3 Nærare om framlegget

3.1 Bakgrunn for framlegget

Det er fleire omsyn som ligg bak framlegget om å gje Statens havarikommisjon kompetanse til å undersøke ulykker på taubane- og tivoliområda.

Departementet legg til grunn at tenester og innretningar som er regulert av taubanelova og tivolilova etter sin art kan vere både mangearta og tidvis risikofylt. Dei vert nytta av både barn og vaksne. I periodar kan bruken vere særs omfattande, noko som i seg sjølv kan auka risikoen for uønskte hendingar. Det er difor ei klar forventning i samfunnet om at verksemdene tar vare på sikkerheita til brukarane på ein god måte.

Departementet har òg merka seg at det er eit ønske frå både tilsynsmyndigheita og undersøkingsmyndigheita om å systematisere arbeidet med undersøkingar av ulykkar og hendingar innanfor både taubane- og tivoliområdet. Ulykkesundersøkingar i regi av Statens havarikommisjon er basert på lang erfaring, kunnskap og godt innarbeida metodikk. Det er utstrekt kontakt med aktørane etter ei ulykke eller hending for å sikre at aktørane bidreg til å få eit godt resultat av dei undersøkingane som vert gjort. Eit velfungerande system for ulykkesundersøkingar er eit viktig bidrag til det ulykkesførebyggjande arbeidet. Samstundes peikar departementet på at eit slikt arbeid krev kontinuerleg innsats og bygging av tillit mellom myndigheiter og aktørar over tid. Undersøking av ulykker i tråd med framlegget vil etter departementet sitt syn kunne gje verdifull læring for vidare førebygging av ulykker og hendingar og dermed bidra til ei kontinuerleg betring av sikkerheita.

Departementet legg difor til grunn at det ulykkesførebyggjande sikkerheitsarbeidet skal bidra til å oppnå det overordna omsynet bak lovane om at det i fyrste rekkje skal vere trygt å bruke taubaneanlegg og fornøyingsinnretningar for publikum. Departementet vonar at det samla sikkerheitsnivået vert betre når ein finn fram til dei underliggande årsakene til ei ulykke eller alvorleg hending, slik at liknande hendingar kan førebyggjast for framtida.

Vidare er tiltak som skal sikre at undersøkingsmyndigheita mottar relevante opplysningar om ei ulykke eller hending som har funnet stad, sentralt i arbeidet med å finne fram til dei bakanforliggande årsakene bak ulykka eller hendinga.

I tillegg kjenner departementet til at fleire andre europeiske land har tilsvarande institusjonar som Statens havarikommisjon med oppgåver innan gransking av ulykker på taubaner og kabelbaner, m.a. Frankrike, Portugal, Sveits, Tsjekkia, Italia, Austerrike, Nederland, Sverige og Finland.

3.2 Gjeldande rett

Korkje tivolilova eller taubanelova inneheld føresegner om undersøking av ulykker og alvorlege hendingar. Etter taubanelova og tivolilova har verksemdene ein varslings- og rapporteringsplikt til politiet og Statens jernbanetilsyn for ulykker i medhald av §§ 9 og 10 i båe lovane. Verksemdene har òg plikt til å etablere eit sikkerheitssystem etter båe lovane § 7, sjå òg § 5, som omhandlar pliktene til verksemdene.

3.3 Departementet sitt framlegg

I høyringsnotatet trakk departementet fram behovet for ein ny formålsføresegn som ein følgje av at det saklege verkeområdet for lovane vert utvida til å gjelde undersøking av ulykker og hendingar, sjå framlegg til § 1 nytt andre punktum. Føresegner om undersøkingsmyndigheita vart foreslått tatt inn i nytt kapittel 5 A i taubanelova og tivolilova, og dei svarar i stor grad til føresegnene i jernbaneundersøkelseslova kapittel IV om undersøking av jernbaneulykker. Framlegget til lovendringar om undersøkingar av ulykker og alvorlege hendingar byggjer dermed på ei kjend og veletablert systematikk og metodikk. Kapittelet får overskrifta «Om undersøkelsesmyndigheten», og som det kjem fram av overskrifta, retter føresegnene seg først og fremst mot rolla og oppgåvene til undersøkingsmyndigheita.

