Del 2
Proposisjonsdel
9 Bakgrunnen for lovforslaget
Det er behov for å vurdere tiltak som bidrar til at Stortingets bestandsmål for ulv, lovverket og Norges internasjonale forpliktelser samspiller bedre enn i dag. Departementet har derfor vurdert muligheter for å kunne utvide adgangen til felling, innenfor rammen av Bernkonvensjonen. Departementet sendte 22. februar 2017 på høring forslag til endringer i naturmangfoldloven og rovviltforskriften. Det ble også avholdt et høringsmøte 27. februar 2017. Forslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementer
Justis- og beredskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Finansdepartementet
Andre statlige organer
Fylkesmennene
Rovviltnemndene
Sametinget
Statens naturoppsyn
Økokrim
Mattilsynet
Organisasjoner, forskningsinstitusjoner etc.
Utmarkskommunenes sammenslutning
Kommunesektorens organisasjon
Norges Naturvernforbund
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk institutt for naturforskning (NINA)
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)
Verdens naturfond (WWF) – Norge
Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk
Foreningen våre rovdyr
Natur og ungdom
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Sau og Geit
Norske Reindriftssamers landsforbund
NORSKOG
Statskog SF
NOAH – for dyrs rettigheter
Aksjonen Rovviltets Røst
Dyrebeskyttelsen Norge
Høringsfristen ble satt til 27. februar 2017 kl. 24:00. Departementet har mottatt realitetsmerknader til høringsbrevet fra følgende instanser (høringsinstanser og andre):
Departementer
Landbruks- og matdepartementet
Andre offentlige organer
Elverum kommune
Engerdal kommune
Hedmark Fylkeskommune
Fylkesmannen i Hedmark
Museum Stavanger
Oppland Fylkeskommune
Sametinget
Trysil kommune
Fylkesmannen i Oppland
Organisasjoner, forskningsinstitusjoner etc.
Bygdefolk For Rovdyr
Dyrebeskyttelsen Norge
Dyrebeskyttelsen Oslo & Omegn – Dyrenes Hus
Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk
Foreningen Våre Rovdyr
Glommen Skog
Hedmark Høyre
Kvinner for trygge bygder
Miljøpartiet Dei Grøne Os
Naturvernforbundet
Nettverk for dyrs frihet
NOAH – for dyrs rettigheter
Norges Bondelag
Norges Fjellstyresamband
Norges Jeger og Fiskerforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Basset Klubb
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norske Elghundklubbers Forbund
Norske Harehundklubbers Forbund
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Norsk Kennel Klub
Norsk Sau og Geit
Norsk Zoologisk Forening
NORSKOG
Regionrådet for Sør-Østerdal
Rovviltets Røst
Sabima
Støttegruppe for personer rammet av norsk rovviltpolitikk
Trysil Høyre
Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS)
WWF-Norge
WWF Verdens naturfond
Åmot Bonde og Småbrukarlag
I tillegg har det kommet inn over 300 høringsinnspill fra privatpersoner.
Høringsinstansenes synspunkter på høringsforslaget er gjengitt i tilknytning til selve lovendringsforslaget. Innspill fra høringsinstansene som er ansett for å gjelde andre spørsmål enn de som er gjenstand for høring, er som hovedregel ikke gjengitt. Særskilte juridiske innspill om forståelsen av gjeldende rett er gjengitt i kapittel 7.
10 Omtale av gjeldende rett
10.1 Naturmangfoldloven
Naturmangfoldloven inneholder flere bestemmelser som er relevante for rovviltforvaltningen. Disse omfatter blant annet § 1 om lovens formål, forvaltningsmålet for arter i § 5, den generelle aktsomhetsplikten i § 6, § 14 om vektlegging av andre samfunnsinteresser og samiske interesser, § 15 om høsting og annet uttak, §§ 17 og 17 a om nødverge og § 19 om rovvilterstatning, i tillegg til naturmangfoldlovens generelle prinsipper for bærekraftig bruk i §§ 8 til 12.
§ 15 fastslår den hovedregel at felling av rovvilt vil kreve hjemmel i lov. Bestemmelsen lyder:
§ 15.(forvaltningsprinsipp)
Høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Ved enhver aktivitet skal unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås. Likeledes skal unødig jaging av viltlevende dyr unngås.
Det er ikke alminnelig adgang til uttak av ulv i Norge. Når vilkårene i naturmangfoldloven § 17 (nødverge) eller § 18 er oppfylt, kan imidlertid uttak være aktuelt.
Felling kan skje etter § 18 når det på forhånd foreligger en offentlig tillatelse.
Naturmangfoldloven § 18 første til tredje ledd lyder:
§ 18.(annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk etter vurdering av myndighetene)
Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk
for å beskytte naturlig forekommende planter, dyr og økosystemer,
for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom,
for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning,
for innfanging til gjenoppbygging av bestander,
for innfanging til lovlig oppdrettsvirksomhet,
for forskning, undervisning eller taksonomisk virksomhet, eller
som er fremmede organismer.
Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.
Myndigheten etter loven kan av eget tiltak iverksette uttak med formål som nevnt i første ledd bokstav a til d og g, jf. annet ledd. Uttaket regnes ikke som enkeltvedtak, og kan om nødvendig skje på annens eiendom. Kongen kan gi nærmere forskrift om slikt uttak.
Som det fremgår av sammenhengen, er det altså ikke slik at felling kan skje i alle tilfeller ett av vilkårene i første ledd er oppfylt. Etter annet ledd kreves i tillegg både at uttak ikke truer bestandens overlevelse og at formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.
I lovforarbeidene er det antatt at bestemmelsen ivaretar Norges forpliktelser til vern om truede arter etter Bernkonvensjonen. Når det gjelder Norges oppfølging av forpliktelsene etter Bernkonvensjonen er det sentralt at lovgiver er tydelig på hva konvensjonen tillater og hvilket innhold lovregelen som følger opp konvensjonen skal ha.
Det er naturlig også innledningsvis å nevne prinsippet om geografisk differensiert forvaltning. Ved behandlingen av rovviltforlikene i 2004 og 2011 sluttet Stortinget seg til at prinsippet om en geografisk differensiert rovviltforvaltning fortsatt skal legges til grunn i forvaltningen. Prinsippet om geografisk differensiert forvaltning går for ulv ut på at det på den ene siden er utpekt et kjerneområde for ulv (ulvesonen), også kalt prioritert yngleområde for rovvilt, der man fortrinnsvis skal oppfylle regionens bestandsmål. På den annen side har man prioriterte beiteområder, der hensynet til beitedyr skal veie tyngst. Gjennom lisensfelling og kvotejakt skal bestandene av rovvilt reguleres slik at konfliktene med husdyr og tamrein blir minst mulig. I prioriterte beiteområder skal terskelen for iverksetting av fellingstillatelser være lav, mens i prioriterte rovviltområder vil terskelen for uttak av rovdyr være tilsvarende høyere, og beitenæringen og andre interesser skal tilpasse seg rovdyrenes tilstedeværelse i disse områdene.
Bestemmelsen i § 18 første ledd bokstav c er nærmere omtalt i kapittel 8.3.
Det har vært fremsatt mange ulike fortolkninger av naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c i denne saken, og departementet ønsker å benytte anledningen til å presisere innholdet av bestemmelsen. Etter bestemmelsen er det adgang til uttak «for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning».
Der det er dokumentert at særskilte individer utgjør en reell trussel mot mennesker, vil uttak kunne skje etter denne bestemmelsen. Det har imidlertid vært stilt spørsmål om frykt og tilknyttet redusert livskvalitet i seg selv kan omfattes av vilkåret «helse- og sikkerhetshensyn».
Etter en naturlig språklig forståelse av vilkåret «allmenne helse- og sikkerhetshensyn» vil frykt ikke omfattes. Det må antas at frykt som er reelt forankret i risiko for skade på annet enn mennesker, må vurderes etter bokstav b. Er det reell fare for skade på mennesker, vil vilkåret om «helse- og sikkerhetshensyn» uten videre være oppfylt. Det kan imidlertid være en viss mulighet for å trekke inn redusert livskvalitet, legitimitet av ulveforvaltningen mv. under vilkåret «andre offentlige interesser av vesentlig betydning» etter en ordlydsfortolkning av bestemmelsen. De opprinnelige lovforarbeidene underbygger ikke en slik forståelse og det vises til de spesielle lovmerknadene
(Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 389):
«Første ledd bokstav c gir i samsvar med Bernkonvensjonen art. 9 (1) tredje strekpunkt hjemmel for å fastsette forskrift eller treffe enkeltvedtak for å ivareta offentlige helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning. Som eksempler kan nevnes elg og moskus som har forvillet seg inn i bebyggelse og vist aggressiv adferd overfor mennesker, individer av store rovdyr som tar opphold i tettbygd strøk, eller bjørn som opptrer nærgående overfor mennesker.»
Omtalen i NOU 2004: 28 s. 590 synes nær identisk. Eksemplifiseringen peker i retning av situasjoner der det er konkret risiko for personskade. Forarbeidene gir ingen støtte for at frykt for ulv i seg selv kan være grunnlag for felling etter dette alternativet. Ulv i ulvesonen, som utviser normal adferd, synes altså å falle utenfor.
