Del 1
Meldingsdel

3 Demokrati og valg – utviklingstrekk

3.1 Innledning

Valg er grunnleggende i vårt representative demokrati. Regelverket for valg skal sikre at sentrale demokratiske prinsipper overholdes, og at valgene er frie og hemmelige. Et annet sentralt formål er å legge til rette for at velgerne har tillit til valggjennomføringen. De praktiske reglene om valggjennomføring er utformet for å ivareta dette.

Valglovutvalget påpeker likevel at det ikke er nok med regler for hvordan valget skal gjennomføres for å sikre frie og hemmelige valg, det kreves også ytringsfrihet, reelle valgmuligheter og rettssikkerhet. Dette er også sentrale aspekter ved demokratiet, som blir brukt med ulikt innhold i offentlig debatt og blant ulike demokratiforskere.

Viktige kjennetegn på demokratier av høy kvalitet er frie og rettferdige valg, kontroll av utøvende myndighet fra parlament og uavhengige domstoler, bred folkelig deltakelse i valg og i ulike kanaler utenom valg, lik representasjon i politiske organer, lik deltakelse og tilgang til politiske prosesser, samt en åpen og fri offentlig debatt.

Departementet mener det er svært viktig å ha god kunnskap om tilstanden til det norske demokratiet, og å følge utviklingen tett for å kunne utvikle og bevare sterke sider, og sette inn treffsikre tiltak mot nye utfordringer som kan svekke demokratiet vårt. Utfordringsbildet for det norske demokratiet kan endre seg raskt. De siste to tiårene har man sett flere bekymringsfulle utviklingstrekk for demokratier globalt, også i enkelte europeiske land.

Utvalget har også pekt på noen slike utviklingstrekk, som desinformasjon, uønsket påvirkning av valg, og hatytringer og trusler. Demokratiet kan ikke tas for gitt, det må hele tiden utvikles i takt med samfunnsutviklingen. Departementet har allerede anskaffet et større forskningsprosjekt; Tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Den vil gi en helhetlig analyse av demokratisituasjonen i Norge på alle nivå, nasjonalt, fylkes- og lokalt nivå. Tilstandsanalysen av det norske demokratiet omtales i punkt 3.8.

3.2 Fem aspekter ved demokrati

Demokrati er et ideal som land kan strekke seg mot, men aldri fullt oppnå i praksis. Derfor vil det alltid være forbedringspotensial, også i et demokrati som det norske som uten tvil kan kalles høykvalitetsdemokrati. I diskusjonen om hva som er det representative demokratiets største utfordringer og hvordan demokratiet bør organiseres, skiller gjerne forskerne mellom ulike aspekter (eller sider) ved demokratiet:

• valgdemokrati

• deltakerdemokrati

• egalitært demokrati

• deliberativt demokrati

• liberalt demokrati

Disse aspektene er til dels gjensidig avhengige av hverandre, og understøtter hverandre på ulike måter. For eksempel er ytringsfrihet, som faller inn under aspektet liberalt demokrati, en forutsetning for deliberativt demokrati og valgdemokrati. Valgdemokrati kan videre ikke oppnås uten et sterkt deltakerdemokrati med deltakelse i politiske partier og deltakelse i politisk debatt og i det offentlige ordskiftet. Alle disse sidene er viktige for et lands demokrati. Det er gjort nærmere rede for de ulike aspektene i boks 3.1.

Svaret på spørsmålet om «helsetilstanden» til demokratiet og hvilke demokratitiltak som er ønskelig, vil delvis være avhengig av hvilke sider ved demokratiet en legger mest vekt på. Å bruke en slik bred demokratiforståelse gjør det lettere å se hvilke aspekter ved et demokrati som fungerer godt, og hvilke aspekter som har et forbedringspotensial. Departementet vil her bruke denne brede demokratiforståelsen som ramme i beskrivelsen av det norske demokratiet.

3.3 Politisk tillit

3.3.1 Innledning

Departementet er opptatt av å beholde den høye tilliten som er til valg, tilliten til demokratiet som styreform og til de politiske institusjonene i Norge. Flere studier viser at norske borgere har høy politisk tillit. Dette omfatter både tillit til demokratiet som styreform, tilfredsheten med hvordan demokratiet fungerer i eget land, og tilliten til institusjoner som Stortinget, regjering og kommunestyre. Den mellommenneskelige tilliten vi har til hverandre er også høy. Tillitsnivået i Norge er blant de høyeste i verden.

Der er imidlertid forskjeller i politisk tillit mellom ulike sosiale grupper i Norge – forskjeller som ser ut til å øke over tid. Nyere analysemuligheter i forskningen, som gjør at en kan følge den samme velgeren over flere påfølgende valg, har funnet at det over tid finnes en gruppe på om lag ti prosent som aldri stemmer ved valg. Dette er utviklingstrekk som departementet har sett med bekymring på, og anskaffet et forskningsprosjekt for å belyse sammenhengene mellom demokrati, tillit og politisk og sosial ulikhet nærmere. Departementet ville ha svar på om de gruppene som aldri eller sjelden deltar ved valg, også har lav tillit til de politiske institusjonene.

3.3.2 Nyere forskning om tillit til demokratiet og politiske institusjoner

Det siste tiåret har økt uro for at vestlige demokratier står overfor legitimitetsproblemer, ført til at det finnes en rekke studier av endringer av politisk tillit over tid. Selv om enkeltstudier hevder at europeeres, og særlig ungdoms normative oppslutning om demokratiet som styreform er truet, konkluderer de fleste som har forsket på politisk tillit tvert imot med at tillit til demokratiet som styreform fortsatt er solid i de aller fleste europeiske land. Dette kommer frem i rapporten Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk (Institutt for samfunnsforskning, rapport 2020:6).

Situasjonen er annerledes når det gjelder tillit til politiske institusjoner og aktører. Her peker rapporten på at bildet er mer sammensatt, at det er både variasjon mellom land og større endringer over tid. I flere av de landene som ble hardest rammet av finanskrisen i 2008, falt tilliten til politiske institusjoner og aktører. Nordmenns tillit til politiske institusjoner og aktører, og tilfredshet med det nasjonale demokratiet, har derimot ikke gått nedover siden finanskrisen i 2008. European Social Survey viser en gradvis økning både i tilfredsheten med det norske demokratiet i perioden 2002–2016, og innbyggernes tillit til politiske institusjoner. Dette gjelder også for velgernes tillit til politiske partier spesielt. De norske stortingsvalgundersøkelsene viser at tillitsnivået til både politikere og politiske institusjoner i perioden 2005–2017 har vært stabile.

De norske lokalvalgundersøkelsene har også over tid kartlagt velgernes tillit til lokaldemokratiet. For eksempel sammenlikner de tre lokalvalg i perioden 2003 til 2011, og finner en positiv utvikling for tilliten til både kommunestyrene og ordførerne. Samtidig viser disse analysene at folk hadde høyere tillit til de lokalpolitiske institusjonene enn til de nasjonale institusjonene i 2003, men at denne forskjellen har blitt mindre over tid.

Selv om det store bildet er at folks tillit til det norske demokratiet blir beskrevet som solid, og har vært det i flere tiår, har det fra 2013 til 2017 vært en forsiktig nedgang i andelen som sier at de er fornøyde med den måten demokratiet virker på i Norge.

I rapporten om politisk tillit fra 2020 vises det til at tilliten til ulike politiske institusjoner og demokratiske aktører i 2019 er på det laveste nivået siden 2007. Det blir likevel understreket at tillitsnivået gjennomsnittlig ligger over eller på midtkategorien på skalaen som blir brukt, noe som er høyt i en internasjonal sammenheng. Nedgangen i tillit blir forklart med at tilliten var ekstra høy i perioden 2011–2013, etter 22. juli og folks reaksjoner på terrorhendelsene. Folks tillit til lokale institusjoner og aktører er i 2019 lavere enn i 2011, og ser ut til å ha falt tilbake på det samme nivået som før terroren.

I den nevnte rapporten blir det vist til at det samme mønsteret gjelder for nasjonalt nivå, men at utviklingen siden da har vært kjennetegnet av en nedgang i den politiske tilliten. Denne nedgangen har vært større på nasjonalt nivå enn på lokalt nivå. Per 2019 har folk litt høyere tillit til politiske institusjoner og aktører på lokalt enn på nasjonalt nivå, ifølge lokalvalgundersøkelsen. Rikspolitikere og regjering får sammen med de politiske partiene lavest tillitsscore, mens ordførere og kommunestyrer får høyeste score.

Rapporten peker ikke overraskende på at det er en tydelig sammenheng mellom tillit til lokalpolitiske institusjoner og aktører, og deltakelse i lokalvalg.

I rapporten pekes det på at tilliten til en viss grad er sosialt skjevfordelt, og at noen grupper skiller seg ut med lavere tillit enn andre. Det er i grupper som har relativ lav tillit, blant annet folk med ingen utdanning/grunnskoleutdanning, at man ser den største nedgangen i tillit. Derimot finner en ikke nedgang i tillit blant folk med høyere utdanning (utdanning ved universitet eller høyskole). Forskjellene i politisk tillit mellom de som har lav utdannelse og de som har høy utdannelse, har altså økt noe over tid. To andre grupper som skiller seg ut med lavere tillit til lokalpolitiske institusjoner, er arbeidsledige og personer på annen trygd (ikke alderspensjon) og gruppen som ikke stemte.

Frem til 2017 var hovedbildet at innvandrere og deres barn, ofte hadde høyere tillit enn befolkningen ellers. Analysene i rapporten viser at det i 2019 ikke lenger var noen tydelige forskjeller i tilliten mellom personer hvor begge, en eller ingen av foreldrene er født i Norge; altså mellom innvandrere og befolkningen ellers.

I den nevnte rapporten settes det søkelys på politisk deltakelse gjennom valg og om det har sammenheng med sosial ulikhet blant innvandrere. Utgangspunktet er at valgdeltakelsen er generelt lav blant innvandrere, selv om det er stor variasjon innad i denne gruppen. Likevel har innvandrerne en vel så høy politisk tillit som befolkningen ellers. For innvandrerbefolkningen ser derfor lav tillit ikke ut til å være en forklaring på lav valgdeltakelse. Forskerne foreslår derfor at en bør se på hvilke egenskaper ved innvandreres opprinnelsesland som påvirker valgdeltakelse, og hvilken betydning sosiale nettverk i Norge og den politiske integreringen har for valgdeltakelse.

3.3.3 Departementets vurdering

Forskning viser at de som ikke stemmer ved valg, også generelt har lavere politisk tillit. Det overordnede mønsteret er at det er relativt lavest politisk tillit blant de med ingen utdanning/grunnskole, arbeidsledige og personer på annen trygd (ikke alderspensjon). Departementet vil bemerke at det er i disse gruppene tilliten faller mest. Litt forenklet kan det sies at de som har mest tillit til de lokalpolitiske institusjonene og aktørene er middelaldrende, yrkesaktive og personer med høyere utdanning (universitet/høyskole). Resultatet er økende forskjeller i politisk tillit. Departementet mener at en må finne tiltak for å motvirke denne økende forskjellen i politisk tillit mellom ulike sosiale grupper, slik at en motvirker politisk (og sosialt) utenforskap. Det er også noe av bakgrunnen for at departementet har satt i gang utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner. Her er foregangskommunene «stifinnere» for ulike måter å involvere innbyggere på mellom valg, som supplement til deltakelse gjennom valg. Slike medvirkningsformer kan også favne bredere, ved å involvere nye innbyggergrupper som kanskje ikke deltar i valg. De kommunene som lykkes kan være til inspirasjon for andre kommuner, som ønsker å legge til rette for en bredere representasjon til lokalpolitikken.

3.4 Hatytringer og trusler mot politikere

3.4.1 Innledning

Politiets sikkerhetstjeneste peker i sine trusselvurderinger for både 2021 og 2022 på hatytringer og trusler mot politikere som en trussel mot demokratiet. Problemet med økt omfang av hatytringer og trusler mot politikere, blir også trukket frem i flere rapporter. Rapporten Lokale partilag og lister. Organisasjon, aktiviteter og økonomi, peker på at særlig Facebook har blitt en viktig plattform for å kommunisere både internt og ekstern for de lokale partiene og listene.

3.4.2 Nyere forskning om hatytringer og trusler mot politikere

I rapporten Lokaldemokrati og lokalpolitikernes arbeidsvilkår fra 2020 fra Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo (C-REX) og Telemarksforsking, skriver forfatterne at dersom partiene ikke lykkes med å håndtere hatytringer og trusler institusjonelt, slik at den enkelte ikke blir stående alene med dette, kan det føre til at flere trekker seg fra politikken og at det blir vanskeligere å rekruttere nye medlemmer og kandidater til listene. Undersøkelsen rapporten bygger på er en del av en større undersøkelse om lokalpolitikernes arbeidsvilkår, gjennomført på oppdrag fra departementet. Den dokumenterer både omfang og konsekvenser av hatytringer og trusler mot lokalpolitikere.

Politihøgskolen gjennomfører, på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, jevnlig undersøkelser om situasjonen når det gjelder hatytringer og trusler mot rikspolitikere. Med grunnlag i blant annet kunnskapen fra disse og rapporten nevnt over, har departementet laget en digital veileder rettet mot både nasjonale og lokale kandidater og politikere, partier og kommuner, med formål å forebygge og håndtere hatytringer og trusler. Veilederen er tilgjengelig på www.hatogtrusler.no.

3.4.3 Departementets vurdering

Hatytringer og trusler mot politikere, både på nasjonalt og lokalt nivå, er et alvorlig utviklingstrekk som kan svekke deltakerdemokratiet, ved at folk trekker seg fra politikken. Det kan også svekke det deliberative demokratiet – ved at viktige stemmer trekker seg fra debattene eller sensurerer seg selv i hva de sier og skriver. Dette blir også tatt opp av ytringsfrihetskommisjonen, som skriver at mangfoldig deltakelse, ved at ulike stemmer og perspektiver kommer til orde i den offentlige debatten, er et nødvendig og realistisk mål, jf. NOU 2022: 9. Departementet mener at hatytringer og trusler mot politikere er barrierer mot en bred og mangfoldig deltakelse, og kan bidra til å svekke demokratiet vårt. Dette må håndteres institusjonelt, slik at den enkelte politiker ikke blir stående alene med dette. Dette kan gjøres ved at både partiene på alle nivå, og kommunene får gode rutiner for hvordan de skal forebygge og håndtere dette. Veilederen som departementet har laget, kan også være til hjelp her. Denne vil oppdateres jevnlig med ny kunnskap.

3.5 Partier og kandidater

3.5.1 Innledning

Partiene er en av de viktigste aktørene i det representative demokratiet. De har en viktig funksjon i å rekruttere og nominere kandidater til folkevalgte organer, og ved at de gjennomfører valgkamper. Videre har partiene en sentral rolle etter valg når det skal velges medlemmer til ulike utvalg, styrer og råd. Partiene har ikke minst en viktig rolle i å være bindeledd mellom det politiske systemet og innbyggerne. Valglovens krav om at listeforslag skal være underskrevet av personer med stemmerett i det aktuelle valgdistriktet, skal sikre lokal forankring til listeforslagene.

3.5.2 Nyere forskning om politiske partier

Ifølge rapporten Lokale partilag og lister. Organisasjon, aktiviteter og økonomi (Institutt for samfunnsforskning, rapport 2022:8) er det ikke meningsfylt å skille mellom partiene nasjonalt og lokalt når det gjelder medlemstall og aktivitet. Medlemskap er så godt som alltid knyttet til et lokallag, og mesteparten av aktiviteten foregår lokalt. I rapporten henvises det til forskning som dokumenterer at partienes samlede medlemstall har sunket over tid, og at den sterkeste nedgangen fant sted i 1980- og 1990-årene. Nedgangen flatet deretter ut, og siden 2000-tallet har medlemstallet vært relativt stabilt. Det pekes i tillegg på at nedgangen i medlemstall har vært sterkere i Norge enn i de fleste andre vest-europeiske land, men at nedgangen her i landet startet fra et høyere nivå.

Tabell 3.1 viser de nyeste tilgjengelige tallene fra Norge, som er fra 2017. Den viser medlemstallet for de fleste partiene, og hvor mange kommunepartier (lokallag) hvert av partiene hadde i 2017.

Av tabellen går det frem at Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet har flest medlemmer. Tabellen viser tallene fra 2017, altså før kommunereformen reduserte antall kommuner og dermed antall kommunepartier. Tabellen viser at Arbeiderpartiet og Senterpartiet har lokallag i nesten alle kommuner, mens nyere og mindre partier har færre lokallag.

Ved kommunestyrevalg er det ofte også lokale lister som stiller til valg. Dette er lister som profilerer seg som et alternativ til det etablerte partisystemet, og som ikke er registrerte politiske partier. Medlemstallet til lokale lister er ikke registrert i noen samlet oversikt. Den samlede velgeroppslutningen om de lokale listene er lav sammenliknet med partiene, men stabil over tid.

Når det gjelder utviklingen i medlemstallet til ungdomspartiene, viser oppdaterte tall i artikkelen Why did young Norwegians mobilize: External events or early enfranchisement? fra 2020, at utviklingen er mer positiv. Her har det vært en økning i medlemstallet. Med bakgrunnen i et tragisk utgangspunkt, terrorangrepet på AUFs sommerleir 22. juli 2011, førte dette, ifølge rapporten, til mobilisering og økning i medlemstallet i alle partiers ungdomsorganisasjoner. Økningen i medlemstallet har også holdt seg i årene etter 2011.

I norske undersøkelser (Deliberative democracy in contemporary political parties: Longitudial evidence from Norway, 2022), viser forskerne at det synkende medlemstallet i partiene (som har flatet ut på 2000-tallet), ser ut til å ha som konsekvens at flere av medlemmene er aktive i flere ulike partiaktiviteter for å holde partiorganisasjonene i gang. Situasjonen med færre medlemmer fører til at det blir mer arbeid på de gjenværende medlemmene/tillitsvalgte. I undersøkelsen av lokalpartiene og listene, peker forskerne på at flere partier melder om betydelig arbeidspress for de som tar på seg verv i partiet. Dette blir også støttet av rapporten Lokaldemokrati og lokalpolitikernes arbeidsvilkår fra 2020. Av sistnevnte rapport går det frem at det særlig er de i aldersgruppen mellom 30 og 49 år, og kvinner, som opplever at vervet er for tidkrevende.