Undersøkingsmyndigheita skal etter framlegget ikkje vurdere skuld, og det er såleis viktig at aktørane kan gje forklaring utan at det skal få strafferettslege eller andre konsekvensar, sjå framlegg til føresegn i båe lovane § 23 p. Tilsynsmyndigheita si rolle er uendra.

Oppgåva til undersøkingsmyndigheita vil mellom anna bli å førebyggje ulykker, gjennom å skildre og analysere hendingsforløp.

Etter framlegget skal det skal vere opp til politiet å gjera ein sjølvstendig etterforsking av hendingsforløpet hvis det er rimeleg grunn til mistanke om at ei ulykke eller hending fylgjer av regelbrot, i medhald av båe lovane § 9. Med andre ord vil framlegget etablere eit skille mellom den strafferettslege etterforskinga og undersøkingar med ulykkesførebyggjande formål, for å unngå ein samanblanding som kan svekke rettstryggleiken til dei involverte partane. Eit slikt skille oppnås mellom anna med strenge krav til teieplikt, sjå framlegg om føresegn i båe lovane § 23 k. Dette er i tråd med tilsvarande system som for transportgreinane og Forsvaret, der Statens havarikommisjon i dag er undersøkingsmyndigheit.

For å sikre at undersøkingsmyndigheita skal få mest mogleg opplysningar om ei ulykke eller hending får verksemdene ei generell forklaringsplikt, sjå framlegg til føresegn § 23 f i båe lovane, i kombinasjon med reglar som sikrar at opplysningane ikkje seinare kan brukast som grunnlag for sanksjonar mot den som forklarer seg i medhald av § 23 a andre ledd i båe lovane. Difor er det naudsynt med ei streng teieplikt som nemnt. Ei slik ordning legg òg til rette for at undersøkingsmyndigheita får mest mogleg informasjon om ulykker og hendingar som har funne stad, og dermed kan dei gje best moglege tilrådingar for å førebyggje liknande ulykker eller hendingar i framtida.

Dei foreslåtte føresegnene i høyringsnotatet søkjar òg å legge til rette for at undersøkingsmyndigheita skal få tilgang til data frå overvakings- og registreringssystem på taubane- og tivoliområda, sjå framlegg til § 23 j i båe lovane, samstundes som føresegna om teieplikt vert gjort klarare som tenkt for dei øvrige sektorlovane. Framlegget inneheld òg ei føresegn som forbyr at opplysningar undersøkingsmyndigheita mottar ved ein undersøking, seinare vert nytta i ein eventuell straffesak mot den som har gitt opplysningane. Dette er i tråd med gjeldande føresegn i jernbaneundersøkelseslova § 22. Forbudet vil òg omfatte all bruk av opplysningar som undersøkingsmyndigheita mottek frå teletilbydarar.

For verksemdene inneber dei foreslåtte endringane ei plikt til å varsle om ulykker og alvorlege hendingar til Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit, i tillegg til politiet slik dei skal i dag. Verksemdene pliktar å gje undersøkingsmyndigheita alle opplysningar som kan vere relevante for undersøkinga. Vidare må verksemdene vere merksame på at dei ikkje må fjerne eller røre gjenstandar eller spor frå ulykka, sjå framlegg til § 23 e i båe lovane. Det er Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit som får ei varslingsplikt ovanfor Statens jernbanetilsyn som tilsynsmyndigheit etter framlegg til § 9 i båe lovane, og ikkje verksemdene slik det er etter gjeldande rett. Samstundes vil verksemdene etter § 10 i båe lovane få rapporteringsplikt om hendingar til både Statens jernbanetilsyn som tilsynsmyndigheit og Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit.

