1 Innledning

Regjeringen legger i denne proposisjonen frem tiltak på til sammen 16,3 mrd. kroner. Tiltakene kommer på toppen av et svært ekspansivt budsjett for 2021, som allerede inneholder omfattende økonomiske tiltak i møte med pandemien.

Budsjettet som ble vedtatt i desember i fjor, vil virke og skape aktivitet utover hele året. Tiltakene i denne proposisjonen er i hovedsak forlengelser og justeringer av eksisterende støtteordninger som i utgangspunktet hadde varighet frem til våren. Det foreslås også enkelte nye økonomiske tiltak i lys av strengere smitteverntiltak, blant annet den lokale nedstengingen av virksomhet i Oslofjord-området fra 23. januar. Videre foreslås det tiltak for barn, ungdom og studenter, og tiltak knyttet til arbeidet med å forhindre importsmitte. Tiltakene skal kompensere bedrifter og husholdninger i perioder med strenge smitteverntiltak, men i proposisjonen ligger også tiltak som skal bidra til å få Norge ut av krisen.

Regjeringen varslet tidlig i januar at det blir fremmet en proposisjon med justeringer i de økonomiske tiltakene i lys av oppdaterte prognoser for smitteutvikling og tilhørende smitteverntiltak, vaksinasjon og effektene på norsk økonomi. Den 19. januar fattet Stortinget en rekke anmodningsvedtak, både om nye tiltak og ytterligere forlengelse av tiltak. Flere av disse tiltakene var allerede under arbeid i regjeringen, og følges opp i denne proposisjonen. Andre forslag er justert i henhold til Stortingets anmodningsvedtak. Flere anmodningsvedtak behandles i forbindelse med stortingsbehandlingen av Prop. 72 LS (2020–2021) fra Arbeids- og sosialdepartementet lagt frem 15. januar, med tillegg i Prop. 75 S (2020–2021) lagt frem 22. januar.

Med forslagene i denne proposisjonen anslås bruken av oljepenger, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, til om lag 363 mrd. kroner i 2021, som er nesten 50 mrd. kroner mer enn i forslaget til statsbudsjett i oktober i fjor. Ser vi årene 2020 og 2021 under ett, kan den ekstra bruken av oljepenger under pandemien anslås til om lag 240 mrd. kroner, sammenlignet med om vi hadde ført en nøytral budsjettpolitikk, som i årene før pandemien.

Som en bakgrunn for de økonomiske tiltakene gis det innledningsvis en omtale av scenarioer for smitteutvikling og smitteverntiltak gjennom året. Avsnitt 1.2 gir en oversikt over den økonomiske situasjonen. Regjeringens strategi for økonomiske tiltak fremover presenteres i avsnitt 1.3. De viktigste forslagene i proposisjonen oppsummeres i avsnitt 1.4, mens avsnitt 1.5 redegjør for budsjettets stilling slik den nå fremstår. En samlet oppsummering av økonomiske tiltak i 2021 som er vedtatt eller foreslått, følger i avsnitt 1.6. Til slutt i kapitlet gis en oversikt over omtale av Stortingets anmodningsvedtak.

1.1 Mulige forløp for pandemien i Norge og smitteverntiltak fremover

I begynnelsen av 2021 er usikkerheten rundt covid-19-pandemiens utvikling fortsatt betydelig, særlig knyttet til spredningspotensialet og konsekvensene av nye mutasjoner av viruset. Det er fortsatt stor geografisk variasjon i forekomst rundt i landet, noe som også må forventes fremover. Koronavaksinene fra BioNTech og Pfizer (Comirnaty) og fra Moderna er nå tilgjengelig i Norge. Vaksinene blir fortløpende distribuert til landets kommuner basert på befolkningstall. Helseforetakene har også fått et begrenset antall vaksiner.

Regjeringens strategi og beredskapsplan

Regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19-pandemien og beredskapsplan for smitteverntiltak under covid-19-pandemien ligger til grunn for håndteringen av situasjonen. Regjeringens mål er at smittespredningen til enhver tid skal være under kontroll, slik at smitten er håndterbar og ikke overskrider kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten og kommunehelsetjenesten, herunder kapasiteten til testing, isolering, smitteoppsporing og karantene. I likhet med WHO legger vi til grunn at håndteringen av pandemien skal ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. Dette er også regjeringens mål for programmet for vaksinasjon mot covid-19. I regjeringens strategi fremgår det at hensynet til barn og unge prioriteres først ved vurdering av smitteverntiltak, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.