På den andre siden har tidligere forskning, som Lokaldemokratikommisjonen (jf. NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken), pekt på den store utskiftningen av politikere som skjer ved at folk trekker seg frivillig. Personutskiftningen i Norge er stor i internasjonal sammenheng. Den er også større blant kvinner enn blant menn. Dersom det er viktig med bred deltakelse, som deltakelsesdemokratiet legger vekt på, kan det være positivt med relativt stor utskiftning, slik at mange får erfaring fra politisk arbeid, opplæring i demokrati og får politisk kompetanse. I Norge er det mange som har erfaring fra lokalpolitisk arbeid eller kjenner til en som er eller har vært kommunerepresentant. Dette er imidlertid et område som det er behov for mer kunnskap om.

3.5.3 Økonomiske og juridiske rammebetingelser for partiene

De juridiske rammebetingelsene for politiske partier finnes i partiloven. Her er det blant annet regler for registering av politiske partier, for statlig partistøtte, og for partienes plikt til å rapportere om inntekter og utgifter. Den statlige partistøtten gis også til partienes organisasjoner i kommunene og fylkeskommunene, og til de sentrale ungdomspartiene.

Den statlige partistøtten ble introdusert i begynnelsen av 1970-årene, men først ved endring av partiloven i 1998 og 2006 ble partiene pålagt plikter om åpenhet og innsyn i partienes inntekter og utgifter. Da fikk alle partier, med unntak av de uregistrerte partiene, plikt til å rapportere inn sitt årsregnskap hvert år, samt private bidrag over 10 000 kroner i valgår.

Lokale lister har muligheter til å registrere seg som politiske partier. Men undersøkelsen om de lokale partiene og listene viser at lokale lister sjelden registrerer seg som politiske partier. De får dermed ikke statlig partistøtte.

I undersøkelsen kommer det frem at utviklingen i økonomiske rammevilkår for politiske partier målt i verdien av deres samlede inntekter for perioden 2010–2020, generelt er kjennetegnet av en positiv tendens. Den statlige partistøtten utgjør en klart større andel av inntektene til partiene som er representert på Stortinget enn av inntektene til de lokale listene. De lokale listene oppgir i noe større grad å få støtte fra privatpersoner og sympatisører enn de lokale partiene.

3.5.4 Departementets vurdering

Departementet vil peke på at rapporten om lokalpartiene og listene i Norge konkluderer med at det generelt står bra til med både lokalpartiene og listene. De fungerer som rekrutteringskanaler til lokalpolitikken og videre oppover, som medlemsorganisasjoner, som medspillere for kommunestyregruppene og som bindeledd mellom partiene og innbyggerne og samfunnet. Rapporten viser også at lokalpartiene og de lokale listene opplever at rammebetingelsene generelt er gode nok til at de kan utføre sine demokratiske funksjoner.

Rekrutteringen til lokalpolitikken er svært viktig, også for rekrutteringen oppover til andre folkevalgte organer som Stortinget. Selv om fallet i medlemstallene på 80- og 90-tallet nå ser ut til å ha stabilisert seg, vil departementet peke på at en tidligere undersøkelse Hvorfor delta? Hvorfor la være? Motivasjon for politisk deltakelse (2006), viser at det er mange som kan tenke seg å bli politiske aktive i kommunen sin, men som aldri blir spurt om å stille på liste. Det å bli spurt ser dermed ut til å være viktig for å engasjere seg i lokalpolitikken. Her har partiene og de som nominerer til listene en viktig rolle. Både utvikling i medlemstall og hvor mange som er politisk aktive, er utviklingstrekk departementet mener det bør følges med på fremover.

Departementet vil i tillegg nevne at dersom velgerkontrollen skal være effektiv, er det en forutsetning at velgerne har mulighet til å nekte de folkevalgte ny tillit gjennom valg. Da er det en forutsetning at mange ønsker gjenvalg. Når det er mange som ikke ønsker å stille til gjenvalg blir denne funksjonen svekket. Begge disse forholdene er områder som departementet mener det bør følges med på hvordan har utviklet seg de siste årene, om det for eksempel er enkelte grupper som trekker seg fra politikken, dvs. ikke tar gjenvalg, oftere enn andre.

3.6 Sosial representasjon i folkevalgte organer

3.6.1 Innledning

Representative styresett er kjennetegnet av en spenning mellom to hensyn. På den ene siden er det en grunnleggende tanke at velgere gjennom valg kårer de beste representantene til å styre på sine vegne. På den andre siden er det i de fleste representative systemer en forventning om at de som skal velges skal gjenspeile befolkningen. Fullgod representativitet blir gjerne forstått som at ulike grupper bør være representert i folkevalgte organer proporsjonalt med gruppens størrelse blant innbyggerne, slik at organet utgjør et speilbilde av befolkningen.

Den sosiale og demografiske bakgrunnen til de folkevalgte blir viktig i et slikt perspektiv, fordi det sier noe om at det er like muligheter for ulike grupper til å delta i praksis. Dersom det er ønskelig å sikre at erfaringer fra ulike grupper blir lagt vekt på i de politiske prosessene og beslutningene, vil det være viktig å få ulike grupper representert i folkevalgte organer ut fra kriterier som alder, yrkesbakgrunn, innvandrerbakgrunn, geografisk tilhørighet, og ikke minst kjønn. Er det vanskeligere for noen grupper å bli representert, kan det stilles spørsmål om systemet fungerer slik det bør.

3.6.2 Representasjon av kvinner

Kvinnerepresentasjonen i folkevalgte organer i Norge har økt mer eller mindre kontinuerlig over tid, både i Stortinget, i kommunestyrene og særlig i fylkestingene. Kvinneandelen på Stortinget har lenge ligget litt over landsgjennomsnittet for kommunestyrene, med 40 prosent kvinner ved valgene i 2009 og 2013, nesten 41 prosent ved valget i 2017 og nesten 45 prosent i 2021. Etter lokalvalget i 2019 ble for første gang kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene over 40 prosent, med 40,5 prosent kvinner i landsgjennomsnitt. Andelen kvinnelige ordførere i landets kommunestyrer ble 35 prosent. I fylkestingene ble det nesten kjønnsbalanse ved dette valget med 46,8 prosent kvinner.

Forstørr bilde

Grafikk: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Kilde SSB.

Ser en på utviklingen i kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene, så ser en faser i utviklingen: Relativt kraftig økning fra 1963 til 1987, og moderat til svak økning fra 1991 til og med 2019. Departementet har gjennomført ulike satsinger og tiltak for å styrke kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene og i ledende verv i lokalpolitikken, som Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (2006–2011) og Lokalvalgdagen (2014). Selv om andelen kvinner i kommunestyrene i landsgjennomsnitt kom over 40 prosent etter lokalvalget i 2019, viser tallene fra SSB at det fremdeles er store variasjoner mellom kommuner. Departementet har derfor fulgt opp dette med å utvikle et digitalt representasjonsbarometer for kvinner i lokalpolitikken. Utgangspunktet for dette tiltaket er blant annet evalueringen av utstillingsvindu-satsingen. Den peker på at systematisk oppmerksomhet og målrettede tiltak fører til større bevissthet rundt spørsmålet om kvinnerepresentasjon i kommunepolitikken, og kanskje kan føre til et visst press på nominasjonskomiteer og partigrupper for å få kvinner inn på bedre plasser på listene og inn i ansvarsfulle posisjoner i kommunestyrene (jf. Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken. Sluttrapport, 2-2012).

3.6.3 Representasjon av innvandrere

Etter stortingsvalget i 2021 er det ti stortingsrepresentanter som er enten innvandrere eller norskfødte med innvandrerbakgrunn, ifølge data fra SSB. Det er en økning på fire representanter sammenliknet med forrige periode. Ved stortingsvalget i 2021 hadde 344 980 av i alt 3 892 500 stemmeberettigede (9 prosent) innvandrerbakgrunn. Til sammenlikning hadde kun 33 000 av de stemmeberettigede innvandrerbakgrunn i 1981 (jf. SSB-rapport 2022/51). For partiene som er representert på Stortinget har det i de senere år vært en økning av kandidater med innvandrerbakgrunn på valglistene. I 2021 hadde 299 av i alt 4 438 kandidater på valglistene innvandrerbakgrunn.

I 1983 fikk alle utenlandske statsborgere med lovlig opphold og som var registrert bosatt i Norge i de tre siste årene før valgdagen, stemmerett ved fylkestings- og kommunestyrevalg. Ifølge en SSB-rapport om deltakelse og representasjon blant innvandrere, Innvandrere og kommunestyrevalget 2019, er det mulig å se en svak økning i andelen med innvandrerbakgrunn i norske kommunestyrer. I 2019 var det 281 representanter med innvandrerbakgrunn. Det utgjør 3 prosent og er en økning på 0,3 prosentpoeng siden 2015. I 2003 var andelen til sammenlikning 1,8 prosent. Andelen kandidater med innvandrerbakgrunn har økt fra 3 prosent i 2003 til 5,2 prosent i 2019.

Andelen representanter med innvandrerbakgrunn stiger litt med antallet stemmeberettigede innvandrere i kommunen. I 2019 var det 108 kommuner der alle kommunestyrerepresentantene er født i Norge med to norskfødte foreldre. I omtrent halvparten av alle norske kommunestyrer er 95 prosent eller flere av representantene født i Norge med to norskfødte foreldre.

I kommuner med stor andel innvandrere, som Drammen, Lørenskog og Oslo, er andelen kommunestyrerepresentanter med innvandrerbakgrunn langt høyere enn landsgjennomsnittet på 3 prosent. I Oslo har 22 prosent av representantene i bystyret innvandrerbakgrunn, det vil si 13 av i alt 59 representanter i bystyret. I andre kommuner med over 15 prosent stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn, er andelen innvandrerrepresentanter i gjennomsnitt 6 prosent. I kommunene hvor antallet stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn er under 10 prosent, er innvandrerandelen blant representantene 1–2 prosent i gjennomsnitt.

3.6.4 Forklaringer på skjev sosial representativitet

At det ser ut til å være barrierer for å få representert ulike sosiale grupper i folkevalgte organer, har flere og sammensatte grunner. En forklaring på at kvinner i mindre grad er representert i norske kommunestyrer, er at kvinner har hatt mindre gunstige listeplasseringer enn menn. Flere menn enn kvinner er representert på toppen av valglistene, og på de øverste plassene med stemmetillegg. Kandidater på toppen av valglistene har størst mulighet for å bli innvalgt. En grunn kan dermed ligge i partienes rekrutteringsarbeid, og måten de nominerer kandidater til listene på. Kandidater på topplassene på listene er de mest synlige, og de som partiene profilerer i valgkampen. Forskere har pekt på at disse kandidatene også får flest personstemmer fra velgerne, og dermed blir lettere innvalgt. Analyser av valglistene og personstemmegivningen, har vist at velgerne stort sett personstemte i tråd med preferansene til partienes nominasjonskomiteer, altså slik listen var satt opp.

Departementet vil opplyse om at det er noen år siden disse analysene ble gjort. Det kan derfor være grunn til å gjøre nye analyser av kjønnssammensetningen og plassering på valglistene, og hvem som får stemmetillegg og personstemmer, for å se hvordan dette har utviklet seg i de senere år.

Tidligere undersøkelser viser at innvandrere ofte blir plassert på usikker plass på valglistene, men at de likevel blir valgt inn fordi de får mange personstemmer. Ifølge rapporten om innvandrere og kommunestyrevalget 2019 fra SSB, benytter velgere med innvandringsbakgrunn (fra Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania og Europa for øvrig) i større grad enn øvrige velgere muligheten til å gi personstemmer. Velgerne med denne bakgrunnen oppgir samtidig at den etniske bakgrunnen spilte en rolle for å gi en kandidat en personstemme – eller for at de førte opp en kandidat fra en annen liste (slenger). Når det gjelder innvandrere, ser dermed personstemmene ut til å ha løftet kandidater opp på listene, slik at de ble innvalgt. Det er behov for mer kunnskap om listeplassering, stemmetillegg og personstemmer, for å se betydningen personstemmegivningen har på representasjon av innvandrere.

3.6.5 Departementets vurdering

En sosial representasjon på Stortinget, fylkestinget og i kommunestyrer som speiler innbyggerne, er viktig for å styrke den egalitære siden ved demokratiet. Det er viktig at det både formelt og reelt er like vilkår for å delta for ulike grupper. Departementet vil peke på at den overordnede utfordringen for partiene er å unngå å miste medlemmer og å rekruttere nye kandidater fra et bredt spekter av samfunnslivet. I tillegg til sakene, er det å føle seg representert viktig for legitimiteten til de politiske institusjonene, for tilhørigheten til samfunnet og for at folk bruker stemmeretten sin når det er valg.

3.7 Valgforskningsprogrammet

Det var Stein Rokkan og Henry Valen, som på begynnelsen av 1950-tallet i fellesskap utarbeidet et opplegg for en nasjonal velgerundersøkelse. Intervjudelen av denne ble ved 1965-valget starten på (til nå) 14 stortingsvalgundersøkelser ved Institutt for samfunnsforskning. Når det gjelder lokalvalgundersøkelsen, har en også lange tidsseriedata, fra 1995. Institutt for samfunnsforskning har hatt prosjektlederansvaret for denne undersøkelsen også, men har ofte samarbeidet nært med andre forskere, spesielt fra NORCE i Bergen.

Stortinget ba i 2013 departementet om å etablere et valgforskningsprogram. På bakgrunn av Stortingets anmodning, satte departementet i gang et arbeid for å vurdere hvordan valgforskningen i Norge best kan organiseres og hvordan den skal finansieres. Et viktig hensyn bak organiseringen av programmet, var å ivareta det gode forskningsmiljøet som er bygget opp rundt valgforskningen i Norge. Siden 2015/2016 har Forskningsrådet stått for forvaltningen av valgforskningsprogrammet. Det er fremdeles finansiert av Kommunal- og distriktsdepartementet, ved bevilgninger til Forskningsrådet.

I valgforskningsprogrammet gjennomføres det egne undersøkelser for lokalvalg (lokalvalgundersøkelsen) og stortingsvalg (stortingsvalgundersøkelsen). Undersøkelsene er primært basert på data fra spørreundersøkelser til et representativt utvalg av befolkningen, men også registerdata. Undersøkelsene har sitt tyngdepunkt i analyser av velgeratferd ut fra sosiale bakgrunnsforhold ved den enkelte velger, ideologiske orienteringer, velgernes dom når det gjelder den økonomiske utviklingen og regjeringens innsats (stortingsvalgundersøkelsen), og aktuelle stridsspørsmål og partienes sakseierskap. I noen grad har en også tatt i betraktning betydningen av nyheter, sosiale nettverk og lokalpolitisk orientering i valgkampen (lokalvalgundersøkelsen). Begge undersøker valgdeltakelse.

Departementet vil peke på at valgforskningsprogrammet, og muligheten til å følge utviklingen over lang tid, har gitt god kunnskap om deltakersiden ved demokratiet. Dette er verdifull kunnskap med stor nytteverdi for mange. Nye utviklingstrekk og nye samfunnsutfordringer gjør at departementet ser behov for å følge utviklingen av demokratiet på bredere front, slik tilstandsanalysen av det norske demokratiet, som omtales under, vil gjøre. Disse undersøkelsene utfyller hverandre, og det er behov for begge.

3.8 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Prosjektet Tilstandsanalyse av det norske demokratiet er et nytt og ambisiøst forskningsarbeid, som vil utvikle indekser og indikatorer for alle de fem demokratiaspektene som ble beskrevet i punkt 3.2. Ved hjelp av dette verktøyet vil forskerne samle inn data og analysere utviklingen over tid i hele bredden av demokratiet og dets ulike sider. Disse målene gir et utgangspunkt til å si noe om hvilke konkrete aspekter ved det norske demokratiet som har forbedringspotensial. Tilstandsanalysen vil gi en helhetlig analyse av demokratisituasjonen i dagens Norge, og drøfte både styrker og mangler ved det norske demokratiet. I tillegg vil forskerne se på historiske utviklingstrekk i det norske demokratiet, samt sammenlikne med andre demokratier av høy kvalitet (for eksempel Danmark og Sverige).

En gruppe demokratiforskere ved Universitetet i Oslo er nå er i ferd med å samle inn data og analysere tilstanden til det norske demokratiet. Analysen tar for seg demokratiet både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Hovedprosjektet skal etter planen være ferdig sommeren 2023. Tilstandsanalysen vil være et viktig verktøy for over tid å kunne overvåke og følge med på tilstanden til det norske demokratiet på en bred og helthetlig måte. Eksisterende, globale demokratiindekser er relativt grove mål på demokrati som typisk gir en lav terskel for å gi et land toppscore. De fanger derfor i mindre grad opp nyanser eller endringer over tid i demokratier som har passert denne terskelen. Slike mål gir, etter departementets vurdering, ikke god nok informasjon til å kunne identifisere konkrete utfordringer og forbedringspotensial i det norske demokratiet. Departementet vil anbefale at det blir gjennomført tilstandsanalyser basert på de nye demokratiindeksene med jevne mellomrom, for eksempel hvert fjerde år.

Det er lagt opp til aktiv formidling av resultatene fra tilstandsanalysen til ulike grupper, i ulike deler av landet i form av seminarer med debatter og inviterte personer både fra offentlig sektor, interesseorganisasjoner, politiske partier og akademia. I tillegg vil resultatene bli formidlet gjennom digitale løsninger og lett tilgjengelige publikasjoner, samt i media.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av funnene fra tilstandsanalysen av det norske demokratiet.

4 Endringer i gjennomføring av valg de siste 20 år

4.1 Innledning

Økt bruk av teknologi har bidratt til store endringer i hvordan valg gjennomføres i Norge. Samtidig har det også skjedd viktige endringer i ansvarsdelingen mellom nasjonale og lokale valgmyndigheter siden forrige valglov trådte i kraft i 2002.