3.4 Høyringsinstansane sine syn

Statens vegvesen og Politidirektoratet støttar dei foreslåtte endringane. Politidirektoratet trekker samstundes fram i sitt høyringssvar at framlegg til føresegn som omhandler Statens havarikommisjon sine undersøkingar er i tråd med Riksadvokatens rundskriv datert 17. august 2005 (RA 04 187).

Fleire av høyringsinstansane som representerer dei ulike verksemdene som vert råka av båe lovane har reist spørsmål om kvifor dei no skal varsle ein ny etat hvis det oppstår ei ulykke eller hending. Det gjeld NHO Reiseliv, Norsk Alpinanlegg og fjelldestinasjoner, Norsk Cirkus og Tivolieierforening, Lundgruppen, Kongeparken, Lunds Tivoli, Kristiansand dyrepark og Hunderfossen Familiepark AS.

NHO Reiseliv skriv i sitt høyringssvar:

Vi ser det som svært viktig at bedriftene ikke blir unødvendig belastet med å forholde seg til en ny myndighet, noe som kan være mer ressurskrevende ved en alvorlig hendelse der tid, beredskap, førstehjelp og trygg drift er første prioritet. Vi opplever i dag at våre medlemmer synes dagens regler er godt innarbeidet, det er en velfungerende [sic] og vi har god dialog med tilsynsmyndigheten Statens Jernbanetilsyn. Det skal sies at vi har forståelse for at det kan være behov for et uavhengig granskningsorgan ved en eventuelt større alvorlig taubanehendelse/ulykke, og da vil Statens Havarikommisjon uansett kobles på ved slike hendelser.

Hunderfossen Familiepark AS, Kristiansand Dyrepark AS, Lund Gruppen, Kongeparken, Lunds Tivoli, Norsk Cirkus og Tivolieierforening og Norske alpinanlegg og fjelldestinasjoner har stilt spørsmål om hva som vil vere å rekne som «alvorlig hendelse». Herunder er det og reist spørsmål om virkningar for dei ulike verksemdene ved stengjing av ein park eller attraksjonar over lengre tid. Lund Gruppen, Kongeparken og Lunds Tivoli har òg reist spørsmål om korleis den nye ordninga med Statens havarikommisjon som ny undersøkingsmyndigheit går saman med tredjepartskontrollørar og gjeldande bransjenormer med meir.

Kristiansand dyrepark har for øvrig sagt seg positive til framlegg til endringar så lenge det ikkje «påvirker eller forlenger nedetid på aktuell aktivitet ved evt hendelse».

Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn stiller seg i hovudsak positive til framlegget og dei har til dels samanfallande synspunkt.

Dei foreslår at formålsparagrafen i båe lovane får same ordlyd som jernbaneundersøkelseslova § 1.

Til båe lovane § 10 tek Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn til orde for at krav til rapportering som etter gjeldande rett fylgjer av taubaneforskrifta § 2-7 og tivoliforskrifta § 2-6, no bør tas inn i dei foreslåtte lovane § 10. Dei foreslår samstundes at det berre er ulykker og alvorlige hendingar som skal varsles til undersøkingsmyndigheita, og at rapportering om hendingar går til Statens jernbanetilsyn.

Statens havarikommisjon vonar at siste del av setninga i framlegg til ordlyd i lovane § 11 andre ledd fyrste punktum, er ment å ivareta samme omsyn som jernbaneundersøkelseslova § 23. Dei foreslår difor følgende ordlyd i lovane § 11 andre ledd første punktum:

Personer som nevnt i første ledd har i tillegg taushetsplikt om alle opplysninger som er innrapportert etter § 10 og taushetsplikt om opplysninger etter § 23 k så langt de passer.