Regjeringen forsøker hele tiden å finne en balanse mellom å være føre var og handle raskt nok og tidlig nok, samtidig som tiltakene skal være forholdsmessige i lys av smittesituasjonen. Det vil si at tiltakene ikke er mer inngripende enn det er behov for. Dette er en krevende balansegang. Innføres det for omfattende tiltak for tidlig, kan det føre til unødig store kostnader for både barn, unge og næringsliv og svekke motivasjonen i befolkningen på sikt. Handles det for sent, kan resultatet bli større smittespredning og enda mer inngripende og mer langvarige tiltak i neste runde. Regjeringen har derfor gjennom hele perioden vært tydelig på at innstramninger kan komme raskt.

Hvor skjør smittesituasjonen kan være, ser vi stadig flere eksempler på. Når økningen kommer, så kan den komme svært raskt. De muterte variantene av viruset gjør situasjonen enda mer sårbar. Muterte virus fra Storbritannia og Sør-Afrika har også funnet veien til Norge, og det er identifisert andre mutasjoner i norske utbrudd. Regjeringen følger spredning av de mer smittsomme virusene nøye, både i Norge og i utlandet. Vi må være forberedt på å innføre strenge tiltak for å stanse smitten. Samtidig vil vi ikke ha mer inngripende tiltak enn nødvendig.

Scenarioer for pandemien i Norge og tilhørende behov for smitteverntiltak

Det er mulig å se for seg flere scenarioer for smitteutviklingen gjennom 2021. De viktigste fem faktorene som påvirker utviklingen av smitteutviklingen, vil være

• (i) tilgjengelighet og effekt av vaksine

• (ii) nye virusvarianter som påvirker smittsomhet, alvorlighet eller immunitet

• (iii) befolkningens tillit og etterlevelse av smitteverntiltak

• (iv) kapasiteten i helsetjenesten til testing og smittesporing

• (v) utviklingen i resten av Europa og omfang av tiltak for å begrense importsmitte

På bakgrunn av innspill fra Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet, har regjeringen vurdert mulige scenarioer. Dette er ikke prognoser, men skisserte scenarioer for pandemiens utvikling i Norge. Regjeringen oppdaterer jevnlig den langsiktige strategien for håndteringen av covid-19-pandemien. I det arbeidet er det nyttig å ha ulike scenarioer for hvordan utviklingen kan bli. Scenarioene kan beskrives slik:

1. Optimistisk scenario: I dette scenarioet godkjennes flere vaksiner, og tilbudet fra produsentene økes, slik at alle i risikogruppene får tilbud om vaksine til påske. Resten av den voksne befolkningen får tilbud om vaksine før sommerferien. Muterte varianter av viruset får ikke fotfeste og holdes under kontroll gjennom testing og smittesporing. Det kommer positive data for vaksinenes virkning på infeksjon og smittsomhet. Utviklingen er lovende i hele Europa. I beste fall kan de fleste smitteverntiltak avvikles før sommeren. I dette scenarioet vil behovet for mange av de økonomiske tiltakene avta allerede i 2. kvartal, og de fleste tiltak for å kompensere inntektsbortfall og tapt omsetning kan avvikles i løpet av 2. kvartal. Hovedmål for den økonomiske politikken i dette scenarioet må være å få folk tilbake i jobb så raskt som mulig, kanskje allerede frem mot sommeren.

2. Mellom-scenario: I dette scenarioet rokker enkelte hendelser ved viktige forutsetninger for det optimistiske scenarioet. Vaksineleveranser blir forsinket og muterte varianter av viruset får fotfeste, men holdes under kontroll gjennom testing og smittesporing. Alle i risikogruppene blir tilbudt vaksine før sommerferien. Resten av den voksne befolkningen blir tilbudt vaksine før året er omme. Noen av smitteverntiltakene kan avvikles fra sommeren av, men mange må beholdes et godt stykke utover høsten. Alle smitteverntiltak, med unntak av råd om hygiene og å holde seg hjemme ved sykdomssymptomer, vil kunne avvikles ved årsskiftet. I dette scenarioet vil behovet for økonomiske tiltak vedvare lenger, trolig over sommeren og et stykke utover høsten.

