2 Nærmere om rettsakten

2.1 Innledning

Direktiv 2013/36/EU (kapitalkravsdirektivet, CRD4) og forordning (EU) 575/2013 (kapitalkravsforordningen, CRR) utgjør det europeiske kapitalkravsregelverket for banker og andre kredittinstitusjoner. Direktiv (EU) 2019/878 og forordning (EU) 2019/876 endrer CRD4 og CRR på flere viktige punkter, og omtales henholdsvis som CRD5 og CRR2.

CRD5 innebærer bl.a. større fleksibilitet for nasjonale myndigheter til å gjennomføre tiltak for å håndtere ulike former for systemrisiko, herunder gjennom ulike kapitalbufferkrav, samtidig som direktivet snevrer inn tilsynsmyndighetens mulighet for å fastsette tilleggskrav for det enkelte foretak (pilar 2-krav) rettet mot systemrisiko. CRD5 gir generelt mer utfyllende regler om tilsynsmyndighetens vurdering av risiko og kapitalbehov i enkeltforetak, herunder om fastsettelsen av tilleggskrav og forventninger om en såkalt kapitalkravsmargin. Videre endres en rekke andre regler, blant annet de om automatiske restriksjoner på utbytte mv. ved brudd på det samlede kapitalbufferkravet. De viktigste bestemmelsene i CRD5 er nærmere omtalt i punkt 2.2 til 2.5 nedenfor.

CRD5 inneholder en fortale samt fire artikler. Artikkel 1 inneholder endringsbestemmelser til CRD4, og utgjør hoveddelen av endringsdirektivet. Artikkel 2 inneholder gjennomføringsbestemmelser for EU-statene. Artikkel 3 regulerer CRD5s ikrafttredelsestidspunkt i EU. Artikkel 4 angir at direktivet er rettet mot medlemsstatene i EU.

CRD5 artikkel 1 inneholder bestemmelser som endrer eksisterende bestemmelser i CRD4, og bestemmelser som innfører helt nye artikler i direktivet. For å gjøre endringene som følger av CRD5 lettere tilgjengelige, vil det i denne proposisjonen henvises til direktivet i konsolidert form. Det vil si at henvisninger til CRD5 innebærer en henvisning til CRD4 lest i sammenheng med endringene som følger av CRD5. For eksempel vil en henvisning til CRD5 artikkel 104 leses som en henvisning til den konsoliderte teksten av CRD4.

2.2 Kapitalbufferkrav

Etter CRD5 artikkel 131 kan nasjonale myndigheter fastsette et O-SII-bufferkrav på opptil 3 pst., og også over 3 pst. etter tillatelse fra EU-kommisjonen. Bufferkravet kan pålegges foretak som anses som nasjonalt systemviktige foretak («other systemically important institutions»- O-SII). O-SII-bufferkravet skal gjelde i tillegg til eventuelle systemrisikobufferkrav, men dersom summen av de to bufferkravene er høyere enn 5 pst., kreves det særskilt tillatelse. Reglene om G-SII-bufferkrav i artikkel 131 er lite endret, men også dette bufferkravet skal komme i tillegg til eventuelle systemrisikobufferkrav. G-SII-bufferkravet gjelder for foretak utpekt som globalt systemviktige foretak («global systemically important institutions», G-SII).

Systemrisikobufferkravet er mer fleksibelt i CRD5. Etter artikkel 133 kan kravet gjelde for alle engasjementer i hjemlandet, visse sektorengasjementer i hjemlandet (boliglån, næringseiendomslån, andre foretakslån, andre personkundelån eller underkategorier av disse segmentene), alle engasjementer i andre EØS-land, visse sektorengasjementer i andre EØS-land og engasjementer i tredjeland. Dersom et land anerkjenner andre lands systemrisikobufferkrav, kan kravene etter artikkel 134 komme i tillegg til landets eget systemrisikobufferkrav hvis kravene er rettet mot ulik risiko, og den høyeste satsen skal gjelde hvis kravene er rettet mot den samme risikoen.