I Backers kommentarutgave til naturmangfoldloven fremgår (s. 166) at bokstav c kan brukes til å ivareta helse- og sikkerhetsmessige behov. Frykt er ikke omtalt i tilknytning til vilkårene i bestemmelsene.
Det foreligger ikke forvaltningspraksis der man har ansett § 18 første ledd bokstav c anvendelig på grunn av frykt i seg selv. Departementet kjenner heller ikke til slik praksis fra den tidligere viltloven.
Når det gjelder begrepet «andre offentlige interesser av vesentlig betydning», trekker det i første omgang i retning av annet enn rent private interesser, og dessuten må disse offentlige interessene være tungtveiende. De må ha «vesentlig betydning». Summen av private interesser vil imidlertid kunne overlappe med offentlige interesser, og det som i utgangspunktet er en privat interesse kan få karakter av en offentlig interesse hvis det berører tilstrekkelig mange. Hensynet til å ivareta næringer som utmarksbeite og jakt kan være relevant i denne sammenheng. En kan også tenke seg at innskrenket livsutfoldelse på grunn av frykt for ulv (eller andre store rovdyr) for en større gruppe mennesker og over tid, kan anses å berøre offentlige interesser.
Interessene må, som det fremgår, være av vesentlig betydning. Når det gjelder hensynet til naturmangfold, er dette markert som en svært viktig offentlig interesse gjennom beskyttelsen i Grunnloven § 112. Dette taler for at det skal mye til for å tillate felling etter dette alternativet i § 18. Spesielt gjelder det innenfor ulvesonen, der terskelen for felling skal være høy.
Departementet anser at det ikke er hjemmel i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c, ut fra hensynet til frykt i befolkningen alene, for et slikt vedtak som ble truffet av rovviltnemndene. Departementet kan heller ikke se at det foreligger annet grunnlag etter denne bestemmelsen som kan lede til et slikt resultat slik situasjonen er nå.
Vedtak om uttak kan etter § 18 andre ledd bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det siste vilkåret skal tolkes og anvendes i tråd med prinsippet om differensiert forvaltning. Forutsetningen er imidlertid at differensieringen er lojal mot Bernkonvensjonens formål og innebærer en rimelig avveining mellom vernebehovet på den ene siden og kostnadene og ulempene ved å oppstille krav om alternative tiltak.
10.2 Forskrifter
Lisensfelling reguleres nærmere i rovviltforskriften. I forskriften § 2 g) defineres begrepet lisensfelling. Her heter det at dette er skademotivert felling av et bestemt antall individer av en viltart med hjemmel i viltloven § 12, der kvoten er fastsatt av offentlig myndighet og det kreves at jegeren er registrert som lisensjeger i Jegerregisteret for å kunne delta.
Viltloven § 12 ble opphevet da naturmangfoldloven trådte i kraft. Blant annet var hjemmelen for lisensfelling avgrenset til «å forhindre skade på bufe eller tamrein». Denne avgrensningen av hvilke interesser/objekter som må være truet, er snevrere enn § 18 første ledd bokstav b.
I naturmangfoldloven er § 12 og andre bestemmelser i viltloven i dag i første rekke erstattet av naturmangfoldloven § 18. Rovviltforskriften gjelder imidlertid fremdeles, jf. naturmangfoldloven § 77.
Kompetansen til å beslutte lisensfelling er etter rovviltforskriften § 7 tillagt rovviltnemndene når «bestanden av den enkelte art ligger over de nasjonalt fastsatte bestandsmålene for regionen».
10.3 Bernkonvensjonen og habitatdirektivet
Bernkonvensjonen tar sikte på å bevare og verne om ville arter og deres leveområder. Dette fremgår også direkte av formålsbestemmelsen i konvensjonen artikkel 1, som lyder:
Article 1
1. The aims of this Convention are to conserve wild flora and fauna and their natural habitats, especially those species and habitats whose conservation requires the co-operation of several States, and to promote such co-operation.
2. Particular emphasis is given to endangered and vulnerable species, including endangered and vulnerable migratory species.
Artikkel 2 og 9 er de mest sentrale bestemmelsene i konvensjonen for de spørsmål som behandles her. Artikkel 2 fastslår statens generelle plikt etter konvensjonen til å verne om vill flora og fauna.
Article 2
The Contracting Parties shall take requisite measures to maintain the population of wild flora and fauna at, or adapt it to, a level which corresponds in particular to ecological, scientific and cultural requirements, while taking account of economic and recreational requirements and the needs of sub-species, varieties or forms at risk locally.
Etter konvensjonen kan det bare åpnes for felling av vilt som er omfattet av vedlegg II på de vilkår som følger av artikkel 9. Ulv (Canis lupus) er oppført på vedlegg II til Bernkonvensjonen. Dette er listen over de mest truede dyre- og fugleartene.
Artikkel 9 nr. 1 lyder:
Article 9
1. Each Contracting Party may make exceptions from the provisions of Articles 4, 5, 6, 7 and from the prohibition of the use of the means mentioned in Article 8 provided that there is no other satisfactory solution and that the exception will not be detrimental to the survival of the population concerned:
for the protection of flora and fauna;
to prevent serious damage to crops, livestock, forests, fisheries, water and other forms of property;
in the interests of public health and safety, air safety or other overriding public interests;
for the purposes of research and education, of repopulation, of reintroduction and for the necessary breeding;
to permit, under strictly supervised conditions, on a selective basis and to a limited extent, the taking, keeping or other judicious exploitation of certain wild animals and plants in small numbers.
Innledningen til artikkel 9 nr. 1 samsvarer med vilkårene i naturmangfoldloven § 18 annet ledd, om at det ikke finnes andre tilgjengelige, tilfredsstillende løsninger og at felling ikke vil være ødeleggende for artens overlevelse.
Den Permanente Komité har i revidert versjon pr. 2. desember 2011 av resolusjon nr. 2 (1993) om tolkingen av artiklene 8 og 9 i konvensjonen uttalt følgende i vedlegget til resolusjonen:
7. These two conditions are mandatory and cumulative, but the first raises a difficult problem of interpretation.
The existence of another satisfactory solution should be appreciated by considering possible alternatives which, in fact, depend on the motives for the derogation whilst ensuring that the survival of the population is not threatened. The competent national authority should choose, among possible alternatives, the most appropriate one that will have the least adverse effects on the species while solving the problem. The reasoning of the choice should be objective and verifiable. Thus, for example, in the case of the first derogation under Article 9 (1), «for the protection of flora and fauna», alternatives which are likely to cause as little damage as possible to flora and fauna should be taken into consideration. Regarding derogations for «the overriding public interest», possible solutions can include alternative locations or routings of infrastructure, other sizes of development or alternative activities, processes or methods. For damages to property, less oppressive measures can be regarded as an alternative solution, e.g. electric fences against predators. In the case of the last indent of paragraph 1, since the motives for the derogations are not spelled out in Article 9 and States are free to decide for what reasons derogations have to be granted, taking into account the goals of the Convention, it is up to them to ensure that the condition «no other satisfactory solution» is satisfied. The Standing Committee of the Bern Convention can only examine this condition if the State who presents the report provides in appropriate cases additional information on the reasoning.
Regarding the second condition that «the exception will not be detrimental to the survival of the population concerned», this should be based on current data on the state of the population, including its size, distribution, state of the habitat and future prospects.
Vilkårene er ment å representere klare grenser for hvor langt myndighetene kan tillate unntak fra hovedregelen om forbud mot avliving. Unntakene må ikke anvendes for å undergrave konvensjonens anliggende og formål. Det må foreligge konkrete og etterprøvbare grunner for å fravike konvensjonens hovedregel.
Artikkel 9 nr. 1 siste strekpunkt gjenfinnes ikke i naturmangfoldloven § 18 første ledd.
Bernkonvensjonen er folkerettslig bindende, men har ingen direkte virkning internt i Norge. Etter presumsjonsprinsippet vil likevel interne norske regler så langt som mulig bli fortolket slik at det ikke oppstår motstrid med Norges folkerettslige forpliktelser. Mellom statene som er tilsluttet konvensjonen, er den folkerettslig bindende.
Utgangspunktet ved fortolkning av Bernkonvensjonen vil være de alminnelige regler om traktattolkning som i hovedtrekk er uttrykt i Wienkonvensjonen om traktatretten artiklene 31, 32 og 33. Dette innebærer i korte trekk at Bernkonvensjonens bestemmelser skal fortolkes med utgangspunkt i ordlyden etter alminnelig språkbruk, og at ordlyden må forstås i sin kontekst og i lys av traktatens gjenstand og formål (artikkel 31 nr. 1). Også statspraksis og domsavgjørelser (fra så vel nasjonale som internasjonale domstoler) kan være rettslige kilder ved fortolkningen av en konvensjons innhold. Også uttalelser fra Den Permanente Komité som er opprettet under konvensjonen, må være en kilde av en viss betydning.
Innenfor EU gjelder habitatdirektivet. EU har ansett at direktivet er i samsvar med Bernkonvensjonen. Fortolkningen av direktivet er relevant også for fortolkningen av Bernkonvensjonen artikkel 9, i første rekke som mulig uttrykk for hvordan en rekke av Europarådets medlemsstater forstår sine forpliktelser etter konvensjonen.
I habitatdirektivet er det artikkel 16 nr. 1 som speiler Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1. I dansk versjon lyder direktivet artikkel 16 nr. 1 slik:
Artikel 16
1. Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):
a) for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
b) for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom
c) af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
d) med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter
e) for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.
