2 Bakgrunnen for proposisjonen
2.1 Kort om Longyearbyen lokalstyre. Gjeldende rett
Longyearbyen lokalstyre ble opprettet 1. januar 2002. Med dette ble det innført lokaldemokrati i Longyearbyen på Svalbard, som det siste stedet i Norge. Etter flere utredninger om spørsmålet gikk regjeringen inn for en modell som ligger nært opp til fastlandsmodellen, men uten å gjøre Longyearbyen lokalstyre til en kommune. Se mer om dette i St.meld. nr. 9 (1999–2000) Svalbard og Ot.prp. nr. 58 (2000–2001) lov om endringer i Svalbardloven m.m. (innføring av lokaldemokrati i Longyearbyen).
Det fremgår av Ot.prp. nr. 58 at begrunnelsen for å innføre et utvidet lokalt folkestyre i Longyearbyen, var de samme argumentene som begrunner det kommunale selvstyret på fastlandet. Ved å velge sitt eget lokalstyre ville innbyggerne i Longyearbyen få mulighet til å påvirke beslutninger som angår de lokale forholdene, og beslutningene ville tas så nær de berørte som mulig. Dette ville igjen kunne gi en bedre tilpasning til lokale forhold og stimulere til økt engasjement og fellesskapsfølelse i lokalsamfunnet. Det ble likevel påpekt at det gjør seg gjeldende særlige forhold på Svalbard, som hensynet til de utenrikspolitiske forholdene og statens særlige behov for kontroll med øygruppa, blant annet med tanke på de høye nasjonale miljømålene som er satt for Svalbard. I tillegg ble de samfunnsmessige særtrekkene ved Longyearbyen som bosted tillagt betydning. Samlet sett ga dette et annet rammeverk for et lokaldemokrati i Longyearbyen enn på fastlandet.
Et viktig premiss for Longyearbyen lokalstyres virksomhet kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i Svalbardloven § 29. Lokalstyret skal fungere «innenfor rammen av norsk svalbardpolitikk». I ovennevnte Ot.prp. nr. 58 sies det at «den foreslåtte formålsbestemmelsen for Longyearbyen lokalstyre er i større grad enn kommuneloven § 1 ment å være retningsgivende for Longyearbyen lokalstyres virksomhet, og vil kunne medføre begrensninger i Longyearbyen lokalstyres alminnelige kompetanse». Det påpekes videre at det er naturlig at slike overordnede politiske føringer som trekkes opp i de ulike dokumentene til Stortinget om Svalbard, danner ytre rammer for det lokale selvstyret i Longyearbyen.
Det ble tatt utgangspunkt i at Longyearbyen lokalstyre så langt som mulig skulle ha den samme alminnelige kompetansen som kommunene på fastlandet. På grunn av de særlige forholdene på Svalbard ble det imidlertid fastsatt en presisering av Longyearbyen lokalstyres handlefrihet i Svalbardloven § 31 første ledd: «Longyearbyen lokalstyre kan drive virksomhet av allmenn interesse som har tilknytning til Longyearbyen og som ikke ivaretas av staten.» Ifølge forarbeidene ligger det i uttrykket allmenn interesse en forutsetning om at det er i fellesskapets interesse at Longyearbyen lokalstyre engasjerer seg i oppgaven. Tiltakene skal ha tilknytning til Longyearbyen, jf. § 33 om Longyearbyen lokalstyres myndighetsområde. Unntaket om at oppgaven ikke må ivaretas av staten, bygger på at Longyearbyen lokalstyre ikke skal kunne opprette alternativ virksomhet der det allerede finnes et lokalt statlig tilbud.
Ellers er store deler av regelverket i kommuneloven gitt anvendelse for Longyearbyen lokalstyre gjennom henholdsvis egne regler i Svalbardloven, forskrift til Svalbardloven, jf. forskrift om saksbehandlingsregler for Longyearbyen lokalstyre og om de folkevalgtes rettigheter og plikter (saksbehandlingsforskriften) og ved henvisninger i Svalbardloven til kommuneloven. Rammene for Longyearbyen lokalstyre, lokalstyret selv og de øvrige folkevalgte og administrative organene i Longyearbyen lokalstyre er fastsatt ved egne regler i Svalbardloven, med samme innhold som de tilsvarende bestemmelsene i kommuneloven. I saksbehandlingsforskriften finner man regler om forholdsvalg, møteoffentlighet, plikten til å ta imot valg og delta i møter, suspensjon, pensjonsordning m.m., med samme innhold som de tilsvarende reglene i kommuneloven. Kapitlene i kommuneloven om økonomiplan og årsbudsjett, gjeldsforpliktelser, lovlighetskontroll og godkjenning, statlig tilsyn, kommunalt foretak, internt tilsyn og kontroll mv., gjelder i all hovedsak direkte for Longyearbyen lokalstyre gjennom henvisningsbestemmelser i Svalbardloven. Bestemmelsene om åremål og om innbyggerinitiativ er også gitt tilsvarende anvendelse for Longyearbyen lokalstyre.
