3 Utviding av mødre- og fedrekvoten ved redusert sats (80. pst. lønsdekning)

3.1 Gjeldande rett

Foreldrepengeordninga er regulert i kapittel 14 i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Lengda på stønadsperioden er avhengig av om foreldra vel å ta ut foreldrepengar med ein dekningsgrad på 100 prosent (full sats) eller 80 prosent (redusert sats) av foreldrepengegrunnlaget, jf. folketrygdlova § 14-9. Den totale stønadsperioden ved fødsel er 49 veker med full sats og 59 veker med redusert sats. Ved adopsjon er den totale stønadsperioden 46 veker med full sats og 56 veker med redusert sats.

Stønadsperioden etter ein fødsel og adopsjon, er delt i tre delar: 15 veker er øyremerkt mor og 15 veker er øyremerkt far. Desse vekene er i folketrygdlova omtala som mødre- og fedrekvoten. Dei resterande vekene kan foreldra dele fritt mellom seg, dersom vilkåra for det er oppfylt (heretter omtalt som fellesdelen). Ved fødsel har mor i tillegg rett til 3 veker med foreldrepengar før fødselen og 6 veker etter fødselen. Disse 6 vekene inngår i mødrekvoten. Dette følgjer av § 14-9 femte ledd.

Mødre- og fedrekvoten har sidan 1. juli 2018 vore 15 veker både når foreldra vel full eller redusert sats. Fellesdelen er 16 veker ved full sats og 26 veker ved redusert sats. Storleiken på fellesdelen varierer med andre ord etter kva for ein dekningsgrad foreldra vel.

Som hovudregel mistar foreldra veker med foreldrepengar, dersom mor eller far ikkje nyttar seg av heile eller delar av si kvote. Unntak gjeld til dømes dersom den eine forelderen på grunn av sjukdom eller skade er avhengig av hjelp til å ta seg av barnet, jf. folketrygdlova § 14-12 tredje ledd. I slike tilfelle kan den eine forelderen overføre si kvote til den andre forelderen.

Foreldra kan utsetje uttaket av kvotene dersom visse vilkår er oppfylte. Dette gjeld til dømes dersom den som har rett til foreldrepengar er i heiltidsarbeid eller barnet er innlagt i helseinstitusjon, jf. folketrygdlova § 14-11.

3.2 Nordisk rett

I Danmark er stønadsperioden med foreldrepengar 50 veker, der 18 av desse er øyremerka mor. Foreldra avgjer sjølv fordelinga av dei 32 resterande vekene.

På Island er stønadsperioden med foreldrepengar ni månadar. Perioden er tredelt ved at kvar av foreldra har tre månadar øyremerkt til seg og tre månadar som foreldra kan dele fritt mellom seg.

I Sverige er stønadsperioden med foreldrepengar på totalt 480 dagar (om lag 16 månadar). Foreldra har rett til halvparten av stønadsperioden kvar. Foreldra kan overføre sin del av stønadsperioden til den andre, med unntak av tre månadar som er øyremerkt kvar av foreldra. Desse kvotene blei endra i 2016 frå to månadar.

3.3 Bakgrunnen for lovforslaget

I regjeringa si politiske plattform frå 14. januar 2018 (Jeløya-plattforma) kjem det fram at regjeringa vil at «foreldrepermisjonen deles i tre like deler». Regjeringa følgde dette opp ved å fremje eit forslag om å utvide mødre- og fedrekvoten frå 10 til 15 veker i Prop. 74 L (2017–2018). Lovendringa tredde i kraft 1. juli 2018. Stønadsperioden er no delt i tre like delar ved full sats, men ikkje ved redusert sats.

Departementet føreslår å utvide både mødre- og fedrekvoten til 19 veker ved redusert sats. Forslaget inneber at stønadsperioden vert delt i tre like delar, uavhengig av kva for ein dekningsgrad foreldra vel.

3.4 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet føreslo å innføre ei eiga føresegn for uttak av foreldrepengar med redusert sats. Forslaget inneber ikkje noka endring i lengda på stønadsperioden, verken ved full eller redusert sats.

Ved uttak med redusert sats er stønadsperioden totalt 59 veker. Den som føder barnet må ta ut 3 av desse 59 vekene før termin. Forslaget går ut på at dei 56 attverande vekene skal bli fordelte slik mellom foreldra: kvar av foreldra får 19 veker øyremerkt til seg. Dei resterande 18 vekene kan foreldra dele fritt mellom seg.

