7 Departementets vurdering
7.1 Oppnevning av nemndmedlemmer
Enkelte høringsinstanser foreslår å innføre faglige kompetansekrav for nemndmedlemmene. Departementet bemerker at dette spørsmålet også ble drøftet av Mæland-utvalget i NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker. Utvalget viste til den grundige gjennomgang av domstolenes bruk av lekdommere som var foretatt i NOU 2002: 11 Dømmes av likemenn. I sistnevnte utredning ble det presentert forskjellige argumenter for bruk av lekdommere som Mæland-utvalget refererer til:
«Som utvalget viser i punkt 7.2, er de vanligste argumentene som anføres som begrunnelse for deltakelse av lekfolk i rettspleien at
mange av de vurderinger som foretas krever fornuft og erfaring heller enn juridisk fagkunnskap
lekdommerne tilfører domstolene livserfaring og sunn fornuft
lekdommerne representerer den alminnelige rettsbevissthet
retten får en bredere sammensetning
allmennhetens tillit til rettsvesenet styrkes
lekdommerne ser på saken med friske øyne
dommere og advokater holder på formene
juristene tvinges til å gjøre prosessen og prosessmaterialet forståelig for allmennheten
det bidrar til å sikre prinsippet om offentlighet i rettergangen
domstolene settes under demokratisk kontroll og
det kan innebære en økonomisk gevinst.»
Mæland-utvalget foretok også selv en drøfting av argumenter for og imot lekmannsordningen i UNE (utvalgets utredning avsnitt 13.5.3), men endte opp med å anbefale at nemndmedlemmene fortsatt bør være lekfolk.
Departementet er enig i at lekmannselementet i utgangspunktet bør videreføres. Departementet viser til at behovet for fagkompetanse ivaretas av UNEs ansatte nemndledere og av UNEs fagsekretariat. Gjennom Landinfo sikres videre faglig uavhengige analyser av landsituasjonen og situasjonen for utsatte grupper mv. UNE kan også innhente særskilte sakkyndige vurderinger dersom nemndleder mener det er behov for det.
Lekmannselementet er særlig viktig i de sakene hvor det sentrale temaet er bevisvurderinger eller skjønnsmessige spørsmål. Det vises som eksempel til saker hvor det må vurderes om det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, eller hvor det for eksempel må vurderes om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. I denne typen tilfeller kan lekmannsskjønnet være et viktig supplement til den spesialiserte fagkunnskapen hos nemndleder og sekretariatet, se momentlisten ovenfor fra gjennomgangen av argumentene for å bruke lekdommere i domstolene.
Departementet mener at ordningen med at nemndmedlemmene oppnevnes etter forslag fra ulike organer, både offentlige etater, fagforeninger og humanitære organisasjoner, bidrar til et utvalg av nemndmedlemmer som representerer en god balanse mellom lekmannspreg, særskilt interesse for fagfeltet og vervet, og relevant kompetanse.
Da ordningen med en klagenemnd for utlendingssaker ble innført, ble oppgaven med å oppnevne nemndmedlemmer lagt til Kongen i statsråd. Det ble gitt følgende begrunnelse for ordningen i Ot.prp. nr. 17 (1998–99) side 30:
«Nemndmedlemmene skal altså oppnevnes av Kongen i statsråd, i likhet med direktøren og nemndlederne. Dette innebærer at oppnevningen ikke kan delegeres til departementet. Bakgrunnen for dette er bl.a. et ønske om å gi størst mulig prestisje til vervet som nemndmedlem.»
Departementet viser til at dagens ordning er administrativt krevende. Det oppnevnes et høyt antall nemndmedlemmer hvert fjerde år, for eksempel ble det for perioden 1. januar 2017 til 31. desember 2020 oppnevnt 308 nemndmedlemmer. Som følge av det høye antallet nemndmedlemmer er det etter departementets syn uhensiktsmessig at det er Kongen i statsråd som skal foreta oppnevningene. Ordningen skaper også utfordringer med hensyn til å avklare habilitetsspørsmål for involverte statsråder, opp mot det høye antallet nemndmedlemmer. Departementet mener at det opprinnelige ønsket om å gi prestisje til vervet gjennom å foreta oppnevningene i statsråd, ikke er et tilstrekkelig tungtveiende argument for å opprettholde denne ordningen.
