3 Lovfesting av en koordinerende ombudsfunksjon

3.1 Gjeldende rett

Staten skal sørge for at det er et pasient- og brukerombud i hvert fylke, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-2. Departementet og Helsedirektoratet har tidligere lagt til grunn at fylker kan samarbeide om å ha et pasient- og brukerombud. Det er derfor i dag 15 pasient- og brukerombud. Ombudene skal være tilgjengelige for befolkningen i alle fylker. Ombudene skal arbeide for å ivareta pasientenes og brukernes behov, interesser og rettssikkerhet overfor den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og for å bedre kvaliteten i disse tjenestene. Ombudene skal gi et likeverdig tilbud om bistand til alle landets innbyggere, være kjent og tilgjengelig, bidra til økt kvalitet og pasientsikkerhet og være ubyråkratiske og effektive. Pasient- og brukerombudet fatter ikke enkeltvedtak. Klager på ombudenes saksbehandling håndteres av Helsedirektoratet.

Pasient- og brukerombudsordningen administreres av staten ved Helsedirektoratet. Direktoratet har det overordnede ansvaret for personalet, økonomien og annen virksomhetsstyring.

Statens alminnelige instruksjonsmyndighet er begrenset ved at pasient- og brukerrettighetsloven § 8-2 slår fast at ombudet skal utføre sin virksomhet selvstendig og uavhengig. I dette ligger det blant annet at staten ikke har instruksjonsmyndighet over pasientombudene i enkeltsaker. Staten kan for eksempel ikke instruere ombudene om utfallet av en sak de har til behandling. Staten kan heller ikke instruere ombudene om hvilke enkeltsaker de skal behandle. Det innebærer også at ombudet skal ha et eget budsjett og at det står fritt til å organisere egen virksomhet innenfor de rammene Helsedirektoratet har trukket opp.

Ansvaret for å koordinere den delen av virksomheten som er uavhengig ligger hos ombudskollegiet. Ombudskollegiet samles om lag fire ganger i året for å diskutere aktuelle problemstillinger og utviklingstrekk i ombudenes arbeid og i helse- og omsorgstjenestene. Det arrangeres også regionsamlinger med fokus på lokale forhold.

Ombudskollegiet har etablert et arbeidsutvalg som består av fire lokale ombud som velges for to år om gangen. Det velges en leder i arbeidsutvalget.

Ombudskollegiet har utarbeidet et felles strategidokument for perioden 2017–2021. Ombudenes felles virksomhetsplan bygger på strategidokumentet og angir konkrete mål for ombudene. Ombudene utformer også felles årsmelding som blant annet har vært grunnlagsdokumenter for ombudenes innspill til stortingsmeldingene om kvalitet og pasientsikkerhet.

Ansatte fra hele landet deltar i faggrupper for kompetanse, kodeverk og statistikk, forvaltning og kommunikasjon. Gruppene bidrar til kompetanseheving og organisasjonsutvikling.

Lederne for ombudene i hvert fylke vil i denne proposisjonen bli omtalt som «lokale ombud».

3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen å etablere en tydeligere felles retning, prioritering og koordinering av arbeidet hos de ulike pasient- og brukerombudene. Det ble foreslått å lovfeste at ett av dagens pasient- og brukerombud skal ha en koordinerende rolle for alle ombudene. Det ble videre foreslått å lovfeste at dette ombudet skal bidra til utvikling av felles arbeidsmetodikk, bistå de øvrige ombudene med systematisk kompetanseutvikling og veiledning, gi råd i enkeltsaker, bidra til felles løsning og forståelse av prinsipielle saker og følge med på hvordan ulike grupper av pasienter og brukere prioriteres ved tildeling av tjenester. Høringsinstansene ble bedt om å komme med innspill til hvilke funksjoner dette koordinerende ombudet bør ha.

Departementet skisserte i høringen ulike alternativer for organiseringen av den koordinerende rollen, og ba om høringsinstansenes syn på hvilket alternativ de mente ville være mest hensiktsmessig.