3.5 Høyringsinstansane sitt syn

Av dei 28 høyringsinstansane som har kommentarar til forslaget, er det 22 instansar som støttar forslaget heilt eller delvis, og 8 instansar som ikkje støttar forslaget. Dei som støttar forslaget grunngir dette særleg med omsynet til eit likestilt arbeids- og familieliv. Fleire av dei som er imot forslaget, tek opp høvet for kvinner til å amme i tråd med nasjonale retningsliner.

Av arbeidsgjevar- og arbeidstakarorganisasjonar som har kommentert forslaget, er det berre Fagforbundet som er negative. Desse støttar forslaget: LO, Unio, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Finans Norge.

LO, Akademikerne og Den norske advokatforening meiner at forslaget vil bidra til eit likestilt arbeidsliv. Finans Norge seier følgjande:

«Vi støtter forslaget om en egen bestemmelse om uttak av foreldrepenger med 80 prosent sats, slik at foreldrepengeperioden består av tre like deler. Dette vil samsvare med reglene ved 100 prosent uttak og er et bidrag i arbeidet om økt likestilling både i arbeidslivet og i hjemmet.»

Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter støttar forslaget, og skriv:

«Helt siden fedrekvoten ble redusert fra 14 til 10 uker i forrige stortingsperiode har Spekter argumentert med at dette var et skritt i feil retning i arbeidet for likestilling i både hjemmet og i arbeidslivet. Ny statistikk fra Statistisk Sentralbyrå bekrefter også at fedre nå tar ut færre uker pappaperm enn før reduksjonen. Spekter har derfor støttet forslaget som nå er under behandling i Stortinget om å øke kvotene til 15 uker hver for mor og far, og en fellesdel på 16 uker. Vi støtter derfor også departementets forslag om å gjøre tilsvarende ved 80 prosent uttak. Vi har tro på at dette vil bedre likestillingen og vil bidra til at flere kvinner vil komme tidligere tilbake i arbeid enn de ellers ville gjort.»

Forslaget vert derimot ikkje støtta av arbeidstakarorganisasjonen Fagforbundet, som meiner at forslaget ikkje tek omsyn til at kvinner har eit behov for restitusjon etter fødsel for å ta hand om si eiga helse. Forslaget bidreg ifølgje Fagforbundet difor ikkje til å fremje likestilling:

«Fagforbundet støtter derfor prinsippet om en likere deling av foreldrepermisjonen og forslagets endring av begreper, men ikke forslagets kjønnsnøytrale innretning eller den fordelingsmessige virkningen som gjør at kvinners særskilte behov for vern i forbindelse med svangerskap og fødsel ikke ivaretas særskilt, og holdes utenfor «regnestykket».

Vi mener også det er en svakhet ved høringsnotatet at behovet for restitusjon i forbindelse med svangerskap og fødsel samt anbefalingene om amming beskrives som ivaretatt dersom hun tar de syv første månedene av foreldrepermisjonen, dvs. mors del og hele fellesperioden. Selv om kvinner i praksis tar ut mesteparten eller hele fellesdelen, kan en ikke legge det til grunn at praksis er tilstrekkelig for å ivareta kvinners særskilte behov for vern.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bufdir, Likestillingssenteret, Universitet i Oslo (UiO) og Integrering- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) støttar forslaget. UiO meiner at det vil sende eit positivt signal om at begge foreldra blir sett på som likeverdige omsorgspersonar. Ifølgje IMDi vil forslaget ha positive effektar på integrering av kvinner med innvandrarbakgrunn.

Enkelte høyringsinstansar har òg trekt fram verknaden forslaget vil ha for barn sin sjanse til å få ein god relasjon til begge foreldra. Etter Norsk psykologforening sitt syn, er tredeling eit universelt tiltak som kan bidra til å fremje barn og unge si psykiske helse. Dei skriv at forskingslitteraturen indikerer at begge foreldra si deltaking i det første leveåret til barnet, betyr mykje for at barnet skal utvikle seg best mogeleg.

Av dei høyringsinstansane som ikkje støttar forslaget, er det 4 som særleg viser til at det vil gjere det vanskelegare for kvinner å amme i tråd med nasjonale retningsliner. Dette gjeld Nasjonal kompetansetjeneste for amming (NKA), Ammehjelpen, Jordmordforbundet og Helsedirektoratet. Dei meiner alle at forslaget truleg vil føre til endå større nedgang i ammeperioden, med negative konsekvensar for både barn og mødrer si helse.

