5 Gjeldende rettstilstand

5.1 Politiregisterloven

Politiregisterloven regulerer politiets, herunder Politiets sikkerhetstjenestes (PST) og påtalemyndighetens, behandling av opplysninger. Det følger av politiregisterloven § 4 at opplysninger kan behandles til det formålet de er innhentet for eller til andre politimessige formål, med mindre det er bestemt i lov eller i medhold av lov at retten til behandling er begrenset, eller at opplysninger kan behandles til andre formål enn de politimessige.

Til hvilke andre formål enn de politimessige opplysningene kan utleveres til, er regulert i kapittel 6 i politiregisterloven om begrensninger i taushetsplikten. Etter § 30 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysninger utleveres til andre offentlige organer, dersom dette er nødvendig for å løse mottakerorganets lovpålagte oppgaver, eller for å hindre at virksomheten blir utøvd på en uforsvarlig måte. Det fremgår videre uttrykkelig av politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 6 at det kan utleveres opplysninger til E-tjenesten for forebyggelses- og sikkerhetsmessige formål. Disse bestemmelsene hjemler imidlertid ikke utlevering av opplysninger som er innhentet ved bruk av skjulte tvangsmidler, idet både taushetsplikten og hvilke formål slike opplysninger kan brukes til, er regulert i straffeprosessloven, hovedsakelig i kapittel 16 a, jf. også politiregisterloven § 23 femte ledd.

5.2 Straffeprosessloven

Politiets sikkerhetstjeneste har samme adgang til å benytte tvangsmidler som ledd i etterforskningen som det øvrige politi etter straffeprosessloven. Etter straffeprosessloven § 222 d annet ledd har PST en noe videre adgang til å bruke tvangsmidler i avvergende øyemed.

Straffeprosessloven § 216 i angir til hvilke formål politiet kan bruke informasjon innhentet ved skjulte tvangsmidler i straffesaker. Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd for kommunikasjonskontroll, men gjelder også for romavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 m sjette ledd, og for dataavlesing, jf. straffeprosessloven § 216 o. I tillegg gjelder den for all tvangsmiddelbruk i avvergende øyemed, jf. straffeprosessloven § 222 d femte ledd annet punktum. De formål som bestemmelsen åpner for at informasjon kan benyttes til, er formål som er i politiets eller PSTs egen interesse, og der man har vurdert at de hensyn som taler for utlevering veier tyngre enn den registrertes interesse i at opplysningene ikke spres videre. Det er etter gjeldende bestemmelse ikke åpnet for at opplysninger kan utleveres når det kun skjer i mottakers interesse.

Opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll mv. kan blant annet benyttes i etterforskning av straffbare forhold, herunder i avhør av mistenkte, som bevis etter vilkårene i bokstav b til d, for å forebygge at noen uskyldig blir straffet, for å avverge en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff og for å gi opplysninger til kontrollutvalget. Bestemmelsen setter bare begrensninger i adgangen til å bruke opplysningene utad, ved at de meddeles andre. Bestemmelsen legger dermed ikke begrensninger på politiets adgang til å bruke informasjonen dersom dette kan skje uten at de videreformidles til andre.

5.3 Politiloven

Etter politiloven § 17 d har PST adgang til å bruke tvangsmidler for å kunne forebygge de alvorligste lovbruddene innenfor tjenestens arbeidsområde. PST har etter bestemmelsen adgang til å bruke skjulte tvangsmidler, herunder kommunikasjonskontroll, romavlytting, dataavlesing, teknisk sporing, hemmelig ransaking og hemmelig beslag. Vilkåret er at det må være grunn til å undersøke om noen forbereder handlinger som rammes av straffeloven §§ 131, 133 og 134 (terrorhandlinger, terrorforbund og terrortrusler), §§ 121 til 126 (etterretningsvirksomhet og avsløring av statshemmeligheter) eller §§ 251, 254, 256, 263, 273 eller 275 (tvang, frihetsberøvelse, trusler, kroppsskade og drap). Forberedelse av sistnevnte handlinger må rette seg mot medlemmer av Kongehuset, Stortinget, regjeringen, Høyesterett eller representanter fra tilsvarende institusjoner i andre stater.