Valglovutvalget ble i sitt mandat bedt om å vurdere om ansvars- og rollefordelingen i valggjennomføringen er hensiktsmessig, og hvordan det kommunale ansvaret påvirkes av økt statlig tilrettelegging. Utvalget går i liten grad inn i disse spørsmålene i sin utredning. I hovedsak foreslår utvalget en videreføring av gjeldende ansvarsdeling i sitt forslag til ny valglov.

Som et grunnlag for lovforslaget i denne proposisjonen vil departementet gi en redegjørelse for den teknologiske utviklingen, og gi en beskrivelse av hvilket ansvar lokale og nasjonale valgmyndigheter har i dag.

4.2 Utvikling over tid

4.2.1 Teknologisk utvikling

I 2004 nedsatte departementet en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede «om og eventuelt hvordan det bør innføres elektronisk stemmegivning her i landet». Arbeidsgruppen leverte sin rapport Elektronisk stemmegivning – utfordringer og muligheter i februar 2006. Basert på rapporten startet departementet i 2008 et arbeid for å gjennomføre forsøk med stemmegivning over internett. Forsøkene ble gjennomført i 2011 og 2013.

Som en del av forsøket besluttet departementet i 2009 at det også måtte utvikles et elektronisk valggjennomføringssystem. Tidligere hadde kommunene anskaffet elektroniske systemer for administrering av valg fra private leverandører. Det var få leverandører i markedet, og kommunene brukte mye ressurser på anskaffelsene. Leverandørsituasjonen tydeliggjorde også at dette var en sårbarhet i valggjennomføringen.

Det nye elektroniske systemet for valggjennomføring ble testet ut i de 10 kommunene som deltok i forsøket med elektronisk stemming ved valget i 2011. I 2012 ble det elektroniske valgadministrative systemet (EVA) lansert, og alle kommunene tok dette i bruk fra valget i 2013. Det gis en nærmere beskrivelse av systemet i punkt 20.4.

I dag bruker alle kommuner et elektronisk manntall under forhåndsstemmingen. Etter forsøk i 2013 og 2015 har kommunene siden valget i 2017 også kunnet bruke elektronisk manntall på valgdagen. Dette har store konsekvenser for hvilken teknisk infrastruktur kommunene må ha, og stiller nye krav til beredskapsplanlegging. Siden 2017 har flere og flere kommuner tatt i bruk elektronisk manntall på valgdagen. Ved stortingsvalget i 2021 var det 38 av 356 kommuner som brukte papirmanntall.

I forbindelse med pandemien ble det før valget i 2021 utviklet en løsning for å samle inn underskrifter på listeforslag digitalt. Dette er etter en lovendring i juni 2022 innført som en permanent ordning. Etter forsøk i 27 kommuner i 2019 ble det også gjort en endring i regelverket, slik at valgkortene fra og med 2021 kunne sendes ut digitalt.

4.2.2 Endringer i statens rolle

Det forrige valglovutvalget leverte sin utredning i 2001. Utvalget ble bedt om å vurdere hvorvidt andre sentrale organ kan ha oppgaver i forbindelse med gjennomføring av valg. Utvalget mente at de praktiske og tekniske oppgavene staten hadde ansvar for, burde tas ut av departementet. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) s. 122–123 at utvalgets forslag var noe ufullstendig, og konkluderte med at det på daværende tidspunkt ikke var aktuelt å opprette et nytt organ.

Økt bruk av teknologi i valggjennomføringen i kjølvannet av at staten utviklet et elektronisk valggjennomføringssystem, har medført at ytterligere oppgaver er overtatt av staten. Statlig nivå har fått et utvidet ansvar for opplæring og veiledning knyttet til bruken av det elektroniske valggjennomføringssystemet. Frem til 2011 hadde statsforvalteren et ansvar knyttet til opplæring av kommunene og fylkeskommunene, men fra 2013 har dette vært ivaretatt først av departementet og deretter Valgdirektoratet. Økt bruk av teknologi fører også med seg et behov for standardisering. Fra 2013 har det eksempelvis blitt fastsatt detaljerte krav til utforming av stemmesedler i valgforskriften.

Formelt har statlig nivå overtatt ansvaret for utsendelse av valgkort fra kommunene. I tillegg har departementet overtatt kommunenes ansvar for oppretting og oppdateringer av manntallet.

I evalueringer av valg, har kommunene gjentatte ganger ytret ønske om flere felles løsninger, mer detaljerte rutinebeskrivelser og bistand knyttet til anskaffelser.

4.2.3 Opprettelse av Valgdirektoratet

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) fikk i 2010 i oppdrag å utrede etablering av en egen enhet som kunne overta departementets praktiske oppgaver knyttet til gjennomføring av valg. Målet var å skille ut det økende antallet praktiske og operative oppgaver. Difi konkluderte med at en ny sentral valgenhet burde organiseres som et direktorat.

Det ble i mars 2014 besluttet å opprette et direktorat som skulle ivareta de operative oppgavene knyttet til valg, inkludert drift og forvaltning av EVA. Valgdirektoratet var i drift fra 1. januar 2016. Direktoratet er samlokalisert med, og har enkelte administrative fellestjenester med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).

4.3 Roller og ansvar

4.3.1 Nasjonal valgmyndighet

Statsråden i Kommunal- og distriktsdepartementet har det konstitusjonelle ansvaret for gjennomføringen av både stortingsvalg, fylkestingsvalg, kommunestyrevalg og sametingsvalg. Departementet er Norges nasjonale valgmyndighet. Departementet har det overordnede ansvaret for gjennomføring av valg, og er også kontaktpunkt både nasjonalt og internasjonalt i saker som handler om valg. Departementet forvalter regelverket, er faglig premissleverandør på valgområdet, og har også ansvar for å tilrettelegge for valgobservasjon og akkreditere internasjonale valgobservatører.

Departementet har det overordnede ansvaret for arbeid knyttet til sikkerhet og beredskap ved valget, og samarbeider om dette med Valgdirektoratet. Siden 2019 har departementet ledet en tverrdepartemental arbeidsgruppe som jobber med å styrke motstandsdyktigheten mot påvirkning ved valg. Denne arbeidsgruppen utarbeider regjeringens tiltaksplan for å hindre uønsket påvirkning av valget, og vil kunne bidra til en mer koordinert respons dersom uønskede hendelser skulle inntreffe.

4.3.2 Valgdirektoratets oppgaver

Valgdirektoratets hovedoppgaver er å sørge for at kommuner og fylkeskommuner har tilgang til nødvendige verktøy for å gjennomføre valget. Direktoratets oppgaver kan overordnet deles inn i tre: forvaltning og drift av det elektroniske valggjennomføringssystemet EVA, opplæring og veiledning av kommuner, og informasjon til velgere. Direktoratet sørger for at kommunene og fylkeskommunene får opplæring og veiledning både i bruken av systemer og i regler og rutiner for hvordan valget skal gjennomføres.

Valgdirektoratet drifter også nettsiden www.valgresultat.no, der alle resultater publiseres fortløpende etter klokken 21 på valgdagen, når kommunene har ferdigstilt opptellingene sine i EVA.

Direktoratet er ansvarlig for informasjon til velgerne. Formålet med informasjonen er at velgerne vet når, hvor og hvordan de kan stemme. Direktoratet forvalter også en tilskuddsordning til informasjonstiltak ved valg. Gjennom denne ordningen gis det økonomisk tilskudd til utvalgte søkere som ønsker å gjennomføre informasjonstiltak, med formål å øke valgdeltakelsen eller øke kunnskapen om valget. Prioriterte målgrupper er stemmeberettigede med lav valgdeltakelse, som unge velgere, velgere med innvandrerbakgrunn og velgere med behov for særskilt tilrettelagt informasjon.

Valgdirektoratet har inngått flere rammeavtaler som kommunene kan gjøre avrop på. Dette gjelder for eksempel trykking av stemmesedler, innkjøp av valgutstyr, og utstyr og støtte knyttet til maskinell telling.

I tillegg til ved valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer, brukes EVA også av Oslo kommune i gjennomføringen av direkte valg til bydelsutvalg. Ved valg til lokalstyret i Longyearbyen brukes også en versjon av EVA. Direktoratet har videre en rolle i å bistå kommunene i sametingsvalget, og formidler for eksempel valgresultater også for dette valget.

4.3.3 Lokale valgmyndigheter

4.3.3.1 Innledning

Valggjennomføringen i Norge er desentralisert. Selv om mange av de viktigste oppgavene knyttet til valg er lovfestet, tar også kommunene selv en rekke viktige beslutninger om valggjennomføring. Her balanseres velgernes rettigheter og hensynet til at det skal være like muligheter for å stemme i hele landet, med et ønske om lokal tilpasning og lokal folkevalgt kontroll.

4.3.3.2 Kommunene

Kommunene er ansvarlige for gjennomføringen av stemming ved alle valg. I hver kommune skal det velges et valgstyre, som har ansvar for forberedelse og gjennomføring av valget. Kommunen bestemmer åpningstidene til valglokalene og på hvilke steder valget skal gjennomføres i kommunen. Kommunen rekrutterer selv valgmedarbeidere og gir dem opplæring, slik at de kan ta imot stemmer både i forhåndsstemmeperioden og på valgtinget. Kommunene teller stemmesedler to ganger ved alle valg. Ved kommunestyrevalg har valgstyret ansvar for godkjenning av listeforslag. Det er kommunestyret som godkjenner valgoppgjøret for kommunestyrevalg. Kommunene får tilgang til verktøy og støtte fra Valgdirektoratet, men er selv ansvarlige for at valget gjennomføres på en korrekt måte. De formelle oppgavene til valgstyret er nærmere omtalt i punkt 20.1.

4.3.3.3 Fylkeskommunene

Fylkeskommunen har viktige oppgaver knyttet til godkjenning av listeforslag og opptelling av stemmer ved fylkestingsvalg og stortingsvalg. Fylkestinget skal velge et fylkesvalgstyre som har ansvaret for disse oppgavene. Det er fylkestinget som godkjenner valgoppgjøret for fylkestingsvalg. Fylkeskommunene får tilgang til verktøy og støtte fra Valgdirektoratet, men er selv ansvarlige for at valget gjennomføres på en korrekt måte. De formelle oppgavene til fylkesvalgstyret er nærmere omtalt i punkt 20.1.

4.4 Departementets vurdering

Departementet mener at etableringen av et felles elektronisk system har vært en stor fordel for valggjennomføringen. Hensynet til en sikker og korrekt gjennomføring av valg, gjør at det er en stor fordel å ha et statlig system for valggjennomføring. Ved at staten eier, drifter og utvikler systemet selv, er det enklere å sørge for at systemet er i tråd med regelverket, og det blir mindre sårbart da det private markedet var svært lite. Det gir også store effektiviseringsgevinster for kommunene, som slipper å anskaffe systemer selv. Også andre nordiske land har utviklet egne statlige systemer som brukes i valggjennomføringen, eksempelvis Finland og Sverige. Etableringen av Valgdirektoratet har vært nødvendig for å ivareta de nye praktiske oppgavene på statlig nivå, hovedsakelig knyttet til utvikling, forvaltning og drift av EVA.

Det er viktig for departementet å understreke at det fortsatt er kommunene som er ansvarlige for valggjennomføringen både ved nasjonale og lokale valg. Valg gjennomføres kun hvert annet år, og det er krevende for kommunene å opprettholde kompetanse. Under valget er det svært mange og kompliserte oppgaver som skal utføres på kort tid. Det er om lag 30 000 valgmedarbeidere i sving under forhåndsstemmingen og valgtinget. Det er disse som tar imot stemmer fra velgerne, og det er helt avgjørende at de får god opplæring, både om den praktiske gjennomføringen og hensynene bak, eksempelvis hva det betyr å sette et kryss i manntallet.

Departementet har fått tilbakemeldinger fra flere kommuner og fylkeskommuner om at ressurssituasjonen knyttet til valggjennomføringen er krevende. Mange steder er det et fåtall personer som har nødvendig kompetanse og ansvar for gjennomføringen, og dette kommer i tillegg til mange andre oppgaver. Stortingets fullmaktskomité tok dette opp etter stortingsvalget i 2021. Her peker de på at valget i 2021 var et ekstra krevende valg, grunnet pandemisituasjonen, og at kommunen fikk pålagt ekstra oppgaver for å sikre at pandemien ikke hindret velgere fra å stemme:

(…) komiteen (er) kjent med at flere kommuner har hatt ressursmessige utfordringer knyttet til gjennomføringen av valget. Mange har vært i en presset situasjon, særlig i forbindelse med forhåndsstemmegivningen, både når det gjelder bemanning og tidsfrister. Dette gjelder også valgstyrene og fylkesvalgstyrene. Enkelte kommuner har også gitt tilbakemelding om at å ta imot ambulerende stemmer fra koronasyke i valghelgen og på valgdagen var krevende. Uavhengig av den spesielle situasjonen som pandemien har representert, mener komiteen det kan være grunn til å vurdere om rammevilkårene for kommunen og de valgansvarlige er tilfredsstillende.

Departementet noterer seg komiteens merknad, og vil følge med på utviklingen i kommunene og fylkeskommunene, blant annet gjennom evalueringer av valggjennomføringen.

Ved stortingsvalget i 2021 stemte over halvparten av velgerne på forhånd. Selv om dette må sees i lys av at valget ble gjennomført under en pandemi, kan det neppe sees bort fra at trenden med en økning i forhåndsstemming vil fortsette. Utviklingen i antall forhåndsstemmer har store konsekvenser for valggjennomføringen i kommunene. Dette har også fullmaktskomiteen merket seg, og den peker på at det er viktig at valgorganiseringen også innrettes mot dette.

I departementets forslag til ny valglov har utviklingen i andel forhåndsstemmer vært et viktig hensyn, og det er foreslått flere endringer for å gjøre reglene for stemming på forhånd og under valgting likere.

Stortingets forberedende fullmaktskomité tok også opp viktigheten av god opplæring i etterkant av stortingsvalget i 2021. Komiteen konstaterer at det ved valget skjedde feil som burde vært unngått. Komiteen påpeker i Innst. 1 S (2021–2022) at det er «avgjørende for en god gjennomføring av valget i kommunene at valgmedarbeiderne får god og relevant opplæring, slik at alle – uansett oppgaver – blir i stand til å mestre den viktige jobben de har påtatt seg, og dermed i større grad unngår å gjøre feil.»

Departementet deler komiteens vurdering, og mener at et av de viktigste forbedringspunktene ved valget knytter seg til at valgmedarbeiderne, som jobber ute i valglokalene og møter velgerne, ikke får tilstrekkelig opplæring. Det er kommunen som har ansvar for opplæringen lokalt, men departementet vil se nærmere på hvordan direktoratet kan bidra, eksempelvis gjennom ytterligere opplæringsmateriell.

5 Andre temaer utvalget tok opp

5.1 Deltakelse

5.1.1 Innledning

En høy og relativt stabil valgdeltakelse er et mål for demokratier. Høy valgdeltakelse gir legitimitet til både de valgte politikerne og de politiske beslutningene som blir tatt i et representativt styresett. Tradisjonelt har det å stemme blitt sett på som en borgerplikt i Norge. I tillegg er den politiske tilliten høy. Ser en nærmere på utviklingen de siste årene, har det likevel vært en reduksjon i antallet stemmeberettigede som benytter seg av denne muligheten.

5.1.2 Utvalgets vurdering

Valglovutvalget fremmer ingen forslag knyttet til valgdeltakelse, men utredningen inneholder en gjennomgang av status for valgdeltakelsen ved norske valg, og ulike faktorer som kan påvirke valgdeltakelsen. I gjennomgangen pekes det blant annet på at valgdeltakelsen gjennomgående er høyere ved stortingsvalg enn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, og at det er noen grupper i samfunnet som har særlig lav valgdeltakelse. Her nevnes spesielt personer med grunnskole som høyeste utdanning, stemmeberettigede innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn.

Legitimiteten til valgordningen kan knyttes direkte til valgdeltakelsen – dersom velgerne mister tillit til valggjennomføringen, vil valgdeltakelsen falle. Den norske valgordningen har vært revidert med jevne mellomrom, senest i 2003. Valglovutvalget påpeker at norske velgere over tid har utvist høy grad av tillit til at valgene går riktig for seg. Måten valg gjennomføres på i Norge bidrar til høy tillit til det politiske systemet.

Utvalget trekker frem at den samlede valgdeltakelsen er et resultat av en rekke ulike forhold. Både velgernes individuelle egenskaper, den sosiale og politiske konteksten som valget holdes i, og det institusjonelle rammeverket for gjennomføring av valg har betydning for det samlede deltakelsesnivået. Valglovutvalget peker på at faktoren som trolig betyr mest for valgdeltakelsen er politikkens innhold. Velgerne må oppleve at deres stemme er viktig. I valg med tydelige regjeringsalternativ, der velgeren opplever at mye står på spill, vil valgdeltakelsen øke. Økonomiske og kognitive ressurser, sosial integrasjon og politisk interesse er faktorer på individnivå som i tillegg er sentrale for deltakelse. Ettersom det likevel ikke er noen enkeltfaktor alene som avgjør deltakelsesnivået, mener valglovutvalget at det er liten grunn til å tro at endringer i valgloven alene vil ha avgjørende konsekvenser for valgdeltakelsen i Norge.

Valglovutvalget redegjør for ulike institusjonelle forhold som kan ha en effekt for økt valgdeltakelse. Dette er forhold knyttet til blant annet flertallsvalg versus forholdstallsvalg, stemmeplikt eller ikke, hvor enkelt det er å stemme og om alle valg avholdes på en felles valgdag. Valglovutvalget vurderer at tiltak som felles valgdag, som i Sverige, samt stemmeplikt, som i Belgia, med stor grad av sikkerhet vil medføre høyere valgdeltakelse. Felles valgdag omtales nærmere i punkt 13 om valgordning ved lokalvalg. Vurderinger av stemmeplikt er omtalt i punkt 15.