3. Pessimistisk scenario: I dette scenarioet får vi ikke vaksinert en tilstrekkelig høy andel av befolkningen til at det er mulig å avvikle smitteverntiltakene i løpet av året, enten fordi produsentene ikke klarer å levere nok vaksiner, det oppstår bivirkninger eller fordi nye virusvarianter gjør vaksinene ineffektive, slik at man må begynne vaksinering på nytt. Muterte varianter dominerer smittespredningen. Befolkningens oppslutning om smitteverntiltak er ikke like god som før. Kommuner og sykehus kommer under et stort press, og det blir nødvendig med nye omfattende tiltak regionalt eller nasjonalt. I dette scenarioet vil behovet for økonomiske tiltak vedvare gjennom hele 2021.

Scenarioene illustrerer at det er stor usikkerhet om forløpet for smitte, smitteverntiltak og for norsk økonomi gjennom 2021. Derfor er det behov for en dynamisk strategi, som tar hensyn til denne usikkerheten. Det gjelder både for smitteverntiltakene og de økonomiske tiltakene. En rekke brede, generelle økonomiske tiltak har vært på plass siden våren 2020, sammen med mer spissede ordninger. Det gjøres løpende vurderinger av behovet for justering og tilpasning, avhengig av smitteverntiltakene. Mest sannsynlig får vi kontroll på pandemien i Norge i løpet av 2021. Det er derfor nødvendig også å planlegge for en situasjon der det igjen er større sikkerhet om forventet utvikling. Se nærmere omtale i avsnitt 1.3 om strategier for økonomiske tiltak fremover.

Justering av smitteverntiltak

Så lenge befolkningen mangler immunitet mot viruset, vil det være nødvendig med smitteverntiltak. Smitteverntiltakene må være mer omfattende jo mer smittsomme de rådende virusvariantene er. Innreiserestriksjoner og krav til innreisekarantene er viktige virkemidler for å begrense importsmitte og vil påvirke om nye virusvarianter kan få fotfeste i landet. Hvis mer smittsomme varianter får omfattende spredning i landet, må smitteverntiltakene ellers være mer inngripende over lengre tid for å holde pandemien i Norge under kontroll. Det bør fortsatt legges til grunn at graden av kontroll er knyttet til andelen man er i stand til å smittespore. TISK (testing, isolering, smittesporing og karantene ved covid-19) fungerer ved et lavt til moderat smittepress for å identifisere nye smittetilfeller raskt og slå ned utbrudd. Dersom TISK-kapasiteten blir overskredet, må det iverksettes mer inngripende generelle smitteverntiltak. Belastningen på spesialisthelsetjenesten og intensivkapasiteten kan bli overskredet dersom smitteverntiltak lempes for raskt, selv når risikogrupper er immune gjennom vaksinasjon.

I Norge har vi klart å holde smittetallene lavere enn i mange land. Det er stor usikkerhet knyttet til spredningspotensialet til en britisk mutasjon av viruset som er identifisert i Nordre Follo og andre steder i landet. Svært strenge smitteverntiltak er innført for å hindre videre spredning. Forekomst og mulig spredning av slike nye muterte virus gjør usikkerheten stor i den nærmeste tiden.

Ekspertgruppen ledet av Steinar Holden ga samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak våren 2020 og konkluderte med at de samlede omkostningene for samfunnet blir lavest dersom vi klarer å slå ned nasjonale og lokale utbrudd, og holde smittetallene nede. Det vil gi færrest dødsfall og antall syke og ivareta kapasiteten i helsevesenet best. Det vil også gi det mest begrensede fallet i sysselsetting og lavest samlet kostnad for næringslivet. Det vil videre gi det minste behovet over tid for inngripende smitteverntiltak som går ut over barn og unge, arbeidstakere og næringsliv. Dette er fortsatt vurderinger som ligger til grunn for regjeringens strategi og beredskapsplan. Det understrekes at vurderingene bygger på flere forutsetninger, blant annet at virusets egenskaper er om lag som de var våren 2020.

Hvilke konkrete tiltak som velges for å oppnå målet om å holde pandemien under kontroll, må vurderes ut fra hvor god effekt de har på smittespredning og hvor store ulemper de har for befolkningen. Tiltakene må være forholdsmessige. Dette følger av smittevernloven, og det følger av målet om å ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. Det innebærer blant annet at nytten av tiltaket må vurderes opp mot negative konsekvenser både for den enkelte og for samfunnsfunksjoner og næringsliv.

