve til visse former for fjernundervisning:

Fjernundervisning kan være en hensiktsmessig løsning i noen tilfeller, for eksempel for elever med langtidssykefravær dersom visse vilkår er oppfylt. Erfaringene fra våren 2020 viser også at fjernundervisning kan fungere som en nødløsning i en krisetid.

Utdanningsforbundet meiner likevel at forslaget inneber eit for vidt høve til å bruke fjernundervisning, og at det i større grad må sikrast at det er den fagleg-pedagogiske vurderinga som blir utslagsgivande for kommunen. Utdanningsforbundet understrekar at fjernundervisninga ikkje må erstatte ordinær undervisning eller plikta kommunane har til å tilsetje kvalifiserte lærarar.

Barneombodet er som utgangspunkt positive til forslaget, og meiner at høvet til fjernundervisning bør opnast noko meir opp enn i dagens lov. Samtidig understrekar Barneombodet at vilkåra må vere tydelege, og at bruk av fjernundervisning ikkje må innebere at opplæringsansvaret blir flytta over på foreldra. Barneombodet ber òg departementet om å vurdere forslaget basert på forsking om erfaringar frå koronapandemien.

Elevorganisasjonen ser at forslaget kan ha positive sider ved at det gir lærarane betre høve til å undervise slik dei ønsker og vurderer som best pedagogisk. Likevel understrekar Elevorganisasjonen i høyringsfråsegna si kor viktig samhaldet i klasserommet er for læring og trivsel i skulen.

KS understrekar i si høyringsfråsegn at det er viktig å ta med seg erfaringar frå lærarar, skuleleiarar, kommunar og fylkeskommunar frå våren 2020, særleg når det gjeld dei sårbare elevane. KS meiner at:

Det vil være viktig å ikke bare se på fjernundervisning som en nødløsning, men som en normalordning med mulighet for innovasjon til beste for elevenes læring.

Nokre av høyringsinstansane uttalar at auka fleksibilitet i opplæringa kan medverke til å redusere fråfall og redde undervisninga i små fag, på små stader og for sjuke elevar. Skuleeigarane i Bodø, Beiarn, Fauske, Gildeskål, Hamarøy, Meløy, Rødøy, Saltdal, Steigen og Sørfold seier i ei felles høyringsfråsegn at det er

[v]eldig positivt at vi kan ta i bruk fjernundervisning som en del av den ordinære undervisningen. I en framtid der vi tror det blir vanskeligere å skaffe lærere med nødvendig kompetanse kan dette være en måte å berge de små skolene og også bosetting i distriktene.

ME-foreldrene meiner at fjernundervisning for elevar seint i grunnskulen og i vidaregåande skule kan

[..] bidra til en økt fleksibilitet og derved gjøre det mulig for syke elever å motta opplæring i den grad helse og kognisjon tillater det, uten å bruke opp sparsomme krefter på reise og opphold i omgivelser som tar krefter fra lærestoffet.

Andre høyringsinstansar er av omsyn til skulemiljøet og oppfølginga av elevane skeptiske til å bruke fjernundervisning anna enn i unntakstilfelle. Ullensaker kommune seier i si fråsegn:

For elever som er langvarig syke og ikke kan være til stede på skolen, kan fjernundervisning være et godt supplement til ordinær undervisning i perioder. Målet må likevel være at alle elever kan delta i læringsfellesskapet på skolen.

Fleire av instansane opplyser at perioden med fjernundervisning våren 2020 på grunn av koronapandemien har vist at det er eit stort potensial for fjernundervisning som ein del av det samla opplæringstilbodet. Andre av høyringsinstansane fortel om negative erfaringar frå denne perioden og peikar på at det er stor variasjon i digitalt utstyr og kompetanse på skulane.

Fleire brukarorganisasjonar er skeptiske til å gi høve til fjernundervisning i språkfag og teiknspråk. Norges Døveforbund

[..] er skeptiske til hva dette lovforslaget vil bety i praksis for døve og hørselshemmede elever. Døve og hørselshemmede elever går i større grad på sine nærskoler i dag enn de gjorde før og er som regel den eneste eller en av få hørselshemmede på sin skole uten mulighet til å være i et stimulerende språkmiljø der de møter på både jevnaldre og voksne hørselshemmede og tegnspråkbrukere.

Statped meiner på si side at fjernundervisning kan fungere godt i teiknspråk og for elevar med særskilde opplæringsbehov under føresetnad av at

[..] fjernundervisning er et supplement til undervisning i og på norsk tegnspråk der både elever og lærere er fysisk til stede. Fjernundervisningen må ikke føre til en nedprioritering av kommunens ansvar for å gi tegnspråkopplæring til sine elever.

Fleire av høyringsinstansane kommenterer konkret dei tre vilkåra som opplæringslovutvalet foreslo må vere oppfylte for at fjernundervisning skal kunne nyttast. Til det første av dei tre vilkåra, at elevane og læraren må kunne kommunisere «effektivt» med tekniske hjelpemiddel, uttalar Utdanningsforbundet:

Effektiv kommunikasjon krever at fjernundervisningen skjer i sanntid. Det er ikke tilstrekkelig å kun stille opp et krav om kort responstid. Det vil være svært utfordrende for mange elever dersom oppgaver for eksempel bare blir lagt ut på en læringsplattform med en beskjed om å ringe læreren ved behov for hjelp. Dette er ikke tilstrekkelig selv om læreren gir respons raskt.

Barneombodet på si side er

[..] usikker på hva som egentlig ligger i et krav til effektiv kommunikasjon. Poenget må være at læreren gir eleven den nødvendige oppfølgingen og veiledningen i læringsarbeidet. Eleven må også ha mulighet til å raskt stille spørsmål å få hjelp fra læreren.

Til det andre vilkåret, om at det må vere «gode grunnar» for å organisere opplæringa som fjernundervisning, kommenterer Fylkesforvaltaren i Vestland:

«Gode grunnar» er ikkje eit klart uttrykk, og det kan tolkast for subjektivt. Vurderingane til utvalet, og/eller merknadane til føresegna gir heller ikkje ei god forståing av kva ei slik vurdering skal innebere.

Når det gjeld det tredje vilkåret, at kommunen og fylkeskommunen må godtgjere at den opplæringa som skjer som fjernundervisning, er «trygg og pedagogisk forsvarleg», uttalar Fleksibel utdanning Norge:

Formuleringen «Kommunen og fylkeskommunen må i så fall kunne godtgjere at denne opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg» har en implisitt forutsetning om at nettbasert undervisning eller fjernundervisning ofte er av dårligere kvalitet enn klasseromsundervisning. Skoleeiere har ansvar for at all undervisning er trygg og pedagogisk forsvarlig.

Utdanningsforbundet meiner at dette vilkåret legg opp til

[..] en for svak regulering. Selv om utvalget i forarbeidene redegjør for relevante momenter, mener vi det er en fare for at kommunen i realiteten vil kunne legge avgjørende vekt på økonomi og andre utenforliggende hensyn. […] Det er viktig at regelverket sikrer at det er den faglig-pedagogiske vurderingen som blir utslagsgivende for eventuell bruk av fjernundervisning.

3.3.3 Forslaget om fjernundervisning i friskular

3.3.3.1 Forslaget

Departementet viste i høyringsbrevet til at lovendringane om fjernundervisning som opplæringslovutvalet foreslo, hadde vore på høyring for dei offentlege skulane sitt vedkomande gjennom høyringa av NOU 2019: 23. Forslaget hadde derimot ikkje vore på høyring når det gjaldt frittståande skular (friskular). I høyringsbrevet uttala departementet at høvet til å bruke fjernundervisning som utgangspunkt bør vere det same for frittståande grunnskular og vidaregåande skular som for offentlege skular. Departementet viste i den samanheng til at friskulane driv etter læreplanar som skal vere jamgode med dei som gjeld for offentlege skular, og tilbyr elevane ei opplæring som i art og nivå svarer til dei kunnskapane og ferdigheitene som blir formidla i offentleg skule.

I høyringsbrevet oppsummerte departementet vurderingane og tilrådingane frå lovutvalet om opplæring der læraren ikkje er til stades saman med elevane (fjernundervisning), og foreslo ei tilsvarande regulering i ny § 3-4c i friskulelova.

I høyringsbrevet viste departementet til at skular som er godkjende etter friskulelova, i all hovudsak er finansierte ved statstilskot. Departementet uttrykte i høyringsbrevet tillit til at friskulane vil handtere eit høve til å organisere noko av opplæringa ved fjernundervisning i samsvar med høyringsforslaget på ein måte som er til beste for elevane, og som ligg innanfor dei klare rammene for bruk av statstilskotet og skulepengane som følger av friskulelova med forskrifter. For at Utdanningsdirektoratet skal kunne følge midlane og føre tilsyn med bruk av fjernundervisning i friskulane, foreslo departementet likevel at det blir teke inn ein heimel i ny § 3-4c i siste ledd til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning.

3.3.3.2 Høyringa

Departementets forslag til endringar i friskulelova blei sendt på høyring 3. desember 2020 med høyringsfrist 15. januar 2021.

Høyringa blei send til desse instansane:

• Departementa

• Barneombodet

• Datatilsynet

• Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

• Kompetanse Noreg

• Sametinget

• Utdanningsdirektoratet

• Longyearbyen lokalstyre

• Abelia

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Elevorganisasjonen

• Fagforbundet

• Friskolenes Kontaktforum

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Institutt for lærarutdanning og skuleforsking, UiO

• Innvandrernes Landsforbund

• KS

• Landsorganisasjonen i Noreg

• Lærernes Yrkesforbund

• Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

• Montessori Norge

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Norsk Lektorlag

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Kristne Friskolers Forbund

• Skolelederforbundet

• Skolenes landsforbund

• Steinerskoleforbundet

• Utdanningsforbundet

• Unio

• YS

Desse instansane har uttala seg i høyringa:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Barneombodet

• Kompetanse Noreg

• Statsforvaltaren i Innlandet

• Abelia

• Fleksibel utdanning Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Hørselshemmedes Landsforbund

• Kristne Friskolers Forbund

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Private Handelsskolers Landsforbund

• Redd Barna

• Signo grunn- og videregående skole AS

• Steinerskoleforbundet

• Utdanningsforbundet

• Christian Duwe

3.3.3.3 Høyringsfråsegner om forslag om fjernundervisning i friskular

Det er 18 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om fjernundervisning i friskular. 12 av desse støttar eller støttar delvis høyringsforslaget.

Fleire av dei som har uttala seg i høyringa, blant andre Statsforvaltaren i Innlandet, Abelia,Fleksibel utdanning Norge, Virke, Kristne Friskolers Forbund og Norske Fag- og Friskolers Landsforbund sluttar seg til departementets utgangspunkt om at høvet til å bruke fjernundervisning bør vere det same for skular godkjende etter friskulelova og offentlege skular. Høyringsforslaget inneber etter Norske Fag- og Friskolers Landsforbunds syn blant anna at

[f]riskolene vil ha muligheten til fleksibilitet på lik linje med de offentlige skolene. Noe annet ville være forskjellsbehandling av elever ved offentlige skoler og ved friskoler.

Kompetanse Noreg støttar høyringsforslaget og peikar spesielt på at det vil gi den enkelte skulen handlingsrom til å tillate ein fornuftig fleksibilitet i undervisninga.

Utdanningsforbundet uttalar derimot at

[..] departementet si grunngjeving er mangelfull og at det kan argumenterast for at det bør vere ulike reglar for fjernundervisning i friskular og offentlege skular – som i dag. Friskular si grunngjeving for oppstart og politisk argumentasjon for fleire friskular inneber at dei er eit alternativ til den offentlege skulen på grunnlag som følgjer av § 2-1 i lova. Då bør ein kunne forvente at friskulane fullt ut kan oppfylle ordinære krav som til offentlege skular, mellom anna tilstrekkeleg lærarkompetanse og at opplæringa skal kunne bli gjennomført i sosiale og faglege fellesskap på skulen der elevane møter andre elevar og trygge og kjente lærarar.

Abelia støttar dei vilkåra for bruk av fjernundervisning som følger av forslaget (effektiv kommunikasjon, gode grunnar og fagleg og pedagogisk forsvarleg undervisning). Abelia meiner at desse vilkåra vil gi eit godt grunnlag for å gjere gode og faglege pedagogiske vurderingar.

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at det er nødvendig å klargjere nærare i kva tilfelle opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Kristne Friskolers Forbund meiner at departementet i lovproposisjonen bør gi ein klarare presentasjon av

[..] de konkrete situasjoner hvor fjernundervisning kan være aktuelt. Vi vil særlig oppfordre til en klarere distinksjon mellom de ulike situasjoner hvor fjernundervisning skal kunne anvendes og mer presist hva som skal ligge til grunn for valget.

Kristne Friskolers Forbund viser i si høyringsfråsegn til at fleire av medlemsskulane etter snart eit år med korona har fått erfaring med enkelte foreldre/føresette som ønsker fjernundervisning spesifikt for sitt barn åleine. Kristne Friskolers Forbund reknar med at dette vil vere ei vedvarande forventning frå enkelte foreldre også i ein normalsituasjon, og meiner derfor at det er behov for ei

[..] tydeligere klargjøring av om hjemmeundervisning skal bli et vanlig tiltak for elever og foreldre som mener dette er behov (for eksempel elever med angst eller former for skolevegring) eller om det fortsatt skal være krav om formalisering gjennom vedtak om spesialundervisning når denne form for undervisning er begrunnet i PPT.

Kristne Friskolers Forbund ønsker òg at det blir gjort tydeleg at fjernundervisning skal utgjere ein mindre del av den samla undervisninga.

Barneombodet meiner at vilkåra for fjernundervisning ikkje må vere for skjønnsmessige, og at det må vere avgrensingar på kor store delar av opplæringa ein kan gi som fjernundervisning. Barneombodet uttalar at eit større høve til å bruke fjernundervisning ikkje må bli ein måte for kommunen å spare pengar på eller føre til at elevane får eit dårlegare opplæringstilbod. Barneombodet understrekar at

[..] bruk av fjernundervisning ikke må innebære at opplæringsansvaret flyttes over på foreldrene, men at læreren fortsatt skal ha ansvaret og være tilgjengelig for elevene.

Redd Barna meiner at fjernundervisning berre bør vere aktuelt i dei tilfella der elevane gjennom fjernundervisning får eit betre opplæringstilbod enn det dei elles ville ha fått:

Dette kan for eksempel gjelde for barn som er syke og samiske barn som ønsker undervisning i og på samisk. Eller i de tilfellene der den lokale skolen mangler lærere med den nødvendige kompetansen på et fag, og fjernundervisning kan benyttes for å gi elever et bedre fagtilbud som samsvarer med læreplanene.

Redd Barna understrekar i høyringsfråsegna si at undervisning og frammøte på skulen alltid må vere normalordninga, og at det må krevjast tungtvegande grunnar for at det blir gitt fjernundervisning framfor ordinær undervisning på skulen:

I alle slike saker må man ta en barnets beste vurdering, og eleven selv må bli lyttet til og elevens meninger skal veie tungt i avgjørelsen.