Institusjonelle faktorer som både øker tilgjengeligheten og senker de personlige kostnadene ved å stemme, er også knyttet sammen med valgdeltakelsen. Valglovutvalget viser til internasjonal forskning som finner at stemmegivning via post og utvidelse av antall valgdager bidrar til høyere valgdeltakelse. Utvalget viser til at en i Norge har kommet så langt i å gjøre stemmegivningen tilgjengelig, at det trolig er lite mer å hente. Utvalget viser til undersøkelser om forsøkene med elektronisk stemmegivning i 2011 og 2013, der velgere fikk mulighet til å stemme elektronisk over internett. Forsøket representerte en betydelig økt tilgjengelighet, ved at man gjorde det enklere å stemme, men førte likevel ikke til en høyere valgdeltakelse. Elektronisk stemming er nærmere omtalt i punkt 5.4.

Det legges samtidig til at en høy grad av tilgjengelighet er populært blant velgerne. Det kan antas at en innskrenkning av tilgjengeligheten, for eksempel færre valglokaler eller kortere stemmeperiode, kan ha en negativ effekt på deltakelsen.

5.1.3 Valgdeltakelsen i Norge

5.1.3.1 Utvikling over tid

Valglovutvalget viser til at valgdeltakelsen ved de siste valgene i Norge har vært relativt stabil. Deltakelsen ved stortingsvalg er høyere enn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Figur 5.1 viser utviklingen i valgdeltakelse over tid, for både stortingsvalg, kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Valgdeltakelsen ved stortingsvalg lå lenge lå over 80 prosent, men falt på starten av 1990-tallet. Den har deretter stabilisert seg på et noe lavere nivå enn tidligere. Både ved kommunestyre- og fylkestingsvalgene var det en nedadgående utvikling fra starten av 1980-tallet, før deltakelsen gikk noe opp på 2000-tallet.

Forstørr bilde

Kilde: Bergh, Johannes og Dag Arne Christensen (2007): «Hvem er hjemmesitterne? En analyse av valgdeltakelse ved tre påfølgende valg». I Saglie, Jo og Dag Arne Christensen (red.): Lokalvalget 2015 – et valg i kommunereformens tegn? Oslo: Abstrakt forlag, oppdatert med data fra SSB.

Nedgangen i valgdeltakelsen, spesielt ved kommunestyre- og fylkestingsvalgene, har fått enkelte til å argumentere for ulike tiltak for å øke mobiliseringen. Det er viktig at slike tiltak bidrar til at velgerne har tilgang til kunnskap og informasjon, slik at de kan ta begrunnede valg.

5.1.3.2 Valgdeltakelsen i ulike grupper

Valgdeltakelsen er ikke like høy i alle samfunnsgrupper, noe som kan være problematisk med tanke på å opprettholde et representativt demokrati. Valgdeltakelsen i ulike grupper er et uttrykk for graden av politisk engasjement og involvering, og uttrykk for ulike samfunnsgruppers politiske innflytelse. Høy valgdeltakelse med relativt lik deltakelse i ulike sosiale grupper, kan bidra til mindre sosial skjevhet, og kan sikre jevnere politisk påvirkning i samfunnet.

Tabell 5.1 viser en oversikt over deltakelsesmønsteret til ulike samfunnsgrupper ved alle valg i perioden 2011 til 2019. I tabellen er hver samfunnsgruppe fordelt mellom de som alltid stemmer ved valg (vanevelgerne), de som stemmer ved noen valg (sporadiske velgere) og de som aldri stemmer (permanente hjemmesittere). Tabellen viser klare sosiale skjevheter i graden av deltakelse.

Tilbøyeligheten til å delta varierer ut fra sosial bakgrunn. De to kjennetegnene knyttet til bakgrunn som utgjør de største forskjellene er innvandrerbakgrunn og utdanningsnivå. Tabellen viser at over 20 prosent av velgere med innvandrerbakgrunn er permanente hjemmesittere, mens tilsvarende tall for velgere uten innvandrerbakgrunn er 8 prosent. Utdanningsnivået forklarer i tillegg en stor grad av variasjonen i tilbøyeligheten til valgdeltakelse. 18 prosent av velgere uten utdanning over grunnskolenivå er permanente hjemmesittere i utvalget som ble undersøkt. I den andre enden viser tabellen at over halvparten av velgerne med universitets- eller høyskoleutdanning er vanevelgere. SSB peker på at denne forskjellen i valgdeltakelse mellom utdanningsgruppene har økt snarere enn sunket de siste årene. Videre viser tabellen at det er flere permanente hjemmesittere blant velgerne mellom 26 og 39 år, mens over halvparten av velgerne mellom 60 og 79 år alltid stemmer.

16 prosent av de stemmeberettigede ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 hadde innvandrerbakgrunn. Det er en tredobling fra 1979. Den største gruppen av personer med innvandrerbakgrunn med stemmerett i lokalvalg er utenlandske statsborgere, det vil si personer som har vært registrert bosatt i Norge lenge nok til å oppnå stemmerett ved lokalvalg, men som ikke er norske statsborgere. Ved lokalvalget i 2019 utgjorde utenlandske statsborgere med stemmerett 9 prosent av alle stemmeberettigede, den klart største gruppen av disse var fra Polen.

Valgdeltakelsen blant stemmeberettigede innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre er generelt lavere enn i befolkningen for øvrig. Ifølge SSB-rapporten Innvandrere og kommunestyrevalget 2019 (2022) stemte 45 prosent av innvandrere som er blitt norske statsborgere, 46 prosent av norskfødte med to innvandrerforeldre og 32 prosent av utenlandske statsborgere. Blant øvrige norske velgere var deltakelsen 70 prosent. Den klart største gruppen av utenlandske statsborgere med stemmerett i lokalvalget var arbeidsinnvandrere. Disse personene kan ha planlagt å være en relativt kort periode i Norge, noe som kan innebære en noe mindre interesse for å sette seg inn i norsk politikk.

Tabell 5.1 viser i tillegg at mange stemmeberettigede lar være å stemme ved valg over tid. De permanente hjemmesitterne utgjør 8,6 prosent av velgermassen, og disse avstår altså fra å stemme ved valg etter valg. Denne andelen av befolkningen stiller seg helt utenfor politisk deltakelse og mangler dermed politisk innflytelse. På sikt kan det være problematisk med et vedvarende politisk utenforskap, og det kan gjøre det norske demokratiet mindre representativt. Det kan i tillegg være fare for at de som står utenfor politisk deltakelse søker seg til mer alternative deltakerkanaler, i verste fall antidemokratiske miljøer.

5.1.4 Valgdeltakelse i et nordisk perspektiv

I både Sverige og Danmark har valgdeltakelsen, som i Norge, vist en noe fallende tendens frem mot århundreskiftet. I disse landene har likevel valgdeltakelsen steget igjen de siste årene. Ved riksdagsvalget i Sverige i 2018 lå valgdeltakelsen på over 87 prosent, ved riksdagsvalget i 2022 endte deltakelsen på 84,2 prosent. I Danmark deltok 84,6 prosent av de stemmeberettigede ved folketingsvalget i 2019, mens 84,1 prosent deltok ved folketingsvalget i 2022. Siste stortingsvalg i Norge i 2021 oppnådde en valgdeltakelse på 77,2 prosent, altså noe lavere enn i nabolandene våre. Hverken Sverige eller Danmark har etter 1960 hatt en valgdeltakelse i parlamentsvalg på under 80 prosent.

5.1.5 Tiltak for økt valgdeltakelse

5.1.5.1 Velgerne må ha informasjon om hvordan de stemmer

I forkant av norske valg har det blitt gjennomført flere typer tiltak som kan ha betydning for valgdeltakelsen både på kortere og lengre sikt. Valgdeltakelse kan, i tillegg til åpningstider og tilgjengelige valglokaler, også handle om informasjonen velgerne mottar og kunnskapen som finnes om valg i befolkningen. Det hjelper ikke å ha mange steder å stemme dersom befolkningen ikke vet hvordan de skal delta eller har kunnskapen de trenger for å stemme.

Valgdirektoratet og de enkelte kommunene har ansvaret for at velgerne er informert om hvor og hvordan de kan stemme. I tillegg forvalter direktoratet en tilskuddsordning til informasjonstiltak om valg. Det har også blitt gjennomført flere forsøk, som for eksempel å minne velgerne om at det er valg per SMS, for å prøve ut om slike tiltak kan bidra til høyere valgdeltakelse. Forsøkene har særlig blitt gjennomført for å bidra til økt valgdeltakelse hos velgergrupper som har lavere valgdeltakelse, for å hindre politisk utenforskap.

5.1.5.2 Forsøk med SMS og brev for å øke valgdeltakelsen

Ved lokalvalget i 2015 ble det gjennomført forsøk med tiltak for å øke valgdeltakelsen blant unge under 30 år og utenlandske statsborgere. I forsøkene ble det brukt brev og SMS for å mobilisere velgerne i forkant av valget. Både brevene og SMSene viste seg å ha en effekt på valgdeltakelsen. Alt i alt hadde tiltakene for å øke deltakelsen i forbindelse med lokalvalget vært effektive. SMS viste seg å ha en særlig effekt blant velgere under 30 år. Deltakelsen til de som fikk SMS økte med 4,6 prosentpoeng. Også brevene som ble sendt til velgere med innvandrerbakgrunn viste seg å ha effekt. Størst effekt så en i gruppen nylig ankomne innvandrere med stemmerett.

Resultatene etter forsøket ved lokalvalget i 2015 førte til at det ble satt i gang et nytt, liknende forsøk i forbindelse med stortingsvalget 2017. Formålet var å undersøke om påminning om valg via SMS og brev også ville fungere ved stortingsvalg. Det viste seg imidlertid at effektene av tiltakene var mindre. Den mest sannsynlige forklaringen er at deltakelsen i stortingsvalg er høyere enn i lokalvalg. Ved lokalvalget i 2015 var det i grupper med allerede lav valgdeltakelse tiltakene hadde en effekt. Ved stortingsvalg er det færre velgere som kan mobiliseres av slike tiltak, i og med at valgdeltakelsen allerede er relativt høyere enn ved lokalvalg. En større andel av personene som mottok SMS eller brev ved stortingsvalget, ville mest sannsynlig ha stemt ved valget uansett. Forsøkene gir grunn til å tro at det vil være mest å hente ved innføringen av liknende tiltak ved lokale valg.

På grunnlag av forsøkene ble det både ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 og ved stortingsvalget i 2021, sendt ut påminnelse om valget på SMS til alle velgere, og brev med informasjon om valget til velgere med innvandrerbakgrunn.

5.1.5.3 Forsøk med 16 års stemmerettsalder og betydning for valgdeltakelse

Ved kommunestyrevalgene i 2011 og 2015 ble det gjennomført forsøk med stemmerett for 16- og 17-åringer i 20 norske kommuner, og ved valget til Longyearbyen lokalstyre. Forsøkene ble gjennomført for å styrke og utvide det deltakende demokratiet. Den viktigste begrunnelsen var å få flere unge inn i rollen som aktive innbyggere og å styrke bevisstheten blant ungdom om muligheten til å påvirke lokale forhold. Etter forsøkene ble det konkludert med at de som får stemmerett i en tidlig alder, likevel ikke etablerer en vane med å stemme slik at deres tilbøyelighet til å delta i valg senere i livet øker. De norske forsøkene ga dermed ikke grunnlag for at en lavere stemmerettsalder vil ha en positiv effekt på valgdeltakelsen på lang sikt. Den klareste effekten av forsøket, var at de unge ble mer synlige i lokalpolitikken og at den politiske representasjonen av unge økte i forsøkskommunene.

En senkning av stemmerettsalderen ble etter forsøksordningene altså vurdert å ha liten innvirkning på valgdeltakelsen. Forsøksordningen ble ikke videreført etter 2015.

5.1.5.4 Tilskuddsordning – støtte til informasjonstiltak

I forkant av hvert valg er det mulig å søke Valgdirektoratet om tilskuddsmidler for å informere ytterligere om valget til grupper som ikke like lett nås gjennom ordinære informasjonskanaler, eller velgere som trenger særlig tilrettelagt informasjon. Ordningen skal bidra til å øke de stemmeberettigedes kunnskap om valget for å øke valgdeltakelsen. Tilskuddsmidlene kan for eksempel dekke utgifter knyttet til informasjonstiltak, som kampanjer, nettsider, produksjon og distribusjon av informasjonsmateriell og liknende. Tiltak rettet mot unge velgere, velgere med innvandrerbakgrunn og velgere med behov for særskilt tilrettelagt informasjon blir prioritert. I 2021 ble det fordelt 5,5 millioner kroner gjennom tilskuddsordningen. Det ble bevilget penger til blant annet lettleste webløsninger, kampanjer i sosiale medier, informasjonstiltak rettet mot innsatte i fengsler, TV-program og valgaviser.

5.2 Folkeavstemninger

5.2.1 Innledning

Folkeavstemninger er en form for direkte demokrati der velgerne får anledning til å delta direkte i beslutningsprosesser. Folkeavstemninger kan være juridisk bindende eller rådgivende, og de kan holdes nasjonalt eller lokalt. I Norge er det ikke tradisjon for å gjennomføre bindende folkeavstemninger. Kommuner og fylkeskommuner har kun anledning til å gjennomføre rådgivende folkeavstemninger, der innbyggerne kan gi råd til kommunens folkevalgte.

Nasjonale folkeavstemninger holdes svært sjelden i Norge. Stortinget har kun seks ganger i løpet av det forrige århundret vedtatt å holde en nasjonal folkeavstemning. Det er derimot lang tradisjon for å holde rådgivende lokale folkeavstemninger i norske kommuner. Ifølge SSB ble det mellom 1970 og 2021 gjennomført 977 lokale folkeavstemninger i Norge. Hele 204 av disse ble holdt i 2016, der flertallet dreide seg om spørsmål knyttet til kommunesammenslåinger.

I dette kapittelet vil departementet redegjøre for den diskusjonen valglovutvalget hadde knyttet til lovregulering av lokale folkeavstemninger. I tillegg drøfter departementet hvordan lokale folkeavstemninger gjennomføres i praksis. Til slutt er det tatt inn en kort redegjørelse om nasjonale folkeavstemninger.

5.2.2 Lovregulering av lokale folkeavstemninger

5.2.2.1 Gjeldende rett

Det er en lang tradisjon for å gjennomføre lokale rådgivende folkeavstemninger i Norge. Inntil 2009 var adgangen til å gjennomføre slike avstemninger ulovfestet. Det ble da tatt inn en hjemmel i kommuneloven som tydeliggjør kommunenes og fylkeskommunenes mulighet til å holde lokale rådgivende folkeavstemninger. Dette er videreført i den nye kommuneloven § 12-2, som lyder:

Kommunestyret eller fylkestinget kan selv bestemme at det skal holdes rådgivende folkeavstemninger om forslag som gjelder henholdsvis kommunens eller fylkeskommunens virksomhet.

Lokale rådgivende folkeavstemninger er ikke rettslig bindende for kommunestyret. Kommuneloven regulerer ikke hvordan folkeavstemningene skal gjennomføres. Det er kommunestyret og fylkestinget som selv må beslutte at det skal gjennomføres en lokal folkeavstemning, og fastsette regelverket for gjennomføring. Kommunelovutvalget presiserte i NOU 2016: 4 Ny kommunelov at «det kan være naturlig å ta utgangspunkt i valglovens regler ved gjennomføringen av folkeavstemninger». Kommunene plikter dessuten å følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Folkeavstemninger om målform i skolen er lovregulert gjennom opplæringsloven § 2-5 syvende ledd, og er den eneste formen for lokale folkeavstemninger hvor det er lovfestet hva som utløser folkeavstemning og hvem som skal ha stemmerett:

I samband med skifte av hovudmål eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst 1/4 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande røysting. Røysterett har alle som bur i det området i kommunen som soknar til skolen, jf. § 8-1, og som har røysterett etter valgloven § 2-2. Røysterett i høve til skriftleg opplæring har dessutan foreldre eller forsytar til barn på barnesteget ved skolen, utan omsyn til bustad eller statsborgarskap. Departementet kan gi nærmare forskrifter.

5.2.2.2 Utvalgets forslag

Flertallet i utvalget (15 medlemmer) mener det ikke bør innføres regler om bindende lokale folkeavstemninger. Etter flertallets mening bryter bindende lokale folkeavstemninger med det representative styringssystemet som kommuneloven bygger på.

Flertallet mener at det er viktig å sikre at folkeavstemninger følger noen grunnleggende prinsipper, som at de skal være hemmelige, frie og allmenne. Samtidig mener flertallet at kommunene bør ha stor frihet til å avgjøre hvordan de ønsker å legge til rette for folkeavstemninger, for eksempel ved å åpne for at personer som ikke har stemmerett ved øvrige valg, kan få delta i folkeavstemninger. Flertallet mener imidlertid at kommunene ikke bør kunne frata velgere som har stemmerett ved øvrige valg, muligheten til å delta i en folkeavstemning. Dette vil kunne bryte med prinsippet om allmenn stemmerett.

Flertallet mener at det vil være vanskelig å lovregulere hvordan folkeavstemninger skal gjennomføres. Etter flertallets vurdering vil den mest hensiktsmessige måten å sikre at folkeavstemninger blir gjennomført i tråd med prinsippene for gjennomføring av valg, være å utarbeide en veileder om hvordan folkeavstemninger bør gjennomføres. Flertallet viser også til evalueringsrapporten Lokale folkeavstemninger om kommunesammenslåing (Institutt for samfunnsforskning, rapport 2017:08), som blant annet viste at svaralternativene på stemmeseddelen i noen tilfeller var misvisende og uklare, noe som er i strid med god internasjonal praksis. Denne kommer blant annet til uttrykk i Veneziakommisjonens «Regler for god praksis i valgsaker». Flertallet i utvalget mener at denne problemstillingen også kan klargjøres i en veileder.

Mindretallet (tre medlemmer) peker på at direkte demokrati gjennom bruk av folkeavstemninger er en viktig del av folkestyret. Disse medlemmene mener det er nødvendig å tilrettelegge bedre for at folkevalgte organer kan benytte folkeavstemning som virkemiddel. Medlemmene mener videre at det bør utferdiges en egen bestemmelse om folkeavstemninger i kommuner og fylker i valgloven, for å tydeliggjøre at prinsippene for gjennomføring av valg også gjelder ved gjennomføring av folkeavstemninger. Mindretallet mener i tillegg det bør utformes en egen lov om gjennomføringen av nasjonale og lokale folkeavstemninger, slik at terskelen for å innhente befolkningens råd reduseres.