3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser peker på fordelene ved at ett av ombudene skal ha en koordinerende rolle for de øvrige ombudene. Helse Midt-Norge RHF uttaler:

«Helse Midt-Norge RHF vil også støtte en tydeligere styring og koordinering av arbeidet hos de ulike pasient- og brukerombudene. Det kan i dag oppstå til dels betydelige variasjoner mellom lokale ombudskontor når det gjelder håndtering av enkeltsaker og vurderingen av hvilke saker ombudene velger å gå inn i. Det kan derfor være hensiktsmessig å legge sterkere føringer for felles prioriteringer og satsingsområder, slik at pasienter og brukere får bedre og mer lik tilgang til råd og veiledning, uavhengig av hvilket fylke de bor i.»

Og Helsedirektoratet:

«Det foregår allerede samarbeid og felles koordinering av arbeidet hos Pasient- og brukerombudet, og det har vært en positiv utvikling på dette området. Helsedirektoratet støtter forslaget om å få på plass en enda tydeligere felles retning, prioritering og koordinering av arbeidet hos de ulike ombudene. Vi er enig i at dette vil bidra til at pasienter og brukere får enda bedre, og likere tilgang til, råd, veiledning og annen bistand fra pasient- og brukerombudet, uavhengig av hvilket fylke de bor i.»

Og Norsk Forbund for Utviklingshemmede:

«NFU mener det er positivt at pasient- og brukerombudene har en felles retning og prioritering, og at arbeidet hos de ulike ombudene koordineres. På den måten er det større sannsynlighet for at alle, som har behov for bistand fra pasient- og brukerombudet, får lik hjelp uavhengig av hvor i landet de bor. Samtidig støtter vi departementets uttalelse i tilleggsnotatet, om at de lokale ombudene beholder autoriteten og påvirkningskraften de har i sin lokale oppgaveløsning, slik at det fortsatt er rom for lokalt tilpassede løsninger.»

Pasient- og brukerombudene mener at det må opprettes en nasjonal ombudsfunksjon som ikke ivaretas av et lokalt ombud, heller enn en koordinerende funksjon som ivaretas av et av de lokale ombudene. Ombudene skriver i sin felles høringsuttalelse:

«Fra vårt ståsted er det vanskelig å se at den nasjonale ombudsfunksjonen kan kombineres med det å være lokalt ombud. Oppgavene som lokalt ombud fyller en hel stilling, og det er urealistisk å tro at de nasjonale oppgavene skal kunne utøves på en faglig god måte og med ønsket effekt ved å legge oppgavene til en allerede fullt belagt stilling. Arbeidet i den nasjonale funksjonen vil måtte foregå på alle nivåer i organisasjonen og på flere fagområder for å kunne oppfylle dette viktige oppdraget. Dette er uten tvil ressurskrevende. I tillegg vil det bli vanskelig for virksomheter, medier og publikum å forstå en slik rollefordeling.»

Også Den norske legeforening stiller spørsmålstegn ved om en dobbeltrolle som lokalt og koordinerende ombud lar seg forene, samtidig som høringsinstansen ser behovet for en samordning og koordinering av ombudskollegiet:

«Det er vår erfaring at de ulike ombudene fungerer ganske ulikt. Vi ser derfor at det kan være behov for en samordning og koordinering av ombudskollegiet for å ivareta oppgaver som beskrevet i opprinnelig høringsnotat. Dette gjelder både felles arbeidsmetodikk, bidra til felles forståelse av prinsipielle saker og følge med på hvordan ulike grupper av pasienter og brukere prioriteres ved tildeling av helse- og omsorgstjenester. Det viktigste er antakelig å tydeliggjøre rolle/ autoritet som felles talerør for ombudene. Dette er det behov for, da ombudene samlet sett antakelig sitter med det beste tilfanget av ulike pasienterfaringer landet over. Dette er nyttig kunnskap som kan sammenfattes og formidles tydeligere enn i dag. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at ombudet i sin formidling av slike erfaringer vil ha overlappende grenseflater mot andre aktører som både pasientorganisasjonene, profesjonsorganisasjonene, tilsynsmyndighetene og NPE. Vi reiser videre spørsmål ved om en dobbeltrolle som «lokalt» og nasjonalt ombud lar seg forene. Vi mener på denne bakgrunn at både premisser og organisatorisk modell er mangelfullt utredet. Under enhver omstendighet er det viktig at ombudsfunksjonene gjøres mest mulig uavhengig av forvaltningen. En eventuell nasjonal ombudsrolle bør utlyses og være på åremål, noe øvrige ombudsstillinger også bør være.»