Statsforvaltaren i Innlandet stiller i si fråsegn spørsmål ved forholdet mellom rektor og styret for friskulen når det gjeld å vurdere og avgjere om fjernundervisning kan brukast, og ber om at dette blir avklart på ein tydelegare måte.

Signo grunn- og videregående skole AS ber departementet om å gjere ei vurdering av om det i visse tilfelle bør innførast rett og plikt til fjernundervisning:

Retten og plikten bør gjelde for tilfeller der eleven på grunn av helsemessige, psykososiale eller praktiske forhold er midlertidig forhindret fra tilstedeværelsen på skolen, eller når tilstedeværelse medfører helserisiko eller betydelig ulempe. Også tilfeller der skolen for en begrenset periode ikke er i stand til å tilrettelegge eller å gjennomføre opplæringen på en forsvarlig måte i egne lokaler, bør være grunnlag for å utløse retten.

Høyringsforslaget om å innføre ein heimel i friskulelova til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning blir i hovudsak støtta av dei av høyringsinstansane som har uttala seg om dette forslaget. Virke uttalar blant anna:

Virke forstår at det er viktig for departementet å ha muligheten til å følge midlene og føre tilsyn med bruk av fjernundervisning i friskolene og at det derfor tas inn en hjemmel til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon av fjernundervisning. Vi vil imidlertid bemerke at det er viktig å begrense omfanget av krav til dokumentasjon, men ser at siden et av vilkårene for fjernundervisning skal være at det stilles krav om gode grunner og en helhetlig vurdering av fordeler og ulemper vil skolen/skoleeier gjennom dette ha dokumentasjon på hvorfor man har valgt et slik tiltak. Etter Virkes mening er det da også naturlig at skolene følger opp med evaluering av tiltaket og vi mener derfor at dette skal kunne være forventet dokumentasjon ved tilsyn.

Fleire av friskuleorganisasjonane, blant andre Abelia og Norske Fag- og Friskolers Landsforbund, framhevar i høyringsfråsegnene sine at dokumentasjonskrava ikkje bør bli så omfattande og detaljerte at dei medfører ei ekstra arbeidsbør for skulane.

Abelia, Kristne Friskolers Forbund, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund og Virke ber i sine høyringsfråsegner om at også skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A Diverse skolarsom gir yrkesretta opplæring, bør få meir høve til å bruke fjernundervisning i samsvar med det som er foreslått for friskulane.

Abelia meiner at dei vilkåra som er foreslått for friskulane, er så gode og dekkande at det ikkje er nødvendig å gjere unntak for skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A. Kristne Friskolers Forbund meiner at det i visse tilfelle kan vere aktuelt med eit større omfang av fjernundervisning for ein kapittel 6A-skule enn for eksempel for ein vidaregåande skule.

Virke argumenterer i si fråsegn for at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A må få høve til å nytte fjernundervisning dersom vilkåra er oppfylte:

Disse skolene er godkjent for å gi sine voksne elever undervisning på fulltid på linje med andre utdanningsinstitusjoner og det må derfor legges til rette for at også disse skolene skal kunne følge opp sine elever på en best mulig måte. Det er derfor viktig at departementet presiserer at forslaget om at friskolene skal ha en likeverdig rett til å benytte fjernundervisning også inkluderer skoler som er godkjent under friskoleloven kap. 6A.

Abelia og Kristne Friskolers Forbund foreslår i sine høyringsfråsegner at forbodet i friskulelova § 1-2 tredje ledd mot kjøp av opplæringstenester blir oppheva.

Kristne Friskolers Forbund uttalar at friskulelova med forskrift gir skulestyret og skuleleiinga uttrykkeleg ansvar for at elevane får opplæring i samsvar med læreplanane i faga, og at det ikkje er mogleg å etterleve dette ansvaret dersom opplæringstenestene blir kjøpte frå andre/anna rettssubjekt viss dette inneber at skuleleiinga då gir frå seg kontrollen med opplæringa:

Det er på det rene at kjøp av opplæringstjenester omtalt i § 1-2 tredje ledd, ikke gjelder innleid undervisningspersonale så lenge disse har samme rapporteringskrav til skolens ledelse som ansatte og at det er skolen som er ansvarlig for undervisningen som gis. Fjernundervisning åpner for at skoler i større grad både vil kjøpe og selge tjenester knyttet til fjernundervisning, blant annet i fag som hver enkelt skole ikke har mulighet til å tilby i egen regi.

Kristne Friskolers Forbund foreslår å endre lova slik at sal av undervisningstenester til andre skular, både friskular og offentlege skular, blir mogleg.

Fleire av høyringsinstansane kommenterer forholdet til personopplysningslova. Virke støttar departementets syn om at friskulen som behandlingsansvarleg må gjere ei risikovurdering før tiltak blir sette i verk. Kristne Friskolers Forbund meiner at departementet som ansvarleg for skulesektoren, må greie ut kva for ansvarsforhold som gjeld, og at det ikkje kan overlatast til kvar enkelt skuleeigar å finne ut av dette.

3.3.4 Forslag om behandling av personopplysningar

Departementet sende 3. november 2020 på høyring forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova med forskrifter om behandling av personopplysningar med grunnlag i desse lovene. Sjå omtale av denne høyringa i punkt 2.1.2. Nedanfor kjem ein gjennomgang av det som blei foreslått i høyringa om behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning, og høyringsfråsegner til dette forslaget.

Departementet foreslo ikkje eit eige supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. I høyringsnotatet la departementet til grunn at plikta skulane har til å gi opplæring og følge opp behova elevane har for sosial tilhøyrsle, i kombinasjon med forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar (sjå punkt 2.4.2), gir tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. Departementet understreka samtidig at dei rettslege forpliktingane berre kan gi behandlingsgrunnlag på område og i tilfelle der det er tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Departementet viste òg til at forslaget om ein særregel om personopplysningstryggleik i forskrift til opplæringslova og friskulelova (sjå punkt 2.4.3) også vil gjelde for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning.

Det er ni høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om ikkje å gi særskild rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. Desse er Barneombodet, Oslo kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Nettverket for fylkeskommunale personvernombod, KS, Lærerprofesjonens etiske råd og Utdanningsforbundet.

Fem høyringsinstansar støttar heilt eller delvis departementets forslag. Dette er Barneombodet, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, KS og Lærerprofesjonens etiske råd. Barneombodet er samd i at forpliktingane til skuleeigaren kan gi tilstrekkeleg behandlingsgrunnlag, men meiner pedagogiske omsyn kan grunngi at det likevel bør vere eit særskild supplerande rettsgrunnlag for dette. Barneombodet understrekar òg, til liks med andre høyringsinstansar, at det er eit stort rettleiingsbehov i sektoren når det gjeld bruk av fjernundervisning. Barneombodet meiner det hastar med å gi skuleeigarar og skular betre informasjon om kva reglar som gjeld, og at klarare regulering kan vere nødvendig.

KS er usikker på behovet for særregulering, men meiner likevel at det er nødvendig med auka merksemd på fjernundervisning i tida framover. I tillegg meiner KS at personvernet for andre elevar og lærarar ikkje er problematisert i tilstrekkeleg grad når det gjeld personvernrisikoen som er knytt til at kamera og mikrofon er aktiviserte gjennom heile undervisningssituasjonen. Bruk av robot blir nemnt særskilt, men KS saknar også omtale av andre digitale læringsmiddel og løysingar.

Lærerprofesjonens etiske råd saknar ei drøfting av etisk refleksjon og dialog rundt sentrale dilemma, lærarrolla og lærarens profesjonelle skjønn som viktige faktorar i vurderinga ved gjennomføring av fjernundervisning, og framhevar særleg bruk av robot.

Nettverket for fylkeskommunale personvernombod er usamd i departementets vurdering av at det ikkje trengst særskild regulering, og ber departementet vurdere behovet på nytt. Nettverket meiner at ein må skilje mellom ulike typar fjernundervisning, og at det særleg er behov for klargjeringar eller spesifikke krav for fjernundervisning der elevar og lærar er saman i klasserommet medan éin elev (eller fleire) deltek gjennom fjernundervisning. Vidare peikar nettverket på at det er forskjell på om undervisninga blir strøymd ved hjelp av eit stilleståande kamera på anten læraren eller heile klassen, eller om eleven deltek i undervisninga ved hjelp av meir eller mindre spesialtilpassa middel som i stor grad blir styrte av mottakaren (robot).

Også Oslo kommune og Agder fylkeskommune meiner det er nødvendig å regulere høvet til å bruke fjernundervisning meir eksplisitt enn i dag. Agder fylkeskommune meiner det er særleg behov for å regulere bruken av robot og strøyming av lyd eller bilde frå klasserom til ein eller fleire elevar.

Utdanningsforbundet etterspør eit betre kunnskapsgrunnlag og ei grundigare vurdering av dei personvernrettslege utfordringane ved bruk av fjernundervisning og robot i klasserommet og uttalar:

I forbindelse med koronapandemien har fjernundervisning blitt et veldig aktuelt tema. I dag gjennomføres opplæringen som fjernundervisning i flere tilfeller enn det gjeldende opplæringslov tillater. Selv om pandemien går over, er det grunn til å anta at det i tiden som kommer kan bli diskusjon om det bør åpnes for en utvidet adgang til å ta i bruk fjernundervisning. Dette vil medføre et behov for et tydelig regelverk når det gjelder behandling av personopplysninger i forbindelse med fjernundervisning.

Utdanningsforbundet meiner eit eventuelt nytt regelverk knytt til fjernundervisning bør forankrast i eit oppdatert kunnskapsgrunnlag, og viser til det pågåande arbeidet med å utvikle kunnskapsgrunnlag om handtering og konsekvensar av koronapandemien for barnehage, grunnskule og vidaregåande opplæring.

3.3.5 Høyringsmøte om fjernundervisning

Den 10. februar 2021 gjennomførte departementet eit høyringsmøte om fjernundervisning. Bakgrunnen for høyringsmøtet var at det har skjedd mykje innanfor fjernundervisning etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si, ikkje minst på grunn av koronapandemien. I tillegg var det enkelte spørsmål departementet ønskte å få grundigare klarlagt på bakgrunn av innspela i høyringa.

På høyringsmøtet deltok Barneombodet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, KS, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet og Friskolenes Kontaktforum.

Til høyringsmøtet sende departementet ut eit grunnlagsdokument med eit lovforslag som var noko revidert samanlikna med forslaget frå opplæringslovutvalet. Endringane gjekk ut på at nokre av dei skjønnsmessige vurderingane var utdjupa og ramma inn i lovteksten, og det var teke inn at berre delar av opplæringa skal kunne skje som fjernundervisning dersom vilkåra er oppfylte. I tillegg inneheldt det reviderte forslaget ein hovudregel om at elevane skal få fjernundervisning på skulen, med enkelte unntak.

I forslaget frå opplæringslovutvalet var høvet til å organisere opplæringa som fjernundervisning formulert som eit unntak frå ein hovudregel om at ein lærar må vere til stades i undervisninga saman med elevane. I det reviderte forslaget var regelen om fjernundervisning lausriven frå regelen om at læraren skal vere til stades, ettersom denne delen av forslaga frå opplæringslovutvalet skal vurderast i den heilskaplege gjennomgangen av opplæringslova på bakgrunn av NOU 2019: 23 Ny opplæringslov.

I høyringsmøtet bad departementet om innspel til det reviderte forslaget, til behovet for andre endringar og til bruken av omgrepet «fjernundervisning».

I høyringsmøtet var det ulike synspunkt på forslaget. Dei fleste deltakarane var positive til at det blir opna for noko meir fjernundervisning, og meinte at dette kan gi nokre nye moglegheiter. Norsk Lektorlag peika blant anna på at fjernundervisning kan gi elevane betre sjansar til å velje smale fag og gi betre nivåtilpassing. Skolelederforbundet viste til at elevar med langvarig fråvær, for eksempel på grunn av ME, vil kunne ha god nytte av fjernundervisning.

Dei fleste av deltakarane i høyringsmøtet syntest at dei tillegga som departementet foreslo, medverka til å ramme inn skjønnet på ein betre måte og gjorde reglane klarare og lettare å bruke. KS gav uttrykk for at lovteksten i det reviderte forslaget var for detaljert, og meinte at ein del av tillegga hadde passa betre i forarbeida eller i ein rettleiar. Fleire av deltakarane, blant andre Barneombodet, støtta forslaget om ein forskriftsheimel slik at reglane raskt kan presiserast og skjerpast inn dersom det skulle bli nødvendig. Fleire peika på vi stadig får ny kunnskap om fjernundervisning på grunn av koronapandemien, og at det i alle høve er formålstenleg å kunne gjere nødvendige tilpassingar når vi får erfaring med korleis reglane blir praktiserte.

Det var støtte frå deltakarane til forslaget om at fjernundervisning som hovudregel skal gå føre seg slik at elevane er på skulen, men at læraren kan vere ein annan stad. Fleire understreka at denne presiseringa er særleg viktig i lys av erfaringane under koronapandemien. Det var òg støtte til at elevane skal kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen i særlege tilfelle, som ved sjukdom eller deltaking i nasjonale idretts- og kulturarrangement.

Fleire, blant andre Elevorganisasjonen, var opptekne av at høvet til å gi fjernundervisning ikkje må føre til nedlegging av fag, men det kan brukast til å gi elevane fleire valalternativ enn dei elles ville fått. Elevorganisasjonen sa i møtet at fjernundervisning gir nokre nye moglegheiter, men understreka samtidig at fjernundervisning berre bør kunne brukast når det er nødvendig eller mest gunstig for opplæringa til elevane. FUG var opptekne av at foreldra blir involverte i avgjerder om fjernundervisning, og meinte dette burde lovfestast.

Fleire av deltakarane, blant andre Utdanningsforbundet, var bekymra for at fjernundervisning skal takast i bruk av økonomiske omsyn. Fleire deltakarar meinte det må presiserast at dette ikkje er tillate.

Deltakarane støtta også at berre delar av opplæringa skal kunne skje som fjernundervisning, men enkelte stilte spørsmål ved kvifor det ikkje var foreslått «mindre delar», slik som i reglane om heimeopplæring under koronapandemien. Enkelte stilte spørsmål ved kva som ligg i å «godtgjere» dersom det ikkje er eit absolutt dokumentasjonskrav.

Fleire av deltakarane var opptekne av at det i tillegg til fjernundervisning av ein lærar i nokre tilfelle også bør vere ein lærar saman med elevane på skulen. Norsk Lektorlag viste til at deira erfaring var at det ikkje fungerer å gi all opplæringa i eit fag som fjernundervisning, og at det er ein føresetnad at elevane får noko opplæring av ein lærar som er fysisk til stades. FUG peika òg på at det kan vere nødvendig at ein lærar også er til stades saman med elevane, blant anna for å hjelpe til med det tekniske.