Det var bestemmelsen i direktivet artikkel 16 1. e), sammenholdt med den svenske jaktförordningens § 23 c, som i dom i Högsta Förvaltningsdomstolen 30. desember 2016 ble ansett å gi rettslig grunnlag for tillatelse til å felle et relativt stort antall ulv i Sverige. Förvaltningsdomstolen tok blant annet stilling til om det var mulig å tillate lisensjakt på ulv med hjemmel i direktivets artikkel 16 nr. 1 bokstav e). Til dette konkluderte domstolen med at begrepet «insamling» i direktivsbestemmelsen «har … en förhållandevis vid innebörd och omfattar … även jakt i syfte att døda djur» (dommen side 13). Domstolen konkluderte med at jaktforordningens § 23 c ikke gikk utover direktivets grenser.
Videre har departementet vurdert forståelsen av uttrykket «property» og om det som følge av konvensjonen kan utledes en mulighet til å ta livet av ulv av hensyn til å forhindre alvorlig skade på økonomiske interesser knyttet til jaktrettigheter. Spørsmålet er om «property» i konvensjonen også omfatter slike økonomiske interesser og/eller rettigheter.
Ordet «property» har ikke et klart definert innhold i konvensjonen. Ordet står som samlebetegnelse på eksemplifiseringen gitt tidligere i setningen («crops, livestock, forests, fisheries, water»). Det antas i folkerettslig litteratur, og legges til grunn i tolkningspraksis, at traktater skal tolkes ut fra ejusdem generis-prinsippet, dvs. at meningsinnholdet i et ord som er en samlebetegnelse skal fastslås i lys av den foregående eksemplifiseringen og slik at meningsinnholdets «genus» bestemmes av artstypen som fremkommer i de foregående ordene. Eksemplene i andre strekpunkt peker etter sin art på fysiske størrelser man kan ha eiendomsrett til (avlinger, buskap, skoger, fisk, vann). Det er neppe best i samsvar med ejusdem generis-prinsippet å tolke uttrykket «property» til også å omfatte begrensede økonomiske rettigheter i slike goder.
Det er på den annen side ikke ukjent i folkeretten at uttrykket «property» også kan omfatte begrensede økonomiske rettigheter i fysiske eller immaterielle goder. Den europeiske menneskerettighetskonvensjons «eiendoms»-begrep er et eksempel på dette. Begrunnelsen for gjennom tolkning å innlemme også økonomiske rettighetsposisjoner – utover fysiske goder – i begrepet «eiendom» i slike traktater er å ivareta traktatenes formål, som er å verne mot inngrep fra statlige myndighetsgrep.
Bernkonvensjonen har ikke et tilsvarende formål; tvert om gir Bernkonvensjonen blant annet uttrykk for at staten gjennom myndighetsutøvelse, som regulering og kontroll, skal begrense privat autonomi i den grad dette går ut over artsmangfoldet. Å tolke «property» til også å omfatte økonomiske interesser/jaktrettigheter, gir ikke et tolkningsalternativ som samsvarer med formålet med konvensjonen slik det er uttrykt i artikkel 1.
Departementet har videre vurdert rekkevidden av Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 siste strekpunkt og om det med hjemmel i denne bestemmelsen kan åpnes for lisensfelling av ulv.
På de vilkår som fremgår av innledningen i artikkel 9 nr. 1, åpner konvensjonen som nevnt for å ta livet av for eksempel ulv
… to permit, under strictly supervised conditions, on a selective basis and to a limited extent, the taking, keeping or other judicious exploitation of certain wild animals and plants in small numbers.
Ordlyden legger begrensninger for bruk av dette unntaket. En lovfesting av dette strekpunktet i naturmangfoldloven § 18 vil, uansett hvordan strekpunktet ellers kan forstås, bare gi en tallmessig begrenset adgang til forvaltning av ulvebestanden.
Bestemmelsen åpner for «exploitation», altså «utnyttelse». Forståelsen av ordet kan tilsi at det må kreves nyttiggjøring av de individer som blir gjenstand for uttak.
EUs habitatdirektiv har i artikkel 16 valgt en noe annen formulering enn femte strekpunkt i Bernkonvensjonen artikkel 9. Spørsmålet er om reguleringen i direktivet kan gi uttrykk for en statspraksis blant (et større antall av) konvensjonens medlemsstater som kan kaste lys over meningsinnholdet i femte strekpunkt. Direktivets artikkel 16 nr. 1 bokstav e) skiller seg fra konvensjonen ved at samleuttrykket «exploitation» («utnyttelse») ikke nevnes. I den danske versjonen er alternativ e) som nevnt slik formulert:
e) for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.
Högsta Förvaltningsdomstolen i Sverige har i dom 30. desember 2016 lagt til grunn at bestemmelsen kan brukes til jakt, uten noe forbehold om utnyttelse. Retten tolket direktivets artikkel 16 bokstav e) slik at ordet «insamling», som altså er parallellen til «taking» i Bernkonvensjonen artikkel 9, har en «förhållandevis vid innebörd och omfattar … även jakt i syfte att døda djur» (dommen side 13). Det fremgår av dommen blant annet at «insamling» etter rettens oppfatning, ut fra en rent språklig analyse, også kan omfatte jakt (side 12 tredje siste avsnitt siste setning).
Departementet ser at det kan argumenteres for ulike forståelser av bestemmelsen i Bernkonvensjonen artikkel 9 siste strekpunkt. Departementet er imidlertid kommet til at bestemmelsen må kunne tolkes slik at den i prinsippet kan brukes til felling av ulv.
På bakgrunn av argumentene som har vært fremført i debatten, har departementet videre vurdert handlingsrommet etter bestemmelsen i Bernkonvensjonen artikkel 9 tredje strekpunkt.
Tredje strekpunkt gir – på de samme vilkår som nevnt i innledningen i artikkel 9 nr. 1 – mulighet til unntak fra forbudet mot avliving i konvensjonen
… in the interests of public health and safety, air safety or other overriding public interests.
Det fremgår av ordlyden at uttaket må være begrunnet i «overriding public interests», altså «altoverskyggende» eller «dominerende» offentlige interesser. Det skal altså en del til før unntaket kan tas i bruk.
Det ligger som utgangspunkt et visst handlingsrom i forståelsen av alternativet i tredje strekpunkt. Også dette strekpunktet vil imidlertid måtte tolkes ut fra alminnelig språkforståelse og det må ses hen til formålsbetraktninger. Alternativene helse og frykt må forstås i lys av uttrykket «overriding public interests». Unntaksmuligheten begrenses videre av de generelle vilkårene i innledningen i artikkel 9 nr. 1. Departementet vurderer mulighetene for uttak som begrenset fordi frykt for ulv i seg selv neppe er tilstrekkelig.
11 Naturmangfoldloven kapittel II
Utarbeidelse av høringsforslaget bygger på eksisterende og tilgjengelig kunnskap om ulv, bjørn og jerv, jf. naturmangfoldloven § 8.
Både ulv, bjørn og jerv er fredet i Norge. Ulv er klassifisert som kritisk truet på Norsk rødliste for arter 2015, mens bjørn og jerv er klassifisert som sterkt truet.
Når det gjelder bestandsstatus for artene, viser vi til siste bestandsrapporter som er tilgjengelig fra Rovdata. Det ble vinteren 2015–2016 registrert 65–68 ulver som kun holdt til innenfor Norges grenser, samt minst 25 ulver som lever i grenserevir på begge sider av riksgrensen mot Sverige. I 2015 ble det født valpekull i syv helnorske revir, samt fire kull i grenserevir. Dette er en økning sammenlignet med 2014–2015, da det ble registrert 33–35 ulver som kun holdt til i Norge, samt 40 ulver i grenserevir, og det ble født to helnorske valpekull i tillegg til fem kull i grenserevir.
I 2015 ble det påvist minimum 128 bjørner i Norge ved hjelp av DNA-analyser, hvorav 53 av dem var hunner, mens 75 var hanner. Ut fra antallet hunnbjørn er det beregnet at det ble født seks (5,7) kull med bjørnunger i 2015. Dette er omtrent på samme nivå som i 2014, da det ble påvist minimum 136 bjørner i Norge, og det ble beregnet at det ble født seks (6,4) kull med bjørnunger.
Jervebestanden ble i 2016 beregnet til å bestå av cirka 350 voksne individer, og totalt ble det registrert 50 jervekull i Norge. Dette er en nedgang på 15 kull sammenlignet med 2015, da det ble registrert 65 jervekull i Norge. Av de 50 registrerte kullene i 2016 er imidlertid syv tatt ut i forbindelse med hiuttak, slik at vi etter hiuttak hadde 43 jervekull i Norge i 2016.
Det foreligger betydelig kunnskap om den samlede belastningen artene utsettes for, jf. naturmangfoldloven § 10. For både ulv, bjørn og jerv foreligger det kunnskap om regulær og irregulær avgang m.m. som publiseres gjennom Rovbase og andre rapporter. Overvåkingsresultater for rovvilt publiseres årlig gjennom Rovdata. Overvåkingsresultatene for den skandinaviske ulve- og jervestammen blir årlig rapportert i felles skandinaviske rapporter, mens det for bjørn rapporteres årlig for den norske delbestanden. I tillegg gjøres det betydelig forskning på ulv, bjørn og jerv i Skandinavia i regi av blant annet Skandulv, det Skandinaviske bjørneprosjektet og Scandlynx. Gjennom studiene er blant annet dødeligheten og betydningen av ulike faktorer nærmere beskrevet.
