2 Midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall som følge av koronautbruddet

2.1 Bakgrunn

Norsk økonomi opplever nå et alvorlig tilbakeslag, med kraftig fall i verdiskapingen, sterk vekst i antall permitterte og konsekvenser for store deler av næringslivet. Koronakrisen er global, og har store konsekvenser for internasjonal handel og økonomi. Aktiviteten i mange virksomheter i Norge er stengt ned eller sterkt redusert som følge av ulike tiltak som skal begrense smitten, slik som forbud fra helsemyndighetene og råd om å begrense sosial kontakt og reisevirksomhet. Stengte skoler og barnehager gjør at foreldre ikke kan jobbe fullt fordi de må passe barn, og i deler av næringslivet begrenses produksjonen av mangel på innsatsvarer. I tillegg har sykefraværet økt kraftig. Forbruket har falt markert, og det er ventet at næringslivet vil utsette investeringer. Etterspørselen fra utlandet er også svekket, noe som forsterker nedgangen for norsk næringsliv. Varehandel, hotell, restaurant og reiseliv, transport, deler av industrien, personlige tjenester og flere andre bransjer opplever nå betydelig svikt i omsetningen.

Regjeringen og Stortinget har gjennom de siste ukene kommet med omfattende tiltak rettet mot næringslivet, som utsatt skatt, garanti- og låneordninger og lettelser i permitteringsregelverket. Disse ordningene har vært viktige for å sikre virksomhetene rask likviditet og lettelser i de variable kostnadene. I Prop. 67 S (2019–2020) skisserte Finansdepartementet en ordning med kontantstøtte til foretak som er sterkt rammet av smitteverntiltakene. Målet for ordningen er å holde flere foretak flytende og utenfor konkurs. I den nye ordningen kan foretak få en økonomisk kompensasjon i de månedene som er preget av strenge smitteverntiltak.

2.2 Kompensasjonsordninger for bedrifter i andre land

Flere land har annonsert eller vedtatt tiltak som har som formål å midlertidig kompensere bedrifter for i hovedsak faste kostnader, eksempelvis husleie. Disse retter seg særlig mot små og mellomstore bedrifter og mot næringer hardt rammet av virusutbruddet. Nedenfor gis en beskrivelse av noen av disse tiltakene. Tiltak rettet mot lønnskompensasjon, eller skatte-, garanti- og låneordninger for å avhjelpe likviditetssituasjonen i bedrifter, er ikke omtalt.

Danmark vil innføre en ordning hvor bedrifter på tvers av bransjer kan få kompensasjon for faste utgifter, forutsatt et fall i omsetning innenlands på mer enn 40 pst. som følge av virusutbruddet. Kompensasjonen skal gjelde for dokumenterbare, faste utgifter, og vil utgjøre mellom 25 og 80 pst. av de relevante kostnadene avhengig av omsetningsfall. Forventet omsetningsnedgang beregnes for hele eller deler av perioden fom. 9. mars tom. 8. juni med referanse til samme periode i 2019. Bedrifter som har måttet stenge som følge av direkte pålegg av myndighetene, kan få dekket 100 pst. av faste utgifter så lenge påbudet gjelder. Det gis ikke kompensasjon dersom de faste kostnadene utgjør mindre enn 25 000 danske kroner i perioden. Maksimal kompensasjon er 60 mill. danske kroner per bedrift i perioden. Tilskuddet vil i ettertid bli kontrollert mot rapportering av merverdiavgift og kan bli regulert i henhold til det faktiske omsetningstapet. Statlige utgifter til ordningen beregnes til totalt 40 mrd. danske kroner. Ordningen innebærer statsstøtte og må godkjennes av Europakommisjonen.

Sverige har annonsert en ordning som har som formål å redusere faste leieutgifter for bedrifter i spesielt utsatte næringer, som eksempelvis hotell- og restaurantnæringen. Utleiere som i perioden 1. april til 30. juni senker den faste husleien for leietakere i de utsatte bransjene, kan i ettertid søke om kompensasjon for deler av husleiereduksjonen. Staten vil dekke opptil 50 pst. av reduksjonen, men maksimalt 25 pst. av den opprinnelige faste husleien. Det er satt av 5 mrd. svenske kroner til ordningen, som er under utarbeidelse og må godkjennes av Europakommisjonen.

Storbritannia har to ulike tilskuddsordninger for små og mellomstore bedrifter. Den ene ordningen retter seg mot utsatte næringer som eksempelvis varehandel og reiseliv, mens den andre ordningen retter seg mot små bedrifter. Begge ordningene forutsetter at bedriftene i utgangspunktet kvalifiserer for bestemte skatteordninger. Bedrifter i utsatte næringer som er kvalifisert for en midlertidig ordning som gir skattefritak, og som har årlig husleie på opptil 51.000 britiske pund, kan få tilskudd på opptil 25 000 pund per eiendom. Små bedrifter som mottar skattelette under bestemte eksisterende ordninger, kan få tilskudd på 10 000 britiske pund for å kunne håndtere løpende kostnader. Tilskudd utbetaltes av lokale myndigheter, som vil få refundert beløpene av nasjonale myndigheter. Det er satt av 600 mill. britiske pund til tilskuddsordninger til små og mellomstore bedrifter påvirket av virusutbruddet. Storbritannia har fått godkjent støtteordningene til små og mellomstore bedrifter, inkludert tilskudd, under EUs midlertidige rammeverk for statsstøtteordninger som gjelder for økonomiske tiltak i forbindelse med virusutbruddet.

