2 Barns inntekt av arbeid i fritid og skoleferier ved vurdering av søknad om økonomisk stønad til livsopphold
2.1 Bakgrunn for lovforslaget
Mange kommuner ser bort fra barns inntekt fra arbeid i fritid og skoleferier når stønad til barnets livsopphold skal utmåles. Det fremkommer samtidig av en undersøkelse gjort i 2011 av LO Medias fagblad Fontene at 36 prosent av kommunene i utgangspunktet reduserte foreldrenes stønad dersom de hadde barn og ungdom i husholdningen med egen arbeidsinntekt. Undersøkelsen viste at reduksjonen i visse tilfeller tilsvarte hele stønaden foreldre mottok for det barnet som tjente penger. I 2012 ble det gjort en presisering i rundskrivet til sosialtjenesteloven (Hovednr.35 – Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen), utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet, om at inntekter fra ettermiddags- og lørdagsjobb ved siden av skolen ikke bør føre til en reduksjon av stønaden til barns livsopphold. I følge statistikk fra Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) for 2013, publisert av Statistisk sentralbyrå, rapporterte 128 kommuner at de holdt barns inntekt utenfor ved utmåling av stønad. Selv om antallet kommuner som rapporterte at de ikke holdt barns inntekt utenfor ser ut til å være betydelig redusert basert på den foreløpige 2014-publiseringen av KOSTRA, er det likevel grunn til å tro at presiseringen gjort i det nevnte rundskrivet ikke er tilstrekkelig. Det er derfor behov for en lovregulering av kommunenes adgang til å legge til grunn barns inntekt i saker om økonomisk stønad til barnefamilier.
Barn i familier som mottar økonomisk stønad til livsopphold bør kunne disponere egen arbeidsinntekt, på samme måte som andre barn. Hvis barns arbeidsinntekt fører til redusert stønad til familien, vil barna ikke oppleve at det lønner seg å arbeide. Barn som av den grunn velger å ikke jobbe ved siden av utdanningen vil heller ikke få muligheten til å tilegne seg kompetanse og erfaringer fra arbeidslivet. Det er et mål at barn i vanskeligstilte familier skal ha en oppvekst med samme muligheter som andre barn. Departementet ønsker derfor å lovfeste at barns inntekt av arbeid i fritid og skoleferier skal holdes utenfor i saker om økonomisk stønad til barnefamilier. Lovforslaget hensyntar barns behov for selv å disponere egne inntekter fra arbeid på lik linje med andre barn.
En ordning som pålegger kommunene å holde barns inntekter utenfor ved vurdering av søknad, vil også i større grad gi barn i familier som mottar økonomisk stønad muligheten til å kunne delta i sosiale aktiviteter og kjøpe seg goder på lik linje med andre barn. Den foreslåtte endringen vil også bidra til å motvirke at barn i familier som mottar økonomisk stønad selv blir stønadsmottakere i voksen alder, ved at barna får arbeidserfaring og knytter kontakter som kan være til nytte når de senere skal ut i arbeidslivet. Forslaget motvirker også at barna må kalkulere hva som lønner seg å tjene før kommunen avkorter den økonomiske stønaden.
2.2 Gjeldende rett
Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) trådte i kraft 1. januar 2010. Loven er i hovedsak en videreføring av de delene av lov om sosiale tjenester fra 1991 (med endringer), som regulerte økonomiske ytelser, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud, individuell plan og opplysning, råd og veiledning. Bakgrunnen for at 1991-loven ble delt og videreført i henholdsvis en kommunal sosialtjenestelov og en kommunal helse- og omsorgstjenestelov, var Nav-reformen som ble vedtatt av Stortinget i 2005. Loven fra 2009 regulerer de kommunale sosiale tjenestene som skal inngå i NAV-kontorene.
Personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Dette følger av sosialtjenesteloven § 18. Stønaden er etter loven en subsidiær ytelse. Det innebærer at stønad gis til personer som ikke har tilstrekkelige inntekter eller inntektsmuligheter til å forsørge seg selv. For at det skal foreligge rett til økonomisk stønad må den enkelte ha utnyttet fullt ut alle reelle muligheter til å forsørge seg selv ved arbeid, egne midler eller ved å gjøre gjeldende trygderettigheter eller andre økonomiske rettigheter. Stønaden utmåles videre etter en konkret og individuell behovsvurdering og skal som et minimum dekke et nøkternt, men forsvarlig livsopphold. Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) regulerer foreldrenes fostringsplikt og barns plikt til å forsørge seg selv ved egne midler. Barn har imidlertid ikke plikt til å forsørge sine foreldre eller søsken, og de kan ikke pålegges dette av kommunene. Barnets inntekt kan derfor kun regnes med når stønaden til barnets livsopphold skal beregnes.
