2 Bakgrunn og høring
2.1 Innledning
Luftfartstilsynet gjennomfører bakgrunnssjekk av personer som arbeider i eller har tilknytning til luftfart. Hvordan bakgrunnssjekken utføres er regulert i luftfartsloven og forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. (heretter securityforskriften). Kravet om bakgrunnssjekk følger av EØS-regelverk (Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2015/1998 av 5. november 2015 om fastsettelse av detaljerte tiltak for gjennomføring av de felles grunnleggende standardene for luftfartssikkerhet artikkel 1.2.3.1 i vedlegget til forordningen, heretter gjennomføringsforordningen). Gjennomføringsforordningen er gjennomført i securityforskriften § 3, som blant annet er hjemlet i luftfartsloven § 7-24. I henhold til gjennomføringsforordningens vedlegg punkt 11.1.3 skal en bakgrunnssjekk minst bestå av følgende elementer:
fastslå personens identitet på grunnlag av dokumentasjon
vurdering av søkers politiattest
oversikt over arbeid, utdanning og oppholdssted de fem siste år.
2.2 Nærmere om innføring av krav om akkreditering
I februar 2016 ba Justis- og beredskapsdepartementet utvalget som skulle utrede ny sikkerhetslov (Sikkerhetsutvalget) om å se på muligheten for å innføre en enklere form for sikkerhetsklarering, som skulle kunne benyttes for å kontrollere personer som får tilgang til sperrede områder innenfor kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjoner. Bakgrunnen for anmodningen var at man så et behov for en bedre kontroll av personer med tilgang til sikkerhetsbegrenset område på lufthavner.
Etter flere terrorangrep i Europa i 2016 ønsket imidlertid regjeringen å få på plass en ordning umiddelbart, som skulle sikre en mer omfattende kontroll av personer som har tilgang til sikkerhetsbegrenset område på lufthavner. Samferdselsdepartementet vedtok derfor 1. september 2016 en endring i securityforskriften, der det ble tilføyd en ny § 35 a med følgende ordlyd:
§ 35 a Akkreditering
Luftfartstilsynet kan stille krav om akkreditering, jf. politiregisterforskriften § 38-5, for personer som har eller skal ha adgang til sikkerhetsbegrenset område.
Dersom akkreditering ikke gis, skal adgang til sikkerhetsbegrenset område nektes.
Krav om akkreditering gjelder ikke personer som nevnt i § 33 og § 35.
Det ble lagt til grunn at ordlyden i luftfartsloven § 7-24 annet ledd hjemlet innføringen av forskriftsbestemmelser om krav om akkreditering.
Akkrediteringsordningen er hjemlet i politiregisterforskriften § 38-5, som har følgende ordlyd:
§ 38-5 Akkreditering
Behandling av opplysninger i forbindelse med akkreditering av person kan foretas når vedkommende skal gis adgang til bestemte områder hvor det av sikkerhetsmessige eller tungtveiende ordensmessige grunner er nødvendig med en kontroll av personen, eller hvor det av samme grunner er nødvendig med en begrensning i antallet personer som skal ha tilgang til et sted.
Ved akkrediteringen kan politiet bare legge vekt på opplysninger som er relevante i forhold til formålet med akkrediteringen. Sak om akkreditering skal forelegges Politiets sikkerhetstjeneste for uttalelse.
Akkreditering gis i form av tilbakemelding til sikkerhetsansvarlig for arrangementet mv., og skal bare gi uttrykk for om personen akkrediteres eller ikke. Slik tilbakemelding er ikke gjenstand for klagebehandling etter politiregisterloven § 55. Informasjonsplikten i politiregisterloven § 48 gjelder ikke.
Ordningen med akkreditering tar sikte på å vurdere om personer kan gis tilgang til bestemte områder, for eksempel i forbindelse med statsbesøk. For å vurdere om vedkommende kan representere en sikkerhetsrisiko foretas det søk i samtlige av politiets registre, herunder registre hos Politiets sikkerhetstjeneste (PST).
Ordningen med akkreditering var ment å være midlertidig, i påvente av ny sikkerhetslov, se nærmere om dette i punkt 3.2.
Kravet om akkreditering gjaldt også personer som hadde tilgang til sikkerhetsbegrenset område, og det ble således foretatt akkreditering av alle som fra før hadde godkjent bakgrunnssjekk.
2.3 Rettssak om akkreditering
I juli 2018 ble staten v/Samferdselsdepartementet saksøkt av to personer som hadde blitt nektet akkreditering, og dermed fått trukket tilbake godkjent bakgrunnssjekk. Saksøkerne anførte at Samferdselsdepartementet ikke hadde hjemmel i luftfartsloven til å vedta forskriftsendringen som utvidet bakgrunnssjekken med akkreditering.