2.3 Vurdering av risiko og kapitalbehov i pilar 2

CRD5 gir mer utfyllende regler om hvilke risikoer som skal inngå i vurderingene av foretakenes kapitalbehov etter regelverkets pilar 2 («supervisory review and evaluation process», SREP). Det presiserer også hvilke typer kapital som kan oppfylle pilar 2-kravet. Særlig kan ikke pilar 2-kravet lenger omfatte elementer av systemrisiko eller risiko knyttet til overdreven gjeldsoppbygging i foretaket. Systemrisiko forutsettes dekket under pilar 1, jf. CRD5 artikkel 104a nr. 2 bokstav a. Risiko som følger av overdreven gjeldsoppbygging i foretaket, skal inngå i et parallelt uvektet pilar 2-krav, jf. artikkel 104a nr. 3.

De risikoer og risikoelementer som inngår i pilar 2-kravet, skal være vesentlige, jf. artikkel 104a nr. 2 femte avsnitt. CRD5 inneholder ingen nærmere angivelse av hvilke kriterier som skal legges til grunn ved vurdering av vesentlighet, men refererer til renterisiko i bankboken som et eksempel, jf. artikkel 98 nr. 5. Tilsynsmyndigheten skal fastsette pilar 2-krav for foretak som ikke etterlever regelverk om risiko- og kapitalbehovsvurdering (ICAAP), styring og kontroll eller store engasjementer, såfremt ikke andre tilsynsmessige virkemidler anses tilstrekkelige. Tilsynsmyndigheten kan fastsette pilar 2-krav på bakgrunn av «andre foretaksspesifikke situasjoner» som gir grunnlag for vesentlig bekymring, jf. artikkel 104 a nr. 1 bokstav f. CRD5 presiserer også at foretakenes innsats mot terrorfinansiering og hvitvasking skal vurderes som en del av SREP, jf. artikkel 97 nr. 6. I den grad risikoen har økt, eller det er rimelig å anta at det har vært forsøk på, eller tilfeller av, hvitvasking eller terrorfinansiering i foretaket, skal tilsynsmyndigheten varsle Den europeiske banktilsynsmyndigheten, EBA.

I CRD5 presiseres det at kapital som skal dekke pilar 2-kravet, skal bestå av minimum 56 prosent ren kjernekapital og 75 prosent kjernekapital, jf. artikkel 104a nr. 4. Tilsynsmyndigheten kan, ut fra foretaksspesifikke forhold, fastsette at kravet må dekkes av en høyere andel kjernekapital eller ren kjernekapital. Kapital som brukes for å dekke pilar 1-krav (minstekrav til ansvarlig kapital og bufferkrav) og kapitalkravsmarginen, kan ikke benyttes for å oppfylle pilar 2-krav. All kapital kan imidlertid benyttes til også å oppfylle minstekravet til uvektet kjernekapitalandel og eventuelle uvektede pilar 2-krav knyttet til overdreven eller unormal gjeldsoppbygging, jf. artikkel 92 nr. 1. Det vil si at dobbelttelling er tillatt i disse tilfellene.

CRD5 artikkel 97 nr. 4 presiserer hvilke kriterier tilsynsmyndigheten skal legge til grunn i sin vurdering av proporsjonalitet, jf. artikkel 143 nr. 1 bokstav c. Etter ny artikkel 97 nr. 4 bokstav a kan tilsynsmyndigheten benytte felles metode og tilnærming til SREP for grupper av foretak med lik risikoprofil, under forutsetning av at det gjøres en konkret vurdering av risikoen i det enkelte foretak, og at bruk av tilsynsmessige virkemidler tilpasses foretaket. En gruppebasert tilnærming vil imidlertid utløse krav om notifisering til EBA.