I politiloven § 17 f er det oppstilt særskilte begrensninger i adgangen til å bruke informasjon innhentet ved forebyggende tvangsmiddelbruk i medhold av § 17 d. Etter § 17 f kan opplysninger fra skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed brukes som ledd i å forebygge et straffbart forhold som nevnt i § 17 b første ledd, som ledd i etterforsking av et straffbart forhold som nevnt i § 17 d første ledd, herunder som ledd i avhør av de mistenkte, som bevis for en terrorhandling, jf. straffeloven §§ 131, 133 og 134, for å forebygge at noen uskyldig blir straffet eller for å forhindre en alvorlig straffbar handling som kan krenke andres liv, helse eller frihet. Heller ikke denne bestemmelsen åpner for at opplysninger kan utleveres når det kun skjer i mottakers interesse. Bestemmelsen er utformet etter mal av straffeprosessloven § 216 i, og skal for de sammenfallende delene av bestemmelsene forstås på samme måte.

5.4 Lov om Etterretningstjenesten

E-tjenesten er regulert i lov 20. mars 1998 nr. 11 om Etterretningstjenesten (heretter kalt etterretningstjenesteloven). Virksomheten er også regulert i en egen instruks fastsatt ved kgl.res. 31. august 2001 nr. 1012 (etterretningsinstruksen). Av loven § 3 fremgår at E-tjenesten skal innhente, bearbeide og analysere informasjon som angår norske interesser sett i forhold til fremmede stater, organisasjoner eller personer. På denne bakgrunn skal det utarbeides trusselanalyser og etterretningsvurderinger som kan bidra til å sikre viktige nasjonale interesser.

Etter etterretningstjenesteloven § 4 kan E-tjenesten ikke overvåke eller skjult innhente opplysninger om norske fysiske eller juridiske personer på norsk territorium. E-tjenesten kan bare oppbevare informasjon som gjelder norske fysiske eller juridiske personer dersom informasjonen har direkte tilknytning til E-tjenestens lovpålagte oppgaver etter § 3. Informasjon direkte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdrag for E-tjenesten kan oppbevares. Forbudet omfatter ikke informasjon om etterretningsvirksomhet som drives av slike personer på oppdrag for eller til fordel for fremmede stater, organisasjoner eller individer, jf. Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 9. Bestemmelsen innebærer heller ikke noe forbud mot å motta informasjon om norske borgere fra samarbeidende tjenester, uavhengig av hvordan informasjonen er innhentet. Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har for eksempel lagt til grunn at E-tjenestens eventuelle forespørsler til PST for å få informasjon om norske borgere, ikke innebærer omgåelse av forbudet. Forutsetningen er at informasjonsutvekslingen ligger innenfor E-tjenestens lovpålagte oppgaver. Denne fortolkningen kommer til utrykk i Dokument nr. 18 (2008–2009) Årsmelding til Stortinget fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) del V punkt 2.

E-tjenestens behandling av personopplysninger er underlagt personopplysningsloven. Behandlingen av personopplysninger er i tillegg regulert av internt regelverk som utfyller personopplysningslovens prinsipper om formålsbestemthet, nødvendighet, proporsjonalitet, krav til sletting mv.

5.5 Samarbeidsinstruksen

Instruks 13. oktober 2006 nr. 1151 om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samarbeidsinstruksen) regulerer samhandlingen mellom de to tjenestene. Formålet med samarbeidet er å kunne møte aktuelle trusler og sikkerhetsutfordringer. Etter instruksen § 3 er prioriterte områder for informasjonsutveksling og samarbeid terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, fremmed etterretningsvirksomhet og andre forhold som berører viktige norske interesser.

Etter instruksen § 2 presiseres at samarbeidet skal skje innenfor rammen av det overordnede rettsgrunnlaget som regulerer tjenestene. Etter instruksen § 10 skal tjenestene så langt som mulig utveksle informasjon av felles interesse, herunder vurderinger, analyser og ubearbeidede opplysninger. Det samme gjelder overskuddsinformasjon som den ene tjenesten besitter og som åpenbart er av interesse for den andre tjenesten. Med overskuddsinformasjon menes i denne sammenheng informasjon om forhold som ligger utenfor tjenestens område, men som er kommet inn som følge av ordinær virksomhet. Utveksling av slik informasjon må skje innenfor tjenestenes eget regelverk, bestemmelsen i samarbeidsinstruksen § 10 er ikke en selvstendig hjemmel for utveksling av opplysninger.

5.6 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

5.6.1 Grunnloven

Grunnloven § 102 lyder som følger:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.»