På møtet understreka fleire av deltakarane at dei andre reglane i opplæringslova også må gjelde for fjernundervisning. Fleire trekte fram reglane om psykososialt skulemiljø, og FUG understreka at kommunikasjonen gjennom fjernundervisninga må gi lærarane høve til å vurdere om eleven har det trygt og godt. Både Utdanningsforbundet og Barneombodet peika på at forholdet til fag- og timefordelinga må avklarast. Barneombodet peika òg på at forholdet til reglane om opplæring i grupper må avklarast.

Utdanningsforbundet var skeptisk til at det skal opnast for fjernundervisning utan at det samtidig blir innført ein hovudregel om at læraren skal vere til stades i undervisninga, slik opplæringslovutvalet foreslo. Utdanningsforbundet sa at det er uheldig å framskunde oppfølginga av forslaget om fjernundervisning, og meinte at dette i staden bør vurderast som ein del av oppfølginga av NOU 2019: 23. Barneombodet var òg skeptisk til å framskunde forslaget om fjernundervisning og viste særleg til at det stadig kjem ny kunnskap om fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Ombodet meinte at departementet bør ta seg tid til å vurdere både positive og negative erfaringar. Andre peika på at det allereie før pandemien gjekk føre seg fjernundervisning utover det opplæringslova opnar for, og at det er nødvendig å regulere dette. Skolelederforbundet peika på at skulane må kunne nyttiggjere seg den erfaringa og kompetansen som er opparbeidd gjennom pandemien.

Friskolenes Kontaktforum støtta forslaget, men gav uttrykk for at det også bør gjelde for skular som er godkjende etter friskulelova kapittel 6A. I tillegg meinte Friskolenes Kontaktforum at forbodet mot kjøp av opplæringstenester for friskular må opphevast for at friskulane skal ha same høve til å gi felles tilbod i smale fag.

Dei fleste deltakarane peika på at omsynet til personvern må omtalast. Fleire peika på at skulane synest det er vanskelege avvegingar, og at det trengst meir rettleiing om bruk av digitale verktøy og om fjernundervisning.

KS meinte generelt at opplæring er eit betre omgrep enn undervisning. Elles meinte alle som kommenterte det, at omgrepet fjernundervisning bør brukast i lova. Det blei vist til at det språkleg sett er dekkande, og at omgrepet er innarbeidd.

3.4 Kunnskapsgrunnlag om fjernundervisning

I kunnskapsoppsummeringa «Upgrading Education with Technology: Insights from Experimental Research. Journal of Economic Literature» (Escueta m. fl. 2020), som utelukkande baserer seg på empiriske studiar med metodar som kan tilby truverdige årsaksslutningar, konkluderer forskerne med at det er knapp kunnskap om effekten av fjernundervisning for barn og unge.

Samtidig peikar fleire nasjonale og internasjonale undersøkingar og forskingsprosjekt på at digital utdanningsteknologi kan skape gode vilkår for læring dersom kvaliteten på læremidla er høg og teknologien blir brukt rett.

I kunnskapsoppsummeringa Remote Learning:Rapid Evidence Assessment frå Education Endowment Foundation (Ellis-Thompson ofl. 2020) har forskerne sett på 60 systematiske kunnskapsoversikter og metaanalysar om temaet fjernundervisning. Forskarane finn at kvaliteten på opplæringa er viktigare enn korleis opplæringa blir gitt, at det er avgjerande å sikre tilgang til teknologien, særleg for utsette elevar, å legge til rette for at elevane kan samhandle, men å støtte elevar til å jobbe sjølvstendig kan også auke læringsutbytet, og at ulike former for gjennomføring av fjernundervisning passar ulike oppgåver og ulike elevar.

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar i dag for at opplæring i samisk for samiske grunnskuleelevar utanfor samiske distrikt og samar i vidaregåande opplæring kan skje som fjernundervisning når det ikkje er mogleg å gi opplæringa ved bruk av eigna undervisningspersonale på skulen. På oppdrag frå departementet har Utdanningsdirektoratet nyleg vurdert tiltak for betre fjernundervisningstilbod i samisk og kunnskap om læringsutbytet til elevar som har opplæring i og på samisk. Rapporten, OPPDRAG 2020-025: Tiltak for bedre fjernundervisningstilbud i samisk og kunnskap om læringsutbyttet til elever som har opplæring i og på samisk, låg føre i 2021 og viser at 207 elevar i grunnskulen og 75 elevar i vidaregåande opplæring fekk opplæring i samisk som fjernundervisning skuleåret 2019–2020.

I rapporten blir det peika på at digital fjernundervisning i mange tilfelle kan vere eit godt alternativ til stadleg undervisning. Men dette krev at elevane og lærarane har tilgang på gode teknologiske løysingar. Blant anna blir det peika på at fjernundervisningsløysinga må vere tilgjengeleg og enkel å logge seg på, at ho må vere brukarorientert, og at dataa og personvernet må vere sikra for både eleven og læraren. I tillegg peika rapporten på at ein bør arbeide for å utvikle nye samarbeidsformer som skaper klassemiljø og erfaringsdeling mellom lærarar. Samtidig viser rapporten at statsforvaltarane erfarer er at motivasjonen for å lære samisk aukar hos elevane når dei møter andre elevar på språksamling.

Prosjektet Fleksibel opplæring blir drive av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO). Fleksibel opplæring starta som ein pilot, men er gått over til ordinær drift frå hausten 2020. Tilbodet inneber nettbasert tospråkleg fagopplæring i matematikk og naturfag på 8. og 9. trinn. Tilbodet blir gitt som eit supplement eller i kombinasjon med ordinær opplæring på nærskulen. Ein har òg opna for at deltakarar i grunnskule for vaksne og kombinasjonsklassar kan delta. Prosjektet blir drive av Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO). Dei nettbaserte tenestene er samansette av tospråklege læringsressursar på nett og tospråklege nettlærarar som underviser i sanntid på språka arabisk, somali og tigrinja. Utprøvinga starta i januar 2017. Skuleåret 2019–2020 var det ca. 300 elevar som deltok i piloten. Fleksibel opplæring bruker Utdanningsdirektoratets plattform digilær.no, der også Den virtuelle matematikkskulen (DVM) ligg.

I 2019 evaluerte Rambøll prosjektet Fleksibel opplæring på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet. Rambølls rapport Evaluering av Fleksibel Opplæring som pilot viser at Fleksibel opplæring er eit godt tilbod for skular i område der det er utfordrande å rekruttere tospråklege faglærarar. Rambøll meiner også at prosjektet tilbyr tilpassa undervisning til målgrupper med svært ulike behov. Læringsutbytet synest å variere med kor godt Fleksibel opplæring er implementert og organisert på dei enkelte skulane; der dette blir brukt systematisk, følgt opp av stadleg lærar og sett i samanheng med klasseromsundervisning, opplever både eleven sjølv og den stadlege læraren at løysinga medverkar til betre læring. Skuleleiarar opplever Fleksibel opplæring som framtidsretta og gjennomførbar. Samtidig viser evalueringa at både stadlege lærarar og elevar føretrekker tospråklege lærarar som er fysisk til stades, dersom det er mogleg. Samtalar med elevane viser likevel at det å få undervisning frå ein person som snakkar eit språk eleven forstår godt, også via fjernundervisning, medverkar til auka tryggleik og kan vere viktig for læringsmiljøet et til eleven.

Dei fysiske rammene på skulen, som teknisk utstyr og tilgang på rom, påverkar organiseringa og implementeringa av Fleksibel opplæring. Dei fleste skular har utstyr, men det er variasjon på tilgang til ekstra rom. God forankring hos både skuleleiing og dei stadlege lærarane, og godt samarbeid mellom dei stadlege lærarane og nettlærarane, gir best resultat.

Den virtuelle matematikkskulen (DVM) blei sett i verk første gang i 2013. DVM er ein nettbasert matematikkskule for elevar på ungdomstrinnet og rettar seg mot elevar som treng meir støtte i matematikk, og elevar som treng større utfordringar i matematikk. Elevar i den sistnemnde gruppa blir knytte til eit virtuelt klasserom der det er elevar frå ulike skular på same nivå. Piloteringa av DVM varte ut skuleåret 2018–2019, og heile eller delar av tilbodet har blitt evaluert fleire gonger. Etter kvar evaluering har det blitt gitt tilrådingar om korleis dei ulike tilboda kunne forbetrast ved vidareføring av DVM. Desse tilrådingane saman med erfaringane oppdragsgivaren har gjort, har medverka til at tilbodet har endra noko form og innhald sidan den første piloteringa.

Frå skuleåret 2019–2020 blei delar av DVM overført til ei ny permanent plattform, digilær.no, og dei resterande tilboda lagde ned. Det som er vidareført, er forsering av teoretisk matematikk 1T og tospråkleg fagopplæring. I evalueringa Den virtuelle matematikkskolen skoleåret 2016–2017: Evaluering av tilbudene DVM-U, DVM-Pluss og DVM-1T frå 2017 bruker NIFU blant anna forsking frå Kosko, Sobolewski-McMahon og Amirruzzaman (2014), der forskarane peikar på at særleg tre faktorar har innverknad på læringsutbytet i nettbasert undervisning for barn og unge. For det første framhevar dei kor viktig det er at elevane medverkar i læringsprogresjonen. For det andre peikar forskarane på at det er viktig å gi elevane matematikkrelatert støtte og tilbakemeldingar. Det tredje punktet handlar om sosial interaksjon med andre elevar.

Designet av det nettbaserte tilbodet har innverknad på korleis tilbodet følger opp desse tre forholda. NIFU fann at få elevar i DVM samhandla aktivt med andre elevar, og først når gruppene blir små målt i elevtal, oppstår det noko interaksjon elevar imellom. Samtidig fann evalueringa at særleg elevar som strevar i faga, treng tett oppfølging frå læraren for å kunne følge slike sanntidsøkter over nettet.

Koronapandemien har aktualisert fjernundervisning for heile elevgruppa over heile verda. Nokre undersøkingar og forskingsprosjekt er allereie blitt publiserte og gir eit inntrykk av kva faktorar som er viktige for å få eit godt utbyte av slik opplæring. Samtidig er det viktig å ha med seg at fjernundervisninga som har skjedd akutt under koronapandemien, der elevar deltek i opplæringa heimanfrå og med avgrensa kontakt med medelevar og lærarar, ikkje direkte kan samanliknast med fjernundervisning som skjer under meir normale forhold i skulen.

Sjølv om digitale læringsplattformer og digitale læremiddel var kjende for dei fleste lærarar og elevar frå før, førte nedstenginga meir eller mindre til ein heildigitalisert skulekvardag. Med bakgrunn i ei eiga koronarelatert spørjing til Skule-Noreg våren 2020, leverte NIFU rapport 2020:13 Spørsmål til Skole-Norge: Analyser og resultater fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoleledere, skoleeiere og lærere under korona-utbruddet 2020 (Rogde ofl. 2020). Ifølge rapporten opplyser høvesvis 50 prosent av lærarane i grunnskulen og 44 prosent av lærarane i vidaregåande skule som svarte på undersøkinga, at dei klarer å legge til rette for at elevane har kontakt med kvarandre gjennom felles digitale aktivitetar som gruppeoppgåver eller liknande. Samtidig opplyser 52 prosent at dei berre delvis klarer å sørge for at elevane har fagleg progresjon, og 45 prosent klarer berre delvis å differensiere undervisninga. Lærarane i grunnskulen og vidaregåande skule rapporterer også at det har vore utfordrande å følge opp sårbare elevar i tida med stengde skular.

NOVA-undersøkinga Oslo-ungdom i koronatiden ( Bakken ofl. 2020), blant elevar på ungdomstrinnet og i vidaregåande skule i Oslo, viser at halvparten av elevane var godt nøgde med korleis undervisninga i nedstengingsperioden fungerte, medan ein firedel var misnøgde. 14 prosent meinte dei lærte meir enn før, medan 61 prosent meinte dei lærte mindre. Heile 25 prosent meinte at dei lærte mykje mindre enn normalt.

Koronapandemien har samtidig ført til at mange elevar, lærarar og skuleleiarar har fått auka erfaring og kompetanse innanfor fjernundervisning, og at den digitale infrastrukturen i stor grad har vore eller kome på plass i løpet av perioden. Ei undersøking frå Universitetet i Oslo frå august 2020 har sett på den digitale dekninga i Noregs 100 største kommunar. Undersøkinga viser at omtrent halvparten av elevane bur i kommunar med full ein-til-ein-dekning av digitale einingar. Rapporten Gode eksempler på praksis: Undervisning i en-til-en-klasserommet (Gilje ofl. 2020) viser med at omtrent 2/3 av grunnskuleelevane i landet vil ha kvar si digitale eining innan skuleåret 2020–2021. Casane frå same undersøking viste at det er stor variasjon i organiseringa av undervisninga i ein-til-ein-klasseromma, og at lærarane planlegg formålstenlege timar ut frå sin kontekst. Undersøkinga viser samtidig at det er store forskjellar mellom kommunar, både med tanke på val av teknologi og ikkje minst i kor godt teknologien er implementert.

I spørjinga til Skule-Noreg våren 2020 svarer over 90 prosent av lærarane at dei har fått litt betre eller mykje betre digital kompetanse sidan nedstenginga 12. mars 2020. 97 prosent av skuleleiarane svarer at dei har eller delvis har den nødvendige digitale infrastrukturen for å kunne gi digital heimeopplæring. 99 prosent av skuleleiarane opplyser å ha tilgang til program for videobasert kommunikasjon, medan totalt 75 prosent av skuleleiarane og -eigarane opplyser at infrastrukturen er av god nok kvalitet. Digitalisering i skulen var også eit tema i ei eiga lærarspørjing som blei gjennomført hausten 2020. I NIFU-rapport 2021: 2 (Vika m. fl. 2021) blir funna summerte frå spørjinga, som blant anna viser at omtrent halvparten av lærarane svarar at dei bruker digitale plattformer meir enn før, noko som sannsynlegvis har samanheng med koronasituasjonen.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Innleiing

I dette punktet vurderer departementet behovet for nye reglar om fjernundervisning og kva reglane skal vere. Departementet tek utgangspunkt i at tilgangen til bruk av fjernundervisning bør vere den same for friskular som for offentlege skular. Vurderingane i punkt 3.5.1 til 3.5.16 er relevante for både offentlege skular og friskular og for statlege og private skular som driv med grunnlag i opplæringslova. I punkt 3.5.17 blir behovet for eventuelle tilleggskrav for friskular vurdert. Punkt 3.5.18 handlar om skular som er godkjende etter friskulelova kapittel 6A.

3.5.2 Behovet for lovendringar

Opplæringslova inneheld berre reglar om fjernundervisning når det gjeld opplæring i og på samisk, opplæring i finsk og kvensk, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring og opplæring for vaksne. Utover dette er ikkje fjernundervisning regulert i opplæringslova. Det er lagt til grunn at det er tillate å bruke fjernundervisning i avgrensa delar av opplæringa i fag i vidaregåande opplæring, og at det på visse vilkår kan brukast fjernundervisning gjennom såkalla robotar for å gi opplæring til elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom. Det er ikkje klare reglar om i kva tilfelle det kan nyttast fjernundervisning, og det er heller ikkje fastsett rammer for denne måten å gi opplæringa på.