2.2 Nærmere om lokaldemokratiet i Longyearbyen
Som nevnt over er ikke Longyearbyen lokalstyre en kommune, men har mange av de samme oppgavene og i hovedsak de samme rettslige rammene som kommunene. Det er imidlertid lagt til grunn at Longyearbyen ikke skal være et livsløpssamfunn, og det innebærer blant annet at det offentlige tjenestetilbudet innenfor viktige felt som helse- og sosialområdet ikke finnes eller er begrenset. Siden etableringen har Longyearbyen lokalstyre innenfor sine ansvarsområder fortsatt å utvikle seg i retning av å likne en kommune, og er i dag et moderne familiesamfunn med en godt utbygd infrastruktur og et tilpasset tjenestetilbud. Longyearbyen har også blitt et mer komplekst samfunn med mange av de samme utfordringene som kommunene har. Longyearbyen lokalstyre kan på mange måter sies å ha blitt et mer modent lokaldemokrati.
På regelverkssiden innebærer dette at endringer som er blitt gjort i kommuneloven siden 2002, i stor grad er blitt fulgt opp med tilsvarende endringer i Svalbardloven og saksbehandlingsforskriften. Enkelte regler som ikke ble innført ved etableringen av Longyearbyen lokalstyre, eller som ble gjort mindre omfattende for Longyearbyen lokalstyre enn for kommunene, er siden gjort gjeldende fullt ut. Det gjelder for eksempel innføring av obligatorisk kontrollutvalg og hele kommunelovens kapittel 12 om internt tilsyn og kontroll og revisjon. Reglene i kommuneloven om statlig tilsyn er gitt tilsvarende anvendelse for Longyearbyen lokalstyre, og det samme gjelder bestemmelsen om innbyggerinitiativ.
Longyearbyen lokalstyre kan i dag sies å ha befestet sin posisjon som lokal myndighet og forvaltningsorgan. Gjennom de to stortingsmeldingene om Svalbard som er lagt fram etter at lokalstyret ble etablert i 2002 (St.meld. nr. 22 (2008–2009) og Meld. St. 32 (2015–2016)), har regjeringen signalisert at lokalt selvstyre anses som en god og hensiktsmessig ramme rundt forvaltningen av Longyearbysamfunnet, i likhet med lokalsamfunnene ellers i Norge.
Når et nytt regelverk skal fastsettes, er dette en viktig bakgrunn. I tillegg må det fortsatt tas hensyn til de særlige forholdene på Svalbard, og at staten har et særlig ansvar for hele øygruppa.
2.3 Bakgrunnen for forslaget til lovendring
Et forslag til ny kommunelov (NOU 2016: 4) ble lagt fram i mars 2016 og ble deretter sendt på offentlig høring. På denne bakgrunnen fremmet Kommunal- og moderniseringsdepartementet 16. mars 2018 en proposisjon til Stortinget, Prop. 46 L, med sikte på ikrafttreden delvis 1. juli 2019 og delvis 1. januar 2020. Kommuneloven ble vedtatt ved Stortingets lovvedtak 81 (2017–2018) og ble sanksjonert 22. juni 2018. Det må gjøres endringer i Svalbardloven som følge av den nye kommuneloven. Regelverket for Longyearbyen lokalstyre i Svalbardloven femte kapittel, er i all hovedsak avledet fra og har henvisninger til dagens kommunelov. Longyearbyen lokalstyre er slik det er redegjort for over, et lokaldemokrati underlagt noen andre rammebetingelser enn kommunene. Når det nå foreligger en ny kommunelov, har departementet sett det som viktig å ta en grundig gjennomgang av hvilke regler som skal gjelde for Longyearbyen lokalstyre. Det har vært ønskelig både å vurdere innholdet og en mer hensiktsmessig lovteknikk. Lovforslaget bygger på bestemmelsene i den nye kommuneloven, som i hovedsak gjøres tilsvarende gjeldende for Longyearbyen lokalstyre. Forarbeidene til ny kommunelov er derfor svært relevante som bakgrunn for endringene i Svalbardloven. Der hvor det er behov for å ha egne bestemmelser for Longyearbyen lokalstyre, er det omtalt og begrunnet særskilt.