5.2.2.3 Høringsinstansenes syn

Fem høringsinstanser kommenterer ulike sider av utvalgets forslag om lokale folkeavstemninger. De fem instansene som uttaler seg om temaet, KS, Askøy kommune, Råde kommune, Østfold Arbeiderparti og Eigersund kommune, støtter utvalgets flertall og mener at det ikke bør innføres regler om bindende lokale folkeavstemninger i Norge. Disse instansene mener også at det heller ikke bør fastsettes nærmere lovregler om hvordan lokale folkeavstemninger skal gjennomføres. Tre instanser, Østfold Arbeiderparti, Råde kommune og Eigersund kommune, uttrykker også støtte til forslaget om å utarbeide en veileder for hvordan lokale folkeavstemninger bør gjennomføres. I forlengelsen av dette peker Eigersund kommune på at det kan være utfordrende for en kommune å håndtere innbyggerinitiativ om hvorvidt en folkeavstemning skal holdes. En veileder bør etter kommunens oppfatning blant annet omtale slike innbyggerinitiativ, og aktuelle spørsmål som kommer opp i denne prosessen.

5.2.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets konklusjon om at det ikke skal innføres regler om bindende lokale folkeavstemninger. Det vises til utvalgets argumentasjon om at bindende lokale folkeavstemninger bryter med det representative styringssystemet som kommuneloven bygger på. Høringsrunden bygger klart opp under en slik konklusjon.

Utvalget kom til at en veileder er det mest hensiktsmessige verktøyet for å sikre at folkeavstemninger blir gjennomført i tråd med prinsippene for gjennomføring av valg. Departementet er enig i dette og har i etterkant av at utvalget la frem sin utredning publisert en veileder for gjennomføring av lokale rådgivende folkeavstemninger. I veilederen anbefaler departementet at kommunene tar utgangspunkt i valglovens bestemmelser, og at disse gjøres gjeldende så langt det er gjennomførbart. Dette er også i tråd med internasjonale standarder på området, og gjelder for eksempel prinsipper om allmenn stemmerett, hemmelig stemmegivning og god tilgjengelighet for velgerne. For å være gjennomførbart, vil det likevel være nødvendig med en del tilpasninger, for eksempel vil perioden for stemming normalt være betydelig kortere enn ved ordinære valg, hvor forhåndsstemmegivning kan foregå i flere uker. Departementet viser til at utvalget har trukket frem stemmerettsvilkår som et annet område der kommunen kan gjøre visse tilpasninger. Samtidig vil det gjelde visse begrensninger i kommunenes handlefrihet som følge av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om for eksempel likebehandling.

5.2.3 Gjennomføring av lokale folkeavstemninger

Lokale rådgivende folkeavstemninger er ulike når det gjelder hvilke spørsmål de tar opp og hvordan spørsmålene stilles, tidshorisont frem mot kommunestyrets eller fylkestingets behandling, stemmerettsvilkår og om spørsmålet omfatter hele eller deler av kommunen eller fylket. Det gjør det utfordrende å skulle fastsette klare regler for gjennomføring av folkeavstemninger. I likhet med valglovutvalget foreslår heller ikke departementet å fastsette slike regler i lov eller forskrift.

Statlig nivå har ingen rolle i gjennomføringen av lokale rådgivende folkeavstemninger. Kommunene må selv fastsette regler for gjennomføringen, sørge for et manntall og arrangere mottak av stemmer. Departementet har imidlertid gitt ut en veileder om gjennomføring av folkeavstemninger som ikke er bindende for kommunene. Veilederen skal bidra til at kommuner som avholder folkeavstemninger kan gjøre dette på en måte som gir tillit til både prosess og resultat.

I forbindelse med at staten tok på seg ansvaret for å utvikle et administrativt IT-system for valggjennomføring, ble det diskutert om det også skulle utvikles en løsning for gjennomføring av lokale folkeavstemninger. Siden det ikke er regulert hvordan lokale folkeavstemninger skal gjennomføres, ble det vurdert som vanskelig å lage en felles løsning.

I forbindelse med prosessene der tvangssammenslåtte kommuner fikk mulighet til å søke om deling, ble gjennomføring av lokale folkeavstemninger aktualisert. I november 2021 ble det sendt et brev fra kommunal- og distriktsministeren til ti kommuner og fire fylkeskommuner som ble ansett som tvangssammenslåtte. Brevet inneholdt informasjon om frister og videre prosess. Kommunene og fylkeskommunene sto fritt til å vurdere om og hvordan de skulle høre innbyggerne. Fordi det ville kunne være krevende å gjennomføre en folkeavstemning i dette tidsløpet ble det også tilbudt praktisk bistand fra Valgdirektoratet til kommuner og fylkeskommuner som valgte å gjennomføre folkeavstemning.

For å følge opp dette ble det i tildelingsbrevet for 2022 gitt følgende tilleggsoppdrag til Valgdirektoratet:

Valgdirektoratet skal bistå kommuner og fylkeskommuner med å tilrettelegge manntall, tilby forenklet bruk av EVA og gi praktisk veiledning i gjennomføringen av eventuelle folkeavstemninger knyttet til strukturendringer våren 2022.

Oppdraget gjaldt for en begrenset periode, for å understøtte folkeavstemninger om strukturendringer i de tvangssammenslåtte kommunene og fylkeskommunene. Av de kommunene og fylkeskommunene som ble regnet som tvangssammenslått, var det kun Ålesund kommune som gjennomførte folkeavstemning om deling med bistand fra Valgdirektoratet. Direktoratet utviklet en løsning i EVA for gjennomføringen, og sørget for at kommunen fikk et manntall gjennom EVA. Det var ikke mulig å bruke modulen for skanning i opptellingen av stemmesedlene.

Direktoratet har gode erfaringer med dette oppdraget. Departementet vil se nærmere på erfaringene fra 2022 og vurdere om det er ønskelig at Valgdirektoratet tilbyr en tilsvarende løsning og bistand i fremtidige folkeavstemninger. Vurderingen må blant annet se på hvilke kostnader det vil medføre å gi direktoratet et slikt ansvar. Dette må sees opp mot hvor mye det vil forenkle gjennomføringen for kommunene. Departementet ønsker også å hente inn erfaringer fra andre nordiske land. For eksempel har den svenske Valmyndigheten ansvar for visse oppgaver i forbindelse med lokale folkeavstemninger i svenske kommuner, blant annet å gi kommuner og trykkeri opplysninger om stemmeberettigede til bruk når de skal utarbeide manntall og valgkort.

5.2.4 Om nasjonale folkeavstemninger

Hverken Grunnloven eller valgloven har bestemmelser om nasjonale folkeavstemninger. Dersom det vedtas å holde nasjonal folkeavstemning, vedtar Stortinget en egen lov for gjennomføringen av denne.

Flertallet i utvalget (14 medlemmer) mener det ikke er hensiktsmessig å lage en generell prinsippbestemmelse om gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger. Flertallet peker på at det sjelden holdes nasjonale folkeavstemninger i Norge, og at praksisen med å lage egne lover for de tilfellene det skjer, har fungert godt.

Mindretallet (fire medlemmer) viser til at det ved hver folkeavstemning må vedtas en særlov i Stortinget om gjennomføringen av folkeavstemningen. Disse medlemmene peker på at Stortinget kan vedta ulike prinsipper for gjennomføringen av en folkeavstemning, avhengig av hva det til enhver tid sittende Storting mener er hensiktsmessig. Mindretallet mener dette gir liten forutsigbarhet for det folket som skal høres, og foreslår derfor en egen bestemmelse om nasjonale folkeavstemninger i valgloven. Dette vil tydeliggjøre at prinsippene for gjennomføring av valg også skal gjelde ved gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger. Medlemmene mener også det bør lages en egen lov om gjennomføringen av nasjonale og lokale folkeavstemninger.

Departementet støtter utvalgets konklusjon om ikke å lage en generell prinsippbestemmelse om gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger. Det vises til at det sjelden holdes nasjonale folkeavstemninger i Norge, og at praksisen med å lage egne lover for de tilfellene det skjer, har fungert godt.

5.3 Teknologi og sikkerhet ved gjennomføring av valg

5.3.1 Innledning

Tillit til at valg gjennomføres i tråd med regelverket, er en forutsetning for et velfungerende demokrati. Internett og IKT-systemer er integrert i de fleste deler av dagens samfunn. Teknologi er en del av valggjennomføringen i Norge i større grad enn i mange andre land. Kommunene benytter et elektronisk valgadministrativt datasystem (EVA) ved forberedelse til og ved gjennomføring av valg. Gjennom bruk av teknologi eksponeres gjennomføringen av valg for utilsiktede feil i det digitale systemet og målrettede digitale angrep på systemet. Samtidig foregår stemmingen fremdeles med papirstemmesedler i valglokaler og på forhåndsstemmesteder. Valgloven åpner ikke for stemming ved hjelp av digitale løsninger. Det er også krav om at den foreløpige opptellingen skal skje manuelt.

De senere årene har sikkerheten i valggjennomføringen fått økt oppmerksomhet internasjonalt og i Norge. Vi har sett påvirkningskampanjer og desinformasjon i forbindelse med valg i flere land. Det er imidlertid ikke avdekket forsøk på uønsket påvirkning av valg i Norge.

5.3.2 Bruk av teknologi i valggjennomføringen

Valgdirektoratet drifter og forvalter valgadministrasjonssystemet EVA, som benyttes ved valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer. En tilpasset versjon av systemet benyttes ved valg til kommunedelsutvalg og valg til Longyearbyen lokalstyre. Systemet benyttes både i planlegging og gjennomføring av valg, og består av tre hovedapplikasjoner: EVA admin, EVA skanning og EVA resultat.

EVA admin er en standard webapplikasjon som driftes og forvaltes sentralt av Valgdirektoratet, og som gjøres tilgjengelig gjennom en nettleser på kommunenes og fylkeskommunenes datamaskiner. Alle kommuner og fylkeskommuner benytter EVA admin. Før systemet tas i bruk av kommuner og fylkeskommuner, har direktoratet satt opp systemet med de ytre rammene for hvordan det aktuelle valget skal gjennomføres. Dette må gjøres fordi det er en del forskjeller mellom stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Deretter legger kommuner og fylkeskommuner inn informasjon om hvordan valgstyret ønsker å gjennomføre valget lokalt. Dette kan være opplysninger som antall stemmekretser, om det skal være todagersvalg i kommunen, stemmestedene på valgdagen og åpningstider.

Både valgstyret og fylkesvalgstyret behandler listeforslag fra partier og lister i EVA admin. Manntallet gjøres tilgjengelig i EVA admin for kommunene og fylkeskommunene fra 2. januar i valgåret. Manntallet brukes både i forberedelsen og i gjennomføringen av valget. Velgerne krysses av i manntallet elektronisk når de forhåndsstemmer, mens det er valgfritt å benytte elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen. Flertallet av kommunene benytter elektronisk avkryssing også på valgdagen.

I opptellingen brukes EVA admin til å registrere godkjente opptellinger, registrere forkastede stemmesedler og holde oversikt over opptellingen i kommunen. Også valgoppgjøret gjøres i EVA admin. Protokoll over gjennomføringen av valget genereres deretter fra EVA admin før den skrives ut og behandles i fylkeskommunen og kommunen.

EVA skanning er en lokalt installert applikasjon som driftes av kommunene og fylkeskommunene. Applikasjonen er utviklet av Valgdirektoratet, og installasjonsfilene gjøres tilgjengelige for kommunene og fylkeskommunene. Kommunene og fylkeskommunene kan velge å benytte Valgdirektoratets rammeavtale til kjøp av utstyr, installasjon og bistand. Om lag halvparten av kommunene og alle fylkeskommunene benytter normalt skanningsapplikasjonen ved den endelige opptellingen og kontrolltellingen av stemmesedler.

EVA resultat er en intern applikasjon i Valgdirektoratet som formidler tall til mediene og på valgresultat.no.

I tillegg til disse tre hovedapplikasjonene har direktoratet utviklet EVA listeforslag, som er en løsning de registrerte politiske partiene og forslagsstillere kan benytte for elektronisk underskrift på listeforslag.

5.3.3 Sikkerhet i valggjennomføringen

Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnede ansvaret for valggjennomføringen og etatsstyringsansvaret for Valgdirektoratet. Et overordnet mål er en korrekt og sikker valggjennomføring med tillit i befolkningen. Risiko og sårbarhet er jevnlig tema i styringsdialogen. I valgår prioriterer i tillegg departementet og direktoratet jevnlige statusmøter, der risiko- og sårbarhet er hovedtema. Departementet og direktoratet har siden opprettelsen av direktoratet prioritert arbeidet med sikkerhet høyt. Det gjennomføres beredskaps- og kriseøvelser i forkant av hvert valg, eventuelle tilsyn følges opp og det utarbeides krisehåndteringsplaner. Kommunene har ansvaret for valggjennomføringen i sin kommune og med dette sikkerheten lokalt. I tillegg oppfordres kommunene til å gjøre egne risiko- og sårbarhetsanalyser av det enkelte valg.

Det er et prioritert område å sørge for et sikkert valgadministrasjonssystem. Valgdirektoratet sørger for at det jevnlig, og før hvert valg, blir gjennomført tester av systemet, som blir fulgt opp av direktoratet. Valgdirektoratet gir opplæring og brukerstøtte til kommunene, og har også utarbeidet en skriftlig veileder om hvilke fysiske og tekniske sikkerhetstiltak kommunene bør iverksette ved bruk av EVA admin og EVA skanning. Kommunene og fylkeskommunene kan finne praktisk informasjon om ulike temaer knyttet til valggjennomføring i en egen nettportal, valgmedarbeiderportalen.

Dagens valglov regulerer også sikkerhet i noen grad gjennom å stille krav om blant annet forsegling av urner, betryggende oppbevaring og transport av valgmateriell. I tillegg har loven fastsatt beredskapsprosedyrer som iverksettes hvis det elektroniske manntallet ikke er tilgjengelig. Loven har også innslag av manuelle prosesser som for eksempel at den første opptellingen av stemmesedlene skal være manuell. Slik sett fungerer den manuelle opptellingen som en kontroll av en endelig maskinell opptelling.

I juni 2022 vedtok Stortinget en beredskapshjemmel i Grunnloven § 54 andre ledd, som gir grunnlag for å forlenge eller utsette valgtinget dersom det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Begrepet «ekstraordinært» innebærer at terskelen for å anvende beredskapshjemmelen er høy. Det er ikke mulig å angi en uttømmende liste over hvilke situasjoner som vil falle inn under beredskapshjemmelen, men eksempler kan være flom, jordskjelv, kvikkleireskred, terror, sabotasje på infrastruktur, atomulykke og alvorlige epidemier. Beredskapshjemmelen omtales nærmere i punkt 29. Grunnlovsendringen er i tråd med valglovutvalgets forslag. Etablering av en beredskapshjemmel var også et forslag fra en ekstern utredning utvalget fikk gjennomført om sikkerheten i demokratiske prosesser, se punkt 5.3.7 nedenfor.

5.3.4 Arbeid med å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning

For å styrke arbeidet mot uønsket påvirkning ved valg, opprettet regjeringen en arbeidsgruppe med relevante departementer og virksomheter i forkant av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Arbeidsgruppen ble videreført med et revidert mandat i forkant av stortings- og sametingsvalget i 2021. Gruppen lanserte 13 tiltak som skulle styrke motstandsdyktigheten. Tiltakene var rettet mot kandidater, innbyggere, mediene og de som er ansvarlige for valgavviklingen. Alle tiltakene ble gjennomført. Tiltaksplanene er tilgjengelig på regjeringen.no.

Blant tiltakene var utlysning av et forskningsoppdrag om valgpåvirkning. Forsvarets forskningsinstitutt har, sammen med Analyse & Tall og Common Consultancy, kartlagt om utenlandske aktører har forsøkt å påvirke valgresultatet, valgdeltakelsen eller tilliten til valggjennomføringen i perioden før og under valget. Den omfatter både statlige aktører og andre aktører som ikke er norske. Første del av oppdraget er oppsummert i rapporten Uønsket utenlandsk påvirkning? Kartlegging og analyse av stortingsvalget 2021. Denne ble publisert i januar 2022. Rapporten viste ingen tegn på direkte valgpåvirkning, men avdekket at utenlandske aktører er aktive i å forsøke å påvirke nordmenn, blant annet gjennom desinformasjon. Forskerne mener også at funnene viser at utenlandske aktører vil kunne evne å gjennomføre større påvirkningsaksjoner hvis de ser seg tjent med det. Andre del av oppdraget er oppsummert i rapporten Scenarioer for uønsket påvirkning i forbindelse med norske valg. I rapporten viser forskerne en metode for å utvikle scenarioer for hvordan informasjonspåvirkning av norske valg kan tenkes å foregå på. Den inneholder også en beskrivelse og drøfting av et utvalg scenarioer.

Et annet tiltak som ble gjennomført var Medietilsynets opplæringsressurs om falske nyheter og desinformasjon for seniorer. Formålet med tiltaket var å styrke medieforståelsen i denne gruppen i forkant av valget. Det ble også sendt ut en brosjyre til alle listekandidater ved stortings- og sametingsvalget i 2021. Brosjyren ga konkrete tips for å unngå påvirkning og hindre at informasjon kommer på avveie. Brosjyren ble utarbeidet av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten (E-tjenesten), og var en revidert utgave av brosjyren som ble sendt ut ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019.

Som et av tiltakene i planen utarbeidet departementet i tillegg en veileder om hatytringer og trusler rettet mot kandidater som stiller til valg. Formålet med veilederen er å gjøre aktører i politikken bedre i stand til å forebygge og håndtere hatefulle ytringer, hets og trusler, samt å bidra til bred bevisstgjøring om temaet. Det overordnede målet er at faren for å bli utsatt for hatefulle ytringer, hets eller trusler ikke skal bidra til at politikere eller kandidater lar være å delta i den offentlige debatten. Veilederen er tilgjengelig på nettsiden www.hatogtrusler.no.

