2 Tilpasninger i integreringsloven
2.1 Bakgrunn
Stortinget vedtok lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) 20. oktober. Integreringsloven skal tre i kraft 1. januar 2021 og erstatter da introduksjonsloven. På grunn av overgangsreglene vil det de første årene være en gruppe deltagere som følger introduksjonsloven og en annen gruppe som følger integreringsloven.
Hovedtrekkene i ordningene opplæring i mottak, introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er de samme i introduksjonsloven og integreringsloven. Begrensningene i samfunnet av smittevernhensyn har dermed den samme betydningen for gjennomføringen og organiseringen av ordningene etter de to lovene. Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 kapittel 2 har nylig fått forlenget varigheten fra 1. november 2020 til 1. juli 2021 på grunn av smittesituasjonen. Departementet vurderer at det bør gis tilsvarende tilpasninger for integreringsloven når denne trer i kraft.
2.2 Gjeldende rett
2.2.1 Introduksjonsloven og integreringsloven
Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) regulerer tre ordninger for asylsøkere og innvandrere: opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Asylsøkere har plikt til å delta i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier i mottak, jf. introduksjonsloven § 20 a. Kommunen skal sørge for opplæringen, jf. § 20 b. Det følger av forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere §§ 29 og 30 at plikten gjelder deltakelse i 175 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i norsk kultur og norske verdier.
Nyankomne innvandrere har etter introduksjonsloven §§ 2 og 17 rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram og 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunen har tilsvarende plikt til å sørge for tilbudene. I tillegg til opplæring i norsk og samfunnskunnskap består introduksjonsprogrammet av andre arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, jf. § 4. Deltagere i introduksjonsprogram får utbetalt introduksjonsstønad for deltagelsen. Stønaden utgjør deltagernes livsopphold i perioden de deltar i programmet.
De nevnte ordningene videreføres i hovedsak i integreringsloven, se vurderinger i Prop. 89 L (2019–2020).
Plikten til å delta i opplæring i mottak følger av integreringsloven § 5. I høringen av forslag til forskrift til integreringsloven ble det foreslått å videreføre at plikten gjelder 175 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i norsk kultur og norske verdier.
Introduksjonsprogrammet reguleres i integreringsloven kapittel 4, som i det vesentlige viderefører rammene for og omfanget av programmet. For opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, integreringsloven kapittel 6, erstattes kravet om å gjennomføre et visst antall timer opplæring i norsk, med et krav om å oppnå et minimumsnivå i norsk. Timekravet videreføres likevel for opplæring i samfunnskunnskap. Videre får fylkeskommunen ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer i målgruppen som går i videregående opplæring etter opplæringsloven på full tid. Etter introduksjonsloven er det kommunen som har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for hele målgruppen.
Personer i målgruppen for introduksjonsprogram etter integreringsloven har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning. Dette er nye plikter i integreringsloven, som ikke finnes i introduksjonsloven. Kompetansekartlegging gjennomføres av vertskommunen for mottak eller av bosettingskommunen. Fylkeskommunen sørger for karriereveiledning. Kompetansekartlegging og karriereveiledning danner et viktig grunnlag for utarbeidelse av integreringsplanen for deltagere i introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 15. Integreringsplanen skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram etter § 12.
2.2.2 Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven
Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 er todelt. Loven inneholder både bestemmelser som skal sikre at deltagere i ordningen etter introduksjonsloven får et tilbud når utbrudd av covid-19 påvirker gjennomføringen (kapittel 2) og bestemmelser som skal avhjelpe negative konsekvenser av utbrudd på lengre sikt (kapittel 1). Bestemmelsene i kapittel 2 oppheves 1. juli 2021, mens kapittel 1 oppheves fra den tid Kongen bestemmer.
Kapittel 2 inneholder tilpasninger i introduksjonslovens regler om opplæring i mottak, introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Utgangspunktet for alle tilpasningene er at kommunen skal sørge for at deltagerne får et tilbud, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter.
Formålet med kapittel 2 er at deltagere i ordningene etter introduksjonsloven i størst mulig grad skal kunne få et tilbud etter loven når utbrudd av covid-19 påvirker gjennomføringen. Loven gjelder kommuner og deltagere i opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven med forskrifter.
Tilpasninger i reglene om opplæring i mottak reguleres i § 6. Det følger av bestemmelsen at kommunen skal sørge for at deltagere i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier etter introduksjonsloven kapittel 4A får opplæring uavhengig av om undervisningsstedet er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven som følge av utbrudd av covid-19, med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Dersom deltagerne ikke kan gjennomføre opplæringen som følge av utbrudd av covid-19, opphører deltagernes plikt midlertidig og resterende timer opplæring gjennomføres når begrensningene er bortfalt, forutsatt at den enkelte fortsatt er omfattet av målgruppen for opplæringen på det tidspunktet.
