2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Norge har ansvaret for å sikre en bærekraftig forvaltning av og bevare områder med viktig marin natur i store havområder også utenfor territorialfarvannet. De norske 200-milssonene omfatter økonomisk sone ved Fastlands-Norge, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. Norsk kontinentalsokkel strekker seg i noen tilfeller også lengre ut enn 200 nautiske mil og omfatter også områder i Sørishavet.
Et omfattende sektorregelverk, sammen med naturmangfoldlovens prinsipper for bærekraftig bruk i §§ 8–10, regulerer i dag forvaltningen av havområdene under norsk jurisdiksjon utenfor territorialfarvannet. Arealbaserte virkemidler, som marine beskyttede områder etter havressurslova § 19, bidrar til bevaring gjennom å beskytte naturverdiene mot påvirkning fra høsting. Naturverdiene kan ikke gis beskyttelse etter dette regelverket mot annen aktivitet med potensial til å skade verdiene.
I Meld. St. 29 (2020–2021) Heilskapleg nasjonal plan for bevaring av viktige område for marin natur, jf. Innst. 557 S (2020–2021), ble det varslet «ein gjennomgang av om og eventuelt korleis dagens lovgiving for vern og bevaring utanfor 12 nautiske mil kan forbetrast». Som en oppfølging av Meld. St. 29 (2020–2021) ble dette arbeidet gjennomført under ledelse av Utenriksdepartementet. Det ble i denne forbindelse konkludert med at det er folkerettslig adgang til å opprette marine verneområder i havområder under norsk jurisdiksjon utenfor territorialfarvannet. Det ble videre konkludert med at det var hensiktsmessig å utarbeide en egen lov for dette formålet. Det gjøres i proposisjonen nærmere rede for de rettslige vurderingene og relevante grenser for norsk jurisdiksjon i disse områdene, se særlig omtalen i punkt 5.2.
2.2 Vern som virkemiddel for å bevare marin natur
I Meld. St. 29 (2020–2021) Heilskapleg nasjonal plan for bevaring av viktige område for marin natur, jf. Innst. 557 S (2020–2021) er begrepene bevaring og vern omtalt på følgende måte:
«I denne meldinga blir bevaring nytta som eit samleomgrep for både marint vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Eit tiltak eller verkemiddel blir omtalt som «arealbasert» når det gjeld eit geografisk avgrensa område. Marint vern omfattar både oppretting av marine verneområde, som er ein eigen vernekategori etter naturmangfaldlova, og mellom anna nasjonalparkar og naturreservat med marint areal. Desse tiltaka gir ei langsiktig bevaring mot påverknader på tvers av sektorar. Omgrepet andre effektive arealbaserte bevaringstiltak blir brukt om sektortiltak som gir positiv og langvarig bevaringseffekt for biodiversiteten i eit område.»
Vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak bidrar til å ta vare på viktig marin natur og økologiske funksjoner. Det er et nasjonalt mål at et representativt utvalg av norsk natur skal tas vare på for fremtidige generasjoner. Under det 15. partsmøtet til FNs konvensjon om biologisk mangfold i desember 2022 ble blant annet vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak, og restaurering, løftet frem som viktige tiltak for å ta vare på naturen. Målene i det nye globale rammeverket for naturmangfold som ble vedtatt på partsmøtet gjelder for alle økosystemer, også havet. Norge har som ambisjon å være en aktiv bidragsyter i gjennomføringen av de internasjonale målene. Relevante internasjonale rammer, mål og ambisjoner blir nærmere redegjort for i punkt 5.
Vern bidrar til å bevare viktige områder for marin natur, med naturverdier som koraller, tareskog, leveområder for ulike arter mv. Samtidig oppnår vi også andre nytteeffekter i form av bevaring og gjenoppbygging av marine økosystemer og bestander, opptak og lagring av karbon og annen beskyttelse mot effekter av klimaendringer, jf. også nærmere omtale i punkt 2.4.
2.3 Vern som en del av en helhetlig, økosystembasert og bærekraftig havforvaltning
Havøkosystemene og funksjonene de har for naturmangfold, produksjon og høsting i havet, må forvaltes på en måte som gjør økosystemene robuste og sikrer den fremtidige naturlige produksjonen. Sammen med bærekraftig bruk og kunnskapsoppbygging, er bevaring gjennom vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak en sentral komponent innenfor en helhetlig og økosystembasert havforvaltning.
Norge har tatt til orde for en helhetlig og bærekraftig forvaltning av alle havområder, blant annet gjennom Høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi – Havpanelet, som Norges statsminister leder sammen med Palaus president. Havpanelet var også tidlig ute med å støtte styrkede globale mål for bevaring av viktige områder for marin natur, som et virkemiddel for å forvalte havområdene på en helhetlig og bærekraftig måte.
