3 Gjeldende rett

3.1 Rettslig utgangspunkt

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt setter visse skranker for bruk av opplysninger i forvaltningen. Videre stiller personopplysningsretten krav til det rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger. Vilkårene for lovlig behandling følger av personopplysningsloven §§ 8 og 9. I personopplysningsloven § 11 er det i tillegg nedfelt visse krav til behandlingen. Formålsbestemthetsprinsippet innebærer et krav om at personopplysninger bare kan innsamles og nyttes til uttrykkelig angitte og saklig begrunnede formål, jf. personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c. Personopplysninger kan ikke senere benyttes til formål som er uforenlige med det opprinnelige formålet, uten at den registrerte samtykker. Når den senere bruken av opplysninger er bestemt i særlov, vil denne bruken være forenlig med innsamlingsformålet, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998–99) s. 113. Med andre ord kan det gis lovbestemmelser som gjør gjenbruk av opplysninger lovlig. En slik lovbestemmelse må gis innenfor rammene som følger av Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser.

Legalitetsprinsippet setter visse skranker for behandling av personopplysninger, i det myndighetenes inngrep overfor den enkelte krever hjemmel i lov, jf. Grunnloven § 113. Legalitetsprinsippet kan ha innvirkning på tolkningen av hvor klart det rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger må være, og sentrale momenter i vurderingen vil være inngrepets art, styrke og formål.

Grunnloven § 102 verner om privatlivet, familielivet og den personlige integritet. Bestemmelsen skal tolkes i lys av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, jf. Rt. 2015 s. 93. Systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om den enkeltes personlige forhold skal skje i henhold til lov, behandles i henhold til lov eller informert samtykke, og slettes når formålet ikke lenger er til stede, jf. Innst. 186 S (2013–2014) s. 27. Bestemmelsens ordlyd gir ikke svar på om retten til privatliv er absolutt, eller om retten kan begrenses. Høyesterett har i en sak som gjaldt utvisning av en utenlandsk statsborger slått fast at retten til privatliv og familieliv må avveies mot de legitime samfunnsbehovene som begrunner inngrepet, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60. Behovene som kan gjøre et inngrep legitimt, følger av EMK artikkel 8 nr. 2.

EMK artikkel 8 gir den enkelte en rett til respekt for sitt privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse. Det kan være legitimt å gjøre inngrep i denne retten om det er nødvendig av blant annet hensynet til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet og for å beskytte helse eller moral, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Både behandling og videreformidling av personopplysninger er å anse som et inngrep etter EMK artikkel 8, jf. blant annet S og Marper mot Storbritannia (2008) avsnitt 67 og M.S. mot Sverige (1997) avsnitt 35. Man må derfor vurdere om behandlingen har hjemmel, et legitimt formål og er forholdsmessig. Ved forholdsmessighetsvurderingen må man se hen til balansen mellom henholdsvis individets beskyttede interesser kontra de legitime samfunnsbehovene som begrunner inngrepet.

Ved alle handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3. Dette betyr at myndighetene har en plikt til å vurdere hva som er til barnets eller barns beste ved utforming av lovbestemmelser og ved enkeltavgjørelser som berører barn. Selv om barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn», er det ikke det eneste avgjørende hensynet som kan tillegges vekt. Hvilken vekt hensynet til barnets beste skal tillegges, vil variere med hvor sterkt barnet berøres og hvilke andre grunnleggende hensyn som gjør seg gjeldende, jf. Dok. nr.16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven s. 192. Grunnloven § 104 tredje ledd første punktum slår fast at barn har rett til vern om sin personlige integritet. Bestemmelsen gir barn et sterkere integritetsvern enn det voksne har gjennom Grunnloven § 102, hvilket blant annet er begrunnet i barnets særlige sårbarhet, jf. ovennevnte rapport s. 192–193.

3.2 Behandling av opplysninger i asylmottak og omsorgssentre

Utlendingsmyndighetene behandler hovedsakelig personopplysninger for å utføre myndighetsoppgaver. Det rettslige grunnlaget for mottakenes behandling av opplysninger følger av personopplysningsloven § 8 første ledd bokstav e. Bestemmelsen gir grunnlag for å behandle personopplysninger når dette er «nødvendig for å utøve offentlig myndighet». Denne bestemmelsen omfatter imidlertid ikke sensitive personopplysninger, som krever annet behandlingsgrunnlag, for eksempel lovhjemmel eller samtykke, jf. personopplysningsloven § 9.