Digitaliseringa av samfunnet og skulen aktualiserer spørsmålet om fjernundervisning. I høyringa av NOU 2019: 23 er det fleire som uttalar at fjernundervisning i dag er i bruk i fleire tilfelle enn det som er regulert i opplæringslova og etterfølgande tolkingar. I tillegg har situasjonen med heimeopplæring under koronapandemien gjort at skulen har fått betre føresetnader for å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, både gjennom utstyr som er skaffa under pandemien, og den erfaringa skulane har fått med å gjennomføre opplæringa utan at læraren er fysisk til stades saman med elevane. Dette aktualiserer spørsmålet om fjernundervisning ytterlegare.

Departementet meiner at det trengst klarare reglar om fjernundervisning, noko høyringsinstansane også støttar.

I høyringane (sjå punkt 3.3) har fleire instansar vist til koronapandemien og at det er viktig at reglane bygger på erfaringa med heimeopplæring i denne perioden. Nokre trekker fram dei positive erfaringane frå denne perioden, medan andre er opptekne av dei negative konsekvensane stenginga av skulane hadde. På den eine sida er koronapandemien eit tilleggsargument for at det hastar med å få tydelegare reglar for bruk av fjernundervisning, slik at skulane kan nytte utstyr og fersk erfaring på ein god måte framover. På den andre sida har koronapandemien gitt oss nye erfaringar og aktualisert nokre problemstillingar som ikkje var ein del av grunnlaget for arbeidet til opplæringslovutvalet. Dette kan tale for å vente noko med å foreslå nye reglar om fjernundervisning, slik at vi er sikre på at vi har eit tilstrekkeleg og oppdatert kunnskapsgrunnlag. I høyringa om fjernundervisning i friskular (sjå punkt 3.3.3) har Barneombodet uttrykt skepsis til at ein skal foreslå reglar om fjernundervisning våren 2021, blant anna med tilvising til behovet for eit oppdatert kunnskapsgrunnlaget etter koronapandemien. Utdanningsforbundet uttrykte òg skepsis til dette i høyringsmøtet som departementet gjennomførte (sjå punkt 3.3.5).

Etter departementets vurdering bør det ikkje utsetjast å avklare rammene for fjernundervisning i ein normalsituasjon. Med dei investeringane som er gjorde, og med dei erfaringane skulesektoren no har, vil det vere naturleg at fjernundervisning blir meir aktuelt framover. Som det går fram av høyringsinnspela til NOU 2019: 23, går det også i dag føre seg fjernundervisning utover det som er regulert i opplæringslova. Det er dermed viktig å få plass nye reglar for fjernundervisning raskt, slik at det blir klart når opplæringa kan skje som fjernundervisning, og ikkje minst rammene for dette. Reglane må baserast på det kunnskapsgrunnlaget vi har no, inkludert den kunnskapen som ligg føre frå koronapandemien. Samtidig er det klart at det skjer og har skjedd mykje innanfor fjernundervisning, og vi kan etter kvart få meir og betre kunnskapsgrunnlag. Det er dermed viktig at vi evaluerer nye reglar på dette området, og dessutan at lovreglane gir rom for raske innstrammingar ved behov.

Departementet vil elles understreke at den fjernundervisninga som vi foreslår reglar om her, ikkje er det same som den heimeopplæringa elevane fekk då skulane var stengde våren 2020, og når skular driv med avgrensingar etter smittevernlova. Ein hovudforskjell er at elevane i utgangspunktet skal få fjernundervisning på skulen (sjå punkt 3.5.10). Vidare foreslår departementet strengare vilkår for og krav til fjernundervisninga enn det som har vore tilfellet for den heimeopplæringa som skulane blei pålagde å gjennomføre på grunn av pandemien (sjå punkt 3.5.4 til 3.5.7). Desse forskjellane er det òg viktig å vere klar over i vurderinga av kunnskapsgrunnlaget frå pandemien. Kunnskapsgrunnlaget om fjernundervisning er nærare omtala i punkt 3.4.

3.5.3 I kva tilfelle skulen skal kunne gi fjernundervisning

Fjernundervisning kan innebere høve til å gi elevane eit breiare fagtilbod uavhengig av geografi, for eksempel der skulen manglar eigna lærarar eller det er for lite elevgrunnlag. For barn og unge som er sjuke og ikkje kan vere på skulen, kan fjernundervisning vere eit nyttig supplement til at læraren kjem heim til eleven, eller at eleven får opplæring på sjukehuset. Det kan vere mindre slitsamt å få delar av opplæringa som fjernundervisning, og det kan òg vere lettare å tilpasse undervisninga til den forma eleven er i. Gjennom fjernundervisning kan dessutan den heimeverande eleven få høve til å kommunisere med dei andre elevane på skulen, ikkje berre læraren. Fjernundervisning kan òg vere eit nyttig verkemiddel for å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til eleven. For eksempel blir den virtuelle matematikkskulen brukt til å gi høgt presterande elevar frå fleire skular eit opplæringstilbod i eit virtuelt klasserom. Elevar kan for eksempel få fjernundervisning i delar av opplæringa, samtidig som dei tilhøyrer ein klasse og er ein del av eit mangfaldig fellesskap.

Departementet er samd med opplæringsutvalet i at det er lite formålstenleg å lovregulere i kva konkrete tilfelle det kan brukast fjernundervisning. Den digitale teknologien er i stadig utvikling, og det er vanskeleg å føreseie korleis fjernundervisning kan brukast i opplæringa framover. Slike reglar kan også verke mot siktemålet ved at det ikkje blir gjort ei konkret vurdering av om opplæringa bør organiserast som fjernundervisning. Ei meir skjønnsmessig regulering av fjernundervisning vil i større grad kunne tilpassast både ny kunnskap og erfaring og ny teknologi. Departementet foreslår heller ikkje å avgrense tilgangen til fjernundervisning til enkelte trinn, men understrekar at dei vilkåra som blir foreslått, sjeldan vil vere oppfylte for dei lågaste trinna. Generelt vil fjernundervisning vere mest aktuelt for fag med lite elevgrunnlag i vidaregåande opplæring og eventuelt valfag og språkfag på ungdomstrinnet. Fjernundervisning kan òg vere aktuelt for enkelte tema innanfor breiare fag eller dersom elevane ikkje kan kome på skulen.

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget om ei meir generell regulering av fjernundervisning, men fleire er òg urolege for at vilkåra er for skjønnsmessige. Departementet er oppteke av at reglar på lovs nivå skal stå seg over tid. Dersom lovreglar blir for detaljerte, kan dei vere meir avgrensande enn det som er formålstenleg, og det kan også føre til hyppige lovendringar. Om og korleis fjernundervisning skal brukast i opplæringa, handlar om korleis opplæringa kan leggast opp for best mogleg å sikre retten elevane har til opplæring. Dette kan variere frå skule til skule, ut frå alderen på elevane og samansetjinga av elevgruppa og ut frå ytre omstende. For å famne dei ulike behova må reglane i lova opne for eit visst skjønn. Samtidig er det viktig at eit større høve til å nytte fjernundervisning ikkje fører til negative konsekvensar for elevane.

Departementet foreslår fleire tillegg og presiseringar samanlikna med utvalets forslag for å ramme inn dei skjønnsmessige vilkåra for bruk av fjernundervisning. Departementet meiner det kan vere formålstenleg med relativt utfyllande reglar om fjernundervisning i lov, særleg fordi reglane er nye, og fordi dei regulerer eit forhold der vi har noko avgrensa kunnskap. Etter kvart som vi får meir erfaring med fjernundervisning i ein normalsituasjon og får etablert ei felles forståing for når og korleis dette skal brukast, vil det truleg vere meir formålstenleg om nokre av elementa og detaljane i departementets forslag til lovføresegn blir flytta til forskrift eller rettleiing. Det bør kanskje også gjerast ei ny vurdering av kor detaljerte reglane bør vere på lovnivå på bakgrunn av den heilskaplege gjennomgangen av opplæringslova på grunnlag av NOU 2019: 23.

I det følgande vurderer departementet kva vilkåra for å bruke fjernundervisning bør vere, og kva krav som bør stillast for å ramme inn bruken av fjernundervisning på ein god måte.

3.5.4 Vilkår om gode grunnar

Departementet er samd i utvalets forslag om at det må vere gode grunnar for at opplæringa skal kunne gjennomførast som fjernundervisning. Eit vilkår om gode grunnar inneber at det skal vere ein viss terskel for å organisere opplæringa som fjernundervisning. Undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, skal framleis vere normalordninga.

Dei fleste høyringsinstansane er samde i at undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, framleis skal vere normalordninga, og enkelte meiner det bør kome tydelegare fram at fjernundervisning er eit unntak. KS meiner derimot det vil vere viktig å sjå på fjernundervisning ikkje berre som ei nødløysing, men som ei normalordning der det er mogleg med innovasjon til beste for læringa til elevane.

Departementet er samd med KS i at fjernundervisning ikkje berre bør reknast som ei nødløysing. I nokre tilfelle vil fjernundervisning vere mest formålstenleg fordi det for eksempel gjer det mogleg å tilby fag trass i lite elevgrunnlag. Kunnskapsgrunnlaget viser at nokre elevar kan ha betre nytte av fjernundervisning, medan andre kan ha vanskelegare for å nyttiggjere seg opplæring som blir organisert slik. Vi har generelt mindre kunnskap om effektane av fjernundervisning enn om effekten av ordinær opplæring på skulen. Ut frå det kunnskapsgrunnlaget vi har no, bør ordinær opplæring på skulen framleis vere normalordninga. Departementet vil dermed gå vidare med vilkåret om gode grunnar. Det er dermed ikkje slik at skuleeigarar står fritt til å velje mellom ordinær opplæring på skulen og fjernundervisning. Utgangspunktet er at elevane skal få ordinær opplæring, men fjernundervisning kan nyttast dersom det er gode grunnar til det og vilkåra elles er oppfylte.

Vilkåret om gode grunnar inneber at det må gjerast ei heilskapleg vurdering der ein veg fordelane med fjernundervisning opp mot ulempene. Fordelane kan for eksempel vere at det blir mogleg å gi elevane eit tilbod trass i lite elevgrunnlag eller mangel på lærarar, å gi eit meir fleksibelt tilbod til elevar som må vere heime på grunn av sjukdom, eller å gi betre høve til å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til den enkelte. Ei ulempe med fjernundervisning er at elevane ikkje møter læraren og kanskje heller ikkje dei andre elevane som deltek i opplæringa. I tillegg vil ikkje læraren ha same moglegheit til klasseleiing som ved fysisk nærvær. Å få opplæring i eit læringsfellesskap saman med dei andre elevane kan medverke til at elevane opplever sosial tilhøyrsle og sosialt fellesskap med jamaldrande, slik at dei utviklar seg både menneskeleg og fagleg. Dette kan vere vanskelegare å få til gjennom fjernundervisning.

Dersom det blir stilt krav om at val av fjernundervisning skal vere basert på ei fagleg-pedagogisk vurdering, slik Utdanningsforbundet har gitt innspel om, så utelukkar det at lite elevgrunnlag og ønske om breiare fagtilbod kan vere ein god grunn. Departementet meiner derfor at dette ikkje bør stillast som eit krav, sjølv om ei fagleg-pedagogisk vurdering vil stå sentralt i vurderinga av om det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning. Departementet viser elles til at det også blir foreslått som eit vilkår for å bruke fjernundervisning at det må vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik (sjå punkt 3.5.5).

Sjølv om forslaget har fått stor støtte i høyringa, er det også fleire som er urolege for at vilkåret om «gode grunnar» er for skjønnsmessig. Departementet foreslår derfor å ta inn ei forklaring på kva som er meint med gode grunnar i lovteksten. Departementet foreslår for det første å lovfeste at vilkåret om gode grunnar inneber at fordelane for elevane må vere større enn ulempene ved å gjennomføre opplæringa slik. Vidare foreslår departementet å ta inn eksempel på kva som kan vere fordelar med meir fjernundervisning i skulen. I forslaget er det nemnt høvet til å få tilbod i fag som elles ikkje ville vore mogleg, og høvet til å få betre tilpassingar ut frå nivå som moglege fordelar. Departementet understrekar at dette er eksempel. Samtidig er siktemålet å vise kva som er meint med fordel, og på kva nivå terskelen skal ligge.

Fleire høyringsinstansar er urolege for at fjernundervisning skal bli teke i bruk ut frå økonomiske motiv, og enkelte foreslår at det blir slått fast i lova at økonomiske omsyn ikkje kan vektleggast. At ei avgjerd ikkje skal vere grunngitt i økonomiske omsyn, gjeld for mange av vurderingane etter opplæringslova, sjølv om dette ikkje er eksplisitt regulert. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å fastsetje i lova at økonomiske omsyn ikkje kan vektleggast. Departementet understrekar likevel at økonomisk innsparing ikkje er å rekne som ein god grunn til å ta i bruk fjernundervisning.

Vilkåret om gode grunnar inneber at det må vere ein fordel for elevane. Skulen kan ikkje la vere å opprette tilbod i fag av økonomiske omsyn. Derimot kan det vere ein god grunn til å bruke fjernundervisning dersom det gjer at skulen kan tilby fag han elles ikkje kan tilby på grunn av lite elevgrunnlag eller få lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. I slike tilfelle kan fjernundervisning vere ein fordel for elevane fordi dei får valalternativ dei elles ikkje ville fått. Det vil derimot ikkje vere aktuelt å la vere å opprette fysiske tilbod i fellesfag og andre breiare fag, sjølv dersom det er lite elevgrunnlag eller vanskeleg å rekruttere lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. Men det kan likevel vere gode grunnar til å gi opplæring i enkelte tema som fjernundervisning også i breiare fag, for eksempel på grunn av spesialkompetanse hos lærarar eller spesielt gode opplegg i utvalde tema. Det kan òg vere ein god grunn til å gi opplæringa som fjernundervisning dersom enkelte elevar av ulike grunnar ikkje kan kome på skulen. Sjå meir om dette i punkt 3.5.10.

I vurderingane av om det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning, skal omsynet til eleven vere grunnleggande. Prinsippet om barnets beste er eit av dei mest sentrale rettslege prinsippa som handlar om barn. Prinsippet inneber at det som er best for barnet, skal vere eit grunnleggande omsyn ved både offentlege og private avgjerder. I vurderingane av om opplæringa skal skje som fjernundervisning, skal det vere eit grunnleggande omsyn kva som er til beste for elevane. Det skal vurderast kva fordelar elevane kan få, for eksempel når det gjeld større valfridom, og kva ulemper det kan vere for elevane å organisere opplæringa slik.