Det viktigste bidraget til aktivitet, sysselsetting og vekst i norsk økonomi vil være at viruset slutter å utgjøre en trussel mot folkehelsen slik at de strenge smitteverntiltakene kan avvikles. Da kan vi alle igjen leve mer som før.

Den samlede responsen og sammensetningen av tiltak, lokalt, regionalt og nasjonalt, bør gjennom 2021 løpende justeres etter pandemiens utvikling i Norge. Dette blir enda viktigere når pandemien etter hvert går mot slutten. I dette arbeidet vil systemet for å vurdere risiko i smittesituasjonen være sentralt. I systemet kombineres statlig veiledning med lokal vurdering og håndtering og regional samordning. Det bør vurderes ulike pakker av smitteverntiltak tilpasset de konkrete situasjonene som oppstår. Tiltakene bør være lokale fremfor nasjonale hvis mulig, og tiltakene bør ha lavest mulig tiltaksbyrde. Samtidig skal pandemien i Norge holdes under kontroll. Prinsippene fra den langsiktige strategien bør følges også i nedtrappingsfasen. Smitteverntiltakene må være tilstrekkelige for å gi nødvendig smitteverneffekt, men ikke mer begrensende overfor befolkningen og virksomheter eller mer langvarige enn nødvendig.

Mindre inngripende tiltak som god hygiene i befolkningen, holde seg hjemme ved sykdom, holde avstand, og isolering og nødvendig behandling av smittede, kan opprettholdes lenge. Øvrige tiltak bør trappes ned etter et prinsipp der inngripende tiltak reduseres eller fjernes så raskt det lar seg gjøre. Reisetiltak (reiseråd, testing, karantene) bør vurderes og fjernes så snart situasjonen i andre land og Norge tilsier det. Andre forhold enn pandemiens utvikling i Norge kan få betydning for valg av tiltak. Det kan dreie seg om tillit i befolkningen, internasjonalt samarbeid og forpliktelser og teknologiske nyvinninger. Noen av smitteverntiltakene kan vurderes gjennomført i mer graderte former avhengig av smittesituasjonen. Det kan for eksempel være tilpasning av tiltak for å særlig ivareta risikogrupper og barn og unge.

Det er for tidlig å avgjøre når smitteverntiltak skal avvikles og rekkefølgen for avviklingen. Det er viktig å ta hensyn til at tiltak gjerne virker sammen, og at effekten av et enkelttiltak kan påvirkes av andre tiltak som virker samtidig. Regjeringen vil arbeide videre med et rammeverk for vurdering av forholdsmessighet ved tiltakene og vurdering av samlet tiltaksbyrde, slik at de riktige tiltakene prioriteres i nedtrappingen.

1.2 Økonomiske utsikter

Den pågående smittebølgen demper den økonomiske aktiviteten i Norge og hos mange av våre handelspartnere. Usikkerheten er forsterket av nye virusvarianter og lokal nedstenging av næringsvirksomhet i Oslofjord-området nylig. Så lenge den lokale nedstengingen blir kortvarig, synes de negative virkningene på økonomien av den pågående smittebølgen likevel å være mindre enn i fjor vår. Det er også positivt at effektive vaksiner er kommet tidligere enn antatt i nasjonalbudsjettet for 2021, og at de fleste avanserte økonomier er i gang med å vaksinere befolkingen. Det er likevel fortsatt stor usikkerhet om hvor lang tid det vil ta å rulle ut vaksinene til brede lag av befolkningen, blant annet på grunn av leveringsforsinkelser hos flere av vaksineprodusentene.

Den økonomiske veksten hos våre handelspartnere ventes å ta seg markert opp gjennom året, etter hvert som smittetallene går ned og stadig flere blir vaksinert. I land der reiseliv og turisme er store næringer, kan det likevel ta noe lengre tid. I mange land tok aktiviteten seg forholdsvis raskt opp da smitteverntiltakene ble lettet på sist sommer, og aktiviteten i tredje kvartal i fjor ble sterkere enn ventet. Det kan være et tegn på at de varige skadene på økonomiene av pandemien ikke vil være så store som mange har fryktet, men usikkerheten er fortsatt stor.

