1 Innledning – proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning – juridisk oppfølging av prioriteringsmeldingen

Regjeringens mål er å skape pasientens helsetjeneste der alle skal ha trygghet for å få hjelp når de trenger det, bli ivaretatt og informert, oppleve å ha innflytelse, påvirkning og makt til å treffe valg som gjelder egen situasjon.

En grunnleggende utfordring for helsetjenesten er at mulighetene overstiger ressursene. Derfor må vi prioritere. Gode helsetjenester krever gode prioriteringer. De medisinske mulighetene er store og blir stadig større. Ny kunnskap, teknologi og behandling gjør det mulig å gi et stadig bedre tilbud. Dette lovforslaget vil bidra til å skape et godt, rettferdig og likeverdig fordelt helsetilbud innenfor de ressursene vi har tilgjengelig.

Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering, er grunnlaget for forslagene som fremmes i denne lovproposisjonen. Meldingen slår fast hvilke prinsipper som skal gjelde for prioritering i helsetjenesten og verdigrunnlaget disse prinsippene er tuftet på. Et samlet Storting sluttet seg til meldingen. I prioriteringsmeldingen ble det slått fast at prinsippene for prioritering skal være grunnlaget for regelverk, faglige beslutningsstøtteverktøy og ha en etisk veiledende rolle.

I Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan for perioden 2011–2015 ble rammene for et nasjonalt system for innføring av nye og kostnadskrevende metoder i spesialisthelsetjenesten presentert. Formålet var å understøtte kunnskapsbasert praksis og pasientsikkerhet, samt rasjonell ressursbruk ved å basere beslutningene om bruk av metoder på metodevurderinger basert på internasjonalt anerkjent metodikk.

Systemet for innføring av nye metoder i spesialisthelsetjenesten ble innført i 2013 av de regionale helseforetakene. Systemet er etablert blant annet for å sikre likeverdig tilgang til metoder som er dokumentert trygge og effektive. Systemet skal videre understøtte likeverdig og rask tilgang til nye metoder. Et annet viktig aspekt er at systemet skal vurdere nye metoder sammenliknet med eksisterende behandling, og vurdere om etablerte metoder skal utfases. Systemet skal også bidra til å tydeliggjøre og understøtte beslutningsprosesser og -nivåer, samt gi transparente beslutninger.

Før innføringen av systemet var det i all hovedsak overlatt til det enkelte helseforetak eller den enkelte fagavdeling å beslutte hvilke metoder (diagnostikk, legemidler, nye kirurgiske metoder, rehabilitering, nytt medisinsk utstyr etc.) som skulle tas i bruk i tjenesten. Det var ingen eller liten koordinering på tvers av helseforetakene eller innad i helseforetakene.

Et sentralt verktøy i systemet er metodevurderinger. Det er en systematisk vurdering av dokumentasjon av sikkerhet, nytte og ressursbruk for behandling av sykdommer, og i noen grad forebygging av sykdommer. I tillegg vurderes tilstandens alvorlighet. Den eventuelle merverdien av metoden blir sammenliknet med en annen metode, fortrinnsvis med den eksisterende standardbehandlingen. I tillegg kan andre forhold bli belyst. Eksempler er organisasjonsmessige konsekvenser, juridiske og etiske spørsmål. Metodevurderingene utgjør en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for beslutninger om innføring eller utfasing av metoder i spesialisthelsetjenesten. I kapittel 6 redegjøres det for innføringen av systemet og den videreutviklingen som har skjedd frem til i dag.

I prioriteringsmeldingen uttalte departementet at i etterkant av behandlingen av meldingen i Stortinget, ville departementet utrede spørsmålet om rettslig regulering av systemet for nye metoder. I kapittel 8 foreslår departementet å lovfeste at de regionale helseforetakene skal sørge for et felles system som tar stilling til hvilke metoder som skal tilbys i spesialisthelsetjenesten. Departementet har allerede gitt de regionale helseforetakene denne oppgaven i foretaksmøte og gjennom eierstyring i oppdragsdokumentet, men er av den oppfatning at dette er en så viktig del av sørge-for-ansvaret at dette ansvaret bør tydeliggjøres i lovs form. En rettslig forankring vil bidra til en tydeliggjøring av de regionale helseforetakenes ansvar, og bidra til å sikre legitimitet til systemet.