Arbeidsgruppen er videreført frem til og med stortingsvalget i 2025. Arbeidsgruppen ledes av Kommunal- og distriktsdepartementet som øverste nasjonale valgmyndighet, og har representanter fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Valgdirektoratet, PST, NSM, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), E-tjenesten og Medietilsynet.

Et bredt samarbeid er nødvendig og viktig fordi påvirkningsaksjoner i forbindelse med valg kan ta mange ulike former, og rette seg mot ulike sektorer i samfunnet. Fordi påvirkning som skjer i forbindelse med valg ikke nødvendigvis retter seg mot selve valggjennomføringen, er det også nødvendig at andre samfunnssektorer har bevissthet og beredskap på plass. Dette omfatter ikke bare statlige, kommunale eller fylkeskommunale aktører, men også partier og andre aktører i sivilsamfunnet.

5.3.5 Sikkerhetsloven

Lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) trådte i kraft 1. januar 2019. Lovens formål er å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser, å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet samt at sikkerhetstiltak gjennomføres i samsvar med grunnleggende rettsprinsipper og verdier i et demokratisk samfunn, jf. § 1-1. Demokratisk styreform er definert som en nasjonal sikkerhetsinteresse i sikkerhetsloven § 1-5.

Loven gjelder for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, jf. § 1-2 første ledd. Det enkelte departement har det overordnede ansvaret for forebyggende sikkerhetsarbeid innenfor sitt myndighetsområde.

De nasjonale sikkerhetsinteressene ivaretas gjennom å beskytte såkalte grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF) som understøtter disse interessene. Slike funksjoner er definert som «tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.», jf. sikkerhetsloven § 1-5 første ledd nr. 2.

Kommunal- og distriktsdepartementet har vurdert at gjennomføring av valg er en grunnleggende nasjonal funksjon. Virksomheter som er avgjørende for å ivareta grunnleggende nasjonale funksjoner skal gjennomføre skadevurdering etter virksomhetssikkerhetsforskriften § 57. Virksomhetene skal da vurdere hvilke skadefølger det kan få for grunnleggende nasjonale funksjoner om et objekt eller en infrastruktur som virksomheten råder over, blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse. Skadevurderingen skal ligge til grunn for utpeking og klassifisering av skjermingsverdige objekter eller infrastruktur etter sikkerhetsloven § 7-2. Valgdirektoratet fikk i tildelingsbrevet for 2020 i oppdrag å foreta en skadevurdering som grunnlag for arbeidet med klassifisering av skjermingsverdige objekter og infrastruktur. Direktoratet foretok på oppdrag fra departementet en ny skadevurdering i 2022. Arbeidet med å vurdere hvorvidt skadevurderingen gir grunnlag for utpeking og klassifisering av skjermingsverdige objekter og infrastrukturer er ikke ferdigstilt. Departementet vil prioritere å ferdigstille dette arbeidet så snart som mulig.

5.3.6 Kritiske samfunnsfunksjoner

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap utga i 2016 rapporten Samfunnets kritiske funksjoner. Formålet var å identifisere hvilke funksjoner som er kritiske og definere hvilken funksjonsevne det er nødvendig å opprettholde til enhver tid. Valglovutvalget viser i sin utredning til at valg og valggjennomføring ikke er opplistet blant de 14 samfunnskritiske funksjonene som er tatt med i rapporten. I forbindelse med gjennomføringen av stortingsvalget i 2021, som ble avviklet under en pågående pandemi, ble imidlertid valg innfortolket som en del av den kritiske samfunnsfunksjonen «styring og kriseledelse». Valg er en av demokratiets viktigste funksjoner, og en forutsetning for styring av samfunnet.

Siden valg er innfortolket som en kritisk samfunnsfunksjon ville eventuelt utenlandsk personell, som var nødvendig for å ivareta funksjonsevnen, kunne få fritak fra innreiserestriksjoner i tråd med gjeldende bestemmelser for denne gruppen. I tillegg ville valgpersonell ha anledning til å ha barn i barnehage/skole under nedstenging dersom det var nødvendig av hensyn til gjennomføringen av valget.

5.3.7 Utredning av sikkerheten

For å belyse sikkerhetsrelaterte spørsmål knyttet til valg fikk valglovutvalget kartlagt sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge, inkludert den praktiske gjennomføringen og sikkerheten i de tekniske løsningene som brukes, gjennom en ekstern utredning (Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge, Proactima 2019). Utredningen identifiserer og vurderer trusler, sårbarheter og risiko knyttet til både politiske påvirkningskampanjer, gjennomføringen av valget, sårbarheter i den digitale verdikjeden og konsekvenser av bruk av teknologi i valggjennomføringen. Vurderingene i rapporten viser at den største risikoen knyttet til den demokratiske valgprosessen er knyttet til påvirkning av velgere og kandidater i forkant av valggjennomføringen. Rapporten viser til at systemene som brukes, inkludert valgadministrasjonssystemet EVA, er godt sikret. Risikoen på dette området vurderes som begrenset, til tross for at det finnes sårbarheter i den digitale verdikjeden knyttet til valg, fordi det er et betydelig innslag av manuelle prosesser som gir mulighet for kontroll. En utfordring som det pekes på er at kommunene ikke er pålagt å bruke EVA, og at direktoratet ikke har hjemmel til å stille krav om teknisk utstyr i kommunene. I utredningen gis det følgende innspill til mulige regulatoriske tiltak for å beskytte valggjennomføringen:

• Regulering av sikkerhetskrav til valggjennomføringen for lokale og regionale aktører

• Vurdere sikkerhetslovens relevans for valgprosessen

• Vurdere og avklare endringer i roller og ansvar/myndighet mellom lokale og sentrale aktører i valggjennomføringen for å ivareta kravstilling og kontroll dersom sikkerhetskrav reguleres og det etableres hjemme for tilsyn

• Lovfeste krav om at myndigheter på alle nivåer i valggjennomføring skal benytte digital infrastruktur og programvare fra sentrale valgmyndigheter (EVA)

• Etablere en beredskapshjemmel i valglovgivningen

• Videreføre regulatoriske krav om to uavhengige tellinger av stemmene etter valg

• Utrede behov for regulering av bruk av mikromålretting som verktøy i valgkamp

• Etablere/tydeliggjøre hjemmel for å sanksjonere hacking, og forsøk på hacking, av valgsystemer

5.3.8 Utvalgets vurderinger og forslag

5.3.8.1 Tillit og åpenhet

Utvalget påpeker at tillit til at valg gjennomføres på en korrekt måte i tråd med regelverket er grunnleggende for et velfungerende demokrati. At befolkningen har høy tillit til valggjennomføringen og de politiske institusjonene er en viktig verdi som gjør det enklere å gjennomføre valg og tilrettelegge godt for velgerne. I mange andre land er det ikke tilsvarende tillit til gjennomføring av valg, og dette skaper behov for en rekke andre kontrollmekanismer som det ikke har vært behov for i Norge. Utvalget peker videre på at åpenhet har vært en viktig bærebjelke i valggjennomføringen i Norge og en forutsetning for den høye tilliten. I den forbindelse viser utvalget til at ansvaret for gjennomføringen av valg er desentralisert og at alle valgstyrets møter er åpne for allmenheten, og at dette også gjelder opptellingen av stemmesedler.

5.3.8.2 Risiko og sårbarhet

Utvalget peker på at enkelte forhold gjør sikkerhet særlig krevende ved valg. Et forhold er at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig at feilen oppdages, dersom den oppdages for sent, for å unngå tillitstap.

Et annet forhold utvalget viser til er at det ikke bare er reelle brudd på sikkerheten som vil kunne redusere befolkningens tillit til valg. Dersom noen klarer å skape en oppfatning av at de kan få eller har fått tilgang til valgadministrasjonssystemet på en uautorisert måte, kan det svekke tilliten til gjennomføringen av valg.

Utvalget mener at sikkerheten i valggjennomføringen er god, og viser blant annet til innspill det har fått fra sikkerhetsmyndighetene. Utvalget mener en viktig utfordring for våre demokratiske prosesser er desinformasjon og skjult påvirkning av kandidater og velgere i forkant av valggjennomføringen. Erfaringer fra andre land viser at desinformasjon i tilknytning til valg er en utfordring. Det er imidlertid til nå lite dokumentasjon på hvilken effekt desinformasjon og skjult påvirkning i praksis har hatt på valg. Videre fremhever utvalget at tiltak mot desinformasjon eller skjult valgpåvirkning er juridisk krevende. Det er vanskelig å trekke et klart skille mellom påvirkning som skjer gjennom demokratisk deltakelse og ytringsfriheten, og påvirkning som skjer gjennom desinformasjon, polarisering og forsterking av hatytringer, og som kan være skadelig for demokratiske prosesser.

Utvalget mener regjeringen må se på hvordan desinformasjon påvirker risikoen for både selve valggjennomføringen og for samfunnet og demokratiet som helhet. Utvalget mener det er et paradoks at politisk TV-reklame er forbudt enten det er fordekt eller ikke, mens det er tillatt å kjøpe politisk reklame fra store teknologiselskaper som når ut til mange mennesker, og som kan målrettes på individnivå.

Utvalget peker på at for at befolkningen skal kunne ha tillit til demokratiet er det nødvendig med kunnskap om, og forsvar mot, desinformasjon. Utvalget mener regjeringen må se nærmere på erfaringer fra arbeid med ulike tilnærminger til desinformasjon og valg i andre land. I tillegg mener utvalget det er viktig med kunnskap om hva slags effekt desinformasjon og påvirkningskampanjer har. Når det gjelder påvirkning av kandidater som stiller til valg, mener utvalget det er avgjørende for demokratiet i Norge at folk ønsker å stille til valg og ikke presses eller trues til taushet og passivitet. Det er etter utvalgets vurdering av den grunn viktig å arbeide for å redusere hatefulle ytringer og trusler mot kandidater og politikere generelt.

5.3.8.3 Regulering av sikkerhet ved gjennomføring av valg

Utvalget mener det er viktig å sørge for at den digitale sikkerheten i demokratiske prosesser blir ivaretatt på en god måte og dekker hele verdikjeden. Utvalget observerer at både sikkerhetsloven og den nasjonale strategien for digital sikkerhet omtaler demokratiske prosesser spesifikt.

Utvalget mener det er fornuftig å lovfeste generelle krav til IKT-sikkerhet i hele verdikjeden i valggjennomføringen. Et slikt lovkrav vil bidra til å redusere risiko for uønskede IKT-hendelser og styrke tilliten til de demokratiske prosessene og den digitale infrastrukturen, som understøtter disse prosessene. Det vil også kunne bidra til å avklare ansvarsforhold knyttet til sikring og bruk av IKT-systemene som brukes i gjennomføringen av valg. Et slikt lovkrav vil også kunne støtte opp under den nasjonale strategien for digital sikkerhet.

Utvalget har valgt ikke å utrede forslag til et lovkrav for IKT-sikkerhet ettersom det på tidspunktet da utvalget leverte sin utredning var en del usikkerhet knyttet til hvilke konsekvenser en ny sikkerhetslov vil få for valgområdet. Utvalget mener det er viktig å kartlegge konsekvensene av et slikt lovkrav, og at det må gjøres vurderinger knyttet til tilsyn, kontroll og eventuelle sanksjoner. Utvalget ber derfor departementet utrede problemstillingen videre. Utvalget understreker at det er viktig å ha på plass en regulering av IKT-sikkerheten i forkant av eventuelle fremtidige beslutninger om å digitalisere større deler av valggjennomføringen.

5.3.8.4 Teknologinøytral lov

Utvalget mener teknologi er en sentral del av dagens valggjennomføring, og at det er nødvendig å følge med på hvilke muligheter ny teknologi kan by på. Utvalget ønsker en valglov som kan vare lenge, og mener derfor at det er viktig ikke å legge unødvendige begrensninger i lovverket på hvordan enkelte oppgaver skal løses. I mandatet er utvalget bedt om å lage en teknologinøytral lov. Utvalget mener imidlertid at valget mellom digitale eller manuelle rutiner i enkelte tilfeller har konsekvenser for sikkerheten i valggjennomføringen. Utvalget er av den oppfatning at loven på slike områder ikke kan være teknologinøytral.

5.3.9 Høringsinstansenes syn

5.3.9.1 Sikkerhetskrav ved gjennomføring av valg

Digitaliseringsdirektoratet støtter valglovutvalget i å ikke utrede forslag til egne lovkrav for IKT-sikkerhet i valgloven. Direktoratet oppfordrer på generelt grunnlag til at det ikke gis detaljerte IKT-sikkerhetskrav i særlover på bakgrunn av utfordringene trukket frem i NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd – Organisering og regulering a nasjonal IKT-sikkerhet, og uttaler følgende:

I NOU 2018:14 kartla IKT-sikkerhetsutvalget omtrent 150 lover og forskrifter som potensielt angår IKT-sikkerhet på nasjonalt plan. Kartleggingen viste at «de fleste sektorer har regelverk som inneholder krav til IKT-sikkerhet, men det er stor variasjon mellom de sektorvise lovene og forskriftene». Som en følge av dette pekte respondentene i utvalgets informasjonsinnhenting på at «regelverkene oppleves som vanskelig å etterleve», særlig gjelder dette for virksomheter som faller inn under flere regelverk».

Digitaliseringsdirektoratet mener at bestemmelser om IKT-sikkerhet i valgloven vil bidra til å øke kompleksiteten i regelverk på området.

Digitaliseringsdirektoratet viser i sin høringsuttalelse til at ansvarsfordelingen ved valggjennomføringen likner på et kunde-tjenesteleverandørforhold, hvor kommunene må styre risiko for gjennomføringen av oppgavene de har ansvaret for, inkludert bruken av EVA som støttesystem for oppgaveløsningen. Direktoratet påpeker at det ser et behov for en tydelig ansvarsfordeling av EVA for at det ikke skal oppstå tvil om hvem som har ansvaret for å styre risiko for gjennomføringen av oppgaver og leveranse av tjenester, og uttaler:

Dagens risikobaserte regelverk pålegger hver enkelt virksomhet å ha tilstrekkelig styring og kontroll med gjennomføring av oppgaver og leveranse av tjenester. Dette inkluderer styring og kontroll av informasjonssikkerhet, se for eksempel eForvaltningsforskriften § 15 annet ledd som stiller krav til at forvaltningsorganet skal ha «en internkontroll (styring og kontroll) på informasjonssikkerhetsområdet som baserer seg på anerkjente standarder for styringssystem for informasjonssikkerhet». Slike standarder for styringssystem forutsetter gjerne at roller, myndighet og ansvar er tydeliggjort, og at sikkerhetsarbeidet har en risikobasert tilnærming. I praksis betyr det at beslutninger om hva som er godt nok må tas i den enkelte virksomhet, der kommunene og fylkeskommunene selv må styre risikoen for egne oppgaver og tjenester, inkludert bruken av eventuelle støtteverktøy som IKT-systemet EVA i valggjennomføringen.

Direktoratet viser videre til at det er fordeler og ulemper ved at kommunene kan gjøre egne vurderinger tilpasset den lokale situasjonen, men at det også vil være fordeler ved felles vurderinger og retningslinjer for valggjennomføring, og uttaler følgende:

En felles tilnærming til sikkerheten i valggjennomføringen kan f.eks. oppnås ved at Valgdirektoratet får et ansvar for minimum sikkerhetsnivå for valggjennomføringen. Eventuelt at de får et samordningsansvar sammen med representanter fra kommunene. Dette vil kunne redusere variasjon i sikkerheten for en så sentral demokratisk prosess samtidig som det letter byrden og kompetansebehovet som kommunene har i dag.

I tillegg vil sikkerhetsutfordringene i forbindelse med valggjennomføring kunne endre seg, fordi nye prosesser og ny teknologi tas i bruk. NOU-ens kapittel 4.2.3 trekker også frem utfordringen med å vedlikeholde kompetanse for prosesser som bare gjennomføres annethvert år. Sammen taler dette for at det både er effektiviseringsgevinster og fordeler i form av bedre sikkerhet å hente i sterkere samordning av sikkerhet i valggjennomføringen i kommunene, og noe sentralisering av sikkerhetsansvaret.

Direktoratet viser også til at det på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeidet et kunnskapsgrunnlag om hvordan fylkeskommuner og kommuner arbeider med informasjonssikkerhet våren 2020, og uttaler følgende:

Kunnskapsgrunnlaget fant flere svakheter i fylkeskommuners og kommuners arbeid med å etablere og vedlikeholde systematisk internkontroll på informasjonssikkerhetsområdet. En av svakhetene hentet fra kunnskapsgrunnlaget knyttet seg til den generelle risikostyringen i virksomhetene. Her viste observasjonene at kommunene, og særlig små og mellomstore kommuner under 20.000 innbyggere, i liten grad gjennomfører risikovurderinger systematisk og periodisk. Dette indikerer at også kommunestørrelse har betydning for hvordan det arbeides med informasjonssikkerhet og sikkerhetsvurderinger.

På bakgrunn av dette, mener Digitaliseringsdirektoratet at departementet bør vurdere hvilke stordriftsfordeler kommunene kan oppnå ved å sentralisere flere av sikkerhetsvurderingene som gjøres i valgprosesser og ved utstrakt bruk av teknologi til å understøtte disse. Kommunene vil ha flere av de samme utfordringene og risikoene knyttet til sikkerheten ved gjennomføring av valg. For å bistå kommunene i deres sikkerhetsvurderinger, kan flere av vurderingene, inkludert vurderinger om sikkerhet og nødvendige sikkerhetstiltak, forberedes og utarbeides sentralt av Valgdirektoratet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skriver i sin høringsuttalelse at det er sentralt at ny valglov legger til rette for gjennomføring av valg med et høyt sikkerhetsnivå, og viser til at landets demokratiske styreform er definert som nasjonal sikkerhetsinteresse i sikkerhetsloven, samt at departementet har vurdert at gjennomføring av valg er en grunnleggende nasjonal funksjon. NSM slutter seg til utvalgets vurdering om at det bør lovfestes krav til IKT-sikkerhet i hele verdikjeden til valggjennomføringen, og bemerker følgende:

I forlengelsen av dette vil vi bemerke at tilnærmingen til sikkerhet må være helhetlig, og at det herunder også må implementeres tilstrekkelig sikkerhet i manuelle prosesser knyttet til valggjennomføringen.