Tilpasninger i reglene om introduksjonsprogram og introduksjonsstønad reguleres i §§ 7 og 8. Kommunen skal sørge for at deltagere i introduksjonsprogram får et tilbud, med mindre det under utbrudd av covid-19 ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Kommunen kan tilby introduksjonsprogram på deltid i denne perioden. Det fremgår også av bestemmelsen at fravær fra introduksjonsprogrammet som følge av utbrudd av covid-19 skal legges til programmets varighet. Ved deltagelse på deltid skal differansen mellom det som tilbys og det som tilsvarer fulltid legges til programmets varighet. Kommunen skal utbetale introduksjonsstønad uavhengig av fravær som følge av utbrudd av covid-19. Kommunen kan ikke gjøre trekk i eller kreve tilbakebetalt introduksjonsstønad for perioder hvor det ikke har vært tilbudt introduksjonsprogram eller det har vært redusert tilbud som følge av utbrudd av covid-19.
Tilpasninger i reglene om opplæring i norsk og samfunnskunnskap reguleres i § 9. Det følger av bestemmelsen at kommunen skal sørge for at deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap får opplæring uavhengig av om opplæringsstedet er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven som følge av utbrudd av covid-19, med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Deltagere som ikke får et opplæringstilbud som følge av utbrudd av covid-19, får forlenget fristen for rett til deltagelse i opplæringen tilsvarende den perioden det ikke er mulig å delta.
2.3 Høring
Forslaget til midlertidig lov om tilpasninger i integreringsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 ble sendt på høring 18. september 2020 med høringsfrist 23. oktober 2020. Høringen ble samtidig gjort tilgjengelig på regjeringen.no.
Høringsnotatet ble sendt til følgende:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kompetanse Norge
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
KS
Utdanningsforbundet
Det kom fem høringssvar, fra følgende høringsinstanser:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Jussbuss
KS
Utdanningsforbundet
I høringen foreslo departementet i hovedsak å gi tilsvarende tilpasninger i integreringsloven som i midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven. I korte trekk innebærer tilpasningene at kommunen skal gi et tilbud til deltagere i opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Departementet foreslo noen justeringer for å gjenspeile ny lov, blant annet å innlemme fylkeskommunen i bestemmelsene.
KS støtter departementets forslag om å innføre en midlertidig lov om tilpasninger i integreringsloven, og innholdet i denne. KS viser til sine vurderinger i tidligere høringer om tilpasninger i introduksjonsloven.
Også Integrerings- og velferdsdirektoratet støtter forslaget til midlertidig lov.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har ingen merknader til innholdet i høringsnotatet.
Jussbuss er bekymret for at personer med rett til opplæring etter integreringsloven ikke vil få gjennomført denne på normal tid grunnet covid-19 og at dette vil få konsekvenser for søknader om permanent oppholdstillatelse. Jussbuss viser til sitt høringssvar til forlengelse av tilpasningene i introduksjonsloven, der de uttaler at det må gis fritak fra kravene om gjennomført opplæring og prøve i norsk og samfunnskunnskap for de som ikke får opplæring fysisk eller digitalt grunnet covid-19. Jussbuss uttaler at det er viktig at utlendinger ikke stiller svakere ved søknad om permanent oppholdstillatelse som følge av utsatt introduksjonsprogram.
Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser er KS enig i at en midlertidig lov om tilpasninger i integreringsloven ikke medfører merkostnader i en situasjon hvor opplæring og kvalifisering fungerer tilnærmet normalt. Dersom en situasjon med hel eller delvis nedstenging oppstår på nytt i løpet av den midlertidige lovens gyldighetsperiode, forventer KS at departementet gjør en ny vurdering og legger til rette for at kommunenes merkostnader blir kompensert på en adekvat måte. KS mener at dette også må gjelde ved større lokale smitteutbrudd som rammer kommuner eller regioner.
Utdanningsforbundet er enig i intensjonen med forslaget om tilpasninger til integreringsloven og uttaler at det er viktig å kunne tilrettelegge for at deltakerne i introduksjonsprogrammet etter integreringsloven kan få ta del i opplæringen selv om smitten øker i samfunnet. Utdanningsforbundet gjentar sine innspill til tidligere høring av forlengelse av tilpasningene i introduksjonsloven, om fraværsregistrering, hjemmearbeid og økonomiske og administrative konsekvenser. Utdanningsforbundet viser til at eventuell utsettelse av karriereveiledning vil påvirke tilbudet når det igjen kan gjennomføres og det kan være behov for flere veiledere eller overtidsgodtgjøring for veilederne og at det samme til gjelde kompetansekartlegging.
2.4 Departementets vurderinger og forslag
2.4.1 Behov for tilpasninger i integreringsloven
Den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven kapittel 2 har fått forlenget varighet fra 1. november 2020 til 1. juli 2021. Bakgrunnen for forlengelsen er at det kan oppstå situasjoner med økt smitte hvor det er nødvendig med mer inngripende smitteverntiltak lokalt, for eksempel midlertidig stenging eller andre tiltak for å begrense kontakten mellom deltagerne. Det er grunn til å anta at det lokalt kan oppstå behov for stenginger og andre inngripende smitteverntiltak også utover våren 2021. Det er uforutsigbart hvordan smittesituasjonen vil utvikle seg, og det kan dermed heller ikke utelukkes at det kan bli behov for nasjonale smitteverntiltak som påvirker ordningene.