Flere høringsinstanser har innvendinger mot forslaget om at oppnevningen av nemndmedlemmer overføres fra Kongen i statsråd til departementet. Det vises blant annet til at nemndmedlemmenes integritet og uavhengighet kan bli svekket, og at det kan oppstå tvil om hvilke kriterier som ligger bak utvelgelsen, for eksempel om det er tatt politiske hensyn.
NOAS foreslår å opprette et innstillingsråd, og at Kongen i statsråd deretter oppnevner nemndmedlemmer etter forslag fra innstillingsrådet. Departementet mener imidlertid at en slik type ordning ikke kan være aktuell så lenge det er tale om en lekmannsordning og det ikke skal foretas en utvelgelse ut fra særskilte kompetansekrav e.l.
Departementet kan heller ikke se at det er grunnlag for noen av de innvendingene som har blitt reist, om at det kan redusere tilliten til oppnevningsprosessen hvis ansvaret for denne blir lagt til departementet. Så lenge det er tale om å oppnevne kandidater til en lekmannsordning, er departementets oppgave i praksis begrenset til å gjennomgå hvilke kandidater som blir foreslått, og foreta en hensiktsmessig kontroll av at disse fyller de helt grunnleggende kravene som nemndmedlemmer.
Erfaringsmessig har det ikke vært noen vesentlige utfordring at det har vært foreslått for mange kandidater. Dersom det skulle fremmes forslag til flere kandidater enn hva det er behov for, vil det måtte skje en utvelgelse av hvem som skal oppnevnes. I så fall vil utvelgelsen bli lagt opp på den måten at den skjer med grunnlag i objektive og transparente kriterier som f.eks. kjønnsbalanse, geografisk balanse e.l.
Departementet fastholder derfor forslaget om at myndigheten til å oppnevne nemndmedlemmer til UNE overføres fra Kongen i statsråd til det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen (Justis- og beredskapsdepartementet fra 1. januar 2010.)
For å skape åpenhet om oppnevningsprosessen, foreslår departementet å følge Utlendingsnemndas oppfordring om at forslagene til kandidater kan legges ut for alminnelig ettersyn, slik ordningen er i forbindelse med oppnevning av lekfolk til domstolene. Det vises til domstolloven § 68 første ledd, som lyder:
«Formannskapet eller det faste utvalg kommunestyret har tildelt oppgaven, forbereder valget, avgjør begjæringer om fritak fra valg og avgir forslag til valg i samsvar med § 67. Forslaget legges ut til alminnelig ettersyn i minst to uker. I kunngjøringen om dette oppfordres enhver som har noe å innvende mot forslaget, om å melde det til kommunen innen en fastsatt frist.».
De nærmere vurderinger og regulering av dette, overlates til departementet i forskrift.
For å styrke tilliten til at nemndmedlemmene oppnevnes uavhengig av sittende regjering, foreslås det også at ansatte i departementene ikke skal kunne oppnevnes som nemndmedlemmer, jf. punkt 7.3.1.
7.2 Aktører med ansvar for å foreslå kandidater
I dag er det Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og et utvalg humanitære organisasjoner som foreslår kandidater til vervet som nemndmedlem. Som følge av forslaget om å overføre myndigheten til å oppnevne nemndmedlemmer til Justis- og beredskapsdepartementet, legger departementet opp til at Justis- og beredskapsdepartementets myndighet til å foreslå kandidater overføres til fylkesmennene. I realiteten innebærer ikke dette noen endring i den faktiske situasjonen, for departementet har allerede i praksis delegert sin forslagsmyndighet til fylkesmennene.
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot at fylkesmennene også i loven får overført myndigheten til å foreslå kandidater.