Tyskland vil gi tilskudd til små bedrifter i alle bransjer, inkludert selvstendig næringsdrivende. Ordningen gjelder for bedrifter med inntil ti ansatte. Engangsutbetalingene skal særlig skal gå til å dekke faste utgifter som husleie. Beløpene vil være opptil 9 000 euro for tre måneder for bedrifter med opptil fem ansatte, og opptil 15 000 euro for tre måneder for bedrifter med opptil ti ansatte. Det er satt av 50 mrd. euro til ordningen. Delstatene har ansvar for å administrere ordningen. Tyskland har fått godkjent ordningen under EUs midlertidige rammeverk for statsstøtte. I tillegg har flere av de tyske delstatene etablert egne tilskuddsordninger for små til mellomstore bedrifter, hvor tilskuddene varierer fra 3.000 euro til 60.000 euro, avhengig av antall ansatte.

Også Frankrike vil gi tilskudd til små bedrifter for å hjelpe dem med løpende kostnader. Bedriftene kan ha maksimalt ti ansatte, deres årlige omsetning må ikke overstige 1 mill. euro, og årlig overskudd må ikke overstige 60 000 euro. Bedriftene må enten ha blitt stengt som følge av smitteverntiltak eller ha opplevd at månedlig omsetning i mars 2020 falt med minst 50 pst. sammenliknet med samme periode i fjor. Bedriftene kan få direkte støtte på 1 500 euro. En tilleggsstøtte på 2 000 euro kan innvilges for å unngå konkurs. Det er satt av 1,7 mrd. euro til ordningen. Europakommisjonen har godkjent tilskuddsordningen under det midlertidige rammeverket for statsstøtte.

2.3 Forslag til midlertidig tilskuddsordning

2.3.1 Formålet med ordningen

Formålet med ordningen er å hindre at ellers levedyktige foretak går konkurs som følge av virusutbruddet og smitteverntiltakene som er innført som følge av dette. Slik kan arbeidsplasser trygges, oppsigelser unngås og aktiviteten i økonomien kan raskt ta seg opp igjen når de akutte smitteverntiltakene lettes på.

I dialogen regjeringen har hatt med NHO, Virke, SMB Norge, Finans Norge og LO, er det kommet frem at en betydelig del av næringslivet er rammet av nedgangen. Regjeringen er opptatt av at tilskuddsordningen skal treffe bredt. Det er likevel viktig å sørge for at næringer og foretak som ikke kan anses å være påvirket av virusutbruddet, ikke mottar støtte. De som har mottatt eller vil motta direkte støtte via andre koronarelaterte støtteordninger, er i utgangspunktet heller ikke i målgruppen. Tilskuddsordningen kan benyttes sammen med garanti- og låneordningen for små og mellomstore bedrifter.

Foretak med virksomhet som er stengt ned som følge av direkte smittevernregulering, står i en særstilling. Staten har et særlig ansvar for foretak som møter statlig pålegg om å stenge. Det har derfor vært viktig å kompensere disse foretakene i større grad.

Departementet legger opp til å evaluere tilskuddsordningen. Blant annet vil antallet konkurser og oppbud i målgruppen som følge av virusutbruddet og smittevernstiltakene og utviklingen i arbeidsmarkedet danne et grunnlag for en vurdering om tiltaket har hatt ønsket effekt.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 1.

2.3.2 Overordnet om løsningen

Ordningen vil være en søknadsbasert tilskuddsordning, og midlene som tildeles i ordningen vil være kompensasjon for tapt omsetning. Av den grunn vil tilskuddet også være å anse som skattepliktig inntekt. Støtteintensiteten fastsettes ut fra størrelsen på uunngåelige faste kostnader i hvert enkelt foretak. Ordningen gjelder for mars, april og mai, og utbetalingene vil skje månedlig og etterskuddsvis. Bedriftene må søke om støtte for én måned av gangen, og første utbetaling foretas så raskt som mulig i april og utmåles ut fra oppgitte tall for mars.

2.3.3 Virkeområde

Regjeringens intensjon er å omfatte foretak hjemmehørende i Norge som opplever et betydelig fall i omsetning på grunn av virusutbruddet og smitteverntiltakene som er innført i Norge.

Det foreslås derfor at ordningen i utgangspunktet skal gjelde for selskap som er registrert i Foretaksregisteret med hjemmel i foretaksregisterloven § 2-1, samt enkeltpersonforetak registrert i Enhetsregisteret. Det foreslås også et vilkår om at selskapet må ha ansatte. Det gjøres unntak fra dette vilkåret for enkeltpersonforetak der innehaveren har inntekten fra foretaket som sin hovedinntekt. Det samme unntaket vil gjelde for ansvarlige selskap der minst en av deltakerne har inntekten fra foretaket som sin hovedinntekt. Det foreslås videre at det skal være et krav at foretaket er skattepliktig til Norge. For selskap som er egne skattesubjekter innebærer det at selskapet må være skattemessig hjemmehørende i Norge. For selskap med deltakerfastsetting må deltakerne være skattepliktig til Norge for inntektene fra selskapet. Filialer av utenlandske selskap omfattes av ordningen dersom virksomheten som drives i Norge, er skattepliktig hit.

Det foreslås videre at virksomheten må ha blitt registrert i foretaksregisteret senest 1. mars 2020. Det kan bidra til å begrense risikoen for misbruk av ordningen.

Det er ønskelig at ordningen favner bredt. Kravet til omsetningsnedgang som følge av koronautbruddet vil trolig i seg selv avgrense mot enkelte næringer. Likevel kan det være riktig å unnta noen næringer.