Til framlegg til taubanelova § 23 g nr. 2 og tivolilova § 23 g nr. 2 peikar Statens havarikommisjon på at det er viktig at undersøkingsmyndigheita kan «kreve» og ikkje berre «be» om legeundersøkingar, slik det fylgjer av forslag til båe lovane § 23 g. nr. 2. Dei meinar det heng saman med tilsvarande paragraf nr. 1 der undersøkingsmyndigheita kan «kreve» fullstendig obduksjon, og andre ledd i paragrafen der undersøkingsmyndigheita kan krevje hjelp frå politiet for å gjennomføre det som fylgjer av føresegna. Statens jernbanetilsyn støttar i hovudsak dette framlegget.

Statens havarikommisjon stiller seg positiv til dei foreslåtte føresegnene om taushetsplikt i båe lovane § 23 k. I den samanheng uttalar dei fylgjande:

SHK er imidlertid av den oppfatning at det unntaksvis kan være behov for å beskrive detaljerte opplysninger av særlig sensitiv eller privat art, herunder detaljerte helseopplysninger, der det er nødvendig for å gi en tilstrekkelig redegjørelse for årsakene til ulykken eller hendelsen jf. formuleringen i § 23 k andre ledd 1. første punktum. For å kunne gi presise og gode tilrådninger der for eksempel SHK ser behov for regelendringer som følge av spesifikke helseplager, kan det være behov for å beskrive helseopplysninger mer i detalj. Se eksempelvis SHT rapport 2016/02 https://havarikommisjonen.no/Vei/Avgitte-rapporter/2016-02. Et annet eksempel fra internasjonale ulykkesundersøkelser er Germanwings saken. SHK har tolket sektorregelverkene på området slik at der det er nødvendig for å gi en tilstrekkelig redegjørelse for årsaken til ulykken eller hendelsen, er det et snevert unntak for å redegjøre for slike opplysninger. SHK mener det er viktig å ha en lovfestet skjønnsmessig adgang for undersøkelsesmyndigheten til å vurdere om slike opplysninger skal være en del av rapporten.

Statens havarikommisjon har foreslått ein justering i framlegget til båe lovar § 11 andre ledd første punktum. Dette vil føre til at reglane om taushetsplikt for undersøkingsmyndigheita vert harmonisert ved å vise til båe lovane § 23 k, slik det òg går fram av jernbaneundersøkelselslova § 23.

Endeleg har Statens jernbanetilsyn og Statens havarikommisjon peika på nokre mindre endringar i lovane som ikkje er omfatta av departementet sitt opphavelege framlegg. Det gjeld §§ 3 og 14.

3.5 Departementet sin vurdering

Endringane som er foreslått er ikkje meint å rokke ved gjeldande rett hva gjeld innhald i omgrepet «alvorlig hendelse». Men hvis det fyrst skjer ei ulykke som etter gjeldande rett utløyser varslingsplikt til politiet, skal verksemdene etter dei foreslåtte føresegnene varsle Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit. Departementet peiker på at verksemdene sin varslingsplikt etter båe lovane § 9 etter framlegget knyttar seg til politiet og undersøkingsmyndigheita. Varslingsplikta for verksemdene vert såleis enklare etter framlegget, ved at det vil verte eitt og ikkje to system for varsling slik det er i dag.

Departementet peikar vidare på at Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit allereie har opparbeida seg god erfaring med samhandling med Statens jernbanetilsyn, Politiet og Arbeidstilsynet. Statens havarikommisjon gjennomfører i dag undersøkingar av ulykker og hendingar innan luftfart, jernbane, vegtrafikk, sjøfart og Forsvaret. Resultata av desse undersøkingane har ført til høgare merksemd i det førebyggjande sikkerheitsarbeidet, at svakheiter ved sikkerheita som vert avdekka etter ulykkar vert utbedra og at aktørane er proaktive og hjelpsame ved undersøkingar av hendingar.

Samstundes vert verksemdenes rapporteringsplikt til Statens jernbanetilsyn som tilsynsmyndigheit ført vidare, og det vert etter framlegget oppretta same rapporteringsplikt til Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit etter båe lovane § 10.