Departementet mener det er viktig at prinsippene for prioritering er gjennomgående i hele spesialisthelsetjenesten og i regelverket. Det er en av de grunnleggende føringene fra prioriteringsmeldingen, som ble vedtatt av et samlet Storting. Alle typer beslutninger i spesialisthelsetjenesten, og beslutninger om rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, må bygge på de samme prinsippene. I denne proposisjonens kapittel 7 foreslår departementet å ta inn i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a at de regionale helseforetakene skal innrette sitt tjenestetilbud basert på prioriteringskriteriene om nytte, ressursbruk og alvorlighet. Departementet mener det vil styrke legitimiteten og forutberegneligheten til prioritering i spesialisthelsetjenesten dersom kriteriene for prioritering nedfelles i lovverket. Det vil tydeliggjøre at kriteriene for prioritering skal ligge til grunn for prioritering i spesialisthelsetjenesten generelt, og ikke bare er avgrenset til vurderinger av rett til nødvendig helsehjelp.

I kapittel 9 foreslår departementet å presisere i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b om retten til nødvendig spesialisthelsetjeneste, at rettigheten gjelder de tjenester som spesialisthelsetjenesten har ansvaret for å yte og finansiere. Dette er ikke en materiell endring av rettstilstanden. Departementet foreslår presiseringen for å få frem at den individuelle rettigheten ikke går lengre enn hva spesialisthelsetjenesten er forpliktet til å yte av tjenester. Departementet mener det er avgjørende at det fremkommer i regelverket at det er en sammenheng mellom prioriteringsbeslutninger med betydning for tilbudet i spesialisthelsetjenesten og beslutninger om rett til nødvendig helsehjelp for pasienter.

Spørsmålet om egenfinansiering av helsehjelp behandles i kapittel 10. Utgangspunktet i den norske helse- og omsorgstjenesten er at tjenestene finansieres av staten og kommunen. Betaling kan kun kreves der det er gitt hjemmel i lov. Det er to problemstillinger som meldingen reiser og som drøftes i dette kapitlet. For det første uttales det i prioriteringsmeldingen at departementet vil tydeliggjøre i regelverket at pasienter ikke har krav på å få bistand til å få en annen type helsehjelp enn den spesialisthelsetjenesten tilbyr, selv om pasienten selv betaler for dette. Departementet vil understreke i lovverket at sykehusene ikke skal ha anledning til å gjennomføre slik behandling. Dette er under forutsetning av at pasienten gis forsvarlig helsehjelp. For det andre ble det uttalt at departementet skal vurdere muligheten til å oppgradere helsehjelpen uten at dette strider med prinsippet om likebehandling av pasientene og skaper uønsket variasjon i den offentlige helsetjenesten. Departementet foreslår derfor å lovfeste prinsippet om at det ikke skal være mulig å kjøpe seg oppgradering av helsehjelpen innenfor den offentlige spesialisthelsetjenesten.

1.2 Avgrensning mot den kommunale helse- og omsorgstjenesten og tannhelsetjenesten

Regjeringen oppnevnte 5. april 2017 et utvalg som skal se på prioritering i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Formålet med utvalget er å få en helhetlig drøfting av prioritering i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og innen tannhelse. Målet er å beskrive utfordringsbildet og behovet for å prioritere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Videre kartlegge og beskrive situasjoner der det tas prioriteringsbeslutninger, beskrive det verdimessige utgangspunktet for prioritering. Og basert på dette drøfte, og foreslå mulige prinsipper for prioritering og eventuelt hensyn som bør vektlegges i prioriteringsbeslutninger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Utvalget leverte 13. desember 2018 NOU 2018: 16 Det viktigste først – Prinsipper for prioritering i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og for offentlig finansierte tannhelsetjenester. Utredningen inneholder vurderinger av prioriteringsutfordringer i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den offentlig finansierte tannhelsetjenesten, anbefalinger om prinsipper for prioritering og virkemidler for å understøtte prinsippene.

Helse- og omsorgsdepartementet sendte den 21. februar 2019 utredningen på tre måneders offentlig høring. Høringsfristen er 22. mai 2019. Departementet vil følge opp denne høringen på egnet måte. Av den grunn er vurderingene og lovforslagene i denne lovproposisjonen kun knyttet til spesialisthelsetjenesten, med mindre det særskilt fremgår annet.