Ny artikkel 104b nr. 1 i CRD5 presiserer foretakets plikt til å fastsette en intern kapitalkravsmargin som sikrer at kapitalnivået i tilstrekkelig grad dekker de risikoer foretaket er utsatt for, og tap foretaket kan bli utsatt for i en stressituasjon, herunder de tap som fremgår av tilsynsmyndighetens stresstester. Tilsynsmyndigheten skal regelmessig vurdere foretakets kapitalkravsmargin som ledd i SREP og se hen til egen vurdering av interne modeller og resultatene av foretakets stresstest, jf. artikkel 104b nr. 2. Tilsynsmyndigheten skal meddele sin vurdering av hva som vil være et passende nivå på kapitalkravsmarginen, til foretaket, jf. artikkel 104b nr. 3. Tilsynsmyndighetens vurdering av kapitalkravsmarginen skal være foretaksspesifikk og kan omfatte de samme risikoer og risikoelementer som inngår i pilar 2-kravet, men kun dersom risikoen ikke allerede anses dekket gjennom pilar 2-kravet, jf. artikkel 104b nr. 4. Dersom foretaket etter tilsynsmyndighetens vurdering ikke har tilstrekkelig kapitalkravsmargin, kan tilsynsmyndigheten fastsette et høyere pilar 2-krav etter artikkel 104a.

2.4 Disponeringsrestriksjoner ved brudd på bufferkrav

CRD5 artikkel 141 og 141a gjelder disponeringsrestriksjoner som inntrer automatisk ved overtredelser av det samlede kapitalbufferkravet. Når foretaket oppfyller det samlede bufferkravet, kan det ikke foreta disponeringer vedrørende den rene kjernekapitalen som medfører at foretaket ikke lenger vil oppfylle det samlede kapitalbufferkravet. Hvis foretaket ikke overholder det samlede kapitalbufferkravet, skal foretaket beregne et maksimalt disponeringsbeløp («maximum distributable amount», MDA) og gi melding om dette til tilsynsmyndigheten. Endringene med CRD5 gjelder i hovedsak metoden for beregning av det maksimale disponeringsbeløpet. Videre presiseres det i CRD5 artikkel 141a at et foretak skal anses å være i brudd med det samlede bufferkravet hvis det ikke har nok kapital av tilstrekkelig kvalitet til å dekke det samlede bufferkravet, minstekravet til ansvarlig kapital i pilar 1 og det foretaksspesifikke kapitalkravet i pilar 2, med unntak av pilar 2-krav pålagt foretaket som følge av risiko knyttet til overdreven gjeldsoppbygging i foretaket.

CRD5 artikkel 141b og 141c gjelder automatiske disponeringsrestriksjoner ved brudd på bufferkravet for uvektet kjernekapitalandel for globalt systemviktige foretak (G-SII). Blant annet skal et foretak som ikke lenger oppfyller kravet til uvektet kjernekapitalandelsbuffer, beregne et maksimalt disponeringsbeløp («leverage ratio related maximum distributable amount», L-MDA), og gi melding til tilsynsmyndigheten.

For øvrig følger det av CRD5 artikkel 104b nr. 6 at brudd på en eventuell kapitalkravsmargin som er kommunisert til foretaket under pilar 2, ikke skal medføre automatiske disponeringsrestriksjoner.

2.5 Organisering av finanskonsern

2.5.1 Krav om tillatelse for å etablere holdingforetak

I utgangspunktet skal kredittinstitusjoner og verdipapirforetak oppfylle kapital-, soliditets- og sikkerhetskrav på individuell basis, jf. CRR2 artikkel 6 nr. 1. I konsern skal kravene også oppfylles på konsolidert nivå, jf. CRR2 artikkel 11 nr. 2. CRR2 artikkel 11 til 24 gir nærmere regler om konsolidering.

Det følger av fortalens punkt 3 i CRD5 at siden kredittinstitusjoner og verdipapirforetak som kontrolleres av holdingforetak, ikke alltid er i stand til å sikre at kravene overholdes på konsolidert nivå i hele konsernet, er det nødvendig at tilsynssanksjoner kan rettes direkte mot visse holdingforetak.

Etter CRD5 artikkel 21a stilles det krav til konsesjon for holdingforetak i finanskonsern. Bestemmelsen regulerer finansielle holdingforetak og blandede finansielle holdingforetak. Et finansielt holdingforetak vil være et holdingforetak i en gruppe som hovedsakelig består av banker, kredittforetak, finansieringsforetak eller verdipapirforetak. Et blandet finansielt holdingforetak vil være et holdingforetak i en tverrsektoriell finansiell gruppe bestående av minst én bank, ett kredittforetak, ett finansieringsselskap eller ett verdipapirforetak, og minst ett forsikringsforetak.