På bakgrunn av forslaget om at departementsansatte ikke lenger skal kunne oppnevnes som nemndmedlem, er det ikke lenger naturlig at Utenriksdepartementet er blant aktørene som foreslår kandidater. Departementet har kommet til at det mest hensiktsmessige er at Utenriksdepartementets rolle som forslagsstiller overtas av en fagorganisasjon som kan påta seg oppgaven på lik linje med Norges Juristforbund. Når departementet har vurdert hvilken fagorganisasjon det er mest nærliggende å invitere i denne sammenheng, har departementet sett hen til hvilken fagbakgrunn som vil være mest relevant for vervet som nemndmedlem, jf. det som er sagt ovenfor om å finne en god balanse mellom lekmannselementet, interesse for vervet og faglighet. Departementet mener at det, i tillegg til jus, er samfunnsvitenskap og humaniora som er særlig relevant fagbakgrunn, og har derfor hatt dialog med Samfunnsviterne og avklart at de er interesserte i å påta seg oppgaven. Til sammen vil Samfunnsviterne og Norges Juristforbund bidra til at et relevant og bredt spekter av faggrupper er representert blant nemndmedlemmene i UNE. Det fremmes følgelig forslag om å fastsette i utlendingsloven § 77 fjerde ledd at Samfunnsviterne trer inn som forslagsstiller i stedet for Utenriksdepartementet.
I henhold til utlendingsforskriften § 16-3 er det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen som fastsetter hvilke humanitære organisasjoner som skal ha forslagsrett. Slik rett kan bare gis til organisasjoner som arbeider på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet. Departementet foreslår at denne ordningen videreføres.
7.3 Endrede vilkår for vervet som nemndmedlem
7.3.1 Vilkår for å kunne oppnevnes som nemndmedlem
For å kunne oppnevnes som nemndmedlem stilles det i dag enkelte formelle krav, blant annet om norsk statsborgerskap, bosted i Norge, alder, vederheftighet og vandel, jf. utlendingsforskriften § 16-3 første ledd. Det foreslås for det første å lovfeste de eksisterende valgbarhetsvilkårene som i dag fremgår av utlendingsforskriften. I denne sammenheng foreslås det å presisere at kravet til alder gjelder på oppnevningstidspunktet. Det betyr at selv om det er et krav om at man ikke er eldre enn 70 år for å bli oppnevnt som nemndmedlem, kan man sitte ut fireårsperioden selv om man fyller 70 år i løpet av perioden. Det tidligere kravet om at nemndmedlemmer må være vederheftige foreslås erstattet med et krav om at de ikke kan være under offentlig gjeldsforhandling eller konkursbehandling eller i konkurskarantene. Dette tilsvarer kravet til meddommere som følger av domstolloven § 70 annet ledd nr. 3. Departementet mener at disse vilkårene er både enklere å forstå og lettere å praktisere enn et krav om å være vederheftig.
Etter mønster av domstollovens krav til lekfolk som vurderes til vervet som meddommere i domstolene, foreslås det å lovfeste krav om tilstrekkelige norskkunnskaper og personlig egnethet for å kunne oppnevnes som nemndmedlem i UNE. Vilkåret om «tilstrekkelige norskkunnskaper» skal sikre at den som oppnevnes forstår norsk skriftlig og muntlig så godt at det er uproblematisk å lese saksdokumenter og følge partsforklaringer mv. i nemndmøter. Vilkåret skal også sikre at den som oppnevnes kan gi uttrykk for sitt syn på norsk når nemnda diskuterer problemstillingene i saken. Med «personlig egnet til oppgaven» menes blant annet at nemndmedlemmet har evne og vilje til å sette seg inn i oppgavene som følger med vervet, herunder å sette seg inn i saksdokumenter, og forstå de problemstillingene saken reiser, ta stilling til problemstillingene og gi uttrykk for sin mening når problemstillingene i en sak diskuteres i nemndmøtet. Den som oppnevnes må også forstå betydningen av å følge opp innkallinger til nemndmøte, og kunne sette seg inn i relevant regelverk og retningslinjer for nemndmøter. Vilkåret om personlig egnethet vil i praksis bare bli aktualisert som en problemstilling i svært sjeldne og spesielle tilfeller. Samtidig vil en slik regel være viktig når behovet melder seg.