Sosialtjenesteloven åpner i dag for at det kan legges vekt på barns inntekt. I forbindelse med revisjonen av rundskriv til sosialtjenesteloven i 2012, ble det imidlertid i omtalen av lovens § 18 presisert at barns inntekt fra ettermiddags- og lørdagsjobb ved siden av skolen, ikke bør føre til at foreldrene ikke mottar stønad for barnet. KOSTRA- rapporteringen for 2013 viser imidlertid at en del kommuner ikke har endret praksisen som følge av presiseringen i rundskrivet til loven.
2.3 Høring
Arbeids- og sosialdepartementet sendte 2. september 2014 på høring forslag om å regulere at barns inntekt skal holdes utenfor ved vurdering av søknader om økonomisk stønad. Høringsfristen ble satt til 2. desember 2014.
Høringsnotatet ble sendt til:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Fylkesmannsembetene
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Sámediggi – Sametinget
Statens helsetilsyn
Trygderetten
Utlendingsdirektoratet
Kommunene
Advokatforeningen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Attføringsbedriftene
Blå Kors
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Frelsesarmeen
Frivillighet Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Ideelt nettverk
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens bymisjon
Kommunesektorens organisasjon KS
Kontaktutvalget mellom Regjeringen og representanter for sosialt og økonomisk vanskeligstilte
Kreftforeningen
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Mental Helse
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
NTL NAV
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Podium AS
Rehabiliteringssenteret AiR
Røde Kors
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsforum mot fattigdom
Senter for seniorpolitikk
Stiftelsen Fontene – Fontenehuset i Oslo
Unge funksjonshemmede
UNIO
Velferdsalliansen
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende høringsinstanser har hatt merknader til lovforslaget:
Kunnskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Vest-Agder
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NAV Kristiansand
NAV Alta
Statens helsetilsyn
Bergen kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Fredrikstad kommune
Levanger kommune
Nittedal kommune
Oslo kommune
Porsgrunn kommune
Rømskog kommune
Sandnes kommune
Stange kommune
Stavanger kommune
Steinkjer kommune
Aleneforeldreforeningen
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Frelsesarmeen i Norge, Island og Færøyene
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kirkens Bymisjon
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Rettspolitisk forening
Velferdsalliansen
Høringsinstansenes merknader til forslaget er omtalt under punkt 2.5.
2.4 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo i høringsnotatet at det ved utmåling av stønad til livsopphold skal ses bort fra barns inntekt av arbeid i fritid og skoleferier, med mindre særlige grunner taler mot det. Formålet med forslaget er å bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte ved å gi barn og unge muligheten til å få arbeidserfaring og fremme sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet.
Hvis barn og unges inntekter skal holdes utenfor ved søknad om, og utmåling av økonomisk stønad, er det viktig å ikke lage en ordning som bidrar til å legge et press på barn i lavinntektsfamilier til å arbeide for å bidra til familiens underhold. Hensynet til å forebygge frafall i videregående skole er også viktig i denne forbindelse. Summen av familiens samlede inntekter gjennom stønad og barns inntekter må heller ikke bli så høy at foreldrenes økonomiske insentiver til selv å ta arbeid reduseres.
På den andre siden vil en skjerming av barn og unges inntekter fra arbeid i skoleferier og fritid gi denne gruppen muligheter til å bedre sin egen situasjon, samt få positive arbeidserfaringer. Disse positive erfaringene vil kunne bidra til å motvirke at barn i familier som mottar økonomisk stønad selv blir stønadsmottakere i voksen alder. Disse hensynene taler både for og mot at det settes en beløpsgrense for hva barn og unge kan tjene uten at inntekten skal tas hensyn til ved vurdering av foreldrenes søknader om stønad.
For å ivareta de ulike hensynene foreslo departementet flere alternativer i høringsnotatet. Det ble foreslått en hovedregel uten en fastsatt beløpsgrense i loven (alternativ A) og en hovedregel om at barns inntekt under en bestemt beløpsgrense fastsatt i loven ikke regnes med(alternativene B1–B4). Fire ulike beløpsgrenser ble skissert.
Alternativ B1: Tilsvarende 1/3 av folketrygdens grunnbeløp (G). Dette beløpet justeres årlig, og barn og unge får muligheten til å følge den generelle inntektsutviklingen. Dette utgjør i 2014 ca. 29 500 kroner.