Flere høringsinstanser, herunder Norsk Sykepleierforbund og SAFO – Samarbeidsforumet for funksjonshemmedes organisasjoner, peker på viktigheten av at de lokale pasient- og brukerombudene beholder autoriteten og påvirkningskraften de har i sin lokale oppgaveløsning. Pasient- og brukerombudene uttaler:

«Det er bred enighet om at de lokale ombudskontorene må bestå også i tiden fremover, noe også departementet legger til grunn som en forutsetning. De lokale pasient- og brukerombudene er opprettet fordi – som departementet helt riktig fremhever – det er vanskelig for pasienter og brukere å navigere i et komplisert helse- og omsorgssystem, få kjenner rettighetene sine og mange har store helseutfordringer eller er påført skader som følge av svikt i den helsehjelpen de har fått. Enkelte pasientgrupper har store vanskeligheter med sin tillit til systemer og hjelpeinstanser, de orker ikke å formidle sine klager, verken muntlig eller skriftlig, de er ofte kasteballer mellom tjenesteytere og nivåer, og klage- og tilsynsinstansene har for få ressurser og mulighet til å hjelpe og veilede dem i sakene sine. Disse pasientene og brukerne har et særlig behov for den hjelpen et pasient- og brukerombud kan tilby. Nærhet til de som trenger oss, god lokal kunnskap til kommunestruktur, sykehus- og klinikkstrukturer og god dialog med ledere og tjenesteytere på alle nivå, gjør at vi kan sikre god og riktig saksbehandling, beslutninger utenom klageinstans og god informasjon og medvirkning tidlig i prosessen. Det unike ved det «ombudsfaglige» er kontakten med den enkelte pasient og bruker, herunder ombudenes rolle som lyttepost.»

Høringsinstansene som har uttalt seg om organiseringen av den koordinerende funksjonen, mener stort sett at denne enten bør ligge fast eller at det er pasient- og brukerombudene selv som står nærmest til å vurdere hvilken organisering som vil være mest hensiktsmessig. Pasient- og brukerombudene er blant høringsinstansene som er tydelige på at en slik funksjon må ligge fast og ikke rullere mellom ombudene.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å etablere en tydeligere felles retning, prioritering og koordinering av arbeidet hos de ulike pasient- og brukerombudene ved å lovfeste at ett av dagens ombud skal ha en koordinerende rolle.

Pasienters og brukeres tilgang til råd, veiledning og annen bistand fra pasient- og brukerombudet skal være uavhengig av hvilket fylke de bor i. I de senere årene er samarbeidet mellom de lokale ombudene blitt utvidet og styrket. Se omtalen i punkt 3.1. Utviklingen har gått i retning av økt samordning av administrative rutiner og faglig praksis hos de lokale ombudene. Dagens ordning fungerer på mange måter bra, men den krever at de lokale ombudene velger å bidra til faglig samordning og utvikling. Departementet mener at en formalisering av samarbeidet mellom de lokale ombudene gjennom et koordinerende ombud, vil kunne bidra til et enda bedre og likere tilbud til pasientene og brukerne.

Det er viktig å opprettholde ombudets faglige selvstendighet og uavhengighet overfor helse- og omsorgstjenestene. Faglig selvstendighet og uavhengighet fra tjenesteyterne krever derimot ikke at de lokale ombudene opptrer uavhengig av hverandre. Departementet mener at etableringen av et koordinerende ombud vil legge til rette for et mer forpliktende samarbeid mellom de lokale ombudene og at felles arbeidsmetodikk og mer systematisk kompetanseutvikling vil bidra ytterligere til et bedre og likere tilbud til publikum.