Det foreslås at selskap som driver petroleumsutvinning og -produksjon, samt produksjon, overføring og distribusjon av kraft, ikke skal omfattes av ordningen. Olje- og kraftprodusentene opplever lave salgspriser, men produksjonen er ikke vesentlig svekket og selskapene har dermed løpende inntjening. Det er heller ikke uvanlig med store svingninger i salgsprisene i disse næringene. Selskapene har over tid høstet gevinster fra grunnrente og bør normalt ha god likviditet. Nettselskaper har regulert inntektsramme og vil dermed ikke stå overfor inntektsbortfall som følge av virusutbruddet.

I tillegg anser vi at finansforetak og andre selskap med investeringsvirksomhet som hovedformål, ikke er påvirket av virusutbruddet på samme måte, og på denne bakgrunn ikke skal være omfattet. Det samme kan gjelde for utenriks varetransport på sjø.

Enkelte bransjer og foretak som kan benytte seg av bransjespesifikke støtteordninger som er etablert for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet, skal heller ikke omfattes. Dette gjelder private barnehager, luftfartsselskaper og frivillige organisasjoner.

Foretak som er heleid av stat, fylkeskommune eller kommune, og hvor hoveddelen av virksomheten målt i omsetning ikke er i konkurranse med andre, bør heller ikke omfattes. Foretak som er heleid av stat, fylkeskommune eller kommune og hvor hoveddelen av virksomheten målt i omsetning er i konkurranse med andre, bør omfattes av ordningen.

Bestemmelsene om hvilke foretaksformer som skal være omfattet av ordningen og krav om registrering foreslås fastsatt ved lov. Det foreslås at departementet gis fullmakt til å gi forskrifter om nærmere avgrensning av virkeområdet, herunder avgrensning mot visse næringer og mot foretak eid av det offentlige.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall §§ 2 og 3.

2.3.4 Vilkår for å motta tilskudd

For å kvalifisere for tilskudd må omsetningen i foretaket ha falt som følge av virusutbruddet og smitteverntiltakene. Tilskuddsordningen gjelder både foretak som har fått pålegg om å stenge sin virksomhet gjennom statlige smittevernvedtak, foretak som opplever at driften hemmes av manglende leveranser eller mangel på arbeidskraft som følge av virusutbruddet, og foretak som opplever svekket etterspørsel på grunn av virusutbruddet. Videre må fallet i omsetning være av en viss størrelse. Det settes derfor en terskelverdi for redusert omsetning på 30 pst. for å komme inn under ordningen. Ettersom de strenge smitteverntiltakene ble innført 12. mars, vil omsetningen i mars også være påvirket av tiden før utbruddet. For å ta høyde for dette settes terskelverdien for mars til 20 pst. Foretak som har opplevd et mindre fall i omsetning enn terskelen, kvalifiserer ikke for tilskudd. Reduksjonen i omsetning måles i prosent ut fra omsetning i måneden det søkes støtte for i forhold til omsetningen i en normal og sammenlignbar periode. Hvordan reduksjonen i omsetning skal fastsettes, vil bli nærmere konkretisert i forskrift og vil fremgå tydelig i søknadsportalen. Selskapene vil selv oppgi tall for omsetning, og det som oppgis vil bli kontrollsjekket mot ulike historiske nøkkeltall for selskapet og for selskap innenfor samme næring, i den grad det er mulig. Se omtale lenger ned.

Med omsetning menes inntekter fra salg av varer og tjenester. Som omsetning regnes ikke inntekt eller avkastning fra kapital, fast eiendom eller andre finansielle eiendeler. Andre mottatte offentlige tilskudd og inntektssikring som er gitt i forbindelse med virusutbruddet skal medregnes i månedens omsetning. Slike ordninger kan omfatte blant annet støtteordninger for kultursektoren og midler som tildeles av Innovasjon Norge. Departementet vil i forskrift gi nærmere bestemmelser om hvordan omsetning og omsetningsfall skal fastsettes.

For å målrette støtten mest mulig til dem som trenger den, etableres det regler med sikte på å utelukke foretak som ikke kan sies å være omfattet av formålet med ordningen, eller hvor det er fare for kriminalitet og misbruk. Ordningen har ikke til hensikt å omfatte foretak som var i økonomiske vanskeligheter før virusutbruddet, og midlene skal ikke gå til foretak som er under konkursbehandling. Ordningen skal heller ikke komme foretak som driver ulovlig, til gode. Departementet vil også vurdere om det er mulig å legge inn tiltak for å hindre at midlene blir ført ut av landet. Det vil bli vurdert sikkerhetsmekanismer med sikte på å hindre omgåelse, både i form av tildelingskriterier som utelukker selskap direkte fra ordningen, og bruk av opplysninger for bedre kontroll.

Det er viktig å skjerme ordningen mot misbruk. Ordningen skal komme det seriøse næringslivet til gode. Risikoen for forsøk på misbruk vil være betydelig. Det gjelder generelt at ordninger som innebærer kontantutbetalinger er særlig utsatt for misbruk. Departementet legger vekt på at ordningene vil ha flere kontrollpunkter, både når søknadene behandles og i etterkant. Etterlevelse og kontroll er nærmere beskrevet nedenfor i punkt 2.7.1.

Det foreslås derfor en relativt vid forskriftshjemmel, slik at det raskt kan gjennomføres endringer som kan motvirke misbruk.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 4.