Ett av de grunnleggende prinsippene for norsk havpolitikk er å fremme bærekraftig bruk og bevaring av marine økosystemer, jf. Meld. St. 21 (2023–2024) Helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene. Virkemidler for bærekraftig bruk kan være tiltak og metoder for å sikre at aktivitetene skjer på skånsomt vis og unngår eller begrenser skader på naturmangfold og økosystemer. Vern og andre tiltak for bevaring er rettet mot et geografisk avgrenset område med viktig naturmangfold og skal sikre bevaring av dette naturmangfoldet.
Når vi bevarer marint naturmangfold, bidrar vi til å sikre velfungerende marine økosystemer, som igjen er en forutsetning for økosystemtjenester, en bærekraftig havøkonomi og en langsiktig verdiskaping. Arbeidet med bevaring av viktige områder for marin natur har derfor stor betydning i den videre utviklingen av en helhetlig og bærekraftig norsk havforvaltning.
2.4 Vern og klima
Havet har en avgjørende rolle i klimasystemene som karbon- og varmelager, men er som økosystem også sterkt påvirket av klimaendringer og havforsuring. Et varmere og surere hav vil endre livsvilkårene i det marine miljøet og kan få store konsekvenser også for oss mennesker som utnytter ressursene fra havet.
Både FNs klimapanel og FNs naturpanel konkluderer med at forvaltningen av havet må tilpasses de akselererende endringene i klima og miljøforholdene. Forvaltningen må ta høyde for konsekvensene av klimaendringer i kombinasjon med andre påvirkningsfaktorer, og ha evne til å tilpasse seg raskt når endringer oppstår. Et viktig budskap fra klimapanelet er at utfordringene øker og mulighetene for vellykket tilpasning blir mindre jo raskere klimaendringene skjer, og jo senere man kommer i gang med tilpasningsarbeidet. To viktige forutsetninger for en vellykket havforvaltning og tilpasning på lengre sikt er derfor at man lykkes med å redusere de globale klimagassutslippene raskt, og at man iverksetter klimatilpasning tidlig.
FNs klimapanel har fremhevet det som viktig å beskytte økosystemene gjennom arealbaserte tiltak, inkludert nettverk av verneområder på land og i havet, blant annet for å beskytte områder som vil være viktige når arter og økosystemer endrer sin utbredelse i takt med klimaendringene. Dette er også fremhevet gjennom det faglige arbeidet under Havpanelet.
Ifølge FNs klimapanel (IPCC) er hovedmengden av karbonet i havet lagret som oppløst uorganisk karbon (for eksempel CO2) i vannsøylen. Havet er dessuten det største lageret i verden av organisk karbon, som særlig er lagret i overflatesedimenter på havbunnen. Marint vern kan være et viktig tiltak for å bidra til binding og lagring av karbon, ved å legge restriksjoner på aktivitet som forstyrrer bunnsedimenter på en måte som gjør at lagret organisk karbon virvles opp og remineraliseres til uorganisk karbon. Det er behov for å videreutvikle kunnskapen om hvor mye karbon som remineraliseres ved fysisk påvirkning av bunnsedimenter.
Norges geologiske undersøkelse (NGU) har i samarbeid med Mareano-programmet som kartlegger havbunn undersøkt områder med sedimenteringsrater og stående lager av organisk karbon for Nordsjøen og Skagerrak. Sedimenteringsraten var markert høyest i Norskerenna. Estimert akkumulering av organisk karbon var også markert høyest i Norskerenna, med 87 prosent av totalt akkumulert organisk karbon i Nordsjøen og Skagerrak.
Marint vern kan både bidra til å beskytte intakte områder før de faktisk er truet, og beskytte og gjenoppbygge områder som allerede er påvirket, slik at for eksempel viktige økologiske funksjoner kan reetableres. Havforskningsinstituttet har i sin rapport Marint vern (HI-rapport 2021-9) pekt på at intakte økosystemer kan stå bedre rustet til å tåle eller bufre endringer i havet som følge av klimaendringer. Gjenoppbygging av økosystemer med svekkede funksjoner kan betraktes som en måte å «pusse opp huset», og ta vare på infrastrukturen bestandene trenger for å vokse i fremtiden.
Noen kyst- eller havområder kan fungere som klimarefugier med større sannsynlighet for å bevare gunstige temperatur- og miljøforhold enn andre områder, i en fremtid med blant annet varmere og surere hav som en følge av klimaendringer. Å prioritere marint vern og beskyttelse av kyst- eller havområder som kan fungere som «klimarefugier» vil kunne bli et viktig tiltak for klimatilpasning. Dette er områder der marine naturtyper og arter vil kunne trives og opprettholde bestander på tross av effekten av temperaturøkningen. Enkelte områder i havet kan fungere som klimarefugier som følge av stor vannutskiftning og nærhet til dype vannmasser med stabil temperatur, noe som gjør at de er mindre utsatt for klimapåvirkning eksempelvis i form av oppvarming enn andre steder. Andre eksempler er områder som fortsatt vil ha mye havis når havtemperaturene øker, og som dermed kan fungere som klimarefugier for isavhengige arter.