NKA og Ammehjelpen meiner at nedgangen i ammeperioden vil føre til at regjeringa ikkje vil nå si eiga målsetting om å auke andelen som fullammar. NKA skriv:

«Dermed vil regjeringen neppe nå sin egen målsetting om å øke andelen som fullammer til 6 måneder fra 17 prosent til 25 prosent og andelen som ammer ved 12 måneders alder fra 36 prosent til 50 prosent, jfr. Regjeringens handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2017–2021). Etter at mors mulighet for lønnet permisjon ble redusert i 2009, sank andelen som ammet sine barn ved 12 måneders alder fra 45% i 2007 til 35% i 2013.»

Helsedirektoratet er bekymra for at forslaget ikkje vil gjere det mogleg for kvinner å amme i tråd med direktoratet sine tilrådingar, jf. Nasjonal Faglig retningslinje for spedbarnsernæring (2016). Direktoratet tilrår at spedbarn bør verte fullamma i dei første seks månadene, deretter starte med fast føde. Ifølgje tilrådingane bør morsmjølk likevel vere den viktigaste maten for barnet i heile det første leveåret. Direktoratet skriv følgjande i høyringssvaret sitt:

«For å opprettholde en slik melkeproduksjon, er det nødvendig at mor har nærhet til barnet. Produksjon av morsmelk stimuleres av at barnet dier. Hvis det går for lang tid mellom hver amming, slik tilfellet vil være hvis mor går tilbake i jobb, vil melkeproduksjonen raskt synke. […] Redusert mulighet for nærhet til barnet og synkende melkeproduksjon vil medføre at en større andel slutter å amme før barnet er ett år gammelt.»

[…]

«Det bør legges til rette for at barn kan ammes i hele første leveår, i tråd med Helsedirektoratets anbefalinger og regjeringens handlingsplan for bedre kosthold.»

Jordmorforbundet uttalar at dei ikkje kan støtte forslaget, og skriv:

«Helsedirektoratet og Nasjonalt Ammesenter i Norge presiserer at mor må ha minst 8 måneder permisjon etter fødsel for å følge nasjonale anbefalinger for amming, og da må delingen av foreldrepermisjonen ha dette som utgangspunkt. Med den nye ordningen vil mor kun ha 7 måneder permisjonstid, og dermed kan ikke Jordmorforbundet anbefale tredelingen.»

Somme høyringsinstansar tar opp forholdet til retten til ammefri, som skal gjere at kvinner kan amme sjølv om dei er tilbake i jobb. Unio meiner departementet burde ha drøfta om tida er moden for å sikre lønnskompensasjon ved ammefri. Ammehjelpen fortel at dei erfarer at mange mødrer har vanskar med å få fri til å amme, noko som fører til at enkelte vel å amme barnet i mindre grad, eller sluttar heilt når dei startar å jobbe.

Ammehjelpen, UiO og Finans Norge har peika på at forslaget kan ha som konsekvens at fleire kvinner vil ta permisjon utan lønn.

3.6 Departementet sine vurderingar og forslag

Foreldrepengeordninga er viktig for å sikre barn ein god og trygg start i livet, og for at mødrer og fedrar kan kombinere omsorga for barnet med yrkesaktivitet.

I regjeringa si politiske plattform kjem det fram at regjeringa vil at «foreldrepermisjonen deles i tre like deler». Departementet har tolka dette som at den betalte stønadsperioden etter folketrygdloven skal verte delt i tre like delar, jf. Prop. 74 L (2017–2018). Forslaga medfører ikkje endringar i føresegna om foreldrepermisjon i arbeidsmiljølova.

Som første ledd i arbeidet med å tredele stønadsperioden, blei mødre- og fedrekvoten utvida frå 10 til 15 veker frå 1. juli 2018. Endringa har medført at stønadsperioden er delt i tre like delar når foreldra vel uttak av foreldrepengar med full sats, ved at kvar av foreldra har 15 veker øyremerkt til seg og fellesdelen er på 16 veker. For å oppnå det same når foreldra vel uttak av foreldrepengar med redusert sats, må ein innføre eigne delar øyremerkt kvar av foreldra på 19 veker slik at fellesdelen blir 18 veker. Dermed vil stønadsperioden verte delt i tre like delar uavhengig av om foreldra vel uttak med full eller redusert sats.

Tal frå Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at storleiken på fedrekvoten er avgjerande for kor mange veker med foreldrepengar fedrar tek ut. Forslaget vil derfor mest sannsynleg føre til at fedrar vil ta ut fleire veker med foreldrepengar, med den følgjen at stønadsperioden vert jamnare fordelt mellom foreldra, òg ved redusert sats. Fleire av høyringsinstansane har trekt fram at forslaget dermed vil ha positive effektar på likestilling i familie- og arbeidslivet. Dette gjeld særleg fagforeiningar og representantar for partar i arbeidslivet.