Til spørsmål frå høyringsinstansane om kva som denfineres som ei ulukke eller hendelse ynskjar departementet å trekke fram Statens havarikommisjon sin uttale i samband med høyringsmøte den 18. januar 2022 med Norske alpinanlegg og fjelldestinasjoner:

Taubaneloven § 3 definerer hva som er en taubaneulykke og alvorlig taubanehendelse. SHK forstår det slik at bransjen allerede i dag rapporterer og varsler SJT om taubaneulykker og alvorlig taubanehendelse jf. taubaneloven §§ 9 og 10, og det er derfor naturlig at samme praksis legges til grunn for undersøkelsesmyndigheten. Når SHK blir bedre kjent med bransjen og hvordan rapportering- og varslingsrutinene fungerer, vil det være naturlig å vurdere om det er behov for ytterligere presiseringer/retningslinjer fra SHK på området.

Departementet sluttar seg til dette.

Dei foreslåtte føresegnene er ikkje meint å gripe inn i relasjonane mellom Statens havarikommisjon som undersøkingsmyndigheit og eventuelle tredjepartskontrollørar. Departementet peikar på at verksemdene framleis vil ha plikt til å ha eit sikkerheitssystem i medhald av båe lovane § 7. Vidare legg framlegget opp til at det kan nyttast skjema til rapportering, som vert fastsetta av undersøkingsmyndigheita, sjå framlegg til båe lovane § 10.

Departementet sluttar seg til Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn sine merknader om at ordlyden i båe lovane § 10 vert endra slik at dei inneheld krava til varsling og rapportering som i dag fylgjer av taubaneforskrifta og tivoliforskrifta. Med ein slik endring oppnår man samordna regler for rapportering av hendingar og ulykkar på dei aktuelle områda. Samstundes unngås dobbeltreguleringa høyringsinstansane har peika på i sine høyringssvar.

Departementet støttar i hovudsak høyringsinnspillet frå Statens havarikommisjon om endringar i båe lovane § 11 andre ledd fyrste punktum. Tilsvarande gjeld òg for føresegnene i båe lovane § 11 a andre ledd fyrste punktum.

Departementet vil endre formuleringa av føresegna i tråd med høyringsinnspillet frå Statens jernbanetilsyn slik at det vert ståande «etter loven her» i båe lovane § 23 b andre ledd.

Det same gjeld for høyringsinnspilla frå Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn til båe lovane § 23 g nr. 2 om at undersøkingsmyndigheita kan krevje helseundersøkingar. Departementet er einig i at ein slik endring førar til ein beire sammanheng mellom føresegna i paragrafen slik Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn har peikt på.

Departementet held fast ved framlegga til føresegner om taushetsplikt som vart sendt på høyring. Med utgangspunkt i eit prinsipp om open rapporteringskultur meiner departementet føresegna legg til rette for deling av viktig informasjon til det førebyggjande sikkerheitsarbeidet. Departementet meiner det er viktig at alle fakta om hendingsgangen kjem fram. For at det førebyggjande sikkerheitsarbeidet skal vere reelt, må ein òg avdekke menneskelege feil. Skal dette la seg gjennomføre, må det vere ein tilstrekkeleg god vilje til å rapportere om hendingar. Denne rapporteringsvilja er no godt etablert i jernbanesektoren ved at involverte personar etter lova har forklaringsplikt, kombinert med spesialtilpassa reglar for teieplikt og eit vern mot sanksjonar frå arbeidsgivar, i tillegg til vern mot straffeforfølging etter jernbaneundersøkelseslova. Tilsvarande søkjer lovframlegget å verne om rapporteringsplikta på taubane- og tivoliområdet med tilsvarande føresegner i dei to lovane.

Statens havarikommisjon har i sitt høyringsinnspel til teiepliktreglane drøfta korleis dei som undersøkingsmyndigheit kan ta med informasjon som omhandler sensitive opplysningar som til dømes helseplagar i undersøkingsrapporter dei utarbeidar, jamfør framlegg til båe lovane § 23 k andre ledd. Departementet utelukkar ikkje at det kan vere behov for å lovfeste dette slik Statens havarikommisjon peikar på, og då særleg av omsyn til auka forbetring av det generelle sikkerheitsarbeidet. Samstundes ser departementet at dette spørsmålet krev meir utredning, og vil difor ikkje ta inn ei slik føresegn no.