2.3.5 Tilskuddets størrelse

I utmålingen av tilskuddet skal det tas hensyn til hvor hardt rammet foretaket er av virusutbruddet. Tilskuddet vil derfor bli gradert etter hvor mye omsetningen har blitt redusert i det enkelte foretak. Tilskuddet utmåles med utgangspunkt i de faste, uunngåelige kostnadene i foretaket, og foretak får høyere støtte jo høyere de uunngåelige faste kostnadene er. På denne måten tas det hensyn til at foretak med relativt høye faste kostnader er mer sårbare for omsetningssvikt enn foretak med lavere faste kostnader. Tilskuddet vil maksimalt utgjøre 90 pst. av de uunngåelige, faste kostnadene for foretakene som er stengt ned ved statlig vedtak, og 80 pst. for andre foretak.

Når andelen det kompenseres for, heretter kalt justeringsfaktoren, ikke settes til 100 pst. for de foretakene som er stengt ned, er dette begrunnet i at også andre aktører bør ta del i dugnaden. Kreditorer til foretak som er rammet av akutte smittevernstiltak, for eksempel gårdeiere og banker, forventes å ta sin del av samfunnsansvaret for at ellers levedyktige foretak ikke går over ende på grunn av midlertidige hendelser slik som koronaviruset.

Som uunngåelige, faste kostnader regnes leie av lokale, lys og varme, vann og avløp, forsikring, leie av utstyr og transportmidler, samt netto rentekostnader. Det vurderes å sette en begrensning på kostnader til leie av lokale og til gjeldsrenter. Departementet vil derfor ha adgang gjennom forskrift til å bestemme at slike kostnader nedskaleres med en gitt faktor.

Som uunngåelige kostnader regnes kostnader som ikke kan reduseres på kort sikt i takt med aktivitetsnivået. Kostnadene må kunne dokumenteres med kontrakt, avtale o.l. inngått før 1. mars. Kostnader nevnt her, som knytter seg til tidsbegrensede oppdrag, leveranser o.l., vil ikke medregnes som faste, uunngåelige kostnader. Det gjelder for eksempel korttidsleie av utstyr i forbindelse med pågående oppdrag. Kostnader som nevnt her som varierer med aktivitetsnivået, for eksempel variabel komponent av husleie som avhenger av leietakers omsetning eller variable komponenter i forsikringspremie, regnes heller ikke som uunngåelige, faste kostnader. Kostnadene må periodiseres etter vanlige regnskapsprinsipper.

Mange foretak har redusert bruken av arbeidskraft betydelig, men ikke 100 prosent, for å unngå at virksomheten må stenge helt. Dette vil typisk gjelde virksomheter med stort omsetningsbortfall (80–100 pst.), der det likevel er nødvendig med en viss bemanning. Departementet påpeker at det vil være særlig krevende å la faste kostnader i form av lønnskostnader inngå som kvalifiserte kostnader i ordningen. Det vil være krevende for støttemottaker og forvaltningsmyndighetene å vurdere hvilke lønnskostnader som reelt er uunngåelige. Muligheten for å inkludere slike lønnskostnader vil derfor kunne gi betydelig høyere administrative kostnader ved ordningen og forsinke saksbehandlingen der søknad behandles manuelt. Departementet vil vurdere om, og eventuelt hvordan, hensynet til å medregne uunngåelige lønnskostnader kan ivaretas i modellen fra og med april 2020.

Foretak som er nedstengt ved statlig vedtak, og som etter annet lovverk er avskåret fra å permittere (f.eks. ut fra dyrevernhensyn), kan regne nødvendige kostnader etter post 5000 (lønn mv.) og 5400 (arbeidsgiveravgift) som uunngåelig fast kostnad.

Departementet vil i forskrift gi nærmere bestemmelser om hva som vil regnes som uunngåelige faste kostnader.

Tilskuddet for selskap som opplever omsetningsfall på 30 pst. eller mer beregnes ut fra uunngåelige faste kostnader, fratrukket en egenandel, multiplisert med omsetningsfall i prosent og multiplisert med en justeringsfaktor:

Justeringsfaktoren er andelen av kostnadene som dekkes, som beskrevet over. Egenandelen settes til 0 kroner for virksomheter som har fått pålegg om å stenge og 10 000 kroner for øvrige foretak. Egenandelen kan forstås som et bunnfradrag i kostnadsgrunnlaget.

2.3.5.1 Nedre og øvre grense for tilskuddsbeløp per foretak

Kompensasjonsbeløp under en nedre grense på 5 000 kroner utbetales ikke. Den nedre grensen settes til 5000 kroner for alle foretak. Formålet med en nedre grense er å redusere de administrative kostnadene ved ordningen, ved at systemet ikke belastes med et høyt antall søknader om beløp som er så lave at støtten vil ha liten betydning selv for små foretak. Departementet mener dette formålet oppnås med en grense på 5 000 kroner.

Sammen med egenandelen i tilskuddet tilsier dette at et myndighetsstengt foretak vil få utbetalt støtte når beregnet tilskudd overstiger 5 000 kroner, mens andre foretak vil få utbetalt støtte når de uunngåelige faste kostnadene overstiger 10 000 og den beregnede kompensasjonen overstiger 5 000.

Departementet vil vurdere behovet og mulighetene for å begrense maksimalt tilskudd gjennom ordningen, enten per måned eller samlet for perioden støtteordningen gjelder. En slik grense vil kunne fastsettes i forskrift. Departementet tar sikte på en grense på 30 mill. kroner per foretak per måned. Selskap som inngår i konsern reiser særlige problemstillinger, blant annet for beregningen av tilskudd. Departementet vil vurdere om en maksimumsgrense for støtte skal gjelde samlet for konsern som foretaket inngår i. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om dette.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 5.