Forslaget støttes av de fleste høringsinstansene. Departementet har merket seg de innvendingene som er reist fra Antirasistisk senter om at det kan oppstå usikkerhet om hvor grensen går for hvem som er personlig uegnet, men kan ikke se at dette kan tillegges vekt. Nemndmedlemmene skal være med å avgjøre saker som kan ha avgjørende betydning for andre menneskers sikkerhet og fundamentale interesser. Da må det sikres at helt grunnleggende forutsetninger for en forsvarlig beslutningsprosess er på plass.
Erfaring tilsier at det er svært sjelden at det foreslås kandidater som oppfyller de øvrige valgbarhetsvilkårene, men som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper eller som vurderes personlig uegnet for vervet. I praksis kan det imidlertid skje at svake norskkunnskaper eller mangel på personlig egnethet ikke oppdages før etter oppnevningen. Forslaget må derfor sees i sammenheng med forslag til endringer i reglene for når et nemndmedlem kan løses fra vervet, jf. punkt 7.3.2 nedenfor.
Domstolloven § 71 utelukker personer i nærmere angitte stillinger fra meddommerutvalgene til domstolene. På samme måte mener departementet at personer i enkelte stillinger bør være utelukket fra å kunne oppnevnes som nemndmedlemmer i UNE.
Departementet fastholder således forslaget fra høringsnotatet om at dette bør gjelde departementsansatte. Ved å utelukke departementsansatte, vil tilliten styrkes til at de som oppnevnes opptrer uavhengig av sittende regjering.
I tillegg foreslår departementet at praktiserende advokater og advokatfullmektiger bør være utelukket fra vervet. På denne måten blir det et tydelig skille mellom dem som kan opptre på vegne av utlendinger i UNEs saker, og dem som kan ta del i avgjørelsene. Dette er viktig for å unngå en mistanke om rolleblanding som ellers lett ville kunne oppstå.
Utlendingsnemnda stiller spørsmål ved om det er flere grupper som bør utelukkes fra vervet som nemndmedlem, for eksempel ansatte i UDI, IMDi, PU og ansatte ved asylmottak. Departementet har merket seg innspillet, og vil i forbindelse med tilhørende forskriftsendringer vurdere om det er behov for å regelfeste at andre grupper enn departementsansatte og praktiserende advokater og advokatfullmektiger ikke skal kunne være nemndmedlemmer.
At noen grupper utelukkes fra vervet som nemndmedlem vil kunne ha en viss påvirkning på rekrutteringsgrunnlaget, men dette vil ikke ha slik praktisk betydning at det kan tillegges større vekt.
7.3.2 Vilkår for å kunne løses fra vervet som nemndmedlem
For å kunne løses fra vervet som nemndmedlem må nemndmedlemmet i dag enten ikke ha overholdt sin taushetsplikt, grovt ha krenket andre plikter som følger av vervet eller selv ha bedt om det, jf. utlendingsloven § 77 fjerde ledd sjette punktum. Departementet mener at det i tillegg bør fremgå av loven at et nemndmedlem som ikke oppfyller valgbarhetsvilkårene, kan løses fra vervet. En skjerping av vilkårene for hvem som kan oppnevnes som nemndmedlem, jf. punkt 7.3.1, medfører dermed at vilkårene for hvem som kan løses fra vervet utvides tilsvarende. Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget.
Departementet viser videre til at UNE allerede gir nye nemndmedlemmer opplæring i de praktiske og faglige delene av vervet. Det bør være opp til UNE å fastsette det nærmere innholdet i opplæringen som tilbys. I dag avholdes en informasjonsdag for alle nye nemndmedlemmer, der de blant annet får informasjon om avgjørelsesform, nemndbehandling og selve nemndmøtet, i tillegg til praktisk informasjon og informasjon om Landinfo. Det ligger også retningslinjer og veiledning til nemndmedlemmene tilgjengelig på UNEs nettside. Etter departementets syn er det unødvendig å lovfeste et krav til obligatorisk opplæring. Det er tilstrekkelig at UNE selv sørger for at nemndmedlemmer får nødvendig informasjon og opplæring før de blir innkalt til å delta i avgjørelsen av saker.