I utredningen uttrykker utvalget usikkerhet knyttet til hvilke konsekvenser ny sikkerhetslov vil få for valgområdet, og utvalget har derfor valgt å ikke utrede forslag til lovkrav for IKT-sikkerhet. Utvalget anbefaler imidlertid at departementet utreder denne problemstillingen videre. NSM støtter denne anbefalingen. Forholdet til sikkerhetsloven bør avklares i det videre arbeidet, og det må vurderes hvilke sikkerhetsbestemmelser det er behov for å innta i en ny valglov.

Etter vår vurdering er sikkerhet i valgprosessen så vidt viktig at de overordnede sikkerhetskravene bør inntas på lovs nivå. Den nærmere konkretisering kan som foreslått i utredningen fremgå av forskrift, jf. utkastet til forskriftshjemmel i § 18-1, tredje ledd.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) viser til at vår demokratiske styreform er en viktig samfunnsverdi i et samfunnssikkerhetsperspektiv, og at frie og hemmelige valg er en viktig funksjon for å beskytte denne verdien. Dette forsterkes etter direktoratets syn av at regjeringen har identifisert gjennomføringen av valg som en grunnleggende nasjonal funksjon etter sikkerhetsloven. Direktoratet mener at en ny valglov i større grad bør gjenspeile en helhetlig tanke i beskyttelsen av frie og hemmelige valg som en grunnleggende nasjonal funksjon, og ber departementet vurdere om beredskapshjemmelen bør utvides.

Eigersund kommune påpeker i sin høringsuttalelse at valgsystemer må sikres mot hacking og sabotasje. En privatperson som ikke har oppgitt navn skriver i sin høringsuttalelse at vedkommende er kritisk til at sikkerhetsloven skal gjelde for valg og valggjennomføring og at det kan bli aktuelt å kreve sikkerhetsklarering av de som skal stille til valg. I høringsuttalelsen viser vedkommende til at en slik ordning vil være udemokratisk av flere årsaker. For det første vises det til at klareringsmyndigheten vil kunne overstyre folkets vilje og for det andre at det vil kunne utelukke en del grupper fra å stille til valg.

5.3.10 Departementets oppfølging

5.3.10.1 Behov for nærmere utredning av regulering av IKT-sikkerhet i valggjennomføringen

Departementet viser til at det er høy oppmerksomhet om sikkerhet ved gjennomføring av valg i Norge. Som utvalget viser til, er kommunene egne rettssubjekter med ansvar for valggjennomføringen i egen kommune og dermed egen IKT-sikkerhet. Utvalget mener det er fornuftig å lovfeste generelle krav til IKT-sikkerhet i hele verdikjeden til valggjennomføring. I lys av at det er usikkert hvilke konsekvenser ny sikkerhetslov vil få for valgområdet, foreslår utvalget at departementet utreder denne problemstillingen nærmere. Departementet er enig med utvalget i at problemstillingen bør utredes nærmere. Som nevnt over er arbeidet med å vurdere konsekvensene av at gjennomføring av valg er utpekt som en grunnleggende nasjonal funksjon ikke ferdigstilt. NSM viser i sin høringsuttalelse til at landets demokratiske styreform er definert som nasjonal sikkerhetsinteresse og gir uttrykk for at sikkerhet i valgprosessen er så viktig at de overordnede sikkerhetskravene bør inntas på lovs nivå. På den annen side oppfordrer Digitaliseringsdirektoratet i sin høringsuttalelse på generelt grunnlag til at det ikke gis detaljerte IKT-sikkerhetskrav i særlover. Direktoratet viser til utfordringer trukket frem i NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd – Organisering og regulering av nasjonal IKT-sikkerhet om at sektorvise regelverk oppleves som vanskelig å etterleve.

Departementet viser til at for kommuner og fylkeskommuner har kommuneloven bestemmelser om internkontroll og eForvaltningsforskriften har særskilt krav til internkontroll på informasjonssikkerhetsområdet. Det er viktig å unngå overlappende reguleringer og tolkningsspørsmål som oppstår på grunn av liknende reguleringer. Det er også viktig å unngå et utilgjengelig regelverk som er vanskelig å etterleve. Departementet vil på denne bakgrunn sørge for at det blir utredet i hvilken grad dagens regelverk i tilstrekkelig grad bidrar til sikkerhet i valggjennomføringen og hva det eventuelt er behov for å regulere nærmere.

Valgdirektoratet tilbyr som nevnt kommunene anbefalinger og veiledning når det gjelder sikkerhet ved valggjennomføringen. Det vil som Digitaliseringsdirektoratet viser til i sin høringsuttalelse være fordeler og ulemper ved at kommunene kan gjøre egne vurderinger knyttet til sikkerhet tilpasset den lokale situasjonen, men at det også vil være en fordel med felles vurderinger og retningslinjer for valggjennomføring. Departementet mener det bør utredes hvilken tilnærming som gir størst grad av sikkerhet og hvilke vurderinger som bør gjøres hvor.

Når det gjelder utvalgets synspunkter om at regjeringen må se på hvordan desinformasjon påvirker risikoen for både selve valggjennomføringen og for samfunnet og demokratiet som helhet, viser departementet til at utvalgets betraktninger om det videre arbeidet med desinformasjon tas med i den tverrdepartementale arbeidsgruppens arbeid med å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning. Arbeidsgruppen vil vurdere hvorvidt det er behov for nye eller endrede tiltak på dette området.

Utvalget viser også i forlengelsen av dette til at det er et paradoks at politisk TV-reklame er forbudt enten det er fordekt eller ikke, mens det er tillatt å kjøpe politisk reklame fra store teknologiselskaper som når ut til mange mennesker, og som kan målrettes på individnivå. Departementet viser til at ytringsfrihetskommisjonen i NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale har foreslått å oppheve forbudet i kringkastingsloven mot politisk reklame. Forbudet fremstår samlet sett som for lite treffsikkert til at kommisjonen vil anbefale en videreføring.

5.3.10.2 Teknologinøytral lov

Departementet er enig med utvalget i at en ny valglov, i den grad det er mulig, bør være teknologinøytral. Departementet foreslår i punkt 20.6 likevel å lovfeste en plikt for departementet til å stille et IKT-system til disposisjon for kommunene for bruk i forberedelsen og gjennomføring av valg, og en plikt for kommunene til å bruke systemet. En slik plikt forutsetter at det kan stilles enkelte sikkerhetskrav til bruken. Departementet har foreslått en hjemmel for å fastsette slike krav i forskrift.

Departementet er enig med utvalget i at det i enkelte tilfeller har betydning for tilliten til systemet hvorvidt det velges manuelle løsninger. På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre kravet om at den første opptellingen skal være manuell, jf. punkt 25.

Utkastet til lov er også utformet med den forutsetning at valget gjennomføres med stemmesedler i papir. Dette fordi innføring av elektronisk stemming vil innebære en vesentlig endring av valggjennomføringen, se punkt 5.4.

5.4 Elektronisk stemming

5.4.1 Innledning

Valgloven åpner ikke for at velgere kan avgi sin stemme ved bruk av elektroniske løsninger. Selv om det brukes teknologi i store deler av norsk valggjennomføring, skjer selve stemmegivningen ved bruk av papirstemmesedler.

Det ble ved lokalvalget i 2011 og stortingsvalget 2013 gjennomført forsøk med elektronisk stemming. I forsøkene kunne velgere i henholdsvis 10 og 12 utvalgte kommuner stemme elektronisk over internett i forhåndsstemmeperioden. Forsøkene ble avsluttet etter valget i 2013. Det ble ikke foreslått å innføre noen form for elektronisk stemming. Avgjørelsen var hovedsakelig begrunnet med at det ikke var noen bred politisk enighet om å innføre elektronisk stemming i Norge, og at det er uheldig med uenighet om hvordan valg skal gjennomføres.

5.4.2 Utvalgets vurderinger

Generelle drøftelser av elektronisk stemming

Valglovutvalget tok opp spørsmålet om elektronisk stemming, og drøfter i sin utredning muligheter og konsekvenser av elektronisk stemming opp mot fire sentrale aspekter ved valg: tilgjengelighet, sikkerhet, hemmelighold og åpenhet. Utvalget har vurdert muligheten for elektronisk stemming både i kontrollerte og ukontrollerte omgivelser. Med kontrollerte omgivelser menes at det stemmes elektronisk inne i et valglokale, for eksempel på oppsatte PC-er eller stemmemaskiner. Med ukontrollerte omgivelser menes at velgeren stemmer elektronisk over internett, uten å være i et valglokale eller ha valgfunksjonærer i nærheten.

Utvalget har notert seg innspill om at elektronisk stemming kan øke tilgjengeligheten for flere brukergrupper som kan ha utfordringer med å stemme alene med papirstemmesedler. Utvalget mener at elektronisk stemming kan gjøre det mulig for blinde og svaksynte å stemme alene, forutsatt at den digitale utformingen og brukervennligheten er kompatibel med ulike IKT-hjelpemidler som benyttes av disse gruppene. Utvalget peker videre på at forskning og erfaring ikke viser at valgdeltakelsen vil øke ved innføring av internettvalg.

Utvalget anser sikkerheten ved valggjennomføringen som helt vesentlig for et demokratisk, fritt og trygt valg. Svekket sikkerhet kan få svært alvorlige konsekvenser både for valget som en sentral demokratisk ordning, for tilliten til valggjennomføringen og for valgresultatet. Utvalget peker på at det er sikkerhetsutfordringer knyttet til å stemme elektronisk både i valglokalet og over internett. Utvalget tar blant annet opp at det er stor forskjell på tilfeldige feil som gjøres av valgmedarbeidere, og systematisk manipulering for å få et bestemt utfall. Det trengs kun én hacker for å påvirke valget hvis stemmingen skjer elektronisk. Derfor mener utvalget at skadepotensialet og -omfanget er mye større ved digitale valgsystemer enn ved manuelle systemer. Videre peker utvalget på at det ikke bare er konkrete dataangrep som kan påføre skade, og viser til at en påstand om at noen har fått tilgang til systemet på en uautorisert måte, kan være nok til å svekke eller ødelegge tilliten til valggjennomføringen. Utvalget mener at dersom det skal åpnes for elektronisk stemming, må myndighetene være beredte til å møte de sikkerhetsutfordringene som vil dukke opp, reelle eller påståtte, og villige til å bære risikoen ved slike utfordringer.

Utvalget viser til de grunnleggende prinsippene om at valget skal være hemmelig, og at hver velger kun skal ha én stemme. Utvalget peker på at det ved innføring av elektronisk stemming, ikke lenger vil være mulig for valgmyndighetene å kontrollere at stemmingen foregår i enerom og usett. Det er også vanskelig å hindre at flere personer stemmer sammen. Stemming i ukontrollerte omgivelser, altså utenfor valglokalet, kan derfor etter utvalgets mening utfordre prinsippet om hemmelig valg.

Utvalget mener det er viktig for demokratiet at valg blir gjennomført på en åpen og observerbar måte som er lett å forstå for folk flest. Elektronisk stemming kan ha betydning både for åpenheten rundt valggjennomføringen og ansvarsforholdene som gjelder ved valg. Utvalget peker på at det ved elektronisk stemming vil kreves spesialkompetanse å kunne forstå hva som skjer med stemmen etter at den er levert. Vanlige velgere vil ikke ha mulighet til å forstå algoritmene og sikkerhetselementene som ligger innbakt i det elektroniske systemet, og kun et fåtall teknologieksperter vil reelt kunne forstå slike tekniske mekanismer og kunne verifisere resultatene. Utvalget peker videre på at skadepotensialet er langt større dersom noe går feil ved valg, enn dersom en feil skjer i forbindelse med en personlig tjeneste over internett, for eksempel en nettbank der brukeren selv kan følge med og oppdage eventuelle feil. Dette skyldes blant annet at feil som skjer i forbindelse med elektronisk stemming i enkelte tilfeller kan være umulig å rette, og at det vil få stor betydning for tilliten til valget.

Videre peker utvalget på at innføring av elektronisk stemming vil utfordre ansvarsfordelingen som gjelder ved valg. Det er lokale folkevalgte organer som har ansvar for at valget gjennomføres på en korrekt måte, og for å godkjenne valgoppgjørene. I et elektronisk system vil ikke de lokale valgmyndighetene ha kontroll eller mulighet til å etterprøve eller vurdere om stemmene har blitt avgitt korrekt. Elektronisk stemming vil i stor grad flytte ansvar og kontroll fra valgmyndighetene til teknologieksperter ansatt i private selskaper som leverer teknologien. Utvalget mener det bør utredes nærmere hvilken betydning dette kan ha for tilliten til valget dersom elektronisk stemming innføres.

Vurdering av om elektronisk stemming bør innføres i Norge

Med utgangspunkt i drøftingen, som er sammenfattet over, har utvalget vurdert om elektronisk stemming bør innføres i Norge. Utvalget mener at den høye graden av tillit vi har til valggjennomføring i Norge i dag, er av stor verdi, og at det er nødvendig å opprettholde og beskytte den. Utvalget peker på at for å opprettholde høy tillit til valget og sikre at valgene går rett for seg, er sikkerheten og påliteligheten i stemmesystemet svært viktig. Like viktig er det å kunne etterprøve og kontrollere at det ikke har forekommet manipulering eller sikkerhetsbrudd ved stemmingen.

Flertallet i utvalget (alle unntatt ett medlem) mener det er viktig å få mer kunnskap om elektronisk stemming for å kunne gjøre gode vurderinger av hvilke muligheter og risikoer elektronisk stemming kan innebære. Disse medlemmene mener imidlertid at sikkerheten ved elektronisk stemming over internett ikke er god nok til å innføre en slik måte å stemme på i Norge på nåværende tidspunkt. Disse medlemmene viser til at den teknologiske utviklingen går raskt, og at de ikke ser bort ifra at det vil kunne utvikles tekniske løsninger som er tilstrekkelig sikre til å kunne brukes til selve stemmingen. Disse medlemmene mener det bør utredes sikre løsninger som muliggjør elektronisk stemming i valglokalene, for å tilrettelegge bedre for velgere med funksjonsnedsettelser. I forkant av en mulig innføring, må det gjennomføres grundige mulighetsstudier, i tråd med Europarådets anbefalinger, og det må gjøres sikkerhetsanalyser av hele verdikjeden.

Fem medlemmer av flertallet mener at elektronisk stemming over internett, der velgeren kan stemme hjemmefra, på sikt bør vurderes innført når sikkerheten er god nok. En løsning for dette må inneholde mekanismer som skal sikre at velgeren stemmer hemmelig.

Tolv medlemmer av flertallet mener at stemming prinsipielt bør foregå i et valglokale, og at det heller ikke på sikt bør åpnes for stemming hjemmefra. Disse medlemmene mener at hemmelige valg ikke vil kunne ivaretas tilstrekkelig hvis stemmingen skjer utenfor valglokalet.

Ett medlem i utvalget mener datasikkerheten er god nok i dag til at elektronisk stemming over internett kan innføres i Norge. Dette medlemmet mener at tiden er moden for å innføre en enklere måte å gjennomføre valg på, og viser blant annet til at teknologi brukes på mange andre viktige områder i samfunnet.

Vurdering av forsøk med elektronisk stemming for utvalgte velgere

Utvalget mener det er svært viktig å sikre god tilgjengelighet og legger vekt på at flere brukergrupper har uttalt at elektronisk stemming over internett vil kunne bidra til å øke deres tilgjengelighet ved valg. Utvalget mener imidlertid at slike fordeler må veies opp mot andre hensyn, som sikkerheten ved valget og prinsippet om hemmelig valg.

Flertallet i utvalget (elleve medlemmer) mener at å tilby elektronisk stemming over internett kun for noen velgergrupper vil være problematisk både av praktiske og prinsipielle hensyn. Disse medlemmene peker på at elektronisk stemming over internett vil støte på de samme sikkerhetsutfordringene og dilemmaene knyttet til å sikre at valget er hemmelig, uavhengig av om det tilbys for alle velgere eller for utvalgte velgergrupper. De peker også på at det vil være betenkelig ut fra et personvernhensyn å merke av i manntallet for enkeltpersoner som på grunnlag av særlige behov skal være berettiget til å stemme elektronisk. Videre peker disse medlemmene på at en slik ordning vil stride mot prinsippet om universell utforming, og at det vil være om lag like kostnadskrevende og risikofylt å innføre elektronisk stemming over internett, enten det tilbys til alle velgere eller ikke.

Mindretallet i utvalget (syv medlemmer) mener at det allerede på nåværende tidspunkt bør utredes om det er mulig å gjennomføre forsøk med elektronisk stemming over internett for enkelte velgergrupper. Disse medlemmene peker på at det kan være en måte å lære mer og høste erfaringer på, og viser videre til at prinsippet om hemmelig valg ikke overholdes for velgere som ikke kan stemme alene uten hjelp. Disse medlemmene mener også at ordningen med brevstemming for velgere i utlandet er mindre sikker enn en løsning med elektronisk stemming vil kunne være. Ett medlem av mindretallet anbefaler at eventuelle forsøk i første omgang skjer ved kommunestyrevalg i et mindre antall kommuner.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

40 høringsinstanser har tatt stilling til ulike sider av utvalgets vurdering om elektronisk stemming både i valglokalet og utenfor valglokalet. Flertallet av høringsinstansene, blant annet Rælingen kommune og Senior Norge, mener at elektronisk valg ikke bør innføres i Norge på nåværende tidspunkt.

Rogaland fylkeskommune støtter også vurderingen om ikke å innføre elektronisk valg, og uttaler:

Ordning med elektronisk valg bør utredes nærmere, og man bør se på alternative løsninger for å imøtekomme behov og den utviklingen som skjer på dette området.