2.4 Varighet

Ordningens varighet er satt til tre måneder. Ordningen vil kunne forlenges ved behov. Det foreslås at Kongen kan gi forskrift om forlengelse. Behovet for støtte kan vise seg å bli endret utover i støtteperioden. Innretningen av ordningen kan derfor bli justert underveis, blant annet med sikte på å forsterke insentivene for å få aktiviteten opp dersom den økonomiske situasjonen og smitteverntiltakene gir grunnlag for det.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 3.

2.5 EØS-rettslige vurderinger av den foreslåtte ordningen

Ordningen må utformes slik at den er i tråd med EØS-reglene om offentlig støtte. EØS-avtalen artikkel 61 (2) (b) åpner for at det etableres kompensasjonsordninger der foretak som har lidt et omsetningstap på grunn av en eksepsjonell hendelse, slik som utbruddet av koronavirus, kompenseres for hele eller deler av sitt omsetningstap. Det er i prinsippet adgang til å dekke opptil 100 pst. av det omsetningstapet som skyldes den eksepsjonelle hendelsen.

Det stilles forholdsvis strenge krav til dokumentasjon av støtteberettiget tap og beregning av støttebeløp. Dessuten stilles det krav til likebehandling, som skal forhindre vilkårlig forskjellsbehandling. Avgrensninger mot visse typer foretak eller sektorer må derfor kunne begrunnes objektivt, sett i lys av støtteordningens formål. Det samme gjelder bruk av vilkår som innebærer forskjellsbehandling mellom selskap som omfattes av ordningen, slik som f.eks. differensierte støttesatser og liknende. Det antas at en avgrensning av ordningen mot næringer som ikke er nevneverdig berørt av virusutbruddet, eller som mottar støtte gjennom andre bransjespesifikke ordninger etablert som følge av virusutbruddet, vil måtte anses som objektivt begrunnet. Likeledes en differensiering av støtteintensiteten basert på foretakets uunngåelige, faste kostnader, ettersom dette reflekterer selskapets evne til å bære omsetningstapet selv.

Støtteordningen vil imidlertid måtte notifiseres til og godkjennes av ESA før den kan iverksettes. Det kan derfor ikke utelukkes at det må gjøres enkelte justeringer i ordningen for at ESA skal kunne godkjenne den.

2.6 Administrasjon av ordningen

Departementet foreslår at Skatteetaten skal være tilskuddsmyndighet, med ansvaret for forvaltning av den midlertidige tilskuddsordningen. Skatteetatens ansvar omfatter blant annet veiledning, behandling av søknader om støtte, vedtak, registrering av vedtak, utbetaling og tilbakebetaling av tilskudd, oppfølging og kontroll. Skattedirektoratet vil være klageinstans.

Skatteetaten må også sørge for utvikling og drift av digitale tjenester som er nødvendige for å forvalte tilskuddsordningen. Det kan være aktuelt å benytte løsninger hos andre virksomheter, herunder banknæringen og Digitaliseringsdirektoratet (Altinn-funksjonalitet og identifikasjonsløsninger).

Skatteetatens kostnader til forvaltning av ordningen, inkludert kostnader hos samarbeidende virksomheter, er samlet sett estimert til 100 mill. kroner, jf. omtale i Prop. 73 S (2019–2020). Dette inkluderer blant annet IT-utvikling og -forvaltning, saksbehandling av søknader, klagesaksbehandling, veiledning og kontroll. Anslaget er usikkert og utarbeidet på kort tid. Det kan derfor bli behov for å komme tilbake med forslag om bevilgningsmessige justeringer på et senere tidspunkt. Dersom ordningen får lengre varighet, jf. punkt 2.4, vil kostnadene øke.

Den midlertidige tilskuddsordningen er kommet på plass raskt, og forvaltningen av den vil være en ressurskrevende oppgave for Skatteetaten. Det er risiko for at etatens arbeid med tilskuddsordningen vil kunne gå på bekostning av etatens arbeid med andre oppgaver. Endringer i innretningen på tilskuddsordningen vil kunne innebære økt ressursbruk og økte administrative kostnader samt høyere risiko for gjennomføringen.

2.7 Forvaltnings- og betalingsregler

2.7.1 Søknad og kontroll

Fastsetting og utbetaling av tilskudd i tilskuddsordningen skal skje gjennom en mest mulig automatisert søknadsordning. Det skal utvikles digitale tjenester hvor søknadsberettigede kan søke om støtte, og hvor søknaden behandles automatisk på grunnlag av opplysningene fra søker og opplysninger som innhentes fra offentlige myndigheter og andre. Bedriftene må søke om støtte for hver måned. Et viktig hensyn i utformingen av tilskuddsordningen er å få etablert den så raskt som mulig. Det er derfor valgt løsninger som gjør standardisert og automatisert søknadsprosess mulig for flest mulig av søkerne. For å få systemet raskt på plass er det dessuten nødvendig å basere søknadsprosedyren på egendeklarering av flere viktige opplysninger. Søkere må ved innsending av søknaden bekrefte at de på forespørsel kan fremskaffe attest fra revisor eller autorisert regnskapsfører på et senere tidspunkt. Gjennom den automatiske behandlingen vil det bli fattet vedtak om tilskuddets størrelse eller avslag om støtte.

Ordningen skal etableres på svært kort tid. Departementet legger stor vekt på effektivitet både ved utviklingen av ordningen og ved saksbehandlingen av søknadene. Samtidig må tilskuddsmottakernes rettssikkerhet ivaretas ved utformingen av forvaltningsreglene for ordningen. Å etablere en såpass komplisert ordning skaper i seg selv også høy risiko for feil og misbruk. Slik risiko vil bli redusert gjennom å etablere hjemler og muligheter for risikobasert kontroll, både i forbindelse med tildelingen av støtte og i form av etterkontroll. Ordningen skal komme seriøse foretak til gode, og det er viktig for legitimiteten til ordningen at det etableres gode mekanismer for kontroll og tiltak mot misbruk og utnyttelse av ordningen. Skatteetaten har kompetanse og systemer for risikobasert kontroll. Etaten kan i kontrollen gjøre kryssjekker mot historisk informasjon og andre opplysninger om foretaket. Slike kryssjekker gir grunnlag for å avdekke søknader på feil grunnlag eller useriøse foretak.