Oslo tingrett avsa dom i saken 15. mars 2019 der retten ga saksøkerne medhold. Retten mente at ordlyden i bestemmelsen i luftfartsloven var vid, og at bestemmelsen etter sin ordlyd hjemlet forskriftsendringen. Retten mente likevel at et krav om akkreditering er så inngripende at det må uttrykkelig fremgå av loven at det kan kreves. Vedtaket om tilbakekall av bakgrunnssjekk for de to saksøkerne ble dermed kjent ugyldig. Staten v/Samferdselsdepartementet har anket dommen. Anken er begrunnet i at tingrettens vurdering bygger på feil rettsanvendelse, da retten oppstiller et krav om presisjon i hjemmelsloven som etter statens syn går lenger enn det som kan utledes av Høyesteretts praksis. Saksøkerne, som ikke fikk medhold i erstatningskravet i tingretten, har også anket dommen. Ankesaken gikk for lagmannsretten 12. februar 2020.
2.4 Høringen
Høringsnotat med forslag til endringen i luftfartsloven ble sendt på høring 5. desember 2019 med høringsfrist 20. januar 2020. Følgende instanser stod på høringslisten:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Flymedisinsk institutt
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Luftfartstilsynet
Luftforsvaret
Luftforsvarets utdannings- og kompetansesenter
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Oljedirektoratet
Oslo politidistrikt
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regelrådet
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Avinor AS
Avinor Flysikring AS
Board of Airlines Representatives in Norway – BARIN
Delta Luftfart
Norway EAA – Chapter 573
Industri Energi
Landsorganisasjonen i Norge
Logistikk- og transportindustriens landsforening
NHO Luftfart
Norges Luftsportforbund
Norsk Afis forening
Norsk Allmennflyforening – AOPA Norway
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flyoperatør Forbund
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk Helikopteransattes Forbund
Norsk Kabinforening
Norske Flyspeditørers Forening
Norwegian Air Shuttle ASA
Notodden Lufthavn AS
Oslo Lufthavn AS
Parat
Scandinavian Airlines Norge AS
Skien Lufthavn AS
Statstjenestemannsforbundet – STAFO
Sunnhordland Lufthavn AS
Torp Sandefjord Lufthavn AS
Widerøe’s Flyveselskap AS
Høringsinstanser som har meldt at de ikke har merknader:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Brønnøysundregistrene
Høringsinstanser som har merknader til forslaget:
Utenriksdepartementet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Kripos
Toll- og avgiftsdirektoratet
Landsorganisasjonen i Norge
Industri Energi
2.5 Høringsinstansenes syn
Utenriksdepartementet viser til at adgangen til lufthavnen for fremmede lands diplomater og herværende utenlandsk ambassadepersonell ikke berøres i høringsnotatet. De viser til at en endring i regelverket kan utgjøre en særskilt utfordring for disse og det bør sees på om dette er relevant for adgangskortene for ambassadepersonell.
Kripos er i det vesentlige enig i departementets vurderinger. De påpeker imidlertid at slik forslaget er formulert, kan det være vanskelig å identifisere politiregisterforskriften § 38-5. Politidirektoratet støtter forslaget til endring og mener ellers at det er positivt at departementet tar sikte på å få på plass et nytt regelverk for bakgrunnssjekk. Politiets sikkerhetstjeneste støtter den foreslåtte endringen i luftfartsloven.
Toll- og avgiftsdirektoratet viser til at det ikke fremgår eksplisitt om tolltjenestemenn er unntatt fra adgangsklarering/akkreditering. De viser til at under forutsetning av at Tolletaten på eget initiativ og med en viss regelmessighet innhenter politiattest for egne tolltjenestemenn, bør Tolletatens ansatte på norske lufthavner unntas fra obligatorisk krav til akkreditering.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter fornuftige tiltak som styrker bekjempelsen av innsidetrusselen i luftfarten. LO har imidlertid motforestillinger til en presisering av kravet om akkreditering, uten at man samtidig ivaretar den ansattes rettssikkerhet gjennom at det gis klageadgang og at klagen vil kunne følges rettslig. LO etterlyser også at ansvarlige myndigheter gis anledning, innenfor regelverket, til å foreta en bredere skjønnsmessig vurdering i enkeltsaker. Regelverket må i større grad enn i dag gjøre det mulig for ansvarlig myndighet å ivareta ikke bare sikkerhetskravene, men også de arbeidstakerne som rammes av et stadig strengere regelverk. Industri Energi støtter uttalelsen fra LO.
2.6 Departementets vurdering av høringsuttalelsene
Når det gjelder merknaden fra Utenriksdepartementet vil departementet sørge for å følge regelverket som gjelder diplomater samtidig som vi er i samsvar med securityregelverket for luftfarten.
Kripos påpeker at det kan være vanskelig å identifisere politiregisterforskriften § 38-5. Departementet har forståelse for dette, men ifølge Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet skal det i lover ikke vises til konkrete forskrifter.
Toll- og avgiftsdirektoratet stiller spørsmål ved unntaket for tolltjenestemenn når det gjelder adgangsklarering/akkreditering. Departementet legger opp til at det i forskrift skal fastsettes nærmere krav om akkreditering, dvs. for hvilke områder og grupper som skal omfattes av kravet, og innspillet vil derfor bli tatt med inn i dette arbeidet.
LO påpeker blant annet at det bør gis klageadgang i sakene som gjelder akkreditering. Dette spørsmålet vil bli fulgt opp i arbeidet med å få en permanent ordning på plass.