Alternativ B2: Tilsvarende forskrift om bustøtte § 5. Forskriftens § 5 regulerer grensen for den inntekt barn kan ha per år uten at det trekkes inn i grunnlaget for bostøtte, som er 30 000 kroner.
Alternativ B3: Tilsvarende det skattemessige fribeløpet. Denne grensen refererer seg til det beløpet en person kan tjene uten at inntekten blir skattepliktig. I 2014 var denne grensen 39 950 kroner.
Alternativ B4: Tilsvarende forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 5. Her fremgår at dersom barnet har en årlig inntekt under 30 ganger fullt bidragsforskott skal denne inntekten ikke regnes med ved fastsettelsen av barnebidraget. Dette tilsvarer per juni 2014 43 200 kroner. Bestemmelsen er en konkretisering av barnelova § 66, og dermed grensen for når et barn anses å ha inntekt av en slik størrelse at det kan bidra til å forsørge seg selv.
Departementets forslag innebærer en hovedregel som åpner for at kommunene kan gjøre unntak etter en konkret vurdering. Det vil være mulig å trekke inn inntekter både over og under en beløpsgrense. Kommunen vil også etter en konkret vurdering kunne legge vekt på barn og unges inntekt selv om det ikke er fastsatt en beløpsgrense i loven.
2.5 Høringsuttalelsene
Departementet mottok 42 uttalelser til forslaget som var sendt på høring, herunder uttalelser fra 13 kommuner, åtte fylkesmenn, Arbeids- og velferdsdirektoratet og flere brukerorganisasjoner.
De fleste høringsinstansene støtter intensjonen med lovforslaget, men mange mener likevel at gjeldende regelverk gir tilstrekkelig hjemmel for kommunene til å se bort fra barn og unges inntekt av arbeid ved vurdering av søknader om økonomisk stønad til barnefamilier. De fleste kommunene, fylkesmennene og NAV-kontorene har også uttalt at omtalen av § 18 i rundskrivet til sosialtjenesteloven gir tilstrekkelig føring for kommunenes skjønnsutøvelse. Ingen av de kommunene eller NAV-kontorene som har gitt merknader til lovforslaget har opplyst at barn og unges inntekter tas med ved vurdering stønad til livsopphold. Fylkesmenn som har uttalt seg om dette opplyser at verken tilsyn eller klagesaker viser at NAV-kontorene ikke skjermer barn og unges inntekter i fritid og skoleferier.
Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver i sin høringsuttalelse:
«Arbeids- og velferdsdirektoratet forstår derfor forslaget slik at det lovfester gjeldende praksis».
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag skriver blant annet:
«Selv om forslaget ikke er en realitetsendring fra dagens retningslinjer, er en lovregulering et sentralt og nødvendig virkemiddel for å sikre en likere praksis i kommunene. Departementet forutsetter at antallet kommuner som vektlegger barns inntekt trolig er blitt noe redusert siden Fontenes analyse i 2011. Samtidig viser en undersøkelse foretatt av Fylkesmannen i Hordaland at 2 av de 10 kommunene i Hordaland som i 2013 regnet med barns inntekt, ikke gjorde det året før. Praksisen kan altså endres i begge retninger».
De fleste interesseorganisasjonene, herunder Aleneforsørgerforeningen ogSamarbeidsforum mot fattigdom, samt Juss-Buss støtter en lovendring. Aleneforsørgerforeningen mener at:
«vanlig praksis har vært at sosialkontoret har avkortet foreldrenes sosialhjelp tilsvarende det barn har i sin inntekt, samt i andre ytelser som er tiltenkt barnet».
Departementet anmodet særlig høringsinstansene om å gi sine merknader til om lovteksten bør inneholde en beløpsgrense, og hva som eventuelt vil være en hensiktsmessig beløpsgrense.
De fleste fylkesmennene som har gitt merknader til forslaget støtter en hovedregel uten en fastsatt beløpsgrense i loven. Argumentene fra fylkesmennene er i hovedsak knyttet til at en hovedregel uten beløpsgrense best ivaretar det skjønnsmessige elementet i kommunenes vurdering. Det vises også til at en beløpsfestning vil kunne føre til en praksis som standardiserer kommunenes vurderinger på bekostning av den konkrete helhetsvurderingen som skal gjøres i hver enkelt sak. Dette synspunktet støttes også av mange kommuner. Oslo kommune viser til at en hovedregel uten beløpsgrense:
«sikrer at barn og unge i lavinntektsfamilier får arbeidserfaring og muligheter til å delta i fritids- og sosiale aktiviteter på linje med andre barn og unge. Alternativ A ivaretar også best det skjønnsmessige elementet i sosialtjenestens vurderinger og sikrer en helhetlig individuell vurdering».