Utover enkelte påkjørsler og tilfeller av sykdom, skjer avgangen av jerv og bjørn i hovedsak gjennom skadefelling og lisensfelling, samt ekstraordinære hiuttak for jerv. Skadefelling og lisensfelling utgjør også en stor andel av avgangen av ulv, men rapporter fra Skandulv viser at ulovlig avliving har utgjort om lag halvparten av dødeligheten for ulv i Skandinavia. Ulovlig avliving og innavl utgjør de største truslene mot ulvebestanden i Skandinavia.
Totalt 32 ulver, 19 bjørner og 251 jerv er registrert døde i Norge siden 1. januar 2015. I tillegg er det åpnet for lisensfelling av 18 ulver utenfor ulvesonen inneværende lisensfellingsperiode som avsluttes 31. mars, hvorav det p.t. er ti gjenværende dyr på kvoten. Lisensfellingsperioden for bjørn og jerv ble avsluttet henholdsvis 15. oktober og 15. februar. Miljøforvaltningen har dermed i stor grad oversikt over den samlede belastningen. Kunnskapen om den samlede belastningen på artene, må tillegges betydning ved konkrete fastsettelser av kvoter for felling. Den er i mindre grad relevant for den foreslåtte regelendringen.
Tilsvarende gjelder for føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9. Usikkerhet knyttet til forventet bestandsutvikling kan få betydning ved fastsettelse av kvoter, men er mindre relevant for den foreslåtte regelendringen.
Med utgangspunkt i naturmangfoldloven § 12 skal man, for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet, vurdere andre aktuelle driftsmetoder eller teknikk, med sikte på å få de beste samfunnsmessige resultater. Departementet viser til at dette er vurdert i forbindelse med etablering av differensiert forvaltning og ulike regimer for tilskudd og kompensasjon.
Når det gjelder avveining mellom naturmangfoldshensyn og øvrige viktige samfunnsinteresser og samiske interesser, jf. naturmangfoldloven § 14 første og annet ledd, viser departementet til at det nettopp er slike øvrige samfunnsinteresser som i denne saken har gjort at departementet foreslår et utvidet hjemmelsgrunnlag for felling, innenfor rammen av Bernkonvensjonen.
12 Forslaget i høringsbrevet
I høringsbrevet av 22. februar 2017 skriver departementet følgende:
«Departementet har bl.a. sett nærmere på Bernkonvensjonen artikkel 9 første ledd siste strekpunkt. Bestemmelsen slår fast at landene, under forutsetning av at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og at uttaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse, kan «tillate, i strengt kontrollerte former, på selektivt grunnlag og i begrenset utstrekning, fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk av enkelte ville dyr og planter i et lite antall.» Bestemmelsen supplerer de øvrige grunnlagene for felling i artikkel 9 (avverge alvorlig skade på eiendom, ivareta offentlige helse- og sikkerhetshensyn etc.). Bestemmelsen er imidlertid ikke blitt innlemmet direkte i naturmangfoldloven, og heller ikke i tidligere lovgivning. Det er ikke gitt noen nærmere forklaring i NOU 2004:28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven) på hvorfor bestemmelsen ikke er innlemmet i naturmangfoldloven.
Bestemmelsen tillater et begrenset uttak av ville dyr, og har etter sin ordlyd en åpen utforming når det gjelder hva som kan være formålet med uttaket. Bestemmelsen er nærmere omtalt i «Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention», vedtatt av Standing Committee 2. desember 2011. Her nevnes jakt som et eksempel på formål.
Departementet foreslår at Bernkonvensjonens regler reflekteres bedre i naturmangfoldloven og praktiseringen av den. Dette vil etter departementets syn være i god overensstemmelse med konvensjonens formål. En slik endring vil kunne gi noe økt fleksibilitet i forvaltningen og et noe bredere rettslig grunnlag for uttak av ulv. Bernkonvensjonens rammer er imidlertid strenge. Bestemmelsen i artikkel 9 første ledd siste strekpunkt kan ikke anvendes på en slik måte at den i praksis underminerer kravene til formål i de øvrige bestemmelsene i artikkel 9 første ledd. Bestemmelsen kan heller ikke brukes automatisk til uttak for å sikre at vi til enhver tid har en bestand på bestandsmålet. Det er klart at bestemmelsen ikke kunne vært brukt for å felle alle de 47 ulvene rovviltnemndene hadde vedtatt å felle i 2016. Både spørsmålet om hvorvidt det er adgang til uttak, og hvor stort uttak som eventuelt kan gjøres, vil avhenge av en konkret vurdering av om vilkårene for uttak er oppfylt.»
I høringsbrevet foreslår departementet å innlemme bestemmelsen i Bernkonvensjonen artikkel 9 første ledd siste strekpunkt, i naturmangfoldloven. Departementet foreslår imidlertid å innlemme bestemmelsen slik den fremgår av den svenske jaktförordningen (1987:905) § 23 c og EUs habitatdirektiv 1992/43/EF artikkel 16 første ledd e) når det gjelder omfanget av et uttak. Det vil si at det tas inn i naturmangfoldloven at uttaket skal være selektivt og av begrenset omfang, men Bernkonvensjonens formulering «enkelte ville dyr (…) i et lite antall (vår uth.) «erstattes med formuleringen i jaktförordningen og direktivet om «visse eksemplarer (…) i en begrenset mengde (vår uth.)».
Videre heter det i høringsbrevet:
«Når det gjelder hva slags hensyn som skal anses som relevante i vurderingen av om uttak skal skje, er det etter departementets syn naturlig å legge til grunn de hensyn som anses som relevante etter Bernkonvensjonen artikkel 2. Det vil si at i tillegg til naturmangfoldshensyn vil eventuelle øvrige vitenskapelige hensyn være relevante, samt kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn.»
Når det gjelder hvilke arter som skal omfattes av forslaget uttaler departementet i høringsbrevet:
«Bestemmelsene i naturmangfoldloven § 18 gjelder uttak av alle typer vilt og lakse- og innlandsfisk. Også bestemmelsen i Bernkonvensjonen artikkel 9 første ledd siste strekpunkt og i direktivets artikkel 16 første ledd e) favner i prinsippet bredt og omfatter alle grupper arter som faller inn under konvensjonen og direktivet. Departementet foreslår likevel at en ny bestemmelse om uttak begrenses til å gjelde arter som i dag er gjenstand for lisensfelling.
Dette er gaupe, jerv, bjørn og ulv, jf. forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften). Gaupe er en art som også er jaktbar. Etter naturmangfoldloven § 16 om høsting (jakt) gjelder det for gaupe lempeligere regler som åpner for å legge vekt på hensyn som for en stor del er sammenfallende med de hensyn som departementet ønsker å åpne for i den nye bestemmelsen i naturmangfoldloven § 18. Departementet foreslår derfor at den nye bestemmelsen begrenses til å gjelde for jerv, bjørn og ulv.»
På bakgrunn av en samlet vurdering foreslår departementet et nytt annet ledd i naturmangfoldloven § 18 med følgende ordlyd:
«På samme måte kan Kongen ved forskrift eller enkeltvedtak tillate i strengt kontrollerte former, på selektivt grunnlag og i begrenset utstrekning, fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk av enkelte individer av jerv, bjørn og ulv i en begrenset mengde. I vurderingen av om uttak skal skje, kan det i tillegg til naturmangfoldhensyn legges vekt på vitenskapelige, kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn.»
Nåværende andre til fjerde ledd i loven blir tredje til femte ledd.
Videre foreslår departementet at bestemmelsen i loven § 18 om at uttak bare kan vedtas dersom uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, også gjelder for uttak etter denne nye bestemmelsen.
Departementet foreslår i høringsbrevet også at bestemmelsen i naturmangfoldloven § 18 tredje ledd om myndighetenes uttak av eget tiltak m.m., kommer til anvendelse på uttak etter den nye bestemmelsen.
Departementet foreslår i høringsbrevet også endringer i rovviltforskriften, nærmere bestemt i definisjonen av lisensfelling i rovviltforskriften § 2 g). Lisensfelling utvides til å omfatte også felling med hjemmel i den nye bestemmelsen i naturmangfoldloven § 18 annet ledd. Departementet foreslår videre at dagens henvisning til viltloven § 12 erstattes av en henvisning til naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b.
13 Høringsinstansenes syn
13.1 Om høringsprosessen
Mange høringsinstanser har uttalt seg negativt om høringsprosessen og den korte høringsfristen.
Fylkesmannen i Hedmark uttaler for eksempel «at det er uheldig at så vidt omfattende endringer i lovverket behandles som hastesak med begrensede muligheter til å kunne vurdere konsekvensene av forslaget. Spesielt på et såpass konfliktfylt område som ulveforvaltningen, mener vi det er viktig å ta seg tid til å gjennomføre gode prosesser og gi mulighet for berørte parter og interesseorganisasjoner til å komme med innspill. Det er heller ikke noe som tilsier at det er behov for hastetiltak når man ser på bestandsstatus denne vinteren, jf. den siste foreløpige rapporten om ulv i Norge per 15.2.2017 fra Rovdata.»