Det er også viktig at det er mulig å reagere strengt overfor de som misbruker ordningen. Etaten vil bli gitt nødvendige sanksjonsmuligheter ved overtredelse. Med kriteriene som legges frem i denne proposisjonen, og som skal konkretiseres nærmere i forskrifter, mener departementet det vil være god balanse mellom enkelhet, mulighet for raske utbetalinger av målrettede tilskudd til den enkelte virksomhet, og kontroll.

Søknader som det er grunn til at tilskuddsmyndighetene bør se nærmere på, vil tas ut til manuell behandling før det fattes vedtak. Skatteetaten kan be om ytterligere dokumentasjon, og det vil bli fastsatt i forskrift at etaten får anledning til å be om at revisor eller autorisert regnskapsfører bekrefter opplysningene.

Også etter at det er fattet vedtak om tilskudd vil det være behov for endringsadgang og kontroll. For søkere som selv ser at de har behov for å korrigere grunnlaget for tilskuddet, legges det opp til endringsadgang i ettertid. Dersom Skatteetaten oppdager at det utbetalte tilskuddet ble gitt på feil grunnlag, vil dette følges opp med endringsvedtak.

Departementet legger opp til at Skatteetaten skal utføre etterkontroll og innhente opplysninger for å verifisere de opplysningene som ble gitt på søknadstidspunktet. Departementet legger opp til at opplysningene skal bekreftes av revisor eller autorisert regnskapsfører. Viser det seg at opplysningene ikke stemmer, vil det være hjemmel for å endre tilskuddsberegningen og kreve tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd krone for krone med renter og renters rente. Statsstøtteregelverkets regler om tilbakebetaling av ulovlig støtte kommer til anvendelse.

Også ved slik etterkontroll legger departementet opp til at Skatteetaten kan kreve opplysninger dokumentert og bekreftet av revisor eller registrert regnskapsfører. I tillegg vil Skatteetaten ha anledning til å utføre stedlig kontroll (bokettersyn) hos tilskuddsmottaker, tilsvarende de kontrollene som etaten utfører ellers for å kontrollere skatte- og avgiftsforhold.

2.7.2 Om skatteforvaltningslovens anvendelse

Utøvelse av forvaltningsmyndighet i form av utdeling av statlige tilskudd vil kreve en rettslig ramme som regulerer vedtak, klageadgang, endring mv., og tilskuddsforvaltere skal følge reglene i forvaltningsloven dersom annet ikke er bestemt. Det vil i tillegg være behov for bestemmelser om blant annet opplysningsplikt både for tilskuddsmottakeren og offentlige myndigheter, og regler om sanksjoner.

Skatteetaten skal være tilskuddsmyndighet og forvalte ordningen, og forvaltningen må i stor grad bygge på etatens eksisterende systemer og rutiner, som er tilpasset regelverket i skatteforvaltningsloven. Det er også nødvendig at etaten kan forholde seg til et regelverk den kjenner godt. Departementet foreslår derfor at skatteforvaltningsloven skal gjelde for tilskuddsordningen så langt den passer, i stedet for forvaltningsloven. Dette innebærer bl.a. at skatteforvaltningslovens regler om saksbehandling, endring og klageadgang, som sikrer de tilskuddsberettigedes rettssikkerhet, får anvendelse. Skatteforvaltningsloven vil i tillegg gi nødvendig regulering av en rekke andre forhold, som f.eks. kontroll.

Noen kapitler i skatteforvaltningsloven vil være særlig aktuelle ved behandlingen av saker om tilskudd etter den nye loven. Dette gjelder skatteforvaltningsloven kapittel 3 om taushetsplikt, kapittel 4 om habilitet, kapittel 5 om alminnelige saksbehandlingsregler, kapittel 10 om kontroll, kapittel 12 om endring uten klage og kapittel 13 om klage. Også andre av skatteforvaltningslovens bestemmelser kan være aktuelle.

Hvis det viser seg at vedtaket om tilskudd er uriktig, vil skatteforvaltningsloven kapittel 12 regulere tilskuddsmyndighetens adgang til å endre vedtaket. Det er reglene om endring av skattefastsetting i §§ 12-1 følgende som skal komme til anvendelse. Dette innebærer blant annet at det vil gjelde en femårsfrist for endring, for eksempel ved at feilaktig utbetalt tilskudd/støtte skal tilbakebetales, jf. skatteforvaltningsloven § 12-6 første ledd.

Det er likevel behov for enkelte særregler i den nye loven, se punkt 2.7.3 til 2.7.8 nedenfor. Departementet foreslår videre at det i forskrift kan gis forvaltningsbestemmelser som skal gjelde for behandling av saker etter den nye loven. Det vil være behov for regler som utfyller og tilpasser bestemmelsene i skatteforvaltningsloven. Det kan også være behov for forskrifter som på enkelte punkter fraviker skatteforvaltningsloven. Det kan for eksempel være behov for unntak fra reglene om taushetsplikt for å kunne offentliggjøre opplysninger om hvem som mottar tilskudd.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 6.