Det er nær samanheng mellom prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli høyrt. Det er viktig at skulane høyrer kva elevane meiner om fordelar og ulemper med fjernundervisning og korleis slik opplæring kan gjennomførast på ein trygg og pedagogisk forsvarleg måte. I mange tilfelle kan dialog med foreldra også gi god informasjon om fordelar og ulemper for elevane. Departementet foreslår ikkje å lovfeste eit særskilt krav om involvering av foreldre i avgjerder om fjernundervisning, slik FUG foreslår. Departementet meiner dei generelle reglane om foreldremedverknad er tilstrekkelege.

Departementet ser at det kan vere ein risiko for at enkelte elevar ikkje klarar å nytte seg av eit fjernundervisningstilbod. Samtidig kan dette også vere tilfelle ved ordinær klasseromsundervisning. Skuleeigarar må likevel vere særleg merksame på denne risikoen ved fjernundervisning, og dei må innrette tilbodet på ein måte som ikkje er diskriminerande. Departementet viser også til punkt 3.5.12 om likestillings- og diskrimineringsregelverket og kravet om universell utforming av IKT-løysingar og punkt 3.5.8 om spesialundervisning.

3.5.5 Krav om at fjernundervisning må vere trygt og pedagogisk forsvarleg

Departementet er samd i forslaget frå utvalet om at det må vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning.

Kontakten gjennom fjernundervisning vil ikkje vere den same som å møtast fysisk, sjølv om den teknologiske utviklinga også har endra korleis menneske kommuniserer. I vurderinga av om fjernundervisning er ein trygg og pedagogisk forsvarleg måte å organisere opplæringa på, må det takast omsyn til korleis slik organisering påverkar læringa og utviklinga til elevane, og kva det inneber for moglegheitene til å oppleve sosial tilhøyrsle og til å ha det trygt og godt i opplæringssituasjonen. Det har òg noko å seie korleis opplæringa blir gjennomført, om lærarane har tilstrekkeleg kompetanse i bruken av fjernundervisningsløysingane, om elevane har kompetanse og føresetnader for å få opplæringa slik, og om eleven kan få hjelp til det tekniske.

Dersom opplæringa skal gjennomførast som fjernundervisning, inneber det at læraren ikkje er fysisk til stades saman med elevane. Det vil likevel framleis vere krav om at ein lærar har det faglege ansvaret for opplæringa (sjå punkt 3.5.13). Kravet om effektiv kommunikasjon (sjå punkt 3.5.7) inneber dessutan eit krav om at elevane og læraren kan kommunisere effektivt. Fjernundervisning inneber berre unntak frå den ordinære organiseringa av opplæringa. Elles gjeld dei vanlege krava i opplæringslova (sjå punkt 3.5.12).

I vurderinga av om opplæringa kan organiserast som fjernundervisning, må kommunane ta omsyn til alle elevane. For nokre elevar kan det vere ei særleg utfordring å nyttiggjere seg opplæring gjennom fjernundervisning. Det er viktig at skuleeigarar er merksame på dette og gjer nødvendige tilretteleggingar for at den enkelte skal kunne få tilfredsstillande utbyte av opplæringa. For eksempel kan nokre elevar ha god nytte av å få hjelp av ein lærar på skulen til å følge eit undervisningsopplegg gjennom fjernundervisning. I nokre tilfelle kan elevar trenge eit eige meir tilrettelagt opplegg, noko som òg kan vere tilfellet ved ordinær klasseromsundervisning. Det er i alle høve viktig å understreke at elevane skal ha dei same valalternativa og skulen den same plikta til å tilpasse og legge til rette opplæringa sjølv om opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning.

På bakgrunn av høyringa og høyringsmøtet om fjernundervisning foreslår departementet å konkretisere kva som ligg i vilkåret «trygt og pedagogisk forsvarleg», og kva som er sentrale moment i desse vurderingane. Departementet foreslår å lovfeste at det blant anna skal takast omsyn til kva moglegheiter eleven har til læring, utvikling, trivsel og sosial tilhøyrsle. Alder er eitt av dei sentrale momenta i denne vurderinga. Det skal vurderast særskilt om det vil vere pedagogisk forsvarleg å gi dei yngste elevane opplæring som fjernundervisning. Ein føresetnad for dette vil i så fall vere at elevane får hjelp på skulen til å følge opplæringa. Det same vil vere aktuelt for elevar som treng ulik typar tilrettelegging. Sjå særleg om spesialundervisning i punkt 3.5.8.

Momenta som departementet foreslår å lovfeste, er ikkje uttømmande. Skulane må gjere ei heilskapleg vurdering av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg. I høyringsmøtet (sjå punkt 3.3.5) spurde Utdanningsforbundet kven som avgjer om det er trygt og pedagogiske forsvarleg å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Departementet vil her vise til at det er skuleeigaren som er ansvarleg for opplæringa, og som har øvste avgjerdsmakt. Men det er klart at profesjonsutøvarane i skulen, lærarane og rektor, har ei viktig rolle. Det er rektor som er øvste pedagogiske leiar, og det er berre lærarar som kan ha fagleg ansvar for opplæringa. I vurderingane av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg, vil den kompetansen og den erfaringa lærarar og rektorar har, vere det sentrale grunnlaget.

Alderen og kor modne elevane er, vil ha innverknad på vurderinga av om ein kan gi opplæringa som fjernundervisning. Fjernundervisning vil derfor vere mindre aktuelt på grunnskulenivå enn på vidaregåande nivå. I tillegg må ein ta omsyn til kor mykje av opplæringa som blir gitt gjennom fjernundervisning. Dersom elevane skal ha opplæring i eit heilt fag gjennom fjernundervisning, vil det normalt vere aktuelt å kombinere slik undervisning med fysisk samhandling mellom lærar og elevar i det aktuelle faget. At elevane får høve til å møte læraren, kan vere ein viktig føresetnad for å få ei velfungerande fjernundervisning. I tillegg kan det vere aktuelt å gjennomføre fysiske samlingar i løpet av opplæringa. Kva for tiltak som blir gjennomførte, har innverknad på vurderinga av om opplæringa vil vere pedagogisk forsvarleg.

I vurderinga av om det er trygt for elevane å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, vil det blant anna vere relevant å sjå på kva elevane skal gjere, alderen og kor modne elevane er, kvar elevane er, og om det også er ein lærar eller vaksen til stades saman med elevane, eller om det er jamleg oppsyn med elevane. Tryggleik handlar dels om at det ikkje skal vere fare for fysisk skade, men også at eleven er verna mot mobbing og andre krenkingar. I vurderinga av om det er trygt for elevane, skal det òg takast omsyn til risikoen for personvernet til elevane. Sjå om krav til personopplysningstryggleik i punkt 3.5.15.

Departementet foreslår òg å lovfeste at det skal takast omsyn til om skulen har nødvendig og eigna kompetanse til å gi opplæringa som fjernundervisning. Det er her snakk om den tekniske kompetansen som trengst for å kunne gjennomføre opplæringa som fjernundervisning på ein god måte. Departementet understrekar at dette er eit krav som kjem i tillegg til kravet om fagleg og pedagogisk kompetanse i opplæringslova kapittel 10 med forskrifter. Det er klart at den faglege og pedagogiske kompetansen er den aller mest sentrale for å kunne gi elevane ei pedagogisk forsvarleg opplæring. Desse krava gjeld fullt ut uavhengig av om opplæringa blir organisert som ordinær opplæring eller som fjernundervisning. Kravet om teknisk kompetanse er eit tilleggskrav som må oppfyllast for at ein skal kunne gi opplæringa som fjernundervisning. Departementet understrekar at kravet er at skulen, og ikkje nødvendigvis den enkelte læraren, har nødvendig kompetanse til å gi opplæringa som fjernundervisning. Dersom læraren ikkje har nødvendig teknisk kompetanse, må læraren få hjelp av andre slik at opplæringa kan gjennomførast på ein god måte for elevane.

I opplæringslova § 9-3 er det eit generelt krav at skulane må ha tilgang til blant anna nødvendig utstyr. Departementet foreslår likevel å lovfeste at skulen må ha nødvendig og eigna utstyr for å kunne gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Kva som er nødvendig og eigna utstyr, må vurderast konkret. Sentralt i denne vurderinga er om utstyret gjer det mogleg å kommunisere effektivt (punkt 3.5.7). Vidare må elevane kunne bruke utstyret. Dette inneber både at elevane må få nødvendig opplæring, og at dei må få teknisk hjelp når dei treng det. Det vil ikkje vere pedagogisk forsvarleg dersom elevane ikkje kan delta i opplæringa på grunn av problem med utstyret.

3.5.6 Krav om at skuleeigaren må godtgjere at vilkåra er oppfylte

Departementet støttar også forslaget frå utvalet om at kommunen må kunne godtgjere at vilkåra for å ta i bruk fjernundervisning er oppfylte. Departementet foreslår at dette kravet blir knytt til vilkåret om gode grunnar i tillegg til vilkåret om trygg og pedagogisk forsvarleg opplæring.

Forslaget inneber at skuleeigaren må kunne godtgjere at det er gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og at det er trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik. Departementet vil med dette kravet innføre eit særskilt grunngivingsansvar for at dei nemnde vilkåra for å bruke fjernundervisning er oppfylte.

Departementet legg til grunn at opplæring på skulen der lærar og elevar møter kvarandre, framleis skal vere normalordninga. Fjernundervisning vil vere eit unntak som må har grunngiving. Det er skuleeigaren som har ansvaret for å grunngi kvifor det er gode grunnar til at opplæringa bør organiserast som fjernundervisning, og at det vil vere pedagogisk forsvarleg og trygt. Kravet om at kommunen må godtgjere at desse vilkåra er oppfylte, betyr at det er skuleeigaren som må sannsynleggjere at vilkåra er oppfylte. Ved eit eventuelt tilsyn er det då skuleeigaren som må sannsynleggjere at det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning, og at det trygt og pedagogisk forsvarleg, ikkje tilsynsstyresmaktene som må sannsynleggjere det motsette.

Kommunen må sannsynleggjere at dei nemnde vilkåra er oppfylte. Det vil ikkje vere noko absolutt dokumentasjonskrav. Likevel vil det vere naturleg at det ligg føre noko dokumentasjon av dei vurderingane som gjorde. Val av fjernundervisning vil, til liks med val av undervisningsmetode, i stor grad kvile på eit fagleg skjønn. Både lærarkollegiet på den enkelte skulen, rektor og kommunen vil vere sentrale for å sikre kvalitet i den faglege skjønnsutøvinga.

I eit tilsyn vil det vere vesentleg å sjå på kva for vurderingar som er gjorde, kven som har vore involverte i vurderingane, kva kunnskap og erfaring som er nytta, og om bruken av fjernundervisning har vore evaluert. Vidare er det relevant å spørje om korleis kommunen har vurdert ulike moment som kan ha innverknad på vurderinga, som alderen og kor moden eleven er.

Kor mykje av opplæringa som blir gjennomført som fjernundervisning og kor lenge, har innverknad på kor høge krav som blir stilte til grunngivinga frå kommunen. Omfattande ordningar med fjernundervisning krev betre grunngiving enn enkeltståande og avgrensa bruk av slik undervisning. På same måte krev bruk av fjernundervisning i grunnskulen ei betre grunngiving enn bruk av slik undervisning i den vidaregåande opplæringa.

3.5.7 Krav om effektiv kommunikasjon

For at elevane skal kunne få forsvarleg opplæring utan at læraren fysisk er til stades saman med elevane, er det ein føresetnad at læraren og elevane likevel kan kommunisere effektivt. Departementet foreslår til liks med opplæringslovutvalet å lovfeste eit krav om effektiv kommunikasjon.

Dei fleste høyringsinstansane støttar kravet om effektiv kommunikasjon, men Utdanningsforbundet meiner det bør stillast krav om sanntid. Departementet meiner sanntidsundervisning bør vere ein stor del av fjernundervisninga, men at det ikkje er formålstenleg å krevje at all fjernundervisning skal gjennomførast i sanntid. Departementet meiner det bør opnast for løysingar der ein kan gjennomføre både sanntidsøkter (synkron undervisning) og økter der elevane jobbar meir sjølvstendig (asynkron undervisning) – tilsvarande som i klasserommet. Departementet er samd med utvalet i at det bør vere krav om at dei tekniske løysingane som blir nytta, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Departementet foreslår at dette blir lovfesta.

I høyringa var det fleire som meinte at det ikkje var tilstrekkeleg klart kva som låg i kravet om effektiv kommunikasjon. Departementet foreslår derfor å lovfeste at elevane må ha same høve til hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dette omfattar både fagleg oppfølging og oppfølging av korleis elevane har det. Læraren må dermed ha høve til følge med på korleis eleven har det, og til hjelpe elevar som ikkje har det trygt og godt. Departementet foreslår dessutan å lovfeste at læraren må ha same høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær.

3.5.8 Særleg om spesialundervisning

Opplæringslovutvalet foreslo ikkje eit absolutt forbod mot bruk av fjernundervisning i spesialundervisninga, men la til grunn at det truleg sjeldan vil vere forsvarleg og dermed sjeldan vil vere tillate.

Departementet har eit anna syn på dette. Skulen skal gi tilpassa opplæring og om nødvendig legge til rette opplæringa særskilt gjennom spesialundervisning. Dersom ein skule opprettar eit smalt fag som skal gjennomførast som fjernundervisning, må elevar med ulike behov for tilrettelegging kunne velje dette faget på lik linje med andre.

Om ein elev kan få tilfredsstillande utbyte av opplæringa som blir organisert som fjernundervisning, vil variere, på same måte som det kan variere om ein elev får tilfredsstillande utbyte av opplæringa som blir gjennomført som ordinær klasseromsundervisning. I nokre tilfelle kan eleven ha god nytte av fjernundervisning utan behov for særskild tilrettelegging i det aktuelle faget eller den aktuelle opplæringa. Ein del elevar kan trenge særskild teknisk eller praktisk tilrettelegging. Andre kan ha behov for tettare oppfølging av ein lærar, og det kan vere ekstra viktig med den kontakten ein får ved å møte kvarandre fysisk. I slike tilfelle må skulen legge til rette så eleven kan få ei forsvarleg opplæring. Eit aktuelt tiltak kan vere at eleven får hjelp til å delta i fjernundervisninga av ein lærar eller assistent som er fysisk til stades saman med eleven. I nokre tilfelle vil kanskje heller ikkje dette vere nok. Eleven må i så fall ha ei meir individuelt tilrettelagd opplæring. Det må etterstrevast å oppnå ei mest mogleg inkluderande opplæring også i fjernundervisninga.

I vedtak om spesialundervisning skal det fastsetjast korleis spesialundervisninga skal organiserast. Korleis spesialundervisninga skal organiserast der opplæringa elles skjer som fjernundervisning, må gå fram av vedtaket. Det må på same måte som for anna opplæring sikrast god medverknad og involvering. Viss skulen skal gi spesialundervisning som fjernundervisning, må dette framgå eksplisitt av vedtaket til eleven, og vilkåra for både spesialundervisning og fjernundervisning må vere oppfylte.