2.5 Naturmangfold i norske havområder
Mange områder i de norske havområdene har et stort mangfold av arter og naturtyper og høy biologisk produksjon. Økosystemene i havet har flere dimensjoner: havoverflaten, de frie vannmassene (vannsøylen) og havbunnen. Havmiljøet er dynamisk, med store svingninger fysisk og biologisk. Havstrømmene, terrenget på havbunnen og forekomst av havis er viktige elementer som former de marine økosystemene. Noen naturtyper har en vid geografisk utbredelse, andre er mer avgrenset. Naturtyper knyttet til havis kan variere i utbredelse gjennom året og mellom år. Arter og livsstadier blir spredt ved hjelp av havstrømmene. Naturmangfoldet i de ulike områdene i havet avhenger av fysiske forhold som dybde, strømmer, temperatur, lys, saltinnhold, oksygeninnhold og næringssalter. Det er registrert om lag 7000 marine arter i norske havområder.
Norsk marin natur har viktige naturverdier og viktige funksjonsområder for arter og økosystemer. Grunne kystnære områder er blant de biologisk mest produktive naturtypene i verden. Kystsonen favner om blant annet korallrev, tareskoger, elvemunninger, gruntvannsområder og ulike våtmarker som utgjør produksjonsområder og oppvekstområder for viktige bestander av fisk og andre marine organismer. Lenger ut er Norskehavet et dyphav med dyp ned mot 3000–4000 meter, men med rygger og sjøfjell som stikker opp fra dypet, og grunnere områder nær fastlandet. Barentshavet og Nordsjøen–Skagerrak er grunnere havområder. Alle hav- og kystområdene er rike på arter og naturtyper. Naturmangfoldet og den biologiske produksjonen er særlig stor i enkelte områder på grunn av spesielle oseanografiske eller topografiske forhold.
Barentshavet er et grunt hav med store bankeområder. Havmiljøet er i stor grad preget av varme atlantiske vannmasser som strømmer inn fra sørvest, og arktiske vannmasser og drivis i nordøst. Disse forholdene, som blant annet styrker næringssalttilgangen til det øvre vannlaget og derfor vekstpotensialet for plante- og dyreplankton, er grunnlaget for den store biologiske produksjonen i økosystemene i området. Barentshavet er det viktigste oppvekst- og beiteområdet for flere av de store fiskebestandene som er fundamentet for fiskerinæringen i Norge. Sild, lodde, torsk, hyse, uer og blåkveite bruker store areal her i hele eller deler av livssyklusen sin. Egg og larver fra gyteområder langs norskekysten og de vestlige delene av Barentshavet driver nordover langs kysten og inn i de sentrale, nordlige og østlige delene av Barentshavet, hvor de vokser opp. Det biologiske mangfoldet på og rundt Svalbard er sterkt tilknyttet de omkringliggende havområdene, som er delvis isdekte deler av året. Svalbard og de omkringliggende hav- og drivisområdene i det nordlige Barentshavet utgjør et sammenhengende naturmiljø, og næringsgrunnlaget her er viktig for sjøfugl, isbjørn, hval, hvalross, sel og en rekke andre arter i ulike deler av næringskjeden. I denne delen av Barentshavet er iskantsonen, som er overgangssonen mellom isdekt og isfritt hav, av særlig betydning for biologisk produksjon og mangfold. Det er også flere viktige bankeområder, hvor Spitsbergenbanken er kjennetegnet av spesielt høy produksjon, særegen bunnfauna og er svært viktig for beitende og overvintrende sjøfugl. Den høye primærproduksjonen på Spitsbergenbanken er helt avgjørende for økosystemet i dette området.