2.7.3 Tilskuddsmyndighetens innhenting av opplysninger fra andre offentlige myndigheter mv.

For å utfylle og kontrollere opplysningene fra søkerne har Skatteetaten som tilskuddsmyndighet behov for å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter. Det kan blant annet være aktuelt å innhente opplysninger om omsetningstall fra Regnskapsregisteret. Tilskuddsmyndigheten kan også ha behov for å innhente opplysninger fra private rettssubjekter, for eksempel fra registre som administreres av private.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en hjemmel for at tilskuddsmyndigheten uten hinder av taushetsplikt, kan innhente opplysninger ved å pålegge offentlige myndigheter og private rettssubjekter å gi opplysninger som kan ha betydning for tilskudd etter loven og kontrollen av dette. Det kan innhentes virksomhetsopplysninger og personopplysninger, og både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om innhenting av opplysninger, blant annet om hvem tilskuddsmyndigheten kan innhente opplysninger fra og hvilke opplysninger som kan innhentes. Tilskuddsmyndigheten vil bare kunne innhente opplysninger som er nødvendige for fastsettingen av tilskudd. Rammene for dette følger av bestemmelsene om beregningen av tilskuddet. Det kan for eksempel være aktuelt å innhente inntektsopplysninger fra Skatteetaten som skattemyndighet og regnskapsopplysninger.

Bestemmelsen vil gi grunnlag for utlevering av personopplysninger fra avsenderorganet, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. nr. 3, og grunnlag for viderebehandling av personopplysninger for uforenlige formål i tilfeller der utleveringen ellers ville stride mot prinsippet om formålsbegrensning, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. De aktuelle formålene etter artikkel 23 nr. 1 er i dette tilfellet bokstav e om andre viktige mål av generell allmenn interesse, særlig viktige økonomiske eller finansielle interesser.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 8.

2.7.4 Søknad om tilskudd, opplysningsplikt for søkeren

Tilskudd etter loven skal gis etter søknad. Søknaden skal inneholde opplysninger som kan ha betydning for fastsetting av tilskuddet. Det vil blant annet være aktuelt at søkeren gir opplysninger om omsetningsfall og faste kostnader per måned. Departementet foreslår at en bestemmelse om dette tas inn i loven, og at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om krav til søknaden. I forskrift kan det blant annet gis regler om hvordan opplysninger skal gis, hvilke opplysninger søknaden skal inneholde, leveringsfrist og -sted og om bekreftelse av opplysninger fra revisor eller regnskapsfører.

Den som søker om tilskudd etter loven, skal gi riktige og fullstendige opplysninger. Søkeren skal opptre aktsomt og lojalt, og skal varsle tilskuddsmyndigheten om eventuelle feil. Ved brudd på denne plikten kan det være aktuelt med administrativ sanksjon eller straff, jf. punkt 2.7.7 nedenfor. Departementet kan gi forskrift om bekreftelse og dokumentasjon av opplysninger fra søkeren og om opplysningsplikt for den som har mottatt tilskudd.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall §§ 9 og 10.

2.7.5 Vedtak om tilskudd

Tilskuddsmyndigheten fastsetter tilskuddets størrelse gjennom vedtaket de treffer. Det vil være skattekontoret som treffer vedtak i første instans. Vedtaket vil være et enkeltvedtak, jf. skatteforvaltningsloven § 1-2 bokstav d.

Departementet antar at opplysningene tilskuddsmyndigheten skal behandle, i stor grad vil være virksomhetsopplysninger. Departementet foreslår likevel en hjemmel for at tilskuddsmyndigheten kan sammenstille nødvendige opplysninger og treffe vedtak som er basert på utelukkende automatisert behandling av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 22.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 11.

2.7.6 Klage

Skatteforvaltningsloven kapittel 13 om klage vil gjelde tilsvarende. Dette innebærer blant annet at fristen for å klage på vedtak er seks uker, jf. skatteforvaltningsloven § 13-4 første ledd. Skattedirektoratet vil være klageinstans etter skatteforvaltningsloven § 13-3 ved behandlingen av saker om tilskudd etter loven.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 7.

2.7.7 Administrative sanksjoner og straff

Tilskuddsmottakernes plikt til å gi de nødvendige opplysningene til tilskuddsmyndighetene er en grunnleggende forutsetning for korrekt støtte. Kvaliteten på opplysningene som støtteordningen bygger på, er avgjørende for at ordningen skal fungere etter sin hensikt. Tilskuddsordningen er basert på at de som søker om tilskudd gir korrekte opplysninger. Systemet kan likevel ikke baseres utelukkende på tillit. Sanksjonsmidler mot brudd på opplysningsplikten er derfor nødvendig.

Etter departementets syn kan et tilstrekkelig effektivt sanksjonssystem ved opplysningssvikt ikke utelukkende baseres på straffeforfølgning. For å sikre at tilskuddsmottakerne gir riktige og fullstendige opplysninger til tilskuddsmyndighetene er det nødvendig med administrative sanksjoner der straffeforfølgning ikke er egnet eller påkrevet. Departementet foreslår derfor regler om administrative sanksjoner og straff.

Ved utformingen av et administrativt sanksjonssystem er det viktig at regelverket er strengt nok til at det kan bidra til at tilskuddsmottakerne gir riktige og fullstendige opplysninger. Det er også viktig at regelverket oppfattes som rettferdig, rimelig og forutsigbart.

Tilskuddsordningen gir næringsdrivende mulighet til å få tilskudd direkte utbetalt fra staten. For å hindre misbruk er det derfor viktig med sanksjoner som er strenge nok. Departementet foreslår derfor regler om administrative sanksjoner som baseres på reglene om skjerpet tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven § 14-6.