Et mindretall, blant annet Norges Blindeforbund, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Namsos kommune, Bodø kommune og Vefsn kommune ønsker så raskt som mulig å innføre elektronisk valg i Norge. Bodø kommune mener at elektronisk valg i første omgang bør innføres i forhåndsstemmeperioden. Vefsn kommune ønsker at arbeidet med å utvikle systemer igangsettes så fort som mulig, og vektlegger behovet for kompetanse og sikkerhet.

Om utfordringen med å ivareta hemmelig valg ved elektronisk stemming, uttaler Norges Blindeforbund:

Utvalget har naturlig nok et stort fokus på at man skal kunne stemme hemmelig. Det er derfor problematisk at kapittelet som omhandler elektronisk stemmegivning i liten grad tar innover seg at synshemmede og andre med behov for assistanse under stemmegivningen, ikke har mulighet for å stemme hemmelig med dagens system. For å sikre at alle skal kunne delta i valg og stemme hemmelig må det komme på plass elektronisk stemmegivning.

Flere høringsinstanser, blant annet Drammen kommune, Trondheim kommune, Nordre Follo kommune og Tana kommune, peker på behovet for nærmere utredninger, mer kunnskap og sikrere tekniske løsninger før elektroniske valg kan innføres.

15 høringsinstanser har tatt stilling til utvalgets vurdering om å utrede sikre løsninger med elektronisk valg for enkelte velgergrupper med ulike funksjonsnedsettelser. Ingen av høringsinstansene er uttalt imot utvalgets forslag. Likestillings- og diskrimineringsombudet og Rådet for personer med funksjonsnedsettelse i Nordland ønsker mulighet for personer med funksjonsnedsettelse til å søke om elektronisk stemming. Likestillings- og diskrimineringsombudet ønsker alternativt å utrede elektronisk stemming i valglokalet, noe også blant annet Sarpsborg kommune og Vaksdal kommune uttaler seg positive til.

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler:

Vi mener at blinde og svaksynte burde kunne søke om å få stemme elektronisk. På denne måten får man prøvd ut systemene, og man avhjelper noen av de problemene denne gruppen har når det gjelder å få muligheten til å velge. Hvis dette ikke er trygt mener vi at det snarest bør utredes om det kan være mulig å gjennomføre elektroniske valg i valglokalene. Det vil da være mulig for disse gruppene å stemme uten bruk av noen form for assistanse.

Videre har Skattedirektoratet avgitt uttalelse om elektronisk valg for personer på gradert adresse. Skattedirektoratet skriver:

Vi mener at elektronisk valg for noen kan være et godt alternativ. Dette vil kunne redusere risikoen for at oppholdsstedet til personer som lever på graderte adresser blir avdekket

Sarpsborg kommune og Fredrikstad kommune peker på miljø- og effektiviseringshensyn. Sistnevnte uttaler:

Det er svært viktig at vi opprettholder den høye tilliten dagens valggjennomføring har i befolkningen, og slike omfattende endringer bør skje gradvis og forutsigbart. Ut i fra både et miljøperspektiv og som et effektiviseringstiltak, bør det legges til rette for elektronisk stemmegiving i valglokalet. En slik ordning vil kunne gjøre stemmesedler overflødige, og man slipper hele tiden å passe på at det til enhver tid er likt antall sedler i avlukket. I tillegg reduseres håndteringen av alt papiravfallet i etterkant.

Flere instanser, blant annet KS, mener at det bør innføres elektronisk stemming i forhåndsstemmeperioden når sikkerheten er god nok. Organisasjonen viser til positiv erfaring fra forsøk med stemming over internett under forhåndsstemmeperioden i 2011 og 2013.

Om å gjenoppta forsøk med elektronisk valg uttaler KS:

KS viser også til positive erfaringer fra forsøk med stemming over internett i forhåndsstemme-perioden ved valgene i 2011 og 2013, og mener det bør igangsettes flere slike forsøk for å få et godt grunnlag å vurdere ev innføring på. Det bør også vurderes å utrede om det er mulig å gjennomføre forsøk med elektronisk stemming over internett for enkelte velgergrupper, i et mindre antall kommuner. Det vil gi viktig læring og erfaring.

Fredrikstad kommune gir uttrykk for at forsøk med elektronisk stemming i forhåndsstemmeperioden bør utprøves i utvalgte kommuner. Bærum kommune ønsker å fortsette med forsøksordninger, og ønsker forsøk med elektronisk valg i 2023.

5.4.4 Endringer i sikkerhetsbildet

De siste årene har sikkerheten i valggjennomføringen fått økt oppmerksomhet, både internasjonalt og i Norge. Det har også vært tilfeller i flere land med ulike former for skjult påvirkning, dataangrep og uønskede hendelser i forbindelse med valg. Utfallene av valg kan ha store politiske og kommersielle konsekvenser som har betydning for både næringsliv og Norges forhold til andre stater og internasjonale organisasjoner. Det må derfor kunne antas at det kan finnes aktører som har interesse av å påvirke utfallet av demokratiske valg i sin favør. Når vinningsmulighet, motiv og kapasitet er til stede, er også risikoen betydelig.

På oppdrag fra valglovutvalget gjennomførte Proactima AS en utredning av sikkerheten i demokratiske prosesser, som bekrefter dette. Den peker på at dersom det innføres mer teknologi i valggjennomføringen, eventuelt i form av elektronisk stemming eller at krav om manuelle prosesser fjernes, så vil det åpne for mer risiko. Utredningen er vedlagt NOU 2020: 6. Også PSTs nasjonale trusselvurderinger og Etterretningstjenestens Fokus, viser hvordan utenlandske aktører finner og utnytter sårbarheter for å gjennomføre påvirkningsoperasjoner. Disse har også vist til valg som kritiske hendelser som slike aktører kan søke å utnytte til sin fordel.

5.4.5 Departementets vurdering

Departementet har notert seg at utvalget mener at det på nåværende tidspunkt ikke er tilstrekkelig sikker teknologi til å innføre elektronisk stemming. Departementet deler denne vurderingen, og fremmer ingen forslag knyttet til elektronisk stemming i denne proposisjonen.

Departementet har notert seg at et mindretall i utvalget mener at det bør startes et arbeid med å få på plass et forsøk med elektronisk stemming til enkelte velgergrupper. Departementet ser imidlertid en rekke utfordringer med slike forsøk. For det første mener departementet at det prinsipielt sett er uheldig at det stilles ulike krav til sikkerheten i stemmingen for ulike grupper. I tillegg medfører et slikt forsøk en rekke praktiske utfordringer, knyttet til blant annet merking i manntallet og informasjon til velgerne.

Utvalget peker på behov for mer kunnskap om elektronisk stemming. Departementet er enig i at det er nødvendig å ha oppdatert kunnskap om hvilke muligheter og konsekvenser innføring av elektronisk stemming kan føre med seg, før det kan gjøres endelige vurderinger. Det finnes flere mulige innretninger for elektronisk stemming, og det skjer stadig utvikling i teknologien. Departementet har derfor fått gjennomført en kunnskapsinnhenting om elektronisk stemming. Oppdraget ble gitt til Oslo Economics i samarbeid med Norsk Regnesentral, og innebar å gjennomføre en helhetlig studie av flere forhold knyttet til elektronisk stemming. Kunnskapsinnhentingen ble overlevert til departementet under ferdigstilling av denne proposisjonen, og departementet understreker derfor at det ikke har vært mulig å gå grundig inn i og vurdere resultatene i rapporten.

Det er etter departementets vurdering helt avgjørende med en langsiktig og kunnskapsbasert tilnærming til dette temaet. Kunnskapsinnhentingen som er gjennomført, gir et godt grunnlag for å gjøre vurderinger om hvorvidt det er aktuelt å gå videre med et arbeid med elektronisk stemming. Departementet vil gå grundig gjennom denne rapporten, og ønsker også å invitere brukergrupper, kommuner, sikkerhetsmyndigheter og andre interesserte til å gi sine synspunkter.

Forsøkene med elektronisk stemming i 2011 og 2013 var i liten grad forankret i Stortinget. Det ble fremmet forslag om å stanse forsøkene ved flere anledninger og det var stor uenighet blant representantene på Stortinget om forsøkene. Dette var også en viktig grunn for at forsøkene ble avsluttet etter valget i 2013. Et nytt forsøk på elektronisk stemming vil medføre store kostnader og det vil binde opp viktige ressurser i lang tid. Departementet mener derfor det er viktig å ha en solid forankring i Stortinget før et slikt arbeid igangsettes.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag som knytter seg til elektronisk stemming, herunder om det bør vurderes å gjennomføre forsøk med elektronisk stemming, enten i valglokalet eller over internett.

6 Valg til Sametinget

6.1 Innledning

Valg til Sametinget avholdes hvert fjerde år, samtidig med stortingsvalg. Det er kommunene som er ansvarlige for gjennomføringen. Gjennomføringen av valget er regulert i lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) og i forskrift 19. desember 2008 nr. 1480 om valg til Sametinget. Sameloven har bestemmelser om valgmåte, valgtidspunkt og valgperiode, valgkretser og mandatfordeling (§ 2-4), stemmerett (§ 2-5), Sametingets valgmanntall (§ 2-6), valgbarhet og forslagsrett (§ 2-7), plikt til å motta valg, fritaksgrunner og møteplikt (§ 2-8), fritak og uttreden i valgperioden (§ 2-9) og valgmyndighet (§ 2-10). Sametinget er øverste valgmyndighet. Det innebærer blant annet at Sametinget godkjenner valget.

Ved valg til Sametinget har alle som har stemmerett ved kommunestyrevalg i kretsen, og som på valgdagen er innført i Sametingets valgmanntall i kretsen, stemmerett. Det har vært en økning i Sametingets valgmanntall ved hvert valg siden det første sametingsvalget ble avholdt i 1989 med 5 500 personer i valgmanntallet, jf. figur 6.1.

Forstørr bilde

Kilde: Sametinget

Av sentral betydning for gjennomføringen av sametingsvalg er bestemmelsen i sameloven § 2-3 som slår fast at i kommuner med færre enn 30 manntallsførte har velgerne kun adgang til å forhåndsstemme. Begrensningen ble innført i 2008 for å sikre et raskere valgoppgjør. Dette skillet har betydning for hvor godkjenningen av stemmegivningene skjer, og for opptellingen av stemmesedlene.

6.2 Valglovutvalgets mandat

Praktiske forhold knyttet til gjennomføringen av sametingsvalget var en del av valglovutvalgets mandat. Ettersom det er kommunene som har ansvar for gjennomføringen av valget, fulgte det av utvalgets mandat at det er viktig å sikre at gjennomføringen av sametingsvalg og stortingsvalg ses i sammenheng. Utvalget ble bedt om å vurdere om reglene om praktisk valggjennomføring for stortingsvalg av praktiske hensyn også bør gjelde for sametingsvalg. Utvalget skulle ikke vurdere samepolitiske forhold eller forhold som har betydning for de overordnede sidene ved valgordningen til Sametinget, som prinsipper for mandatfordeling, fordeling av mandater på kretser og inndeling i valgkretser.

6.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mente generelt at reglene for gjennomføring av sametingsvalg bør samsvare med reglene for valggjennomføring i valgloven med mindre det er prinsipielle eller praktiske grunner for å ha avvikende regler. At valget gjennomføres på mest mulig lik måte, er hensiktsmessig både for velgerne og valgmyndighetene. Utvalget viste til at de fleste ulikhetene mellom sametingsvalg og stortingsvalg er knyttet til de samepolitiske forholdene og de overordnede sidene ved valgordningen til Sametinget, som falt utenfor utvalgets mandat.

Utvalget foreslo enkelte endringer i regelverket knyttet til manntall, bestemmelse om gjennomføring av forsøk og sanksjonering av brudd på forbudet mot å offentliggjøre valgresultater og prognoser. Utvalget anså regelen om at det kun er anledning til å forhåndsstemme i kommuner med færre enn 30 manntallsførte for å være et prinsipielt spørsmål som falt utenfor mandatet, men påpekte likevel at det kan stilles spørsmål om 30 manntallsførte er et tilstrekkelig høyt antall for å ivareta prinsippet om hemmelig valg i alle kommuner.

6.4 Erfaringer fra sametingsvalget i 2021

Ved hvert valg gjennomføres det normalt evalueringer. Valggjennomføringsundersøkelsen for 2021, utført av Oslo Economics, fant at 35 prosent av kommunene oppga at de opplevde utfordringer i forbindelse med gjennomføringen av sametingsvalget. I etterkant av undersøkelsen fikk Oslo Economics et tilleggsoppdrag om å undersøke kommunenes erfaringer med gjennomføringen av sametingsvalget i 2021. Rapporten viser at mange kommuner opplevde utfordringer med gjennomføringen av sametingsvalget. De opplevde som særlig uheldig at trykkingen av stemmesedler var forsinket og ikke klare til bruk da forhåndsstemmingen startet, at det var feil i valgmanntallet, og at det ikke ble gitt mer informasjon og opplæring til kommunene. Flere kommuner ga i tillegg uttrykk for at de mener oppgavefordelingen ved sametingsvalg ikke er optimal med tanke på å sikre en korrekt, sikker, åpen og tillitvekkende gjennomføring av valget. Utfordringene var størst under forhåndsstemmeperioden.

6.5 Departementets vurdering

Departementet vil i samarbeid med Sametinget gjøre en vurdering av hvilke endringer knyttet til den praktiske gjennomføringen i regelverket, som er nødvendig å gjennomføre før valg til Sametinget i 2025.

I lys av valglovutvalgets utredning og erfaringene fra valget i 2021, mener departementet det er behov for en helhetlig gjennomgang av reglene for gjennomføring av sametingsvalg. Enkelte av endringene i Grunnloven om valg til Stortinget, som for eksempel ny klageordning og beredskapshjemmel bør vurderes også for sametingsvalg. Departementet mener det kan være grunn til å vurdere om ansvars- og oppgavefordelingen ved sametingsvalg er hensiktsmessig, blant annet sett i relasjon til resultatene fra evalueringen Oslo Economics har gjennomført. I dag inneholder sameloven de overordnede bestemmelsene om gjennomføring av sametingsvalg mens det er gitt utfyllende bestemmelser i forskrift om valg til Sametinget. Departementet mener det vil være behov for å se på hvilke regler som bør nedfelles i lov og hvilke som bør tas inn i forskrift.

Departementet vil i dialog med Sametinget se på hvordan en slik utredning skal organiseres. Et slikt utredningsarbeid vil ta tid, og det tas sikte på at eventuelle endringer vedtas før sametingsvalget i 2029. Departementet foreslår derfor at utvalgets forslag til endringer i sameloven ses i sammenheng med behovet for andre endringer, og ikke følges opp nå.

Departementet foreslår imidlertid en endring av fylkesnavn i sameloven § 2-4 som følge av delingen av Viken fylke, Troms og Finnmark fylke og Vestfold og Telemark fylke, se punkt 31.

7 Direkte valg til kommunedelsutvalg

Kommunestyret kan opprette utvalg med ansvar for en geografisk del av kommunen, såkalt kommunedelsutvalg, jf. kommuneloven § 5-7 første ledd. Kommunestyret kan selv bestemme at medlemmene til kommunedelsutvalg skal velges av innbyggerne i kommunedelen (direkte valg), jf. kommuneloven § 5-8 første ledd.

Oslo kommune gjennomførte samtidig med kommunestyrevalget i 1995 og 1999 forsøk med direkte valg til bydelsutvalg i 4 av 25 bydeler, og i 2003 til 4 av 15 bydeler. Formålet med forsøkene var å videreutvikle lokaldemokratiet gjennom å skape økt engasjement, deltakelse og økte påvirkningsmuligheter av lokale politiske prioriteringer. Fra 2007 har Oslo kommune gjennomført valg til bydelsutvalg samtidig med kommunestyrevalget i alle 15 bydeler.

Bergen kommune har som målsetting at bydelsutvalg etableres i forbindelse med kommunestyrevalget 2023.

Departementet har gitt forskrift 3. januar 2003 nr. 8 om direkte valg til kommunedelsutvalg. Det følger av forskriften § 1 at direkte valg til kommunedelsutvalg holdes samtidig med valg til kommunestyret. Forskriften har videre bestemmelser om manntall og valgbarhet (§ 2), listeforslag og stemmesedler (§ 3), forhåndsstemmegivningen (§ 4), stemmegivningen på valgtinget (§ 5), opptelling og valgoppgjør (§ 6) og valgets gyldighet og klage (§ 7). I tillegg har forskriften en bestemmelse i § 8 som slår fast at valglovens og valgforskriftens bestemmelser om kommunestyrevalg gjelder så langt de passer.

Departementet vil i etterkant av Stortingets behandling av forslaget til ny valglov, gjennomgå forskriften og vurdere hvilke endringer som bør gjøres før kommunestyrevalget i 2027. Ved direkte valg til kommunedelsutvalg ved kommunestyrevalget 2023, vil gjeldende regler i kommuneloven (§§ 5-7 og 5-8), forskriften om direkte valg til kommunedelsutvalg og valgloven av 2002 gjelde.

8 Lokalstyrevalg i Longyearbyen

Longyearbyen lokalstyre er et folkevalgt organ som skal velges av og blant Longyearbyens innbyggere. Valget holdes på en mandag i oktober måned, samme år som det er valg til fylkesting og kommunestyrer. Norske statsborgere som har fylt 18 år innen utgangen av valgåret, og senest fire uker før valgdagen er innført i befolkningsregisteret for Svalbard som bosatt i Longyearbyen, har stemmerett. I tillegg har personer som ikke er norske statsborgere, men som oppfyller de øvrige vilkårene, stemmerett når de har vært bosatt i en norsk kommune de siste tre årene før de ble innført i befolkningsregisteret for Svalbard som bosatt i Longyearbyen.

Valg av representanter til lokalstyret er regulert i forskrift 14. mai 2007 nr. 506 om lokalstyrevalg i Longyearbyen. Forskriften er hjemlet i lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 34. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for forskriften, som er utformet etter modell av valgloven. Med ny valglov vil det være behov for å utarbeide en ny forskrift om lokalstyrevalget. Det var ikke en del av valglovutvalgets mandat å foreslå endringer i forskriften. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeide utkast til ny forskrift som kan få anvendelse fra valget i 2027.