Etter CRD5 artikkel 21a nr. 4 kan det søkes om unntak fra kravet til tillatelse dersom følgende vilkår er oppfylt:

• a) foretakets hovedvirksomhet er å eie aksjer i datterforetak,

• b) foretaket er ikke utpekt som krisehåndteringsenhet,

• c) et datterforetak er en kredittinstitusjon som er ansvarlig for å oppfylle tilsynskrav som gjelder på konsolidert nivå i konsernet, og kan oppfylle disse kravene på en effektiv måte,

• d) foretaket tar ikke del i operasjonelle, finansielle eller andre ledelsesbeslutninger som berører konsernet eller de regulerte datterforetakene, og

• e) det er ikke noe som hindrer et effektivt tilsyn med konsernet på konsolidert nivå.

Søknader om unntak skal behandles etter samme prosedyrer som søknader om godkjenning. Det er stilt krav til hvilke opplysninger som skal gis i konsesjonssøknaden. Det skal blant annet gis opplysninger om konsernstruktur, faktiske ledere og kvalifiserte eiere, jf. CRD5 artikkel 21a nr. 2. Søknaden skal sendes til den konsoliderte tilsynsmyndigheten, jf. artikkel 21 a nr. 2 første ledd. Hvem som skal være konsolidert tilsynsmyndighet, er regulert i ny artikkel 111 i CRD5.

Dersom tilsynsmyndigheten i etableringsstaten er en annen enn den konsoliderte tilsynsmyndigheten, skal søknaden også sendes til tilsynsmyndigheten i etableringsstaten. Tilsynsmyndighetene skal søke å bli enige om en felles beslutning, jf. CRD5 artikkel 21a nr. 8. Beslutningen skal treffes innen to måneder etter at den konsoliderte tilsynsmyndigheten har sendt sin vurdering av søknaden til tilsynsmyndigheten i etableringsstaten.

Dersom de ulike tilsynsmyndighetene ikke blir enige, skal beslutningen tas av EBA (etter at saken er henvist til EBA i samsvar med artikkel 19 i forordning (EU) nr. 1093/2010, jf. CRD5 artikkel 21a nr. 8 tredje ledd). Dersom søknaden gjelder et blandet konsern (konsern som omfatter både bank og forsikring) hvor det er utpekt en tilsynsmessig koordinator, skal også denne samtykke til beslutningen, jf. artikkel 21a nr. 9. Dersom de ulike tilsynsmyndighetene ikke blir enige, skal beslutningen tas av EBA eller Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjoner, EIOPA. Forordning (EU) nr. 1093/2010 er tatt inn i EØS-avtalen. I EØS-tilpasningen av forordningen er EFTAs overvåkningsorgan gitt beslutningskompetanse overfor EFTA-statene, etter en fastsatt samarbeidsprosedyre med EBA.

CRD5 artikkel 21a nr. 3 stiller følgende vilkår for tillatelse til å være holdingforetak:

• Konserninterne retningslinjer og fordelingen av oppgaver i konsernet må effektivt sikre (a) koordinering av virksomhetene i datterforetakene, (b) forhindre eller håndtere interessekonflikter i konsernet og (c) håndheving av konserninterne retningslinjer fastsatt av holdingforetaket, jf. bokstav a.

• Organisasjonsstrukturen i konsernet kan ikke være til hinder for et effektivt tilsyn med datterforetak, jf. bokstav b.

• Eiere og ledelse må oppfylle krav til egnethet, jf. bokstav c.

Avslag på både søknader om konsesjon og søknader om unntak fra konsesjonsplikten må gis innen fire måneder etter at søknaden er mottatt, jf. artikkel 21a nr. 10. Er søknaden ufullstendig, løper fristen fra tidspunktet alle nødvendige opplysninger er mottatt. En avgjørelse skal uansett treffes innen seks måneder etter at søknaden er mottatt.

Også ved egnethetsvurderinger av kvalifiserte eiere skal myndighetene koordinere sine vurderinger, jf. artikkel 21a nr. 2 annet ledd. I slike tilfeller suspenderes direktivets ordinære saksbehandlingsfrister for egnethetsvurdering ved erverv av kvalifiserte eierandeler.