Utlendingsloven har ingen klar bestemmelse som direkte gjelder behandling av sensitive opplysninger på mottaksfeltet, men behandlingsgrunnlaget følger forutsetningsvis av utlendingsmyndighetenes oppgaver som er fastsatt i utlendingsloven, jf. omtalen nedenfor. I tillegg har Datatilsynet i medhold av personopplysningsloven § 33, jf. § 34, gitt UDI konsesjon som blant annet omhandler behandling av personopplysninger til det formål å gi tilbud om mottaksplasser og å utbetale økonomiske ytelser. Som nevnt i punkt 2.2 er departementet i gang med å regulere det rettslige grunnlaget for behandling av opplysninger i utlendingsforvaltningen nærmere.

Det følger av utlendingsloven § 95 at asylsøkere skal gis tilbud om innkvartering i mottak. Det følger forutsetningsvis at utlendingsmyndighetene og mottakene nødvendigvis må registrere og behandle personopplysninger for at asylsøkeren skal få et slikt tilbud. Mottakene fører lister over hvem som til enhver tid bor der. Dette gjøres i form av rapport om beleggslister og rapport om beboere på mottak (beboerlister). Samlet inneholder de to listene navn, nasjonalitet, alder og fødselsdato på alle beboerne i mottaket. Mottakene fører også oversikter i sitt saksbehandlingssystem over beboere som har fått permisjon. Mottakene har videre rapporter over beboere som har oppholdt seg i mottaket 90 dager tilbake i tid. Disse rapportene inneholder blant annet opplysninger om personens navn, statsborgerskap og alder.

Informasjon om at en utlending har søkt beskyttelse er å anse som noens personlige forhold etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, fvl.) § 13 om taushetsplikt. Informasjon om at en utlending bor, har bodd eller har permisjon fra mottak eller omsorgssenter for mindreårige asylsøkere røper at vedkommende har søkt om beskyttelse i Norge og er dermed en taushetsbelagt opplysning. Både forvaltningslovens regler om taushetsplikt og personopplysningsretten setter dermed skranker for utlevering av opplysninger om beboere i mottak. I tillegg setter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barnverntjenester (barnevernloven) § 6-7 ytterligere skranker for utlevering av opplysninger om beboere i omsorgssentre, se nedenfor under punkt 3.3. Formålsbestemthetsprinsippet begrenser den videre bruken av personopplysningene og stiller krav til rettslig grunnlag for å gjenbruke opplysninger til nye formål. For å utlevere opplysninger om beboere i mottak til politiet kreves det derfor en klar lovhjemmel som tillater slik utlevering.

3.3 Gjeldende grunnlag for utlevering av opplysninger om beboere i asylmottak og omsorgssentre mv.

Mottak med kommunal driftsoperatør er å anse som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven og er dermed underlagt taushetspliktsreglene i fvl. § 13-13 f. Mottak med privat driftsoperatør anses ikke som forvaltningsorganer, men er pålagt de samme taushetspliktsreglene etter forvaltningsloven gjennom avtale mellom driftsoperatøren og UDI. Mindreårige asylsøkere som er under 15 år når søknad om beskyttelse fremmes, får i dag tilbud om opphold i et omsorgssenter. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) er ansvarlig for tilbudet, som er regulert i et eget kapittel i barnevernloven. Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere har taushetsplikt etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-7. Taushetsplikten gjelder også fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Dette er opplysninger som etter forvaltningsloven normalt ikke er taushetsbelagte opplysninger, jf. fvl. § 13 annet ledd.