Videre støtter de fleste av interesseorganisasjonene som har gitt sine merknader til høringsnotatet en hovedregel uten beløpsgrense. Hovedmomentene fra interesseorganisasjonene er at barn i familier med lav inntekt skal kunne få forvalte egen inntekt fra arbeid på lik linje med andre barn. Dette sees på som viktig med hensyn til de fordelene som knytter seg til deltakelse i arbeidslivet og det særskilte behovet denne gruppen har for å forvalte egen inntekt for å kunne delta i fritidsaktiviteter på lik linje med andre.
Videre mener flertallet av fylkesmennene at den foreslåtte ordlyden i alternativ A bør endres slik at «Med mindre særlige grunner taler for det» fjernes fra lovteksten. Fylkesmennene viser til at det i høringsnotatet ikke er eksemplifisert hvilke «særlige grunner» som taler for å regne med barns inntekter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler i denne forbindelse blant annet at en regel med særlige grunner vil medføre vilkårlige skjønnsmessige vurderinger som lett fører til ulik praksis mellom forskjellige Nav-kontorer.
Av 42 høringsinstanser har ti gitt sin støtte til forslaget om å lovfeste alternativ B4. Dette alternativet foreslår en henvisning til forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 5 om når barns inntekt får betydning for rekkevidden av foreldrenes forsørgelsesansvar. Her fremgår at dersom barnet har en årlig inntekt under 30 ganger av fullt bidragsforskott skal denne inntekten ikke regnes med ved fastsettelsen av barnebidraget. Dette tilsvarer per juni 2014 43 200 kroner.
De høringsinstansene som mener det er hensiktsmessig å ha en inntektsgrense mener at en øvre grense sikrer en likebehandling i kommunene. Av de 16 NAV-kontorer og kommuner som har gitt merknader til forslaget, støtter seks dette forslaget. Disse mener at dette alternativet best tydeliggjør sammenhengen mellom barnelova og sosialtjenesteloven med hensyn til i hvilken grad et barn må anses å kunne bidra til eget livsopphold og i hvilken grad kommunen har et ansvar for å bidra til barns livsoppholdsutgifter.
Videre fremhever de av høringsinstansene som støtter alternativ B4 at barn bør skjermes mot for mye arbeid. Dette i hovedsak for å hindre at barn og unge arbeider så mye at det går ut over skolegangen. Det fremheves også at barn bør skjermes mot press fra familien om arbeid for å bidra til familiens livsopphold.
Det er kun noen få høringsinstanser som har støttet de øvrige alternative beløpsgrensene som ble lagt fram i høringsnotatet (alternativ B1, B2 og B3).
Flere kommuner ber i høringen om at det i rundskriv klargjøres hva som menes med «hjemmeboende barn» og «særlige grunner».
2.6 Departementets vurderinger og forslag
Bestemmelsens rekkevidde
Bakgrunnen for lovforslaget er et ønske om at barn som vokser opp i familier som mottar økonomisk stønad får levekår som er mer likeverdige sammenliknet med andre barn. Forslaget slik det er framstilt i høringsnotatet tar sikte på å begrense kommunenes adgang til å regne med barns inntekt ved vurdering av søknader om, og beregning av økonomisk stønad (sosialhjelp) til barnefamilier. Departementet mente at disse hensynene kan oppnås på flere måter. Disse alternativene ble lagt fram i høringsnotatet (alternativ A og B1, B2, B3 og B4).
Hovedskillet mellom de framstilte alternativene er om det skal settes en beløpsgrense eller ikke. Barn skal bidra til egen forsørgelse hvis de har tilstrekkelige midler til det. Dette følger av barnelova og gjelder alle barn. Inntekter av arbeid fra fritid og ferier ved siden av skolen vil imidlertid normalt kun gi barnet mulighet til å delta på alminnelige fritidsaktiviteter og liknende på lik linje med andre barn. Bare inntekt av arbeid i fritid og skoleferier skal skjermes. Det innebærer en begrensning av hvor mye barnet kan jobbe uten at kommunen kan se hen til inntekten ved vurdering av søknader om økonomisk stønad. Hvor mye barnet tjener har i stor grad sammenheng med hvor mye det har anledning til å arbeide. Bestemmelsen vil derfor virke begrensende på inntektsnivået.