Bakgrunnen for bestemmelsen fremgår av Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven og Innst. 186 S (2013–2014). I innstillingen er det understreket at forslaget til Grunnloven § 102 må fortolkes som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan gjøres med hjemmel i lov. Opplysningene kan bare benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og skal slettes når formålet ikke lenger er til stede.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum gir et generelt vern av privatlivets fred. Vernet etter første punktum er likevel ikke absolutt. Høyesterett har i flere nyere avgjørelser lagt til grunn at vernet etter første punktum vil bero på en vurdering av om inngrep i de vernede interessene ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel, se Rt. 2014 s. 1105 og Rt. 2015 s. 93. I sistnevnte avgjørelse uttales følgende om tolkningen av Grunnloven § 102:

«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8, inneholder Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet kan gjøres lovlige begrensninger i privat- og familielivet. Men grunnlovsvernet kan ikke være – og er heller ikke – absolutt. I tråd med de folkerettslige bestemmelsene som var mønster for denne delen av § 102, vil det være tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt- 2014-1105 avsnitt 28.»

Det kan etter dette legges til grunn at det er en begrenset adgang til å gripe inn i den grunnlovfestede retten til privatliv når visse vilkår er oppfylt.

5.6.2 Internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er gjort til del av norsk rett ved menneskerettsloven. Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran annen norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3.

EMK artikkel 8 lyder som følger:

• «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

SP artikkel 17 lyder som følger:

• «1. Ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme.

• 2. Enhver har rett til lovens beskyttelse mot slike inngrep eller angrep.»

Rekkevidden av EMK artikkel 8 er blant annet omtalt i forarbeidene til politiregisterloven, Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 4.3.1. Kjernen i bestemmelsen er at den enkelte har krav på respekt for sitt privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse, jf. artikkel 8 nr. 1. Artikkel 8 nr. 2 angir hvilke vilkår som må være oppfylt for å gjøre inngrep i retten etter nr. 1. Eventuelle inngrep må være i «samsvar med loven» og «nødvendig» i et demokratisk samfunn av hensyn til samfunnets sikkerhet eller sentrale nasjonale interesser. I kravet til nødvendighet ligger blant annet at det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av dette. Også SP artikkel 17 inneholder forbud mot vilkårlige eller ulovlige inngrep i privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse og rett til beskyttelse mot slike inngrep eller angrep. SP antas ikke å inneholde flere begrensninger enn de som følger av EMK artikkel 8.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har slått fast at videreformidling av innhentet informasjon innebærer et inngrep i retten til privatliv dersom opplysningene gjøres kjent for en større krets, jf. M.S. mot Sverige 27. august 1997 (saksnummer 44787/98) avsnitt 35. Dette gjelder uavhengig av om innsamlingen av informasjonen utgjør et inngrep i seg selv, som for eksempel ved telefonavlytting eller om det er offentlig tilgjengelig informasjon som lagres og systematiseres. Her vises til P.G. og J.H. mot Storbritannia 25. september 2001 (saksnummer 44787/98) og Rotaru mot Romania 4. mai 2000 (saksnummer 28341/95) avsnitt 43:

«The Court reiterates that the storing of information relating to an individuals private life in a secret register and the release of such information come within the scope of Article 8 § 1(see the Leander v. Sweden judgment of 26 March 1987, Series A.no.116, p.22, § 48).»

Dette gjelder uavhengig av om det organet som mottar opplysningene er underlagt taushetsplikt.

I vurderingen av om videreformidling av personlige opplysninger er et forholdsmessig inngrep, har EMD lagt vekt på om videreformidling er i tråd med formålet ved innhenting av opplysningene. I Weber og Saravia mot Tyskland 29. juni 2006 (saksnummer 54934/00) avsnitt 125–126 uttalte EMD følgende om bruken av opplysninger som opprinnelig var innhentet som ledd i strafforfølging:

«The Court finds that the transmission of personal data obtained by general surveillance measures without any specific prior suspicion in order to allow the institution of criminal proceedings against those being monitored constitutes a fairly serious interference with the right of these persons to secrecy of telecommunications. (…….) However, it notes that the use of information obtained by strategic monitoring to these ends was limited: personal data could be transmitted to other authorities merely in order to prevent or prosecute the serious criminal offences listed in section 3 (3) of the amended G 10 Act.»

Domstolen la i tillegg vekt på at opplysningene bare kunne videreformidles dersom «specific facts – as opposed to mere factual indications» ga grunn til mistanke om at noen hadde begått en av de relevante straffbare handlingene. Det ble også vektlagt at det gjaldt spesielle regler for hvem som kunne beslutte videreformidling av opplysningene, og for kontroll med slike beslutninger.