Som følge av dette, er det behov for å fortsatt ha tilpasninger til regelverket som bidrar til at deltagerne i størst mulig grad skal få ivaretatt sine rettigheter etter integreringslovgivningen, samtidig som det gis rom for nødvendige tilpasninger til en situasjon med inngripende smitteverntiltak.
Integreringsloven trer i kraft 1. januar 2021. Hovedtrekkene i ordningene som reguleres er like i introduksjonsloven og integreringsloven. Overgangsreglene i integreringsloven innebærer at den nye loven gjelder for de som får innvilget oppholdstillatelse etter ikrafttredelsen. De som får innvilget oppholdstillatelse i løpet av 2020 vil dermed følge reglene i introduksjonsloven, selv om de ikke starter introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap før i 2021. Overgangsreglene vil bli presisert i forskrift til integreringsloven. I høringsnotatet om forskrift til integreringsloven foreslo departementet blant annet at personer som søker om oppholdstillatelse fra utlandet og får innvilget oppholdstillatelse før integreringsloven trer i kraft, men som ankommer Norge etter ikrafttredelsen, likevel omfattes av integreringsloven.
Ettersom det vil være deltagere i ordningene etter både nytt og gammelt regelverk, vurderer departementet at det er behov for midlertidige tilpasninger i begge lover.
2.4.2 Tilpasninger i integreringsloven
Likhetene mellom introduksjonsloven og integreringsloven medfører at de samme reglene i stor grad kan gjøres gjeldende ved overgangen til integreringsloven. På denne bakgrunn foreslår departementet å vedta de samme tilpasningene til integreringsloven som til introduksjonsloven, med noen endringer for å gjenspeile den nye loven.
Departementet viser til Prop. 103 L (2019–2020) for vurderingene bak tilpasningene i introduksjonsloven. Videre viser departementet til Prop. 9 L (2020–2021) om forlengelse av tilpasningene i introduksjonsloven. Med unntak av det som omtales nedenfor, foreslås tilsvarende bestemmelser uten innholdsmessige endringer. Henvisningene i lovbestemmelsene er tilpasset, slik at det vises til integreringsloven istedenfor introduksjonsloven.
I formålsbestemmelsen brukes begrepet «deltager i ordningene etter integreringsloven». Det legges til grunn at begrepet i denne sammenheng også dekker kompetansekartlegging og karriereveiledning, selv om dette gjennomføres før den enkelte får vedtak om introduksjonsprogram. I den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven, er det gitt en bestemmelse om virkeområde. Virkeområdebestemmelsen fastsetter at bestemmelsene gjelder for de samme plikt- og rettighetssubjektene som følger av introduksjonsloven. Departementet ser at en slik virkeområdebestemmelse er overflødig, og foreslår ikke en tilsvarende virkeområdebestemmelse for tilpasningene i integreringsloven.
Departementet foreslår å legge til en bestemmelse om tilpasninger i de nye bestemmelsene om kompetansekartlegging og karriereveiledning. Gjennomføring av kompetansekartlegging og karriereveiledning er både en rett og en plikt for personer i målgruppen for introduksjonsprogrammet. Bestemmelsen som foreslås presiserer at kommunen og fylkeskommunen skal sørge for kompetansekartlegging og karriereveiledning, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Terskelen for hva som ikke er mulig skal være høy. Dersom personer som skal gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter eller ikke har tilgjengelig utstyr, innebærer dette i praksis at digitale hjelpemidler ikke er et alternativ. Hvis det da ikke finnes andre måter å gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning på, må kartlegging og veiledning gjennomføres når det er mulig. Dersom kompetansekartlegging og karriereveiledning ikke er mulig å gjennomføre innenfor fristen for oppstart på tre måneder, må kommunen likevel sørge for tilbud om program.
Etter introduksjonsloven er det kun kommunen som har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, noe som gjenspeiles i den gjeldende midlertidige loven § 9. I integreringsloven får også fylkeskommunen ansvar for opplæringen for en del av målgruppen. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som gjenspeiler at både kommunen og fylkeskommunen har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Den gjeldende bestemmelsen om tilpasninger i opplæring i norsk og samfunnskunnskap åpner for at kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Som nevnt innebærer overgangen fra introduksjonsloven til integreringsloven at det ikke lenger stilles krav om et visst antall gjennomførte timer opplæring i norsk. For samfunnskunnskap vil det likevel være et visst antall timer opplæring som skal gjennomføres. Det foreslås derfor en bestemmelse som avgrenses til at kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i samfunnskunnskap. Som omtalt i Prop. 89 L (2019–2020) legges det til grunn at fylkeskommunens opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil følge læreplanene etter opplæringsloven. Departementet foreslår derfor ikke at fylkeskommunen inkluderes i bestemmelsen om hjemmearbeid.
Innspillene som har kommet i høringen er i hovedsak de samme som kom til departementets forslag om å forlenge varigheten av tilpasningene i introduksjonsloven, herunder forslag til språklige justeringer og spørsmål om praktiseringen av fraværsbestemmelsene. Departementet viser derfor til Prop. 9 L (2020–2021) for kommentarer til høringsinnspillene.