Det er bedre utsikter noen måneder frem i tid. Under forutsetning om at vaksinen vil dempe smitten, at produksjon og distribusjon av vaksinen går som planlagt og at ikke nye og farligere virusvarianter får spre seg, vil gradvis mindre omfattende smitteverntiltak etter hvert legge til rette for at aktiviteten i norsk økonomi kan øke og at flere permitterte kan komme tilbake i jobb. Det går bedre i norsk økonomi nå enn i fjor vår. Bortsett fra tiltakene som er innført i Oslofjord-området frem til 31. januar, er smitteverntiltakene nå mindre inngripende enn i vår, samtidig som bedrifter og virksomheter har lært hvordan de kan tilpasse kostnader og drift best mulig til situasjonen. Norsk næringsliv drar også nytte av høyere oljepris og økt etterspørsel fra utlandet. Strengere innreisebestemmelser kan, hvis de varer lenge, skape utfordringer for de delene av norsk arbeidsliv som er avhengige av arbeidskraft fra utlandet.

Omfattende økonomiske tiltak og lavere smittespredning har bidratt til at fallet i økonomisk aktivitet har vært mindre enn i mange andre land. Erfaringene viser at land som var tidlig ute med tilstrekkelige smitteverntiltak, har lykkes best med å slå ned smitten. Disse landene har også opplevd mindre nedgang i økonomisk aktivitet. Norge er blant de landene som så langt er kommet best ut både med tanke på helsemessige konsekvenser av pandemien og utslag i økonomien. Vår næringsstruktur, med mindre innslag av de tjenestenæringene som er blitt hardt rammet av krisen enn mange andre land, har også bidratt til å begrense de negative effektene på økonomien.

Økonomien klarte seg bedre mot slutten av fjoråret enn mange ventet. Verdiskapingen i fastlandsøkonomien falt med 0,9 pst. fra oktober til november, mens det på forhånd var ventet en nedgang på 1,6 pst. Korrigert for høy strømproduksjon og unormalt høyt fiske i oktober, var fallet i november 0,4 pst. Til sammenligning falt aktiviteten i fastlandsøkonomien med til sammen 11 pst. i mars og april.

Aktiviteten i norsk økonomi er fortsatt lavere enn før pandemien, men krisen har rammet næringslivet svært ulikt. Tjenesteytende næringer som er blitt hardt rammet av krisen, herunder kultur og underholdning og overnattings- og serveringsvirksomhet, utgjør 10 pst. av norsk økonomi, og aktiviteten i disse næringene lå i november 25 pst. lavere enn nivået før pandemien slo inn. De øvrige 90 pst. av norsk økonomi har klart å hente igjen hele tapet, slik at aktiviteten i november var tilbake på nivået fra februar i fjor. Særlig har omsetningen innenfor deler av varehandelen vært svært god. De utsatte tjenestenæringene har en større andel av sysselsettingen enn av BNP, og står for rundt en seksdel av samlet sysselsetting.

Arbeidsledigheten har falt kraftig siden i fjor vår, men er fortsatt langt høyere enn før pandemien. I midten av januar i år var det 197 200 arbeidssøkere. Av disse er nesten 123 000 personer helt ledige. Innstrammingene i smitteverntiltakene den siste tiden har ført til at flere er helt permitterte, mens færre er delvis permittert, se figur 1.1. I områder av landet der smitteverntiltakene har vært strammet mer til, har det vært en større økning i tallet på arbeidsledige. Siden slutten av oktober og frem til 19. januar har antallet arbeidssøkere i Oslo og Viken økt med 5 800 personer, og det utgjør om lag 60 pst. av den samlede økningen i arbeidssøkere i denne perioden. De strenge smitteverntiltakene som ble innført i Oslofjord-området, har ført til at flere bedrifter har gitt varsel om permittering. Permitterte arbeidstakere kan raskt kalles tilbake dersom de strenge smitteverntiltakene i Oslofjord-området ikke blir forlenget etter 31. januar.

Forstørr bilde

¹ NAV har ikke publisert ukentlige tall for uke 16, 52 og 53 i fjor og uke 1 i år.

Kilde: NAV.

Tendensen til økt langtidsledighet er urovekkende. Langvarig permittering og høy ledighet vil øke sannsynligheten for at arbeidsledige mister kontakt med arbeidslivet. Mange vil nå gå permittert historisk lenge. For virksomheter som ikke kommer i gang igjen, kan permitteringen være en falsk trygghet for arbeidstakere som ikke aktivt søker ny jobb. Det kan øke overgangen til helserelaterte trygdeytelser. Regjeringen har utvidet muligheten til å kombinere dagpenger og opplæring. Det er viktig at permitterte og andre arbeidsledige benytter denne anledningen til å øke sin kompetanse, slik at de lettere kan komme tilbake i arbeid.