13.2 Om endringen i naturmangfoldloven
Landbruks- og matdepartementet støtter i hovedsak forslaget til endring av naturmangfoldloven. Departementet viser til at endringen vil bidra til at det nasjonale handlingsrommet ikke begrenses mer enn det Bernkonvensjonen tilsier. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det omtvistede uttaket kan gjennomføres i henhold til gjeldende rett og presiserer at endringen ikke må tas til inntekt for en annen tolkning av naturmangfoldloven.
Fylkesmannen i Hedmark mener at det er hensiktsmessig at naturmangfoldloven samsvarer med Bernkonvensjonen. Et tydelig regelverk og en forutsigbar forvaltning er imidlertid viktig for å redusere konfliktnivået i rovviltforvaltningen og de foreslåtte endringene vil ikke innebære noen konfliktdemping. Endringene skaper forventninger om at det blir et handlingsrom for å regulere bestanden ned mot bestandsmålet, mens det ikke er tilfellet. Fylkesmannen i Oppland mener generelt at lovverket må utformes slik at det er rom for å kunne regulere rovviltbestandene ned mot de vedtatte bestandsmål. Det er bra at forslaget samsvarer med ordlyden i Bernkonvensjonen, men det er behov for å forklare begrepene nærmere.
Utover disse tre høringsinstansene, er de aller fleste øvrige høringsinstanser mot endringsforslaget. Begrunnelsen varierer imidlertid – noen er mot fordi de ønsker å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå for ulv, mens andre er mot fordi de mener det er juridisk handlingsrom for felling av ulv i gjeldende rett og/eller at høringsforslaget ikke gir tilstrekkelig grunnlag for felling av ulv.
Følgende høringsinstanser er mot forslaget fordi de ønsker å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå for ulv: Museum Stavanger, Bygdefolk For Rovdyr, Dyrebeskyttelsen Norge, Dyrebeskyttelsen Oslo & Omegn – Dyrenes Hus, Foreningen Våre Rovdyr, Miljøpartiet Dei Grøne Os, Naturvernforbundet, Nettverk for dyrs frihet, NOAH, Norges Miljøvernforbund, Norsk Zoologisk Forening, Rovviltets Røst, Sabima, WWF-Norge og WWF-Verdens naturfond. De over 300 privatpersonene som har kommet med høringsinnspill, er også i all hovedsak mot forslaget fordi de ønsker å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå for ulv.
Museum Stavanger uttaler:
«Vår oppfatning er at det vil være uklokt å åpne for felling av jerv, bjørn og ulv basert på «vitenskapelige, kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn». Med unntak av «økonomiske» er dette hensyn/variabler som er subjektive i sin natur og vanskelig kvantifiserbare, og vi frykter at dette bare vil øke konfliktnivået når det treffes vedtak om felling basert på denne typen kriterier.»
Dyrebeskyttelsen Oslo & Omegn – Dyrenes Hus viser til at man «kan ikke beskatte ulven til et minimum, og risikere at rasen dør helt ut dersom det skulle komme uår med sykdom eller annen dødlighet som vil innvirke på forplantningen.»
Dyrebeskyttelsen Norge uttaler at hvis man skal åpne for felling av ulv uten påvist skadepotensial, kan det føre til «et større antall krav til felling av ulv enn i dag». Ved at det «skal legges vekt på rekreasjonsmessige hensyn, ser Dyrebeskyttelsen Norge en stor risiko for økt uttak av ulv ut fra enkelte befolkningsgruppers «behov».».
NOAH mener at endringsforslagene bryter med selve grunnintensjonen i naturmangfoldloven. De mener videre at forslaget avviker fra den originale teksten i Bernkonvensjonen og dennes kontekst og at dette vil bringe naturmangfoldloven lenger unna, og ikke mer i tråd med, konvensjonen. De ber departementet foreta en risikoanalyse av om lovendringen vil uthule naturmangfoldlovens intensjon og bringe Norge ytterligere på kant med Bernkonvensjonen.
Norges Miljøvernforbund uttaler at det i forslaget er «ramset opp en rekke «argumenter» som skal vurderes i forhold til ulvens tilstedeværelse i naturen», som de mener ikke er holdbare. De viser til at naturmangfold er nevnt i forslaget, og uttaler i denne sammenheng at ulven «er en styrke for naturmangfoldet, og da kan ikke hensynet til naturmangfoldet brukes som argument for mere ulvejakt.»
Rovviltets Røst peker på at hvis man skal se hen til EUs habitatdirektiv, må man også se det i sammenheng med de forpliktelser habitatdirektivet pålegger forvaltningen samt EU-borgernes rett til domstolsprøving av vedtak truffet av rovdyrforvaltningen.
WWF-Norge uttaler at felling av ulv er forbudt etter Grunnloven, naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen. De mener at det å «innføre en internrettslig regel som i praksis har til hensikt å avlive ulv regelmessig – for å holde bestanden på et kritisk lavt nivå», etter deres skjønn ikke kan «være forenlig med plikten til å verne arten».
WWF-Verdens naturfond, Sabima, Foreningen Våre Rovdyr, Norsk Zoologisk Forening og Naturvernforbundet mener at forslaget til lovendring er i strid med Bernkonvensjonen. De mener videre at forslaget vil svekke naturmangfoldlovens beskyttelse av rovvilt ved å gi en generell hjemmel til å felle fredet rovvilt, at forslaget vil medføre at ulv, bjørn og jerv vil bli behandlet som jaktbare arter, og ikke som kritisk trua og sterkt trua arter i norsk natur og at den foreslåtte lovendringen vil viske ut kravet om skadepotensial og bidra til å holde bestandene av rovvilt på et minimum. De mener også at forslaget vil svekke den todelte målsettingen med rovviltpolitikken sterkt og undergrave de forebyggende og konfliktdempende tiltak som er svært viktige i dagens forvaltning.
Følgende høringsinstanser er mot forslaget fordi de mener at det er åpning for felling av ulv i gjeldende rett og/eller at høringsforslaget ikke gir tilstrekkelig grunnlag for felling av ulv: Elverum kommune, Engerdal kommune, Hedmark Fylkeskommune, Oppland Fylkeskommune, Sametinget, Trysil kommune, Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk, Glommen Skog, Hedmark Høyre, Kvinner for trygge bygder, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Basset Klubb, Norsk bonde- og småbrukarlag, Norske Elghundklubbers Forbund, Norske Harehundklubbers forbund, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norsk Kennel Klub, Norsk Sau og Geit, NORSKOG, Regionrådet for Sør-Østerdal, Støttegruppe for personer rammet av norsk rovviltpolitikk, Trysil Høyre, Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS), Åmot Bonde- og Småbrukarlag og ca. fem privatpersoner.
Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Sau og Geit, NORSKOG og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) skriver i en felles høringsuttalelse blant annet at det ikke er behov for å endre naturmangfoldloven § 18 fordi bestemmelsen allerede gir tilfredsstillende hjemmel for lisensfelling. Det er rovviltforskriften som må endres og dette kan departementet gjøre uten lovendring. De uttaler at «[d]epartementets forslag til lovendring – lest i sammenheng med forslaget om endringer i rovviltforskriften – innebærer en sterk begrensning i hvilke hensyn som kan begrunne lisensfelling sammenholdt med de hensynene som er listet opp i naturmangfoldloven § 18, og som lå til grunn for ulveforliket.» Videre vil «[f]orslaget til nytt annet ledd i naturmangfoldloven § 18 gi grunnlag for ny uklarhet om rovviltnemndenes kompetanse til å vedta lisensfelling.»
Høringsuttalelsen støttes i sin helhet av Engerdal kommune, Hedmark Fylkeskommune, Trysil kommune, Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk, Glommen Skog, Hedmark Høyre, Norsk Basset Klubb, Norske Elghundklubbers Forbund, Norske Harehundklubbers forbund, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Trysil Høyre.
Norges Bondelag mener at forslaget er unødvendig og at det innebærer en innsnevring sammenlignet med i dag, snarere enn en utvidelse. De mener at det allerede er rettslig grunnlag for å foreta en bred interesseavveiing, og nevner i denne sammenheng en rekke ulike hensyn.
Sametinget uttaler at de «i utgangspunkt [er] positiv til lovendringer som kan føre til et større uttak av rovdyr og nedgang i rovdyrbestander. Sametinget er likevel i tvil om den foreslåtte lovendringen vil medføre vesentlig endring i forhold til den trusselen ulv utgjør for den sørsamiske befolkningen og reindriften i sørsamiske områder. Forslaget som er ute på høring er etter Sametingets syn lite konkret i forhold til hvor mange ulv som i realiteten kan tas ut og det er uklart hvorvidt den foreslåtte lovendringen vil føre til at bestanden av ulv i nærheten av sørsamiske reinbeiteområder vil bli redusert.
Den foreslåtte lovendringen åpner heller ikke for at Rovviltnemdenes vedtak om lisensfelling av ulv kan gjennomføres. Sametinget mener dette vedtaket skulle vært iverksatt.»
Kvinner for trygge bygder peker i sin uttalelse på livskvalitet og viktigheten av hensynet til folks helse og sikkerhet.
Oppland Fylkeskommune fremhever blant annet at Oppland fylke har store beiteområder i tradisjonell bruk og peker også på at Norges ansvar for den europeiske villreinstammen ikke er forenelig med en ulvebestand som ikke blir forvaltet etter Stortingets bestandsmål.