Utlendingsloven § 84 b gjør unntak fra taushetsplikt for ansatte på mottak og omsorgssentre mv., uavhengig av om driftsoperatør er kommunal eller privat. Ansatte skal etter anmodning gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer til bruk i sak etter utlendingsloven, herunder i sak om iverksetting av vedtak. De ansatte har også anledning til å gi opplysninger til utlendingsmyndighetene på eget initiativ. Det er gjort unntak for opplysninger om beboere som er enslige, mindreårige asylsøkere. I disse sakene kan utlendingsmyndighetene ikke anmode ansatte om opplysninger. Bestemmelsen om unntak fra taushetsplikt for ansatte i mottak gjelder kun opplysninger om enkeltpersoner til bruk i enkeltsaker etter utlendingsloven. Bestemmelsen gir ikke en klar hjemmel for utlevering av lister over alle nåværende og tidligere beboere i mottak, eller beboere med permisjon fra mottak, til bruk for politiets arbeid med sikkerhet, beredskap eller andre politimessige formål.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gir hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger til politiet dersom slik utlevering fremmer avgiverorganets oppgaver. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at mottaksansatte anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til politiet når utlevering er ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver, jf. fvl. § 13 b første ledd nr. 6. Omsorgssentrenes mulighet til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til andre forvaltningsorganer etter fvl. § 13 b nr. 5 og nr. 6 kan bare gis når «dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse», jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Taushetsplikten er for øvrig ikke til hinder for at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, jf. fvl. § 13 b første ledd nr. 2. Hvorvidt utlevering av lister over alle beboere i mottak eller omsorgsenter kan skje, må vurderes konkret på bakgrunn av anmodningen fra politiet. Om det for eksempel er tale om bråk, hærverk e.l. på mottaket, vil det kunne ha naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver å utlevere opplysninger til politiet, ettersom plikten til å gi tilbud om innkvartering – og dertil underliggende forpliktelser – følger av utlendingsloven § 95.

Justis- og beredskapsdepartementet har instruert om at politiet, uten hinder av taushetsplikten, skal få utlevert opplysninger om navn, fødselsdato og nasjonalitet til beboere i mottak til visse formål, jf. instruks GI-10/2016. Utlevering kan skje etter skriftlig anmodning fra politiet til det enkelte mottak. Opplysningene kan kun benyttes av politiet i forbindelse med deres arbeid med utlendingskontroll, sikkerhet og beredskap. Instruksen er gitt med hjemmel i utlendingsforskriften § 4-26, jf. utlendingsloven § 20 første ledd bokstav c, som åpner for at departementet kan bestemme at enhver som lar en utlending overnatte hos seg, skal gi melding om dette til politiet når sikkerhets- eller beredskapshensyn tilsier det. Departementets beslutning etter utlendingsforskriften § 4-26 krever grunnlag i en spesiell situasjon («sikkerhets- eller beredskapshensyn» må tilsi det). Bakgrunnen for departementets beslutning var de høye asylankomsttallene høsten 2015, samt usikkerhet knyttet til fremtidig ankomstsituasjon. Instruksen ble derfor gjort tidsbegrenset til og med 31. desember 2017. Da instruksen ble gitt, hadde departementet ikke hjemmel for å gi en mer varig instruks, som var uavhengig av situasjon, og som også ville gi politiet adgang til å benytte opplysningene til andre politimessige formål, som forebygging og etterforsking av kriminelle handlinger.

Politiet skal for øvrig få de opplysninger fra folkeregistermyndigheten som politiet finner nødvendig, jf. forskrift 9. november 2007 nr. 1268 om folkeregistrering (folkeregisterforskriften) § 9-3 nr. 1 femte ledd. Denne informasjonen muliggjør en effektiv iverksettelse og håndheving av et vidt spekter av politioppgaver. Med innføringen av ny folkeregisterlov, jf. lov 9. desember 2016 nr. 88 (som foreløpig ikke er trådt i kraft) blir det materielle innholdet i forskriftsbestemmelsen videreført i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) ny § 29 a. Asylsøkere som bor i mottak er ikke bostedsregistrert i Folkeregisteret, men kan være registrert i Folkeregisteret med et d-nummer, jf. lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 1 første ledd bokstav c, jf. forskrift om folkeregistrering §§ 2-6 og 2-7. Politiet får dermed normalt ikke tilgang til opplysninger om asylsøkere via Folkeregisteret, slik de kan få opplysninger om norske borgere bosatt i Norge og alle personer med oppholdstillatelse utover seks måneder som er bosatt i Norge.