Departementet synar for øvrig til det som vart uttalt i høyringsnotatet om å etablere heimel til å innhente opplysningar frå teletilbydarar for undersøkingsmyndigheita:

For at Statens havarikommisjon skal få all nødvendig informasjon om ulykker og hendingar, er det viktig at undersøkingsmyndigheita blir gitt tilgang til opplysningar som er lagra hos tilbydarar av teletenester. Samferdselsdepartementet arbeider med eit framlegg til føresegner som klargjer Staten havarikommisjons tilgang til opplysningar frå teletilbydarar og havarikommisjonen si bruk og handtering av mottekne opplysningar. Det kan ventast at lovframlegget blir sendt på høyring om kort tid. Det vil m.a. bli lagt fram ei føresegn i ekomloven § 2-9 som gjer det klart at teieplikta ikkje er til hinder for at teletilbydarar gir lagra ekomopplysningar til Statens havarikommisjon når havarikommisjonen treng det i sitt undersøkingsarbeid. I same høyring vil departementet òg legge fram presiseringar i reglane om teieplikt og forbod mot bruk som bevis i rettssaker.

For at Statens havarikommisjon skal få tilgang til teledata på taubane- og tivoliområda når ekomloven blir endra, foreslår departementet at føresegna om teieplikt for Statens havarikommisjon blir gjord klarare som tenkt for dei andre sektorlovene. Departementet legg til grunn at det ikkje er tilsikta vesentlege reelle innhaldsmessige endringar. Målet er først og fremst å klargjere grensa for teieplikta etter gjeldande reglar.

Departementet foreslår difor ei føresegn som forbyr at opplysningar som Statens havarikommisjon mottar, blir brukt som bevis i ei seinare straffesak mot den som har gitt opplysningane, tilsvarande gjeldande føresegn i jernbaneundersøkelsesloven § 22. Departementet foreslår at det absolutte bevisforbodet blir utvida til også å omfatte all bruk av opplysningar motteke frå teletilbydarar med heimel i ekomloven § 2-9, slik føresegna er tenkt å bli endra.

Departementet finn ikkje grunnlag for å formulere formålsføresegna i § 1 slik Statens havarikommisjon og Statens jernbanetilsyn har teke til orde for i sine høyringsinnspill. Taubanelova og tivolilova har etter sitt innhald eit meir omfattande verkeområde enn regulering av undersøkingar av ulykker, og det er difor etter departementets syn ikkje naturleg å formulere føremålsføresegna i dei to lovane likt som jernbaneundersøkelseslova. Den nye føresegna vil etter departementets framlegg ta inn at eit sentralt formål i dei to lovane er å drive førebyggjande sikkerheitsarbeid gjennom m.a. læring av ulykker og hendingar. Dette følgjer allereie av gjeldande krav til forsvarleg drift og førebyggjande sikkerheitsarbeid, jamfør mellom anna § 7. Jernbaneundersøkelseslova inneheld ikkje tilsvarande krav, og det er etter departementet sitt syn difor ikkje riktig å formulere formålsføresegnene på same måte i tivolilova og taubanelova.

Departementet finn ikkje Statens jernbanetilsyn sine framlegg om å endre § 3 og § 14 i båe lovane godt nok begrunna, og vil komme tilbake til desse innspela ved ein seinare revisjon av lovane.

Departementet vil etter dette gå vidare med framlegget som har vore sendt på høyring om ei undersøkingsmyndigheit til å iverksetje og gjennomføre undersøkingar av ulykker som råkar taubane- og tivoliområdet. Forutan dei endringane som allereie er omtala, er det gjort enkelte redaksjonelle endringar av lovteknisk art og dette er ikkje meint å endre meiningsinnhaldet i det opphavelege framlegget.