De økonomiske utslagene av pandemien er ulike, ikke bare mellom næringer, men også mellom personer. Mens noen er blitt permittert eller har måttet innstille virksomheten sin midlertidig, har andre fått bedre råd av at renten er satt ned og at forbruket er blitt holdt tilbake. At mange har klart seg godt økonomisk, gjenspeiles i høy temperatur i boligmarkedet til tross for pandemien. Siden sommeren har boligprisene steget markert.

Husholdningene har samlet sett spart mye under pandemien. Bankinnskuddene økte med 119 mrd. kroner i perioden fra 3. kvartal 2019 til 3. kvartal 2020. Analyser fra Norges Bank kan tyde på at økningen i sparingen i hovedsak kan forklares med smitteverntiltak og smittefrykt. Det trekker i retning av at konsumet kan øke nokså raskt når smitteverntiltakene kan lettes på. Det private forbruket ligger an til å bli en betydelig vekstmotor i norsk økonomi i siste halvdel av 2021.

Kontrastene gjennom året kan derfor bli store, der lav vekst i første del av året sannsynligvis etterfølges av høy vekst etter hvert som større deler av befolkningen vaksineres og smitteverntiltak lempes på. De fleste prognosemakere venter i sine siste anslag en vekst på 3–4 pst. i år. Jo raskere smittespredningen kommer under kontroll og smitteverntiltakene kan lettes, desto høyere blir veksten.

Usikkerheten om utviklingen fremover er stor, men mindre enn i fjor vår. Da var situasjonen mer uoversiktlig, og ingen visste om eller når en effektiv vaksine ville komme. Vaksineringen har nå startet opp. Det er likevel usikkert hvor raskt vaksineringen vil gå, både ute og hjemme, og hvor effektivt vaksinene vil hindre smittespredning. Smitten kan også øke, og nye virusvarianter kan få økt spredning. Det vil i så fall gi behov for strengere smitteverntiltak og justeringer i vaksinene og skyve den økonomiske oppgangen ut i tid. På den annen side kan vaksineringen gå raskere enn ventet, slik at smitteverntiltak kan lempes på. Da kan oppgangen komme raskt og bli sterkere. Ulike scenarioer for smitteutvikling og smitteverntiltak gjennom resten av året er nærmere drøftet i avsnitt 1.1.

1.3 Strategi for økonomiske tiltak fremover

Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere. Strategien innebærer å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør det er mulig.

Siden 12. mars i fjor har regjeringen fremmet omfattende økonomiske tiltak for å begrense de negative konsekvensene av koronapandemien og smitteverntiltakene. Gjennom fjoråret ble det vedtatt midlertidige krisetiltak på til sammen 131 mrd. kroner, og utgiftsveksten på statsbudsjettet har aldri vært høyere i moderne tid enn fra 2019 til 2020. Mange av tiltakene er forlenget inn i 2021, og de blir ytterligere forlenget med forslagene i denne proposisjonen, se avsnitt 1.4.

I løpet av 2021, og kanskje allerede i sommer og utover høsten, kan begrensningene som følger av pandemien i stor grad være et tilbakelagt kapittel, men usikkerheten er stor, som omtalt i avsnitt 1.1. Den økonomiske politikken må være fleksibel og tilpasses smittesituasjonen og smitteverntiltakene.

Regjeringens overordnede mål med de økonomiske tiltakene er å trygge arbeidsplasser og forhindre at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå. Gjennom støtte og kompensasjon til næringslivet vil flere arbeidsgivere unngå konkurs under pandemien, slik at aktiviteten i økonomien raskt kan ta seg opp igjen og flest mulig kan komme tilbake i jobb når det ikke lenger er behov for strenge smitteverntiltak. Videre skal økt satsing på utdanning og kompetansetiltak bidra til at flere styrker sine muligheter på arbeidsmarkedet.

De økonomiske tiltakene som er satt inn, og som nå virker, vil i stor grad være til hjelp også i fortsettelsen. Det kan likevel være aktuelt å justere på tiltakene eller sette inn nye tiltak, avhengig av smitteutviklingen og den økonomiske situasjonen. Regjeringen vil vektlegge hensynene i boks 1.1 i vurderinger av tiltak fremover. Hensynene bygger på erfaringer fra det siste året og fra tidligere kriser, se også egen drøfting i Prop. 127 S (2019–2020). De økonomiske tiltakene skal være målrettede og midlertidige med plan for utfasing, gi best mulige insentiver, og samtidig innrettes slik at misbruk unngås.