I ny kommunelov § 31-6 punkt 2 er det allerede fastsatt tilpasningsbestemmelser i Svalbardloven. Disse foreslås opphevet.
2.4 Lovteknisk metode
Det er et mål for reguleringen av Longyearbyen lokalstyre og dets virksomhet at denne er så lik det som gjelder for kommunene så langt det er hensiktsmessig. Et annet mål er å forenkle reguleringen rent lovteknisk. I dag er mange av bestemmelsene skrevet fullt ut både i kommuneloven og Svalbardloven eller i saksbehandlingsforskriften, i tillegg til at det er mange henvisninger i Svalbardloven til bestemmelser i kommuneloven. Vi foreslår ved denne endringen å bruke henvisningsteknikk i større grad av følgende grunner:
Man slipper å endre Svalbardloven ved endringer i kommuneloven, med mindre det er ønskelig med ulike regler.
En inkorporering av alle bestemmelsene i kommuneloven som også bør gjelde for Longyearbyen lokalstyre, ville være uforholdsmessig å ta inn i Svalbardloven. I dag er dette løst ved at mange bestemmelser er tatt inn i en egen forskrift (saksbehandlingsforskriften). Samtidig vurderes det som riktig at organiseringen av Longyearbyen lokalstyre er forankret i selve loven, så langt det lar seg gjøre.
Regelverket bør være så lett tilgjengelig som det er praktisk mulig. Dagens delte regelverk kan neppe sies å være spesielt pedagogisk. Kommuneloven bør i størst mulig grad være hovedkilden for bestemmelsenes innhold.
På denne bakgrunnen foreslår vi å oppheve saksbehandlingsforskriften og hjemmelsbestemmelsene for forskriften, og isteden henvise til reglene i kommuneloven så langt det er hensiktsmessig. Når det står i loven at bestemmelser eller kapitler i kommuneloven gjelder tilsvarende for Longyearbyen lokalstyre, menes det at bestemmelsene gjelder for de tilsvarende organene, vervene og stillingene som brukes i Longyearbyen lokalstyre. Enkelte steder er det forklart nærmere hva som menes, f.eks. er det foreslått egne bestemmelser i Svalbardloven §§ 36 b og 36 c istedenfor å henvise til kommuneloven §§ 7-2 og 7-3. Se nærmere i spesialmerknadene til bestemmelsene.
2.5 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 5. juli 2018 på høring forslag til endring av Svalbardloven femte kapittel Longyearbyen lokalstyre – tilpasning til ny kommunelov, til følgende instanser:
Departementene og Statsministerens kontor
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Fylkesmannen i Troms
Konkurransetilsynet
Miljødirektoratet
Mattilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regjeringsadvokaten
Riksantikvaren
Statens kartverk
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Svalbard skattekontor
Sysselmannen på Svalbard
Riksrevisjonen
Sivilombudsmannen
Longyearbyen lokalstyre
Kings Bay AS
Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS
Universitetssenteret på Svalbard AS
KS (kommunesektorens interesseorganisasjon)
Longyearbyen arbeiderforening
Svalbard Næringsforening
Svalbard Reiselivsråd
Svalbard Science Forum
Svalbardposten
Partiene på Svalbard.
Høringsfristen var 16. september 2018. Det kom inn elleve høringsuttalelser. Følgende ni instanser uttalte at de ikke hadde merknader:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Statens kartverk
Sysselmannen på Svalbard.
Det kom to realitetsmerknader, fra henholdsvis Longyearbyen lokalstyre og Statistisk sentralbyrå.
Longyearbyen lokalstyre anmoder Justis- og beredskapsdepartementet om å vurdere om det er hensiktsmessig med en generell harmonisering av begrepene i Svalbardloven femte kapittel mot begrepene som benyttes om tilsvarende funksjoner i kommuneloven. De viser til eksempler som administrasjonsutvalget, som tilsvarer formannskapet på fastlandet, og lokalstyreleder/nestleder som tilsvarer ordfører/varaordfører. For øvrig har ikke Longyearbyen lokalstyre merknader til forslaget.
Statistisk sentralbyrå anbefaler at man vurderer å oppheve unntaksbestemmelsen om rapportering til KOSTRA. Begrunnelsen er at det fra et statistikkfaglig ståsted vil være en fordel med kontinuitet i statistikken, som kan sikres gjennom at den samme rapporteringsplikten gjelder for Longyearbyen lokalstyre, som for kommuner og fylkeskommuner.
Høringsinnspillene kommenteres der hvor de hører hjemme i proposisjonen.