7 Departementets vurderinger

7.1 Fylkesmannens myndighet til å stadfeste kommunalt fastsatte adferdsregler

Departementet viser til at det er et mål å redusere statlig overprøving av lokal forvaltning. Dette har også kommet til uttrykk i ny bestemmelse i forvaltningsloven § 34 annet ledd. Her fremkommer det at klageorganet skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.

Departementet viser til at endringen kan medføre flere forskrifter enn tidligere, og en svakere kontroll med disse, men mener at allmennhetens interesser kan ivaretas på annen måte enn at kommunens vedtak i alle tilfeller må stadfestes av fylkesmannen. For det første vil de kommunale vedtakene være å anse som forskrifter etter forvaltningsloven kapittel VII, med de krav dette stiller til utredning og involvering av berørte parter, jf. forvaltningsloven § 37. Ved at fylkesmannen, fylkeskommuner og nærliggende kommuner gir høringsuttalelse, vil en dermed kunne samordne reguleringer på tvers av kommunegrenser. For det annet vil allmenhetens interesser i stor grad ivaretas ved at kommunens lokale forskrifter om adferdsregler etter friluftsloven § 24 kan påklages til departementet av en rekke instanser. Departementets myndighet her er delegert til Miljødirektoratet ved vedtak 21. juni 1996. Departementet viser også til at vedtak etter plan- og bygningsloven, som ikke må stadfestes av fylkesmannen, kan ha betydelig større virkninger for allemannsretten enn vedtak etter friluftsloven. Departementet vurderer etter dette at det ikke er grunn til å videreføre noen av særbestemmelsene om at kommunens vedtak etter friluftsloven må stadfestes av fylkesmannen. Følgelig oppheves § 2 annet ledd annet punkt, § 3 a annet ledd annet punktum, § 15 tredje punktum og § 16 annet ledd annet punktum.

Flere høringsinstanser har pekt på at fylkeskommunen i stedet for fylkesmannen bør stadfeste kommunens vedtak om adferdsregler. Departementet viser til at fylkeskommunene og kommunene etter kommuneloven i dag er likestilte forvaltningsorganer. Det er derfor ikke aktuelt å overføre denne myndigheten til fylkeskommunene.

§ 24 femte ledd gjelder i dag klage på fylkesmannens vedtak. Som en konsekvens av endringene må «Fylkesmannens vedtak» i § 24 femte ledd erstattes med «Kommunens vedtak». Det er ikke behov for en bestemmelse om at «kommunen hvor grunnen ligger» skal ha klagerett på eget vedtak. Er kommunen misfornøyd med eget vedtak, kan vedtaket omgjøres. Følgelig må også denne passusen i § 24 femte ledd oppheves.

Paragraf 24 femte gjelder i dag også klage over fylkesmannens vedtak etter § 3 tredje ledd. Paragraf 3 tredje ledd endres ikke som følge av lovforslaget. For at det fortsatt skal være klagerett over fylkesmannens vedtak etter § 3 tredje ledd, foreslår departementet å videreføre bestemmelse om dette som § 24 femte ledd nytt annet punktum. Henvisningen til § 3 tredje ledd tas ut av det som nå blir første punktum, siden første punktum heretter omhandler klage over kommunens vedtak, og ikke fylkesmannens vedtak.

Fylkesmannen kan i dag fremme innsigelse etter plan- og bygningsloven for å ivareta nasjonale eller vesentlige regionale hensyn. Når det gjelder statlig overprøving er det etter departementets vurdering grunn til å likestille kommunens vedtak om adferdsregler etter friluftsloven med kommunens vedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet foreslår derfor at fylkesmannen i § 24 femte ledd får adgang til å bringe kommunens vedtak inn for departementet (delegert til Miljødirektoratet). Dette vil styrke ivaretaking av allemannsretten.

7.2 Myndigheten til å instruere og tildele oppgaver til fylkeskommunen

Kommunene og fylkeskommunene er selvstendige forvaltningsnivåer, og ikke hierarkisk underordnet departementet som overordnet organ. Dette medfører at kommunene og fylkeskommunene ikke kan instrueres eller delegeres oppgaver, uten hjemmel i lov. Som utslag av dette skal kommunene og fylkeskommunene som utgangspunktet få sine oppgaver tildelt gjennom lovvedtak fra Stortinget.

I dag er har departementet en hjemmel i friluftsloven § 22 andre ledd, tredje setning til i forskrift å tillegge fylkeskommunene ansvar på friluftslivsområdet. Departementet mener det fortsatt bør være adgang til å gi fylkeskommunene slike oppgaver gjennom forskrift i stedet for at oppgavene skal fastsettes direkte i friluftsloven. En slik løsning gir mer fleksibilitet ved eventuell senere organisatoriske endringer og endringer i oppgavefordelingen mellom kommune, fylkeskommune, fylkesmann og eventuelt direktorater. Departementet foreslo i høringen at kompetansen til å tillegge fylkeskommunen oppgaver i forskrift, flyttes fra departementet til Kongen. Etter en ny vurdering av spørsmålet er departementet kommet til at den gjeldende bestemmelsen i § 22 andre ledd, tredje setning, ikke endres.

Friluftsloven § 22 andre ledd, andre setning indikerer at statlige myndigheter kan instruere fylkeskommunene. Juridisk bindende retningslinjer til fylkeskommunene om gjennomføring av oppgaver på friluftslivsfeltet, bør fremkomme av lov eller eventuelt forskrift. Slik bestemmelsen er formulert, kan den fremstå som en forpliktelse for fylkeskommunen til å følge veiledende, ikke-bindende retningslinjer. Dette er verken riktig eller heldig. Departementet mener bestemmelsen ikke noen berettiget funksjon, og foreslår å oppheve den. Som en konsekvens av dette blir § 22 annet ledd tredje punktum nytt annet punktum.