3.5.9 Kor mykje av opplæringa skal kunne gjennomførast som fjernundervisning

I lovforslaget frå opplæringslovutvalet var det ingen eksplisitte grenser for kor mykje av opplæringa som kan gjennomførast som fjernundervisning. Utvalet har likevel lagt til grunn at det ikkje vil vere forsvarleg å gi heile opplæringa som fjernundervisning. Utvalet peikar òg på at det då heller ikkje vil vere mogleg å oppfylle krava om tilhøyrsle til ein klasse og retten til eit trygt og godt skulemiljø som fremjar helse, trivsel og læring.

Departementet er samd med utvalet i at dei vilkåra som blir foreslått, vil utelukke at all opplæringa til ein elev kan gjennomførast som fjernundervisning. Departementet meiner likevel at det bør regulerast fastsetjast eksplisitt at ikkje heile opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning.

Departementet vurderer det som lite formålstenleg å lovfeste kor mange timar, kva fag eller kor stor del av opplæringa som kan gjennomførast som fjernundervisning. Dette må vurderast konkret ut frå vilkåra for å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Samtidig er det klart at det ikkje vil vere gode grunnar til eller pedagogisk forsvarleg å gjennomføre store delar av opplæringa som fjernundervisning.

Departementet foreslår at det blir fastsett i lova at delar av opplæringa kan skje som fjernundervisning. Vilkåret om delar utelukkar ikkje at ein kan tilby heile fag som fjernundervisning for å kunne gi elevane fleire alternativ. Departementet viser likevel til omtalen i punkt 3.5.4 om at det i slike tilfelle normalt vil vere aktuelt å kombinere fjernundervisning med noko fysisk samhandling mellom lærar og elevar. Det kan òg vere aktuelt med fjernundervisning i enkelte tema eller delar av fag. For elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom, kan fjernundervisning vere eit godt supplement til at læraren kjem heim til eleven, eller at eleven får opplæring på sjukehus. Det primære skal også her vere eit tilbod der læraren er fysisk til stades saman med eleven. Men fjernundervisning kan vere eit nyttig supplement, ikkje minst for å legge til rette for at elevane kan delta i opplæringa saman med dei andre elevane.

Fleire høyringsinstansar har spurt kvifor det ikkje bør vere ei grense på «mindre delar» i ein normalsituasjon, slik som reglane under koronapandemien er for heimeopplæring av omsyn til opplæringa til elevane. Departementet vil vise til at den fjernundervisninga som blir foreslått her, skil seg i vesentleg grad frå heimeopplæring under koronapandemien. Ein vesentleg forskjell er at elevane etter forslaget som hovudregel skal få fjernundervisning på skulen. Det er dermed ikkje dei same ulempene knytte til skulemiljø, sosial tilhøyrsle og så vidare. Dessutan blir det stilt strengare krav til fjernundervisninga blant anna ved at det må brukast løysingar som legg til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Departementet meiner det derfor ikkje er same grunn til å avgrense omfanget av fjernundervisning.

3.5.10 Kvar skal elevane få opplæring gjennom fjernundervisning

3.5.10.1 Hovudregel om fjernundervisning på skulen

Etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si, har det skjedd mykje innanfor fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Erfaringa med heimeopplæring har reist nokre spørsmål som ikkje er drøfta av utvalet fordi dei ikkje var så aktuelle på det tidspunktet utvalet la fram innstillinga. Eit slikt spørsmål er kvar elevane skal vere når dei får opplæringa gjennom fjernundervisning.

Departementet foreslår at det blir fastsett i lova at hovudregelen er at elevane skal få fjernundervisning på skulen. Ein fordel med ein slik hovudregel er at det vil legge best til rette for at elevane får oppfylt retten til gratis opplæring, eit trygt og godt fysisk og psykososialt skulemiljø, ein tilrettelagd arbeidsplass, moglegheit for sosial tilhøyrsle og så vidare.

3.5.10.2 Fjernundervisning andre stader i særlege tilfelle

Departementet foreslår at ein elev i grunnskulen eller vidaregåande skule kan få opplæring andre stader enn på skulen dersom det er særlege grunnar til det. Eit eksempel på ein slik særleg grunn er elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom. Dersom ein elev har langvarig sjukefråvær, skal eleven få opplæring heime eller på sjukehus eller liknande. I utgangspunktet skal eleven få opplæring av ein lærar som kjem heim til eleven, eller av ein lærar på sjukehuset. I nokre tilfelle kan det vere ein fordel om slik opplæring kan supplerast med fjernundervisning. Gjennom fjernundervisninga kan eleven følge opplæringa som dei andre elevane får, og det kan også gjere det mogleg å samhandle med dei andre elevane. Det kan òg vere mindre slitsamt for eleven å følge opplæring gjennom fjernundervisning, og det kan gjere det lettare å tilpasse opplæringa ut frå om eleven er i form til å delta.

Det kan også vere andre tilfelle der det er ein fordel for eleven å kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen. For eksempel dersom eleven skal delta i idrettskonkurranse eller kulturarrangement på nasjonalt nivå. I slike tilfelle er alternativet ofte at eleven søker om permisjon i grunnskulen eller unntak frå fråværsgrensa i vidaregåande opplæring. Dersom det er mogleg å tilby fjernundervisning og eleven har høve til å delta på dette, kan det vere eit godt alternativ for eleven. Departementet understrekar at det ikkje vil vere nokon rett til å få fjernundervisning i slike tilfelle, men ei moglegheit dersom eleven ønsker det og skulen tilbyr det.

Det kan òg vere andre særlege grunnar til at elevane skal kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen. Kva som vil vere ein særleg grunn, må vurderast konkret. Departementet understrekar at det er meint å vere ein høg terskel.

Vilkåret om særlege tilfelle handlar om kvar fjernundervisninga skal skje. Dei generelle vilkåra og krava som er omtala i punkt 3.5.4 til 3.5.7, gjeld i tillegg. Det må dermed vere trygt og pedagogisk forsvarleg, effektiv kommunikasjon og så vidare. Vilkåret i punkt 3.5.4 om gode grunnar til å organisere opplæringa som fjernundervisning vil vere oppfylt dersom det er særleg grunnar til at eleven skal kunne få delta i opplæringa frå andre stader enn skulen. Det vil då vere gode grunnar til at denne eleven kan få delar av opplæringa som fjernundervisning under føresetnad av at det er trygt og pedagogisk forsvarleg og eleven og læraren kan kommunisere effektivt.

Ved langvarig sjukefråvær kan skuleeigaren ha plikt til å gi eleven opplæring heime, og slik opplæring skal gjennomførast på bakgrunn av eit enkeltvedtak om spesialundervisning (sjå rundskriv Udir-6-2014). I slike tilfelle må det dermed gjerast enkeltvedtak, uavhengig av om opplæringa heime hos eleven delvis skal gjennomførast som fjernundervisning. Det må vurderast i kvart enkelt tilfelle kva som vil vere mest formålstenleg med tanke på organisering og omfang. I vedtaket og i individuell opplæringsplan skal det blant anna gå fram korleis opplæringa skal gjennomførast, og fjernundervisning kan då vere ein del av det samla tilbodet til eleven.

Departementet legg elles ikkje opp til at det må gjerast enkeltvedtak om bruk av fjernundervisning overfor enkeltelevar i slike tilfelle. Fjernundervisning andre stader enn på skulen skal vere mogleg i særlege tilfelle dersom eleven ønsker det og skulen tilbyr det. Det vil ikkje vere ein rett for eleven til å få fjernundervisning og heller inga plikt for skulen til å tilby det. Avgjerder om dette er dermed rekna for å ligge innanfor skulens høve til å avgjere korleis opplæringa skal organiserast. Dersom det særlege tilfellet er at eleven er heime på grunn av sjukdom, kan det likevel vere nødvendig med vedtak.

3.5.10.3 Fjernundervisning andre stader enn på skulen etter avtale i vidaregåande opplæring

I vidaregåande opplæring foreslår departementet at det også blir opna for at ein elev kan få fjernundervisning andre stader enn på skulen etter avtale med rektor. Denne delen av forslaget må sjåast i samanheng med at elevar i vidaregåande opplæring kan avtale organisert studiearbeid med rektor, jf. forskrift til opplæringslova § 3-45 sjuande ledd. Ettersom rektor kan tillate at eleven gjer organisert studiearbeid heime framfor å vere på skulen, bør rektor òg kunne tillate at ein elev følger opplæringa på skulen som fjernundervisning dersom vilkåra for slik opplæring er oppfylte. Departementet har òg lagt vekt på at ungdommar sjølv tek avgjerd om utdanning, inkludert å søke inntak til vidaregåande opplæring. Departementet meiner derfor at ungdommar i vidaregåande opplæring også må kunne inngå avtale om fjernundervisning med rektor. Departementet understrekar at det ikkje skal vere nokon rett til å få fjernundervisning heimanfrå. Det er berre ei opning for det dersom eleven ønsker det og rektor tilbyr det.

Departementet understrekar at det berre kan avtalast at eleven deltek i fjernundervisning frå andre stader enn på skulen dersom dei generelle vilkåra for å organisere opplæringa som fjernundervisning er oppfylte. Sjå punkt 3.5.4 til 3.5.7.

Det er rektoren på heimskulen til eleven som kan avtale med ein elev at eleven skal få delta i fjernundervisning frå andre stader enn på skulen. Departementet viser til punkt 3.5.16 om at det er heimfylket til eleven som er ansvarleg for opplæringa, og at det er heimskulen til eleven som skal fastsetje standpunktkarakterar og karakterar i orden og åtferd og utferde dokumentasjon på opplæringa.

Rektor kan på vanleg måte delegere denne kompetansen, for eksempel til faglæraren. At kompetansen ligg til rektor i lovforslaget er ikkje til hinder for at kommunen, som øvste ansvarleg, fastset retningslinjer eller på andre måtar avgjer kva slags praksis skulane skal ha i slike saker.

3.5.11 Heimel til å regulere nærare i forskrift

Departementet foreslår at det blir gitt ein heimel til å regulere fjernundervisning nærare i forskrift. Det er ikkje lagt opp til at det skal fastsetjast forskriftsreglar idet lovreglane blir innførte. Siktemålet med ein slik forskriftsheimel er raskt å kunne fastsetje ytterlegare avgrensingar og krav dersom det viser seg at det er behov for det ut frå måten reglane blir praktiserte på. Å ha høve til ytterlegare regulering i forskrift kan vere særleg nyttig når det blir innført nye reglar som det kan vere vanskeleg å føreseie korleis vil bli praktiserte. I tillegg vil vi få stadig ny kunnskap om bruk av fjernundervisning under koronapandemien. Ein forskriftsheimel vil gjere at reglane kan justerast ut frå nytt kunnskapsgrunnlag dersom det er behov for det.

3.5.12 Andre regler som gjeld ved fjernundervisning

Departementet understrekar at det er andre reglar i opplæringslova med forskrifter som òg vil ha innverknad på vurderinga av når og i kva omfang opplæringa kan organiserast som fjernundervisning. Særleg sentralt er krava til skulemiljø, krav om sosial tilhøyrsle og krav om at opplæringa skal vere gratis. Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det fører til at andre rettar etter lova ikkje blir oppfylte. Høvet til å organisere opplæringa som fjernundervisning inneber heller ikkje noko unntak frå kravet om eit minstetal timer med opplæring eller kompetansekrav til lærarane.

Fjernundervisning vil innebere unntak frå hovudregelen i opplæringslova § 8-2 om at elevane skal få opplæring i grupper, sjølv om elevane også kan få fjernundervisning i eit digitalt fellesskap. Skuleeigarar må vere særleg merksame på kva konsekvensar fjernundervisning får for moglegheita til å oppleve sosial tilhøyrsle og å ha eit trygt og godt skulemiljø. Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det medfører at den retten elevane har til sosial tilhøyrsle og eit trygt og godt skulemiljø, ikkje blir oppfylt.

Departementet vil også understreke reglane om at grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring skal vere gratis, gjeld fullt ut. Dersom skuleeigaren skal bruke fjernundervisning til å gi elevane den opplæringa dei har rett til, må dette gjerast slik at gratisprinsippet blir sikra. Ettersom elevane som hovudregel skal få fjernundervisning på skulen, vil det normalt ikkje vere nokon stor risiko for at elevar eller foreldre blir påførte utgifter. Dersom elevar i særlege tilfelle eller etter avtale i vidaregåande opplæring (sjå punkt 3.5.10) skal få opplæring andre stader, må skuleeigarar vere særleg merksame på å sikre at opplæringa reelt sett blir gratis for elevane.

Fjernundervisning ved hjelp av ein såkalla robot blir stadig meir aktuelt. Sjå omtale i punkt 3.2.1. Departementet har tidlegare lagt til grunn at dersom bruk av robot er ein del av opplæringstilbodet til skulen og skuleeigaren, vil skuleeigaren måtte dekke kostnadene for bruken. Er det derimot eleven og foreldra som ønsker å få utplassert ein robot i klasserommet som eit supplement til opplæringstilbodet på skulen, har departementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av robotar ikkje kan krevjast dekte gjennom retten til gratis opplæring. På bakgrunn av at det no blir foreslått å opne for fjernundervisning i noko større grad, har departementet vurdert spørsmålet på nytt. Departementet meiner det etter dei reglane om fjernundervisning som blir foreslått, ikkje er formålstenleg å skilje på kven som skal betale, ut frå kven som har teke initiativ til bruken. Etter departementets forslag skal robotar og andre former for fjernundervisning berre kunne brukast i opplæringa dersom det er gode grunnar til å organisere opplæringa slik og det er pedagogisk forsvarleg og trygt. Dersom skuleeigaren tillèt at det blir brukt robot i opplæringa, skal det gjennomførast i samsvar med krava om at opplæringa skal vere gratis.

Departementet understrekar at opplæringa som skulane tilbyr må vere i samsvar med likestillings- og diskrimeringsregelverket. Forbodet mot diskriminering er eit sentralt omsyn i blant anna organiseringa av opplæringa, tilpassingar i opplæringa og bruk av læremiddel. Det kan vere ein risiko for at enkelte elevar ikkje klarar å nytte seg av eit fjernundervisningstilbod. Skuleeigarar må vere merksame på denne risikoen, og dei må innrette tilbodet på ein måte som ikkje er diskriminerande. Departementet viser også til punkt 3.5.8 om at ein elev har rett til spesialundervisning dersom eleven ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Dette gjeld også dersom ein elev ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæring som blir organisert som fjernundervisning.

Skuleeigarar må også vere merksame på kravet om universell utforming i forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løysingar, som også gjeld for IKT-løysingar i utdannings- og opplæringssektoren. Kravet om universell utforming inneber at løysinga som skal nyttast til fjernundervisning, skal kunne nyttast av flest mogeleg, også personar med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsetjingar. Universell utforming av IKT inneber for eksempel å forstørre tekst, lese tekst høgt, tekste lydfiler og videoar og gi gode kontrastar i skjermbiletet. Universelt utforma IKT-løysingar skal også kunne verke saman med IKT-hjelpemiddel, som følbart tastatur og liknande.