Departementet er samd i dette. Forslaget tek òg omsyn til at kvinner og menn bør ha omtrent like langt fråvær frå arbeidet ved fødslar. I tillegg vil eit større uttak av foreldrepengar for far bidra til at far kan etablere ein god kontakt med barnet i det første leveåret og utvikle viktig omsorgskompetanse. Ved at perioden vert delt i tre like delar òg ved redusert sats, vert det signalisert at foreldra er likeverdige omsorgspersonar.

Omsyna som talar for å utvide mor sin del og far sin del, gjer seg særleg gjeldande ved redusert uttak, ettersom det er ein lengre periode som skal verte delt mellom foreldra.

Eit argument som har vore brukt mot å utvide far sin del av stønadsperioden, er at det står i vegen for mor si høve til å følgje dei offentlege tilrådingane om amming. Når det gjeld amming, viser departementet til Helsedirektoratet si faglige retningsline for spedbarnsernæring. Her står følgande om lengda på fullammingsperioden:

«Eksklusiv amming i omkring seks måneder anbefales av de fleste offisielle organer, inkludert Den amerikanske barnelegeforeningen (AAP 2008 og 2012), Det europeiske mattrygghetsorganet (EFSA 2009), Den europeiske barnelegeforeningen (ESPGHAN 2008 og 2009), Den britiske vitenskapskomiteen for ernæring (SACN 2011) og Verdens helseorganisasjon (WHO). EFSA og ESPGHAN har imidlertid ikke funnet noen ulemper ved å starte med tilleggskost i tillegg til morsmelk, i alderen fire til seks måneder i Europa.»

I tillegg står det at når barnet er seks månadar, bør det få anna mat i tillegg til morsmjølk/morsmjølkerstatning, og at dette bør verte introdusert gradvis i takt med barnet sitt behov og signal. Morsmjølk og anna mat må bli tilpassa kvart barn og kvar mor.

Dersom foreldra vel uttak av foreldrepengar med redusert sats, er 19 veker med foreldrepengar øyremerkt mor (knapt 4 og ein halv månad), i tillegg har foreldra 18 veker som dei kan dele fritt mellom seg. Det betyr at dersom foreldra ønskjer at mor skal ta ut heile fellesperioden, kan ho vere heime med barnet i totalt 37 veker, som er 8 og en halv månad. Forslaget står derfor ikkje i vegen for at foreldra kan følgje dei offentlege tilrådingane om amming.

Departementet har merkja seg at Jordmordforbundet i sitt høyringssvar uttalar at mor må ha minst 8 månadar med 100 prosent lønna permisjon, for at regjeringa kan nå si målsetting om betre barne- og kvinnehelse. Til det vil departementet understreke at Noreg har ei av dei rausaste foreldrepengeordningane i verda, og at lønnskompensasjonen er høg sjølv når foreldra vel uttak av foreldrepengar med ein dekningsgrad på 80 prosent av foreldrepengegrunnlaget.

Retten til ammefri bidrar òg til at foreldre kan følgje dei offentlege tilrådingane om amming. Retten til ammefri er nedfelt i arbeidsmiljølova, og gir kvinner som ammer rett til å krevje fri den tida dei treng. I sitt høyringssvar fortel Ammehjelpen at dei erfarer at mange mødrer slit med å få ammefri slik dei har krav på, og at fleire av den grunn sluttar å amme heilt eller delvis. Departementet vil oppmode alle kvinner til å ta kontakt med Arbeidstilsynet eller bringe saka inn for Tvisteløsningsnemda, dersom dei ikkje får rett til ammefri, slik dei har krav på etter arbeidsmiljølova.

På denne bakgrunn føreslår departementet å innføre ei eiga føresegn for uttak av foreldrepengar med redusert sats (80 prosent dekningsgrad), slik at mor får 19 veker øyremerkt til seg og far får 19 veker øyremerkt til seg. Fellesdelen som foreldra står fritt til å fordele mellom seg, blir redusert til 18 veker. Storleiken på stønadsperioden etter fødsel (56 veker), vert ikkje endra. Etter departementet sitt syn, vil ei tredeling av stønadsperioden ved redusert sats balansere omsynet mellom statleg styring og behovet for valfridom og fleksibilitet for familiane på ein god måte.