Regionrådet for Sør-Østerdal uttaler blant annet at «naturmangfoldloven slik den er i dag, ivaretar menneskers livskvalitet og næringsvirksomhet like mye som den vektlegger skadepotensialet innenfor ulvesona». Rådet viser også til at en ulvebestand som er to-tre ganger over Stortingets bestandsmål, får store konsekvenser for kommuner både i og utenfor ulvesonen.
På tross av motstanden mot forslaget, har det kommet en rekke realitetsinnspill til høringsforslaget.
Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Sau og Geit, NORSKOG og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) uttaler at selv om departementets forslag er uegnet som grunnlag for en gjennomføring av ulveforliket fra 2016, kan det være hensiktsmessig at Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 inkorporeres i naturmangfoldloven, så det blir fullt samsvar mellom konvensjonsteksten og naturmangfoldloven § 18. Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 bør da innarbeides som en ny bokstav g i naturmangfoldloven § 18 første ledd. Dette er i samsvar med Landbruks- og matdepartementets uttalelse:
«I tråd med hensynet til samsvar mellom naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen, kan LMD ikke se at det nødvendigvis er riktig å begrense den nye bestemmelsen til bare å gjelde jerv, bjørn og ulv, slik KLD foreslår».
Motsatt uttaler NOAH at de vil «understreke at det å innta bjørn og jerv i endringen ikke kan, som for ulv, begrunnes med «Stortingets ønske».» Norges Fjellstyresamband m.fl. kommenterer for øvrig at en endring som nevnt bør foretas gjennom en ordinær lovendring med ordinære høringsfrister.
Landbruks- og matdepartementet presiserer at forslaget til nytt annet ledd fremstår som et selvstendig grunnlag for felling og ikke kan være avhengig av at noen av de øvrige alternative vilkårene etter § 18 første ledd er oppfylt. Om dette skriver Fylkesmannen i Hedmark, på den annen side, at den nye bestemmelsen «ikke kan brukes som grunnlag for lisensfelling av ulv for å omgå kravet om skadepotensiale av et visst omfang».
Norges Bondelag stiller spørsmål ved om jakt kan innfortolkes i alternativene «fangst», «forvaring» eller «skjønnsom bruk». De viser i denne sammenheng til tolkningsuttalelser til Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 femte strekpunkt fra Standing Committee og lisensfellingssaken i Högsta förvaltningsdomstolen i Sverige i 2016. Også WWF Verdens naturfond, Sabima, Foreningen Våre Rovdyr, Norsk Zoologisk Forening og Naturvernforbundet mener at det er grunn til å stille spørsmål ved om «fangst», «forvaring» eller «skjønnsom bruk» kan hjemle lisensfelling, og nevner at etter deres forståelse av konvensjonen så «hjemler ikke begrepet «taking» lisensfelling.» De mener at hvis «det hadde vært tilfelle ville de øvrige punktene i artikkel 9 i stor grad vært overflødige.»
Landbruks- og matdepartementet uttaler om kriteriet «begrenset mengde» at «det ikke er fruktbart generelt å angi hvor stor andel av bestanden et uttak kan gjelde. Det må i stedet foretas en konkret vurdering ut fra bestandens størrelse, sammensetning og utbredelse.» Videre:
«Det er heller ikke riktig å legge avgjørende vekt på hvor stor andel av den norske delen av den skandinaviske ulvebestanden et uttak gjelder, da det må tas i betraktning at den «norske» ulven er en del av en skandinavisk bestand.»
Dyrebeskyttelsen Norge mener at det å erstatte «… i et lite antall» med «… i en begrenset mengde» åpner for «et større uttak enn det Bernkonvensjonen har som intensjon» og at «den gjeldende ordlyden fra Bernkonvensjonen artikkel 9 skal brukes i denne sammenhengen».
Om begrepet «begrenset mengde», uttaler WWF-Norge at de «finner grunn til å reise spørsmål ved hvordan departementet allerede nå kan komme til en konklusjon om at bestemmelsen vil åpne for å felle mer enn 11 % av den norske ulvestammen – uten engang å ha forsøkt å gjøre den grundige, kunnskapsbaserte prosessen som lå til grunn for vedtaket om lisensfelling i Sverige og Högsta Forvaltningsdomstolens grundige avgjørelse.» De viser videre til at det allerede er «vedtatt en lisensfellingskvote på 18 ulv i Norge som utgjør opp imot hele 20 % av den norske ulvestammen (grenserevirer inkludert)« og at dette «er nært dobbelt så stor kvote som svenskene åpnet for». De uttaler i denne sammenheng at til tross for dette «vurderer departementet å endre loven for å ta ut ytterligere dyr av den ekstremt sårbare norske bestanden» og de mener at dette «vitner om at departementet ikke har forstått eller ønsker å forstå innholdet i Bernkonvensjonen, den svenske jaktförordningen (1987:905) § 23 c og EUs arts-og habitatdirektiv 1992/43/EF artikkel 16 første ledd e) slik innholdet i disse bestemmelsene fremkommer i Högsta Forvaltningsdomstolens avgjørelse 30. desember 2016.»
WWF Verdens naturfond, Sabima, Foreningen Våre Rovdyr, Norsk Zoologisk Forening og Naturvernforbundet ber, vedrørende begrepet «begrenset mengde», departementet «utdype hvorfor de har valgt en tekst som ligger så langt fra konvensjonsteksten i forslaget til ny hjemmel.» De ber videre om at departementet redegjør for hva «begrenset mengde» innebærer. De spør i denne sammenheng om det er all ulv som er avlivet, eller om det bare er lisensjakten med hjemmel i ny § 18 annet ledd som skal utgjøre en begrenset mengde.
Fylkesmannen i Hedmark mener at det burde vært gjort nærmere rede for hva som ligger i begrepene «kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn».
NOAH har en rekke innspill knyttet til «kultur, økonomi og rekreasjon», herunder hvordan disse bør defineres. De nevner i denne sammenheng at det er relevant at artikkel 2 i Bernkonvensjonen ikke oppstiller disse begrepene som grunnlag for felling, men som begreper som ivaretas i forbindelse med vern. At «kultur», «økonomi» eller «rekreasjon» på selvstendig grunnlag kan legges til grunn for lisensjakt, for å begrense bestanden, følger etter NOAHs syn på ingen måte av artikkel 2.
Bygdefolk For Rovdyr har flere kommentarer til «kultur, økonomi og rekreasjon», blant annet at vi gjennom vår kultur også kan bevare ulv, at særinteresser er tungtveiende for utryddelse av ulv i Norge, at rekreasjon betyr hvile og atspredelse og at det er for mye fokus på at ulv hindrer jakt, i stedet for å finne løsninger.
Med henvisning til Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1, naturmangfoldloven §§ 1, 15 og 18 første ledd bokstav b, uttaler Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) at de mener at disse bestemmelsene forplikter staten til å sikre og ivareta reindriften som en spesifikk urfolksnæring og at vedtaksorganet har en særlig plikt til å vektlegge samiske hensyn. NRL mener at minstekravet må være at de samiske aspektene har vært en del av vurderingstemaet, og at innvendingene blir vurdert på en adekvat måte.
Når det gjelder departementets ønske om å ta inn Bernkonvensjonens vilkår om at «…uttaket ikke må skade bestandens overlevelse» mener NRL at dette vilkåret allerede omfattes av nåværende naturmangfoldloven § 18 annet ledd.
13.3 Om endringene i rovviltforskriften
Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Sau og Geit, NORSKOG og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener at det må fremgå av rovviltforskriften § 2 bokstav g at vedtak om lisensfelling kan bygge på alle hensynene som naturmangfoldloven § 18 viser til, også § 18 første ledd bokstav c.
Landbruks- og matdepartementet støtter at definisjonen av lisensfelling også bør omfatte felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c.
Norges Bondelag er også kritiske til at det i rovviltforskriften § 2 bokstav g bare vises til naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b og § 18 annet ledd, og ikke også § 18 første ledd bokstav c. De er imidlertid positive til en fornying av lovhenvisningen i rovviltforskriften slik at henvisningen samsvarer med naturmangfoldloven.
NOAH er mot den foreslåtte endringen av rovviltforskriften og stiller seg svært skeptisk til hjemmelsgrunnlaget i Bernkonvensjonen for å kunne gi lisensfelling med bakgrunn i skade på hund. NOAH er også kritisk til de foreslåtte endringene i forskriften § 10 og uttaler blant annet at departementet med forslaget åpner for lisensfelling uten annen begrunnelse enn «av den grunn å desimere en kritisk eller sterkt truet art.»
Fylkesmannen i Hedmark mener at myndigheten til å vedta felling etter nytt annet ledd i § 18, i alle fall i en overgangsperiode, bør ligge hos Miljødirektoratet.
14 Departementets vurdering av høringsinnspillene
14.1 Endringen i naturmangfoldloven
Departementet har merket seg at mange høringsinstanser reagerer på den knappe høringsfristen, og har forståelse for dette. Bakgrunnen for den knappe fristen er at lovendringsforslaget er et av tiltakene for å følge opp Stortingets vedtak nr. 440, der departementet er bedt om å gi tilbakemelding innen 10. mars.
Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene går mot lovendringsforslaget, men at begrunnelsene spriker. Noen er mot fordi de ikke ønsker å svekke den rettslige beskyttelsen av ulv. Det uttales blant annet at man gjennom å redusere beskyttelsen til et minimum kan risikere at arten dør helt ut i Norge. Departementet forstår problemstillingen, men vil påpeke at felling etter den foreslåtte bestemmelsen bare vil kunne vedtas dersom uttaket ikke truer bestandens overlevelse. Det vil også være et vilkår for felling av formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.
Enkelte høringsinstanser er bekymret for hvilke konsekvenser vektlegging av rekreasjonsmessige hensyn kan få for omfanget av uttak. Som det fremgår av merknadene til bestemmelsen i kapittel 16, er imidlertid dette et hensyn som kan slå ulikt ut. Å ta vare på naturen med alle dens arter, kan ha en positiv rekreasjonsmessig betydning.
Flere høringsinstanser er generelt kritiske til de hensyn som foreslås innlemmet i bestemmelsen. Det uttales blant annet at dette innebærer en begrensning sammenlignet med de hensynene som fremgår av naturmangfoldloven § 18 første ledd.
Den aktuelle bestemmelsen i naturmangfoldloven når det gjelder lisensfelling, er i dag § 18 første ledd bokstav b. Den foreslåtte bestemmelsen erstatter ikke dagens bestemmelse, men supplerer denne hjemmelen for felling. Når det gjelder hvilke hensyn som kan tillegges vekt og hvor sterke disse må være, vil bestemmelsen altså gi et noe utvidet mulighet for felling sammenlignet med dagens bestemmelse.
En høringsinstans uttaler at det ikke følger av konvensjonen artikkel 2 at hensynene som er nevnt der, kan gi hjemmel for lisensfelling.
Departementet vil peke på at hjemmelen for felling følger av artikkel 9. Selv om bestemmelsen i artikkel 9 etter sin ordlyd ikke stiller noe krav om hva som kan være formålet med uttaket, må artikkelen tolkes i lys av konvensjonens formål. Departementet har derfor utformet hjemmelen med utgangspunkt i de hensyn som fremgår av artikkel 2 i konvensjonen.
En høringsinstans anfører at hensynet til kultur kan tale for å bevare ulv. Departementet er enig i at ulike kulturelle hensyn kan anføres både mot, og for, felling av ulv.
En høringsinstans uttaler at hensynet til naturmangfold ikke kan brukes som argument for ulvejakt. Departementet er enig i at, i en interesseavveining etter den foreslåtte bestemmelsen, vil naturmangfoldshensyn normalt tale mot felling av ulv.
Flere høringsinstanser uttaler at forslaget vil svekke den todelte målsettingen og undergrave forebyggende og konfliktdempende tiltak. Departementet vil her påpeke at prinsippet om differensiert forvaltning også vil gjelde ved vedtak om felling etter den foreslåtte bestemmelsen. Dette fremgår av merknadene til bestemmelsen i kapittel 16. Prinsippet om differensiert forvaltning innebærer som kjent at terskelen for uttak er høyere i områder der rovvilt skal prioriteres, og lavere i områder der beitenæring, andre næringsinteresser mv. skal prioriteres.
En annen høringsinstans mener lovforslaget, ved å åpne for felling av ulv gjennom den foreslåtte bestemmelsen, strider mot Grunnloven, naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen. Også andre høringsinstanser mener forslaget strider mot Bernkonvensjonen. Departementet viser her til gjennomgangen ovenfor av naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen. Departementet kan ikke se at forslaget strider mot verken loven, konvensjonen eller Grunnloven. Som det fremgår nedenfor, er imidlertid departementet kommet til at man i lovbestemmelsen bør benytte Bernkonvensjonens formulering «lite antall» i stedet for «begrenset mengde».
Flere høringsinstanser anser at den foreslåtte bestemmelsen inneholder mange skjønnsmessige ord og uttrykk som kan skape uklarheter og konflikt.
Departementet er enig i at forslaget inneholder flere skjønnsmessige formuleringer. Dette er imidlertid vanlig i lovbestemmelser, både i naturmangfoldloven og på andre områder. I kapittel 16 nedenfor er det gitt enkelte merknader om den nærmere forståelsen av bestemmelsene.
En høringsinstans uttaler at det ved vurderingen etter nytt annet ledd ikke er riktig å legge avgjørende vekt på hvor stor andel av den norske delen av den skandinaviske ulvebestanden et uttak gjelder, da det må tas i betraktning at den «norske» ulven er en del av en skandinavisk bestand. Departementet anser imidlertid at når det gjelder dette spørsmålet er det naturlig, og i best samsvar med Bernkonvensjonen, å vurdere dette på grunnlag av den norske delen av bestanden.
Flere høringsinstanser går mot forslaget fordi de mener det allerede er hjemmel til felling. Departementet viser her til gjennomgangen i kapittel 10 ovenfor av gjeldende rett og handlingsrommet etter Bernkonvensjonen. Som det fremgår der er det departementets vurdering at gjeldende rett i dag ikke gir hjemmel til et slikt vedtak som rovviltnemndene i region 4 og 5 fattet høsten 2016.
Departementet er enig i at hensynet til folks helse og sikkerhet er viktig. Som det fremgår av redegjørelsen for gjeldende rett over, åpner dagens regelverk for felling dersom allmenne helse- og sikkerhetshensyn tilsier det.
Når det gjelder anførselen om konflikt mellom ulv og den europeiske villreinstammen, vil departementet peke på at det ikke er overlapp mellom områdene der vi har revirhevdende ulv og villreinområder. Villreinområdene ligger utenfor ulvesonen og ulven tar et svært begrenset antall villrein.
En høringsinstans viser til konsekvensene av en «ulvebestand som er to-tre ganger over Stortingets bestandsmål». Departementet vil påpeke at dette er lite dekkende for dagens bestandssituasjon for ulv, og viser til beskrivelsen av bestandssituasjonen for ulv i kapittel 7.1 ovenfor.
Som en høringsinstans legger til grunn, er det riktig forståelse at forslaget til ny lovbestemmelse er et selvstendig grunnlag for felling som ikke er avhengig av at noen av de alternative vilkårene etter § 18 første ledd er oppfylt. Samtidig er det riktig oppfattet når en annen høringsinstans konstaterer at bestemmelsen ikke kan brukes generelt som grunnlag for lisensfelling for å omgå kravet om skadepotensiale av et visst omfang. Hvis det er aktuelt å fatte vedtak på grunn av skade på husdyr som nevnt i § 18 første ledd bokstav b, må man først vurdere om det er hjemmel etter denne bestemmelsen. Hvis det ikke er det, for eksempel fordi skadepotensialet ikke er alvorlig nok, kan man vurdere uttak etter den nye bestemmelsen. Det kan da ikke fattes vedtak om uttak ene og alene på grunn av skadepotensialet. Grunnlaget for felling må da være skadepotensialet kombinert med et eller flere andre hensyn som er relevante etter bestemmelsen.
Departementet merker seg at en høringsinstans mener at forslagets ordlyd vil bringe naturmangfoldloven lenger unna, og ikke mer i tråd med, Bernkonvensjonen. Flere høringsinstanser mener man bør benytte Bernkonvensjonens begrep «lite antall» i stedet for habitatdirektivets «begrenset mengde». Departementet er enig i at ordlyden bør ligge nær opptil Bernkonvensjonens formuleringer. Departementet har etter en fornyet vurdering av spørsmålet derfor kommet til at man i lovbestemmelsen bør benytte Bernkonvensjonens formulering «lite antall». Innholdet av begrepet er nærmere beskrevet i merknadene til lovbestemmelsen i kapittel 16.
Når det gjelder spørsmålet om hvilke arter som skal omfattes av lovforslaget, mener en høringsinstans at forslaget ikke bør begrenses til å gjelde bare ulv, bjørn og jerv. En annen høringsinstans mener på sin side at det ikke er noen grunn til å ta med bjørn og jerv i bestemmelsen.
Departementet har vurdert innspillene, men er kommet til at det ikke er aktuelt å gjøre endringer her. Departementet er ikke kjent med at det er behov for å inkludere også andre arter enn de tre rovviltartene i bestemmelsen. Også når det gjelder bjørn og jerv, har dette hittil i liten grad vært en aktuell problemstilling. Det kan imidlertid endre seg.
Flere høringsinstanser stiller spørsmål om jakt kan innfortolkes i den foreslåtte formuleringen «fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk». Etter departementets vurdering kan jakt innfortolkes. Den tilsvarende formuleringen i Bernkonvensjonen er «the taking, keeping or other judicious exploitation». Departementet ser at denne bestemmelsen kan tolkes på ulikt vis. Departementet har valgt å tolke bestemmelsen slik at den også omfatter jakt. Begrepet fangst omfatter etter en alminnelig språklig forståelse også jakt. Departementet viser videre til at i omtalen av bestemmelsen i «Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention», nevnes jakt som et eksempel på formål for uttak etter bestemmelsen. Departementet viser også til dom om lisensjakt på ulv, avsagt av Högsta Förvaltningsdomstolen i Sverige 30. desember 2016. Her kom retten til at den tilsvarende bestemmelsen i habitatdirektivet, artikkel 16 nr. 1 bokstav e), også omfatter jakt med den hensikt å drepe individet. Det vises for øvrig til gjennomgangen av gjeldende rett i kapittel 10 ovenfor.