3.5.13 Særleg om rolla til læraren

Det følger av opplæringslova § 10-11 at personar som ikkje er tilsette i ei undervisningsstilling, ikkje skal ha ansvaret for opplæringa. Dermed kan det leggast til grunn at det berre er personar som er tilsette i ei undervisningsstilling, som kan ha ansvaret for opplæringa. Ein person kan berre tilsetjast i ei lærarstilling dersom vedkomande oppfyller kompetansekrava i opplæringslova med forskrifter, med mindre vilkåra for mellombels tilsetjing eller tilsetjing på vilkår er oppfylte.

Opplæringslovutvalet foreslo i NOU 2019: 23 å konkretisere i opplæringslova at ein lærar skal ha det faglege ansvaret for å førebu og følge opp opplæringa, og at ein lærar som hovudregel skal vere til stades saman med elevane i opplæringssituasjonen. I lovforslaget frå utvalet var forslaget om fjernundervisning formulert som eit unntak frå hovudregelen om at læraren må være til stades, medan det var presisert i utgreiinga at kravet om å førebu og følge opp opplæringa skulle gjelde også for fjernundervisning.

Departementet vil vurdere forslaget frå utvalet om å konkretisere det faglege ansvaret til læraren, i den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23. I departementets lovforslag er dermed regelen om fjernundervisning formulert uavhengig av forslaget om unntak frå regelen om at læraren må vere til stades. Utdanningsforbundet gav i høyringsmøtet 10. februar 2021 uttrykk for at det ikkje bør opnast for fjernundervisning utan samtidig å lovfeste ein hovudregel om at læraren skal vere til stades saman med elevane. Norsk Lektorlag bad også om at det blir gjort tydeleg at læraren har det faglege ansvaret for opplæringa, og at dette blant anna inneber ein hovudregel om at læraren må vere til stades saman med elevane.

Departementet meiner det er formålstenleg å vurdere forslaget frå utvalet om å konkretisere det faglege ansvaret til læraren i den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23, saman med blant anna forslaga utvalet la fram om krav til ei forsvarleg vikarordning og om at berre personar i lærarstillingar og personar med annan høg og relevant kompetanse kan gi spesialundervisning. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å konkretisere det faglege ansvaret til læraren for å innføre reglar om fjernundervisning. Ved fjernundervisning er det i alle høve slik at læraren ikkje er fysisk til stades saman med elevane.

Departementet understrekar at opplæringslova § 10-11 om det faglege ansvaret og kompetansekrava til læraren i opplæringslova §§ 10-1 og 10-2 med forskrifter gjeld fullt ut også når opplæringa blir organisert som fjernundervisning. Det er det berre lærarar som kan ha det faglege ansvaret for denne opplæringa. Assistentar kan, som elles, hjelpe til i opplæringa dersom dei får nødvendig rettleiing og det blir gjort på ein slik måte og i eit slikt omfang at elevane får forsvarleg utbyte av opplæringa.

3.5.14 Forholdet til gjeldande reglar om fjernundervisning

Det gjeldande regelverket opnar for at opplæring i og på samisk, opplæring i finsk og kvensk og morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring kan skje som fjernundervisning når det ikkje er mogleg å gi opplæringa ved bruk av eigna undervisningspersonale på skulen. Opplæringslovutvalet foreslår at desse særreglane ikkje blir vidareførte. Utvalet meiner forslaget om generelle reglar om fjernundervisning vil vere tilstrekkeleg, og at det etter dette forslaget framleis vil vere mogleg å gjennomføre opplæring som fjernundervisning i dei nemnde tilfella. Utvalet foreslår vidare å presisere at dersom opplæringa i samisk blir gitt i form av fjernundervisning, skal kommunen og fylkeskommunen gi eleven tilbod om at ein del av opplæringa skjer i eit samiskspråkleg miljø når det er nødvendig.

Forslaget om å oppheve gjeldande reglar om fjernundervisning, og forslaget om at ein del av opplæringa i samisk skal skje i eit samiskspråkleg miljø, vil bli vurderte som ein del av den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23. Departementet meiner det er naturleg å vurdere forslaget om å oppheve særreglane om fjernundervisning saman med dei andre forslaga som gjeld opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk. Departementet foreslår dermed ikkje å oppheve desse særreglane no, men vil kome tilbake til dette i oppfølginga av NOU 2019: 23.

Dagens opplæringslov opnar for at grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring særskilt organisert for vaksne blir gitt som fjernundervisning. Departementets forslag i denne lovproposisjonen inneber ikkje endringar i reglane om organisering av opplæring for vaksne.

3.5.15 Særleg om personvernutfordringar ved bruk av fjernundervisning

3.5.15.1 Rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning

Fjernundervisning inneber behandling av personopplysningar i form av overføring av lyd, bilde og tekst. Krava i personopplysningslova gjeld for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning. Det er skuleeigaren, som behandlingsansvarleg, som må sørge for at krava til personvern blir overhaldne.

I punkt 2.4 har departementet vurdert behovet for tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i skulen. Departementet foreslår i punkt 2.4.2 ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i skulane. Behovet for særskilde reglar om personopplysningstryggleiken for skuleverksemd er drøfta i punkt 2.4.3.

Departementet la i høyringa (sjå punkt 3.3.4) til grunn at dei generelle forpliktingane i opplæringslova og friskulelova i kombinasjon med ein generell regel om behandling av personopplysningar gav eit tilstrekkeleg klart rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning. Høyringsinstansane har ulikt syn på om det trengst særskild regulering.

Departementet foreslår her ein generell regel om fjernundervisning. Forslaget fastset vilkår for og krav til fjernundervisning (sjå punkt 3.5.4 til 3.5.10). Forslaget til nye reglar vil gi eit klarare rettsleg grunnlag for bruk av fjernundervisning i skulen. Departementet meiner plikta skulane har til blant anna å gi opplæring og å følge opp behovet elevane har for sosial tilhøyrsle, i kombinasjon med forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar, gir skulane eit rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Forslaget om ein generell regel om fjernundervisning vil tydeleggjere når det er tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og dermed klargjere rekkevidda av det rettslege grunnlaget for å behandle personopplysningar gjennom fjernundervisning. Departementet held fast på at det ikkje er nødvendig eller formålstenleg å regulere særskilt at skuleeigarar kan behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning.

Dersom behandlinga er nødvendig for å oppfylle plikta til å gi eleven opplæring og moglegheit for sosial tilhøyrsle, vil det heller ikkje vere krav om samtykke frå andre elevar eller lærarar sjølv om opplysningar om dei også blir behandla i form av bilde- og lydoverføring. Skuleeigaren som behandlingsansvarleg må i alle høve sikre dei andre personvernprinsippa og krava om behandling av personopplysningar etter personvernregelverket (sjå om personopplysningstryggleik i punkt 3.5.15.2).

Det er forpliktingane skuleeigaren har overfor elevane, som kan gi grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Det supplerande rettsgrunnlaget gjeld så langt behandlinga er nødvendig. Kva slags personopplysningar det er nødvendig å behandle for å sikre elevens rett til opplæring og moglegheit til sosial tilhøyrsle, må vurderast konkret. Det er ikkje krav om at det må vere nødvendig å organisere opplæringa som fjernundervisning, men det må som eit minimum vere tillate å gjennomføre opplæringa på denne måten. Departementet viser til at forslaget om fjernundervisning inneber at skuleeigaren blant anna må vurdere kva fordelane og ulempene med slik organisering er for elevane, og fjernundervisninga må vere trygg og pedagogisk forsvarleg. I vurderinga av om og korleis fjernundervisning skal gjennomførast, må skule-eigaren også ta omsyn til moglege konsekvensar for personvernet til elevane. Dermed utgjer vilkåra og krava til fjernundervisning ei ytre ramme også for behandlinga av personopplysningar.

3.5.15.2 Krav til personopplysningstryggleik

Skuleeigaren må, som behandlingsansvarleg, rette seg etter personvernprinsippa og krava til behandling av personopplysningar etter personvernregelverket (sjå punkt 2.2). Dette inneber at skuleeigarar, i tillegg til å ha eit lovleg behandlingsgrunnlag (sjå punkt 3.5.15.1), må sørge for at behandlinga er i samsvar med reglane i personvernregelverket elles.

Krava i personvernregelverket, først og fremst personvernforordninga, inneber krav til personopplysningstryggleik. Krava inneber blant anna at det må gjerast ei vurdering av risikoen for personvernet ved behandlinga og ut frå denne setjast i verk tiltak som avgrensar personvernrisikoen. Når det gjeld fjernundervisning, kan det vere aktuelt med både tiltak av teknisk art, slik som tilgangsavgrensing og å sperre for lagring, og fysiske tiltak slik som medviten plassering og bruk av kameraet. Den behandlingsansvarlege må vidare vurdere behovet for organisatoriske tiltak, for eksempel særskilde rutinar, for dei tilfella der opplæringa skal gjennomførast ved fjernundervisning.

Fjernundervisning inneber ein ytterlegare risiko samanlikna med ordinær undervisning ved at det blir brukt programvare og digital overføring av informasjon. Desse momenta må skuleeigaren ta omsyn til i risikovurderinga som skal leggast til grunn for tiltak. For enkeltelevar kan risikoen knytt til personvern vere spesielt høg, for eksempel fordi barnet bur på hemmeleg adresse. Denne risikoen må ein ta omsyn til i vurderinga av kva for tiltak som må innførast for at fjernundervisning skal kunne brukast i opplæringa.

3.5.15.3 Nærare om risikoen og moglege tiltak ved ulike former for fjernundervisning

Departementet er samd i det fleire høyringsinstansar peikar på, at risikoen for personvernet er avhengig av korleis fjernundervisninga blir gjennomført. Departementet vil understreke at hovudregelen er at også fjernundervisning skal skje på skulen. I dei fleste tilfella vil dermed både læraren og eleven vere på skulen, men på kvar sin skule. Overføringa av lyd og bilde vil i seg sjølv utgjere ein risiko for personvernet, men det er i slike tilfelle mindre risiko for at tilleggsopplysningar frå privatsfæren blir delte, eller at andre utanfor skulen får tilgang til opplysningar om elevar og lærarar på skulen.

Forslaget om fjernundervisning opnar berre for at ein elev kan få opplæring andre stader enn på skulen i særlege tilfelle og i vidaregåande skular også etter avtale med rektor. Som fleire høyringsinstansar peikar på, er risikoen for personvernet særleg stor i tilfelle der dei fleste elevane og læraren er i klasserommet og ein eller fleire elevar følger opplæringa gjennom fjernundervisning. Det er for det første ein risiko for at opplysningar om eleven som er heime, som normalt tilhøyrer den private sfæren, blir delte med dei som er på skulen. Det er for det andre ein risiko for at opplysningar som normalt berre blir delt innanfor klasserommet, blir tilgjengelege for personar utanfor klasserommet, for eksempel personar som oppheld seg i rommet saman med eleven som deltek gjennom fjernundervisning.

Det er viktig at skuleeigarar er klar over risikoen for personvernet ved fjernundervisning, og set i verk nødvendige tiltak. At det utgjer ein risiko for personvernet, er derimot ikkje det same som at slike former for fjernundervisning er eller bør vere forbodne. Skuleeigaren må vurdere konkret om det er forholdsmessig at elevar skal få tilbod om opplæring gjennom fjernundervisning. I vurderinga må skuleeigaren ta omsyn til både fordelane for den enkelte og risikoen for personvernet for alle elevane og læraren, og dessutan vurdere korleis risikoen for personvernet kan avgrensast.

At enkeltelevar kan følge opplæringa gjennom fjernundervisning, kan vere ein stor fordel for den enkelte. For eksempel kan det gjere det mogleg for elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom, å følge opplæringa som dei andre elevane får. Det kan òg gi høve til sosial kontakt med dei andre elevane og gjere det mogleg å delta i eit læringsfellesskap. Dette er grunnleggande rettar elevane har som kan vere særleg viktige ved langvarig sjukefråvær. Det kan dermed vere forholdsmessig å gjennomføre slik fjernundervisning sjølv om det utgjer ein risiko for personvernet.

I vidaregåande opplæring blir det opna for at det kan avtalast mellom den enkelte eleven og rektor at eleven kan delta i opplæringa gjennom fjernundervisning frå andre stader enn på skulen. Dette er ikkje ein rett for den enkelte, og skulen må gjere ei heilskapsvurdering der ein tek omsyn til både fordelar og ulemper for den enkelte når det gjeld opplæring, sosial tilhøyrsle og så vidare, og risikoen for personvernet. Fjernundervisning kan for eksempel vere eit alternativ til organisert studiearbeid. I slike tilfelle kan truleg behova til den enkelte eleven sikrast ved at ein berre strøymer lyd og bilde frå læraren i kombinasjon med at eleven er i stand til å kommunisere med læraren. Dersom det ikkje skal overførast opplysningar, i form av lyd og bilde, om dei andre elevane, og kameraet heller ikkje kan fjernstyrast, vil risikoen for personvernet også vere mindre.

Skuleeigaren må vurdere konkret kva risikoen er, og setje i verk nødvendige tiltak for å redusere risikoen. Ved å ta opp bruken av fjernundervisning med elevar og foreldre kan skulane få betre innsikt i risikoen og dermed betre grunnlag for å setje i verk risikoreduserande tiltak. Dialog med elevar og foreldre kan for eksempel gi informasjon om det for nokre av elevane er særlege omsyn som skulen må vere klar over.

Tiltak for å redusere risikoen kan vere av både teknisk og organisatorisk art. Departementet viser i denne samanhengen til artikkel 25 i personvernforordninga om innebygd personvern. Det er den behandlingsansvarlege som er ansvarleg for å ha innebygd personvern og personvern som standard i alle appar, tenester, program og løysingar som blir tekne i bruk ved behandlinga av personopplysningar. Innebygd personvern vil seie at eit teknisk system eller ei løysing er utvikla slik at personvernet blir sikra. Datatilsynet har utvikla retningslinjer om innebygd personvern og personvern som standardinnstilling.

Tiltaka kan òg handle om praktisk tilrettelegging og rutinar. For eksempel vil det vere mindre risiko med eit stilleståande kamera retta mot læraren enn eit rørleg kamera som kan fange opp elevane i ulike situasjonar i klasserommet. Samtidig kan høvet til å delta i læringsfellesskapet og det sosiale miljøet i klassen vere noko av det ein ønsker å oppnå med å tilby ein heimeverande elev fjernundervisning. Det må då vurderast konkret om slik fjernundervisning vil vere forholdsmessig. Det kan òg vere tiltak som kan redusere risikoen, som plasseringa av kameraet eller roboten eller plasseringa av elevane i klasserommet for å avgrense kva og kven som kan bli filma. I tillegg vil det vere viktig at eleven som deltek gjennom fjernundervisning, og andre som vil opphalde seg same stad som eleven, får opplæring og tydeleg informasjon om bruken av fjernundervisningsutstyret for å avgrense risikoen for personvernet.