Som også flere høringsinstanser peker på, er det viktig at de lokale ombudene beholder autoriteten og påvirkningskraften de har i sin lokale oppgaveløsning. Ombudene sitter med et bredt tilfang av pasienterfaringer og har god kunnskap om lokale forhold. Ombudene bør derfor fortsatt være faglig uavhengige og selvstendige i enkeltsaker. Dette innebærer blant annet at det materielle innholdet i lokale avgjørelser ikke skal kunne påklages til det koordinerende ombudet, men at det koordinerende ombudet skal kunne gi råd i enkeltsaker. Det koordinerende ombudet skal også bidra til felles forståelse av problemstillinger og løsning av saker som vil kunne få betydning utover det enkelte tilfellet. Helsedirektoratet skal fortsatt behandle klager på prosessuelle beslutninger om hvilke saker ombudene skal behandle og hvordan de skal behandles.

Pasient- og brukerombudenes kunnskap om forholdene lokalt i hele landet tilsier at ombudene har gode forutsetninger for å kunne gi erfaringsbaserte tilbakemeldinger om hvordan ulike grupper av pasienter og brukere prioriteres ved tildeling av tjenester. Det kan ikke forventes at det koordinerende ombudet skal ha en fullstendig oversikt, men det vil være naturlig at dette ombudet har et særskilt ansvar for å følge med på hvordan ulike grupper av pasienter og brukere prioriteres ved tildeling av tjenester og gi nødvendige tilbakemeldinger til helsemyndighetene og politikere ved behov.

Det foreslås også at det koordinerende ombudet skal bidra til å utvikle felles arbeidsmetodikk samt bistå de øvrige ombudene med systematisk kompetanseutvikling og veiledning. Departementet mener videre at det vil være naturlig at det koordinerende ombudet bidrar til en felles strategi for informasjon om ombudsordningen.

Noen høringsinstanser, herunder pasient- og brukerombudene, mener at det må opprettes en nasjonal ombudsfunksjon som ikke ivaretas av et lokalt ombud.

En nasjonal ombudsfunksjon som skal ivaretas av en person som ikke også er et lokalt ombud, vil i realiteten bli et nasjonalt pasient- og brukerombud. Departementet mener at det ikke er ønskelig å opprette et slikt ombud nå. I budsjettforliket mellom de daværende regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti høsten 2018, ble det enighet om å opprette et eget eldreombud heller enn et nasjonalt Eldre-, pasient- og brukerombud. Enigheten er også fulgt opp i Granavoldenplattformen.

Departementet mener at arbeidsbelastningen ved å være både lokalt og koordinerende ombud i noen grad vil kunne håndteres gjennom støttefunksjoner knyttet til det koordinerende ombudet. Det vises til at det i statsbudsjettet for 2019 er tatt høyde for et behov for ekstra midler som skal bidra til å styrke ombudets koordinerende rolle.

Departementet ønsker at det koordinerende ombudet skal ha lokal forankring, og mener at dette vil være positivt for det koordinerende ombudets ivaretakelse av rollen sin på en god måte. Departementet ser imidlertid at det er en viss risiko for at lokale forhold kan bli tillagt uforholdsmessig stor vekt i det koordinerende ombudets arbeid. Samtidig vil et koordinerende ombud også få mye kunnskap om hvilke typer saker de øvrige ombudene behandler og hvilke utfordringer de møter. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å lovfeste at ett av de lokale ombudene skal ha en koordinerende rolle, og at samme person skal være både lokalt ombud og koordinerende ombud for ombudskollegiet.

Det koordinerende ombudet bør innenfor de lovfestede og ressursmessige rammene, få betydelig frihet til å forme den nye rollen. At en del oppgaver forankres i pasient- og brukerrettighetsloven er ikke til hinder for at også andre oppgaver og funksjoner som kan bidra til å understøtte den koordinerende oppgaven, kan tillegges rollen. Departementet forutsetter at ombudskollegiet skal kunne medvirke til dette arbeidet.

Departementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å sørge for etablering av en koordinerende rolle for pasient- og brukerombudene, forutsatt at Stortinget vedtar de foreslåtte lovendringene. Helsedirektoratet må i nært samarbeid med ombudskollegiet arbeide videre med den nærmere organiseringen av den koordinerende rollen.