En høringsinstans mener at staten er forpliktet til å sikre og ivareta reindriften som en spesifikk urfolksnæring og vektlegge samiske hensyn. Også en annen høringsinstans peker på slike hensyn.
Departementet viser til at det i dag er et klart geografisk skille mellom samiske tamreinområder og ulvesonen, og at det ble gjennomført konsultasjoner med Sametinget og NRL i forbindelse med Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Departementet kan ikke se at lovendringsforslaget har negative konsekvenser for reindriften.
Flere høringsinstanser viser til at Grunnloven § 112 ikke er ivaretatt av høringsforslaget. Departementet mener at retten til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares, er ivaretatt all den tid det stilles krav om at uttak ikke må true bestandens overlevelse, samt krav til at uttak bare kan skje i strengt kontrollerte former, på selektivt grunnlag, i begrenset utstrekning og i et lite antall.
På bakgrunn av en samlet vurdering opprettholder departementet i det store og hele forslaget i høringsbrevet til et nytt annet ledd i naturmangfoldloven § 18. Formuleringen «en begrenset mengde» erstattes imidlertid med «et lite antall», som nevnt ovenfor. Bestemmelsen får dermed følgende ordlyd:
«På samme måte kan Kongen ved forskrift eller enkeltvedtak tillate i strengt kontrollerte former, på selektivt grunnlag og i begrenset utstrekning, fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk av enkelte individer av jerv, bjørn og ulv i et lite antall. I vurderingen av om uttak skal skje, kan det i tillegg til naturmangfoldhensyn legges vekt på vitenskapelige, kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn.»
Departementet opprettholder også de øvrige forslagene til lovendringer i høringsbrevet.
14.2 Endringene i rovviltforskriften
Det er Klima- og miljødepartementet som vedtar endringer i rovviltforskriften. Departementet har som ledd i lovendringsprosessen også hørt endringer i rovviltforskriften.
Flere høringsinstanser stiller spørsmål om hvorfor departementet foreslår at definisjonen av lisensfelling i rovviltforskriften bare skal inkludere § 18 første ledd bokstav b og annet ledd. Det spørres om hvorfor man ikke inkluderer hele § 18, eller i alle fall første ledd bokstav c.
Departementets forslag innebærer at definisjonen endres slik at den blir bedre tilpasset naturmangfoldloven, uten at det gjøres store materielle endringer.
En innlemming av alle grunnlagene for uttak i § 18 første ledd, som omfatter blant annet innfanging til gjenoppbygging av bestander og uttak for forsking, ville innebære en omlegging av lisensfellingsordningen. Når det gjelder uttak etter § 18 første ledd c) vil normalt skadefelling være et betydelig mer hensiktsmessig virkemiddel enn lisensfelling. Uttaket vil da utføres av profesjonelle jegere og skje raskere og med større sikkerhet for at man tar ut de riktige dyrene og at det skjer i kontrollerte former.
15 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget
Departementet kan ikke se at forslaget til endringer i naturmangfoldloven vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.
16 Merknader til de enkelte bestemmelsene
Til endringen i naturmangfoldloven § 18 annet ledd
Bestemmelsen er også omtalt i kapittel 12 og 14 ovenfor. Bestemmelsen innebærer at hjemmelsgrunnlagene for uttak i § 18 første ledd suppleres med ytterligere ett grunnlag. I motsetning til hjemlene etter § 18 første ledd, som gjelder for uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk, gjelder bestemmelsen i § 18 annet ledd bare uttak av ulv (Canis lupus), jerv (Gulo gulo) og bjørn (Ursus arctos).
Bestemmelsen i § 18 annet ledd første punktum om at Kongen ved forskrift eller enkeltvedtak kan tillate, «i strengt kontrollerte former, på selektivt grunnlag og i begrenset utstrekning, fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk av enkelte individer av jerv, bjørn og ulv i et lite antall» er hentet fra Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 siste strekpunkt (med unntak av begrensningen til jerv, bjørn og ulv) og skal forstås på samme måte.
Vilkåret «i strengt kontrollerte former» innebærer at det må gjelde nærmere vilkår for uttaket og det må finnes effektive rutiner for å forhindre at uttaket skjer i strid med de vilkår som gjelder. Uttak utført av Statens naturoppsyn vil tilfredsstille kravet. Også et uttak i form av lisensfelling vil oppfylle vilkåret dersom de fastsatte regler og rutiner for slik felling følges.
Formuleringen «på selektivt grunnlag» medfører, når det gjelder ulv, at det er viktig at uttaket innrettes slik at man minimerer risikoen for å ta ut genetisk verdifulle individer.
Formuleringen «i begrenset utstrekning» innebærer at det ikke kan gis en for generell tillatelse til uttak. Tillatelsen må avgrenses til bestemte områder eller bestemte individer, og være begrenset i omfang og tid.
Adgangen til «fangst, forvaring og annen skjønnsom bruk» innebærer at uttak også kan skje i form av felling og jakt.
Bestemmelsen åpner for uttak «i et lite antall». Begrepet «lite antall» er restriktivt. Det må foretas en konkret vurdering ut fra bestandens størrelse, sammensetning og utbredelse, samt utviklingen av bestanden over tid. Bestemmelsen vil ikke gi rom for mer enn et begrenset uttak. I dom avsagt av Högsta Förvaltningsdomstolen i Sverige 30. desember 2016, kom domstolen til at et uttak på 11 % av en bestand på ca. 415 ulv var i overensstemmelse med det tilsvarende vilkåret i habitatdirektivet. Selv om denne vurderingen ikke er direkte overførbar til norske forhold, kan det gi en indikasjon når det gjelder hvor stort uttak som kan gjøres i medhold av den foreslåtte bestemmelsen.
Begrensningen til et «lite antall» gjelder bare ved uttak med hjemmel i den nye bestemmelsen i § 18 annet ledd. Vilkåret kommer ikke til anvendelse ved uttak etter andre bestemmelser.
Det fremgår av § 18 annet ledd annet punktum at når det vurderes om uttak skal skje, kan det i tillegg til naturmangfoldhensyn legges vekt på vitenskapelige, kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn. Bestemmelsen angir uttømmende hvilke hensyn som er relevante i vurderingen etter bestemmelsen av om uttak skal skje. Begrepene «vitenskapelige, kulturelle, økonomiske og rekreasjonsmessige» hensyn er hentet fra Bernkonvensjonen artikkel 2. Tolkningen av artikkel 2 vil kunne være relevant for forståelsen av begrepene.
Kulturelle hensyn kan omfatte flere ulike hensyn.
Økonomiske hensyn omfatter både økonomiske fordeler og ulemper. Begge deler må tas med i betraktning ved vurderinger av hensynet. Eventuelle økonomiske ulemper må være konkrete og sannsynliggjorte. Ulempene bør også vurderes i et større samfunnsmessig perspektiv.
Når det gjelder hensynet til rekreasjon vil det være relevant å se på om et uttak vil virke positivt på utøvelse av friluftsliv, herunder jakt. Å ta vare på naturen med alle dens arter, inkludert rovvilt, kan imidlertid også ha en positiv rekreasjonsmessig betydning.
Bestemmelsen i § 18 annet ledd kan ikke anvendes på en slik måte at den i praksis underminerer de øvrige bestemmelsene i § 18 første ledd og de vilkår som er satt der. Bestemmelsen kan for eksempel ikke «avløse» § 18 første ledd bokstav b som alminnelig grunnlag for lisensfelling av ulv på grunn av hensynet til husdyr, for å omgå kravet om skadepotensial av et visst omfang som følger av § 18 første ledd bokstav b.
Hvis det er aktuelt å fatte vedtak på grunn av skade på husdyr som nevnt i § 18 første ledd bokstav b, må man først vurdere om det er hjemmel etter denne bestemmelsen. Hvis det ikke er det, for eksempel fordi skadepotensialet ikke er alvorlig nok, kan man vurdere uttak etter den nye bestemmelsen. Det kan da ikke fattes vedtak om uttak ene og alene på grunn av skadepotensialet. Grunnlaget for felling må da være skadepotensialet (i den grad dette omfattes av «økonomiske hensyn») kombinert med ett eller flere andre hensyn som er relevante etter bestemmelsen.
Prinsippet om differensiert forvaltning vil gjelde ved uttak etter bestemmelsen. Det vil si at i vurderingen av om det foreligger andre tilfredsstillende løsninger enn uttak, vil en lettere komme til at det foreligger andre tilfredsstillende løsninger i områder der rovvilt skal prioriteres, enn i områder der beitenæring, andre næringsinteresser mv. skal prioriteres.
Nåværende andre til fjerde ledd blir tredje til femte ledd.
Til endringen i naturmangfoldloven § 18 tredje (tidligere andre) ledd
Endringen innebærer at et uttak etter bestemmelsen i § 18 annet ledd må tilfredsstille de generelle vilkårene i § 18 for uttak. Uttak kan bare skje dersom uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.
Til endringen i naturmangfoldloven § 18 fjerde (tidligere tredje) ledd
Endringen innebærer at bestemmelsene i § 18 fjerde ledd om at myndigheten etter loven kan iverksette uttak av eget tiltak, at slikt uttak ikke regnes som enkeltvedtak og om nødvendig kan skje på annens eiendom, også kommer til anvendelse på uttak etter § 18 annet ledd.