Departementet viser elles til at det foreslår lovheimel til å fastsetje føresegner om personopplysningstryggleik i forskrift til opplæringslova og friskulelova (sjå punkt 2.4.3). Desse vil også gjelde for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning.

3.5.15.4 Behov for rettleiing

I høyringane som er gjennomførte, har mange uttala at det trengst meir rettleiing om korleis personvernet skal sikrast ved bruk av fjernundervisning. Departementet har forståing for at mange synest det er vanskeleg å bruke personvernregelverket. Det føreset god kunnskap om personvern og informasjonstryggleik på mange nivå i skuleverksemda. Krava i personvernregelverket har innverknad på heile prosessen – frå skuleeigaren skaffar digitale og tekniske løysingar til den konkrete bruken i det enkelte klasserommet.

Det er mange generelle utfordringar og spørsmål knytte til personvern og bruk av ulike digitale løysingar. Ei av oppgåvene til Datatilsynet er å identifisere farar for personvernet og gi råd om korleis ein kan unngå eller avgrense farane. Departementet viser derfor til råd og rettleiing frå Datatilsynet.

Departementet ser likevel at mange opplever eit behov for rettleiing som er meir konkret retta mot bruk av digitale verktøy i skulesektoren, inkludert til bruk i fjernundervisning. Departementet vil på bakgrunn av høyringa vurdere korleis dette bør følgast opp.

3.5.16 Ansvar for opplæringa

Forslaget om at det på visse vilkår skal vere tillate med fjernundervisning, inneber ingen endringar i ansvarsforholdet for kommunane og fylkeskommunane. Det vil framleis vere den kommunen eller fylkeskommunen som eleven bur i, som er ansvarleg for opplæringa. Dersom eleven får delar av opplæringa gjennom fjernundervisning frå ein annan stad i landet, må heimkommunen eller heimfylket sørge for at denne opplæringa er i samsvar med regelverket, inkludert at opplæringa er i samsvar med læreplanverket, og at det er rutinar for vurdering. Det er heimskulen til eleven som skal fastsetje standpunktkarakterar og karakterar i orden og åtferd og utferde dokumentasjon på opplæringa.

Dersom eit barn eller ein ungdom derimot blir teken inn som elev på ein skule i ein annan kommune eller i eit anna fylke, vil mottakarkommunen eller -fylket ha det juridiske ansvaret for opplæringa. Heimkommunen eller -fylket vil framleis ha det økonomiske ansvaret, og det er fastsett reglar om refusjon av kostnadene som mottakarkommunen eller -fylket har.

I vidaregåande er det også mogleg å bli teken inn som deltidselev ved ein annan skule. I slike tilfelle vil mottakarskulen vere ansvarleg for opplæringa i det deltidstilbodet eleven er teken inn på.

3.5.17 Særleg om friskular

Grunnskular og vidaregåande skular som er godkjende etter friskulelova, er eit alternativ til offentlege skular. Friskulane driv verksemda si etter læreplanar som er godkjende av Utdanningsdirektoratet. Opplæringa ved frittståande skular er «jamgod» med den som blir gitt i offentlege skular, jf. friskulelova § 2-3 første ledd. Elevar ved friskular bruker av opplæringsretten sin. Etter departementets oppfatning tilseier desse forholda at høvet til å bruke fjernundervisning bør vere det same for friskular som for offentlege skular. Departementets syn om at friskulane bør likebehandlast med offentlege skular når det gjeld høvet til å bruke fjernundervisning, fekk stor støtte i høyringa.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i friskulelova blir teke inn ein ny § 3-4c om fjernundervisning som er identisk med ny § 8-4 i opplæringslova. I forslaget til ny § 3-4c i friskulelova blir det i tillegg teke inn ein heimel om at departementet kan gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning.

Når det gjeld departementets nærare vurderingar av det materielle innhaldet i forslaget til ny § 3-4c i friskulelova, er dei lagde fram i punkt 3.5.4 til 3.5.7, der forslaget til ny § 8-4 i opplæringslova er omtala. Der blir det gjort nærare greie for dei vilkåra som må vere oppfylte for at opplæringa kan gjennomførast ved fjernundervisning.

Høyringsforslaget om å ta inn ein heimel i ny § 3-4c siste ledd til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning var grunngitt med at skular som er godkjende etter friskulelova, i all hovudsak er finansierte ved statstilskot. Ein slik heimel er dermed påkravd for at Utdanningsdirektoratet som tilsynsstyresmakt skal kunne følge midlane og føre tilsyn med bruken av fjernundervisning i friskulane. Forslaget om å innføre ein heimel i friskulelova til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning fekk i hovudsak støtte i høyringa. Enkelte av instansane uttala likevel at dokumentasjonskrava ikkje bør bli så omfattande og detaljerte at dei medfører ei ekstra arbeidsbør for skulane. Departementet har merka seg synspunkta i høyringa og vil legge opp til at krava om rapportering og dokumentasjon ikkje blir gjorde meir omfattande eller detaljerte enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med krava.

Utdanningsforbundet seier i si høyringsfråsegn at ein ved å gi friskulane høve til å tilby fjernundervisning på same vilkår som offentlege skular må kunne forvente at friskulane fullt ut kan oppfylle dei same ordinære krava som blir stilte til offentlege skular. Utdanningsforbundet viser blant anna til at friskulane må ha tilstrekkeleg lærarkompetanse, og at opplæringa skal gjennomførast i sosiale og faglege fellesskap på skulen. Til dette vil departementet vise til at kompetansekrava til undervisningspersonalet i friskular er dei same som dei som gjeld i offentleg skule, jf. friskulelova § 4-2. Departementet viser òg til at friskulelova har føresegner som skal sikre at opplæringa blir gjennomført i sosiale og faglege fellesskap på skulen som svarer til reglar i opplæringslova, jf. for eksempel friskulelova § 3-4 om organisering av elevane i klassar eller basisgrupper.

Statsforvaltaren i Innlandet stiller i høyringa spørsmål om forholdet mellom rektor og styret for friskulen når det gjeld å vurdere og avgjere om fjernundervisning kan brukast. Departementet viser til at medan det for offentlege skular etter forslaget ligg til kommunen eller fylkeskommunen å godtgjere at vilkåra for å ta i bruk fjernundervisning er oppfylte, vil dette ansvaret for friskulane sin del ligge hos styret ved den enkelte friskulen. Dette inneber at styret ved skulen må kunne godtgjere at det er gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og at det er trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik. Styret ved friskulen vil på vanleg måte ha høve til å delegere avgjerdsmakt til dagleg leiar eller rektor ved skulen. I alle høve vil det vere styret, som øvste organ ved skulen, jf. friskulelova § 5-1 første ledd, som har ansvaret for at vilkåra for bruk av fjernundervisning er oppfylte.

Kristne Friskolers Forbund spør i si høyringsfråsegn om elevar og foreldre kan krevje at skulen tilbyr individuell fjernundervisning, eller om skulen berre vil ha plikt til å tilby fjernundervisning dersom dette følger direkte av eit vedtak om spesialundervisning. Departementet vil peike på at forslaget i proposisjonen ikkje gir elevar nokon individuell rett til å få fjernundervisning. Forslaget til ny § 3-4c medfører inga plikt for friskulane til å ta i bruk fjernundervisning, berre eit høve til dette dersom klare vilkår er oppfylte. Departementet viser elles også til punkt 3.5.8.

Nokre av høyringsinstansane foreslår at forbodet i friskulelova § 1-2 tredje ledd mot kjøp av opplæringstenester blir oppheva. Kristne Friskolers Forbund viser som grunngiving blant anna til at bruk av fjernundervisning opnar for at skular i større grad vil både kjøpe og selje tenester knytte til fjernundervisning, blant anna i fag som kvar enkelt skule ikkje er i stand til å tilby i eigen regi.

Departementet viser til at føresegna om verkeområde i friskulelova § 1-2 siste ledd fastset at lova ikkje gjeld kjøp av opplæringstenester. I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) punkt 7.4 heiter det blant anna som grunngiving for dette:

Departementet er […] av den oppfatning at det ikkje er ønskeleg at private skolar skal kjøpe opplæringstenester av andre offentlege eller private skolar og aktørar med statlege driftsmidlar. I eit slikt tilfelle ville ein mellom anna risikere at den godkjende skolen berre vart eit tomt skal som har som einaste reelle formål å kjøpe opplæringstenester for å få utbetalt statstilskot etter lova […].

Etter departementets vurdering bør hovudregelen framleis vere at friskular ikkje har høve til å kjøpe opplæringstenester med statstilskot etter lova. I alle høve viser departementet til at eit forslag om å åpne for kjøp av opplæringstenester ikkje har vore på høyring, og eventuelt ville ha kravd grundigare utgreiingar. Departementet legg derfor ikkje fram forslag om å opne heilt opp for kjøp av opplæringstenester i proposisjonen.

Når det blir innført eit høve for friskulane til å tilby fjernundervisning på same vilkår og i same utstrekning som offentlege skular, meiner departementet likevel at føresegna om kjøp av opplæringstenester i friskulelova bør tilpassast noko for å gjere ei reell likebehandling med offentlege skular mogleg. Lova bør etter departementets syn opne for at friskulane får høve til å kjøpe opplæringstenester avgrensa til tilfelle der opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning i samsvar med vilkåra for dette, jf. forslaget til ny § 3-4c. Dette inneber at friskulane etter forslaget får høve til å kjøpe og selje opplæringstenester både til og frå andre skular godkjende etter friskulelova og til og frå offentlege skular når opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning. I tråd med høyringsfråsegna frå Kristne Friskolers Forbund trur departementet at dette blant anna kan vere aktuelt i smale fag der den enkelte skulen elles ikkje ville hatt høve til å gi noko tilbod.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ei tilføying i friskulelova § 1-2 tredje ledd om at føresegna om at lova ikkje gjeld kjøp av opplæringstenester, ikkje gjeld dersom opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning i samsvar med forslaget til ny § 3-4c. Departementet understrekar at det i alle tilfelle er skulen der eleven er teken opp, som er ansvarleg for den opplæringa som blir gitt. Departementet understrekar òg at andre krav i friskulelova med forskrifter gjeld. Departementet viser i denne samanhengen også til tilsvarande vurdering for andre reglar i opplæringslova i punkt 3.5.16 i proposisjonen.

3.5.18 Særleg om skular godkjende etter friskulelova kap. 6A

Kapittel 4 Diverse skoler i vaksenopplæringslova blei frå 1. januar 2021 oppheva, og dei skulane som var regulerte under dette kapittelet, blei flytta til nytt kapittel 6A Diverse skolar som gir yrkesretta opplæring i friskulelova frå same tidspunkt. Det følger av Prop. 96 L (2019–2020) punkt 15.3 at den endra lovmessige forankringa og ny tittel på kapittelet ikkje er meint å ha nokon innverknad på rettane eller pliktene til desse skulane.

Departementet viser til at flyttinga til friskulelova var teknisk grunngitt. Skular godkjende etter kapittel 6A i friskulelova (diverse skular) skil seg klart frå andre skular godkjende etter friskulelova. Departementet viser i denne samanheng til at grunnskular og vidaregåande skular godkjende etter friskulelova tilbyr ei opplæring som er jamgod med den som blir gitt i offentlege skular, og at elevar som gjennomfører grunnskuleopplæringa eller den vidaregåande opplæring ved ein friskule gjer dette med frigjerande verknad for kommune eller fylkeskommune.

Skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A skal ha læreplanar som er på nivå over grunnskuleopplæring, jf. § 6A-2 første ledd. Det følger av same føresegn at desse skulane sjølv definerer det faglege og/eller verdimessige grunnlaget sitt. For tida er det godkjent og i drift 28 skular etter friskulelova kapittel 6A. Størsteparten av skulane er bibelskular. Blant skulane er det også ein yrkesdykkarskule, fleire skular innanfor musikk og dans og så vidare.

Opplæring ved skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A gir ingen formell kompetanse slik opplæringslova definerer dette. Det vil seie at opplæringa gir verken studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse.

Høyringsforslaget omfatta ikkje skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A. Departementet har likevel merka seg at fleire av høyringsinstansane, også dei organisasjonane som organiserer skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A, i sine fråsegner ber om at desse skulane får same høve til å bruke fjernundervisning som friskulane. Kristne Friskolers Forbund uttalar at det i visse tilfelle kan vere aktuelt med eit større omfang av fjernundervisning for ein kapittel 6A-skule enn for eksempel for ein vidaregåande skule.

Departementet ser at gode grunnar talar for å opne for at også skular godkjende etter kapittel 6A i friskulelova kan nytte fjernundervisning på same vilkår som friskulane. Elevane ved kapittel 6A-skulane nyttar ikkje retten sin til opplæring etter opplæringslova, og drifta av skular godkjende etter kapittel 6A har ingen konsekvensar for den offentlege skulestrukturen. Ei opning for at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A får høve til å bruke fjernundervisning dersom vilkåra for dette er oppfylte, vil ikkje ha vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar. Departementet meiner dermed at det ikkje bør vere problematisk å foreslå at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A får høve til å bruke fjernundervisning på visse vilkår sjølv om dette forslaget ikkje har vore på høyring.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forslaget til ny § 3-4c i friskulelova blir teken inn i opplistinga i § 6A-7 av kva føresegner i friskulelova som gjeld så langt dei passar for skular godkjende etter kapittel 6A. Tilsvarande foreslår departementet å ta inn i opplistinga i § 6A-7 at § 1-2 om verkeområde gjeld tilsvarande for kapittel 6A-skulane så langt denne paragrafen passar. Dette inneber at lova gjeld for kjøp av opplæringstenester til gjennomføring av fjernundervisning i samsvar med vilkåra for dette.

3.6 Departementets forslag

Departementet legg fram forslag til ny § 8-4 i opplæringslova og ny § 3-4c i friskulelova. Føresegnene regulerer i kva utstrekning og på kva vilkår det skal vere høve til å bruke fjernundervisning i offentlege grunnskular og vidaregåande skular, og i skular godkjende etter friskulelova. Føresegnene inneheld også heimel for departementet til å gi forskrift om fjernundervisning, mellom anna om ytterlegare innskrenkingar eller krav til fjernundervisninga. I friskulelova § 3-4c foreslår departementet i tillegg ein heimel til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning. Departementet foreslår vidare endringar i opplæringslova § 2-12 og i friskolelova § 6A-7, slik at reglane om fjernundervisning også skal gjelde for private grunnskular godkjende etter opplæringslova § 2-12 og for skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A (diverse skular som gir yrkesretta opplæring). Dessutan foreslår departementet ei endring i friskulelova § 1-2 slik at avgrensingar i verkeområdet til lova ikkje skal vere til hinder for bruk av fjernundervisning, når vilkåra etter § 3-4c er oppfylt.