Ved overtredelse av krav til tillatelse, eller vilkår for tillatelse, skal tilsynsmyndigheten ha nødvendige virkemidler bl.a. for å bidra til at krav som følger av CRD5 og CRR2, overholdes på konsolidert nivå, jf. artikkel 21a nr. 6.

Direktivet inneholder ikke absolutte krav til tilsynsmessige virkemidler, men det er i artikkel 21 a nr. 6 gitt en del eksempler på slike virkemidler:

• suspensjon av utøvelse av stemmeretten til aksjer i datterforetak som er kredittinstitusjon eller verdipapirforetak,

• påbud eller sanksjoner mot holdingforetaket eller dets styre og ledelse, påbud om at holdingforetaket skal overføre aksjene i datterforetak, som er kredittinstitusjon eller verdipapirforetak, til sine aksjonærer,

• utpeking av annet holdingselskap, kredittinstitusjon eller verdipapirforetak i konsernet som ansvarlig for overholdelse av krav på konsolidert nivå,

• begrense adgangen til eller forby utbetaling av utbytte til aksjonærer, påbud om at holdingforetaket skal selge eller selge seg ned i kredittinstitusjon, verdipapirforetak eller andre enheter i den finansielle sektoren,

• påbud om å fremlegge en plan for overholdelse av krav.

CRD5 endrer videre artiklene 64, 66 og 67, slik at holdingforetak omfattes av tilsynsbeføyelser og sanksjoner ved overtredelse av regelverk.

2.5.2 Krav til mellomliggende holdingforetak i EØS for tredjelandskonsern

Dersom et tredjelandskonsern har to eller flere kredittinstitusjoner eller verdipapirforetak som datterforetak i EØS, skal disse ha ett mellomliggende morforetak etablert i EØS, jf. CRD5 artikkel 21b nr. 1. Tredjelandskonsern er definert i CRD5 artikkel 3 nr. 1 punkt 63 og 64, jf. CRR2 artikkel 4 nr. 1 punkt 138.

Kravet til mellomliggende morforetak i EØS skal ikke gjelde for konsern med samlede eiendeler i EØS på mindre enn 40 milliarder euro, jf. artikkel 21b nr. 4. Etter artikkel 21b nr. 5 skal følgende inngå i beregningen:

• samlet forvaltningskapital til konsernforetakene i EU, og

• den samlede forvaltningskapitalen til tredjelandskonsernets filialer som har tillatelse i henhold til MiFID II eller MiFIR (verdipapirforetak).

Tilsynsmyndighetene kan tillate at det etableres to mellomliggende morforetak i EU, jf. artikkel 21b nr. 2. Dette gjelder dersom et krav om at datterforetakene i EØS skal ha ett felles mellomliggende morforetak i EØS, vil være uforenlig med obligatoriske krav til separasjon av virksomheter i konsernet etter regler eller myndighetspåbud i konsernspissens hjemland. Det samme gjelder dersom krisehåndteringsmyndigheten for det mellomliggende morforetaket i EØS mener at ett felles mellomliggende morforetak vil gjøre krisehåndtering mindre effektivt enn om det er to mellomliggende morforetak.

Etter artikkel 21b nr. 3 skal et mellomliggende morforetak være en kredittinstitusjon med konsesjon etter artikkel 8, eller et holdingforetak med tillatelse etter artikkel 21a. Dersom konsernet bare omfatter verdipapirforetak etablert i EØS, kan det mellomliggende morforetaket være et verdipapirforetak som omfattes av krisehåndteringsdirektivet. Dette gjelder verdipapirforetak som omfattes av startkapitalkravet i verdipapirhandelloven § 9-39 første ledd, som følge av at de har tillatelse til å handle finansielle instrumenter for egen regning, avgi fulltegningsgaranti eller å drive multilateral eller organisert handelsfasilitet.

For tredjelandskonsern som hadde mer enn ett kredittforetak eller verdipapirforetak i EØS per 27. juni 2019 og som har en forvaltningskapital på minst 40 milliarder euro i EØS, er det gitt overgangsregler frem til 30. desember 2023, jf. artikkel 21b nr. 8.