Departementet har kommet fram til at intensjonen med lovforslaget oppnås best gjennom en bestemmelse uten en fastsatt beløpsgrense, fordi dette er best forenelig med det alminnelige hovedprinsippet om at kommunen ved enhver søknad om stønad til livsopphold skal foreta en individuell vurdering av stønadsbehovet til søker, og dennes familie. En slik bestemmelse harmonerer derfor med sosialtjenestelovens oppbygging for øvrig. En beløpsgrense kan gi uheldige signaler til unge, hvor gruppen presses til å kalkulere hva som lønner seg å ha som inntekt før kommunen avkorter den økonomiske stønaden foreldrene mottar til barnets livsopphold. Departementet ser også at det kan være vanskelig for kommunene å få innsikt i barns inntektssituasjon på det tidspunktet foreldrene søker om økonomisk stønad.
En beløpsgrense kan, som også mange høringsinstanser mener, føre til en praksis som standardiserer vurderingene på bekostning av den konkrete helhetsvurderingen som kommunene skal gjøre. Selv om departementet ser at en beløpsgrense vil bidra til en likere praksis i kommunene, vil dette kunne bidra til at kommunene ikke foretar en konkret vurdering av stønadsbehovet, herunder hva som er å anse som forsvarlig livsopphold i det enkelte tilfelle.
Departementet mener det er nødvendig med en regel som gir forutsigbarhet for barna det gjelder. Av den grunn har departementet kommet frem til at bestemmelsen ikke skal åpne for adgang til å gjøre unntak ved særlige grunner. Dette synet støttes av flere fylkesmenn. Departementet ser også at unntaksadgang for særlige grunner kunne medført en innstramning i kommunens praksis i strid med lovforslagets intensjoner.
Nærmere om begrepene barn og arbeid
Departementet ser behovet for en presisering av begrepene barn og arbeid. En rekke høringsinstanser har forstått forslaget i høringsnotatet slik at det ikke vil være adgang til å holde utenfor inntekten til borteboende barn i vurderingen av økonomisk stønad for barnet. For å skape klarhet om dette, foreslår departementet at lovforslaget omfatter barn generelt og ikke «hjemmeboende» barn. Begrepet barn skal tolkes tilsvarende definisjonen i barnelovas bestemmelser om foreldrenes forsørgerplikt for mindreårige barn. Foreldrenes forsørgelsesplikt kan, hvis foreldrene har tilstrekkelig økonomiske midler, også gjelde for personer over 18 år, dersom vedkommende følger ordinær skolegang. Forslaget omfatter dermed også personer over 18 år som fortsatt følger videregående skole. Det vil ikke ha betydning hvor den unge oppholder under utdanningen, så lenge foreldrene har forsørgelsesplikten. Tilsvarende gjelder også for barn under 18 år som har en annet bostedsadresse enn foreldrene forutsatt at barnet følger ordinær opplæring.
Med hensyn til begrepet arbeid presiserer departementet at det her siktes til deltakelse i inntektsgivende arbeid. Annen inntekt er ikke omfattet av lovforslaget. Dette gjelder også ulike typer stipendordninger som barn og unge i videregående opplæring kan søke på. Eksempler på slike stipendordninger er grunnstipend, bostipend, utstyrsstipend, reisestipend og liknende. Grunnstipend gis som bidrag til elever i videregående opplæring for å dekke levekostnader for elever fra familier med svak økonomi. Bostipend gis til elever som må flytte hjemmefra for å gå på skole, enten på grunn av lang reisevei eller av sosiale årsaker. Utstyrsstipend gis til alle elever med opplæringsrett i videregående skole og er ment å bidra til å dekke utgifter til bøker og liknende. Reisestipend kan gis elever i videregående skole som ikke bor hos foreldrene, som et bidrag til å dekke tre reiser tur-retur mellom foreldrehjemmet og skolen per år. Opplistingen er ikke uttømmende. Kommunene må som vanlig foreta en konkret vurdering av hvilke andre typer inntekter som kan føre til avkortning av den økonomiske stønaden som gis for barnet. Hvorvidt inntekter som medregnes ved vurdering av søknad om stønad til livsopphold, kan anses som tilstrekkelig til å dekke alle utgifter til underhold av barnet, må vurderes konkret.
Når det gjelder begrepet «inntekt av arbeid i fritid og skoleferier» mener departementet arbeid ved siden av ordinær utdanning. Bestemmelsen er ment å omfatte tilfeller der barnets primære aktivitet er utdanning. Det vil si at arbeid skal være en sekundær aktivitet.