Departementet foreslår at det skal være krav om grov uaktsomhet når det gjelder kravet om opplysningssvikt, mens det er tilstrekkelig med simpel uaktsomhet når det gjelder kravet om at opplysningssvikten har ført til eller kunne ha ført til økonomiske fordeler. Begrunnelsen for et lavere skyldkrav når det gjelder konsekvensen av opplysningssvikten er at det kan være vanskelig å bevise tilskuddsmottakerens forståelse av de økonomiske følgene av opplysningssvikten. Tilskuddsordningen skal gjelde i en periode som er vanskelig for de næringsdrivende og det kan derfor ikke utelukkes at det lettere enn ellers kan skje feil. Uaktsomme overtredelser vil derfor ikke omfattes av departementets forslag om sanksjoner og straff. Uberettigede økonomiske fordeler må uansett tilbakebetales.

Departementet foreslår videre at sanksjonen som hovedregel skal settes til 30 prosent av den økonomiske fordelen. I enkelte tilfeller vil det være behov for å ilegge sanksjon med høyere sats. Dette gjelder særlig der unndragelsene er planlagte og systematiske. I slike tilfeller bør satsen settes til 60 prosent av den økonomiske fordelen. Beviskravet ved ileggelse av sanksjonen er klar sannsynlighetsovervekt.

Sanksjonen vil være å anse som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), uavhengig av om satsen er 30 eller 60 prosent.

Departementet foreslår at fristen for å ilegge sanksjon er fem år etter utløpet av den perioden vedtaket om tilskudd gjelder, som i hovedsak samsvarer med hovedregelen om oppbevaring av regnskap etter bokføringsregelverket og endringsfristen i skatteforvaltningsloven. Det vil være klageadgang på vedtak om sanksjoner.

For de aller groveste tilfellene av opplysningssvikt vil det også kunne være nødvendig å reagere med straff. Departementet foreslår at bestemmelsene i straffeloven §§ 378 til 380 om skattesvik skal gjelde tilsvarende ved tilskuddsmottakeres opplysningssvikt, likevel slik at bare forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser omfattes.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall §§ 12 og 13.

2.7.8 Betaling og innkreving

Departementet foreslår at det i forskrift kan gis nærmere regler om betaling av tilskudd etter loven, herunder om krav på tilbakebetaling og innkreving av utbetalt tilskudd og om renter og administrative sanksjoner. Det kan også gis forskrift om hvem som er kravsmyndighet. Krav på tilbakebetaling av tilskudd er tvangsgrunnlag for utlegg.

Departementet viser til forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall § 14.

2.7.9 Offentlighet om støttetildelinger

Åpenhet om støttetildelinger under ordningen vil være viktig for ordningens legitimitet. Offentliggjøring av hvem som har fått tilskudd og hvor mye tilskudd som blir tildelt, vil gjøre ordningen transparent og virke preventivt. Det gjør at ordningen får mer legitimitet og kan bidra til bedre etterlevelse av ordningen. Departementet vil vurdere om opplysninger knyttet til tildeling skal være offentlig i større utstrekning enn minstekravene til offentlighet etter EØS-retten og offentlighetsloven. Dette må vurderes opp mot den strenge taushetsplikten Skatteetaten har ellers. Unntak fra reglene om taushetsplikt kan gjøres i medhold av lovforslaget § 6 annet ledd.

2.8 Økonomiske virkninger

Reduksjonen i økonomisk aktivitet som følge av de akutte smitteverntiltakene har alvorlige konsekvenser for næringslivet. Regjeringen har innført en rekke tiltak for å bedre likviditeten i virksomheter. Dette vil på kort sikt bidra positivt til at virksomheter kan oppfylle sine betalingsforpliktelser. Skatteutsettelser og bedre muligheter for låneopptak vil imidlertid i liten grad redusere tapene som oppstår som følge av redusert aktivitet og etterspørsel.

Tilskuddsordningen vil innebære at staten overtar store deler av tapene som oppstår i næringslivet. Det gjør at tapene i mindre grad reduserer selskapenes egenkapital, og at selskapene dermed blir mer solide enn de ellers ville vært. Dette skal bidra til at færre virksomheter vil gå konkurs eller må melde oppbud som følge av de midlertidige tapene som oppstår.

Tilskuddsordningen vil gi insentiver for enkelte virksomheter til å redusere aktiviteten akkurat så mye at virksomheten kvalifiserer for kompensasjon av faste kostnader under ordningen. Disse insentivene vil føre til lavere aktivitet og er uheldige for økonomien. I tillegg kan det bli mindre lønnsomt på marginen å øke omsetningen for de som allerede er inne i ordningen. Det kan hemme gjeninnhentingen i økonomien når de akutte smitteverntiltakene opphører. Det er derfor viktig at ordningen er fleksibel, og kan endres underveis.

Med utgangspunkt i data fra Skattedirektoratet fra næringsoppgaver og næringsrapporter for 2018, anslår departementet et behov for tilskudd til dekning av de faste kostnadene på mellom 10 mrd. og 20 mrd. kroner pr. måned. Det er betydelig usikkerhet knyttet til beregningene. Det foreslås en overslagsbevilgning til ordningen på 50 mrd. kroner på Kap. 1634 Kompensasjon for inntektssvikt som følge av virusutbruddet, post 70 Tilskudd til støtteberettigete virksomheter, jf. Prop. 73 S (2019–2020).

Skatteetatens kostnader til forvaltning av ordningen, inkludert kostnader hos samarbeidende virksomheter, er samlet sett estimert til 100 mill. kroner, jf. omtale i pkt. 2.6 og i Prop. 73 S (2019–2020).