Norskehavet har i hovedsak tre vannmasser: atlanterhavsvann, arktisk vann og kystvann. Hvert sekund strømmer om lag 8 millioner tonn varmere og mer saltholdig vann inn i Norskehavet fra det nordlige Atlanterhavet. Denne blandingen av vannmasser med ulik temperatur og saltinnhold har stor betydning for utbredelsen av plankton og fisk i området. Dyreplankton som raudåte og krepsdyr som krill finnes i store mengder og er viktig næring for fiskebestander som norsk vårgytende sild (NVG-sild), kolmule og makrell. Langs kanten av kontinentalsokkelen finnes det store dypvannskorallrev. Svampskoger på bankeområdene er leveområder for et stort antall dyrearter, som igjen er føde for fisk og sjøfugl. Dyphavsområdene i Norskehavet har store mudderdekte dyphavssletter. Opp fra dette slettelandskapet stikker den midtatlantiske ryggen, som er en undersjøisk fjellkjede som strekker seg gjennom Norskehavet nordover fra Island, mot Jan Mayen og videre mot Polhavet. Midthavsryggen omfatter flere forskjellige rygger, dyphavsfjell og bruddsoner. Langs spredningsaksen på midthavsryggen vokser det frem et fjellandskap som følge av havbunnsspredningen mellom de nord-atlantiske og eurasiske kontinentalplatene. Her dannes det hele tiden ny jordskorpe, og vannmassene skjuler derfor Norges mest dynamiske geologiske provins. Langs spredningsryggen finnes både aktive og utdødde hydrotermale skorsteiner hvor varmt, mineralholdig vann strømmer ut og det felles ut mineraler. Knyttet til slike skorsteiner finnes egne samfunn av arter som lever av energien i de kjemiske reaksjonene som skjer der. I kontrast til de flate, mudderdekte dyphavsslettene danner dyphavsfjellene bratte skråninger med hardbunn og strømforhold som gjør dem egnet som leveområder for svamper og koraller. Lengst nord i Norskehavet ligger Molloydypet, med det dypeste målte punktet i Nord-Atlanteren (5569 meter), rett vest for de nordlige delene av Spitsbergen. Den største muddervulkanen i Nord-Atlanteren, kalt Håkon Mosby, ligger på 1270 meters dyp mellom Svalbard og norskekysten, på grensen mellom Norskehavet og Barentshavet. Mudder og metangass strømmer her opp fra dypere lag i vulkanen. De ulike områdene og naturtypene i dyphavet danner grunnlaget for økosystemer med spesielle arter som er tilpasset et liv uten sollys. Det er liten kunnskap om de ulike naturtypene i dyphavet og rollen deres i økosystemene.
Nordsjøen har generelt høy produksjon av planteplankton (primærproduksjon). Dette er i stor grad på grunn av små dyp og den effektive omrøringen av vannmasser som bringer næringsrikt bunnvann opp i lyset i de grunnere vannlagene. Tobisfeltene i Nordsjøen er områder som har et særegent bunnhabitat av grov sand og grus, og som er viktige oppvekst- og gyteområder for havsil (tobis). Havsil er en nøkkelart og blir beitet av sjøfugl, større fisk og sjøpattedyr og også er en viktig kommersiell fiskebestand. Videre er områdene i Nordsjøen viktige overvintringsområder for blant annet sjøfuglarten lomvi. Norskerenna har dyp på 200–700 meter og skiller norskekysten fra de grunnere områdene mot vest og sør i Nordsjøen. Norskerenna er formet med en bratt skråning ned til de dypeste partiene rett utfor kysten, for deretter å ha en svak stigning opp til Nordsjøplatået i vest og sør. Den er dypest i Skagerrak sør for Arendal. Norskerenna er det eneste stedet dyreplanktonet raudåte overvintrer i Nordsjøen–Skagerrak, og det er store mengder krill der i tillegg til Nordsjøens eneste forekomst av mesopelagisk fauna (arter som lever på havdyp fra om lag 200–1000 meter), inkludert fisk. Forekomstene av bambuskorall i Norskerenna er de rikeste forekomstene i Norge, utenom forekomster i fjorder. Norskerenna har en av de rikeste forekomstene av dypvannreke i hele Nordøst-Atlanteren.
Havområdene rundt Bouvetøya: Bouvetøya ligger i Sør-Atlanteren. Nord for øya møter de kalde vannmassene fra Antarktis de varmere vannmassene fra Atlanterhavet. Dette havområdet kalles Antarktiskonvergensen, eller polarfronten. Sør for Antarktiskonvergensen er det særegne, polare økosystemer tilpasset et kaldt, polart klima. Dyrelivet på Bouvetøya er dominert av sel, pingviner sjøfugl som hekker i kolonier og henter næring i havet rundt øya. Det finnes store kolonier med antarktispelssel på øya, og en del elefantsel. Minst tolv fuglearter hekker på øya, deriblant de to pingvinartene ringpingvin og gulltopp-pingvin. Bouvetøya ligger i et område der tre spredningsrygger på havbunnen møtes. De nære havområdene rundt Bouvetøya har svært variert topografi på havbunnen, med systemer av rygger, forkastningsskrenter, rift-daler, og undersjøiske fjell. Dette er typisk for spredningsområder og skaper stor variasjon i leveområder for arter på havbunnen. Den varierte topografien på havbunnen har betydning for det lokale strømmønsteret, som igjen påvirker leve- og vekstforhold og transport av organismer til og fra området, og med dette også den samlede mengden av organismer der.