Regjeringens strategi for veien ut av krisen, Skape mer og inkludere flere, er oppsummert i boks 1.2. Strategien handler om få folk tilbake i jobb, satse på kompetanse og grønn vekst, sikre flere bein å stå på, inkludere flere og bevare tryggheten og tilliten i det norske samfunnet. Strategien vil både ta oss ut av krisen, men også være et steg på veien mot å løse de mer langsiktige utfordringene Norge står overfor.

Innretning av de økonomiske tiltakene som er innført så langt

De økonomiske tiltakene er innført og justert i ulike faser av krisen og har vært tilpasset smitteverntiltakene. Tiltakene i krisens første fase var i stor grad rettet mot å sikre inntekter for lønnstakere, og mot kompensasjon og økt likviditet for bedrifter for å unngå unødige konkurser og oppsigelser. Inntektssikringsordningene ble utvidet, det ble innført likviditetsstøtteordninger, lånegarantiordninger, ordninger for skatte- og avgiftsutsettelser, samt en generell kompensasjonsordning for bedrifter med stort omsetningsfall.

Da smitteverntiltakene kunne lempes på før sommeren i fjor, gikk aktiviteten i økonomien markert opp, og de fleste virksomheter klarte seg godt. Det ble iverksatt enkelte aktivitetsstimulerende tiltak, som første runde av lønnsstøtteordningen (juli–august). Kompensasjonsordningen for næringslivet ble trappet ned og avviklet i august. Regjeringen og partene i arbeidslivet var i dialog om en forlenget og mer målrettet kompensasjonsordning for reiselivet, servering mv. som fortsatt var rammet av begrenset reiseaktivitet. Denne dialogen fortsatte utover høsten, og ordningen ble lansert i september, sammen med andre runde av lønnsstøtteordningen (oktober–desember). Da den andre smittebølgen inntraff senere på høsten, ble den planlagte kompensasjonsordningen for reiselivet utvidet til å gjelde hele næringslivet, tilsvarende den opprinnelige generelle kompensasjonsordningen. Samtidig ble permitteringsperioden utvidet og flere målrettede støtteordninger forlenget.

Over 44 000 bedrifter fikk innvilget støtte fra de ulike ordningene i 2020. Det inkluderer bidrag fra næringsrettede støtteordninger, kompensasjonsordninger og lånegarantiordninger mv. Flere bedrifter har fått innvilget støtte fra mer enn én ordning, og/eller blitt tildelt støtte fra samme ordning i flere omganger. I den generelle kompensasjonsordningen for næringslivet ble det for perioden fra mars til august i fjor utbetalt støtte på til sammen om lag 7 mrd. kroner, og over 34 000 bedrifter har fått utbetalt støtte for minst én måned. Av dette har tjenesteytende virksomheter som er hardest rammet av smitteverntiltakene, mottatt om lag 56 pst., dvs. om lag 3,8 mrd. kroner. Den nye kompensasjonsordningen som forvaltes av Brønnøysundregistrene åpnet 18. januar i år, og har gjennom de ti første dagene utbetalt over 700 mill. kroner til over 2 000 ulike virksomheter. Under garantiordningen for banklån til bedrifter har bankene per 20. januar lånt ut til sammen 11,4 mrd. kroner. Garantien dekker 90 pst. av lånene, og bankene har til nå brukt vel 20 pst. av den totale garantirammen på 50 mrd. kroner. Om lag 75 pst. av utlånsvolumet er tildelt små og mellomstore bedrifter, fordelt på 3 914 lån. Til større bedrifter er det gitt 93 lån, som til sammen utgjør om lag 25 pst. av utlånsvolumet.

Parallelt med at regjeringen har satt i verk strakstiltak tilpasset situasjonen i de ulike fasene av krisen, har vi også økt innsatsen på arbeidsmarkedstiltak for å få arbeidsledige raskt tilbake i jobb, og lansert Utdanningsløftet, som er en storstilt satsing på videregående opplæring, på høyere utdanning ved fagskoler, høyskoler og universiteter og på andre kompetansetiltak. Utdanningsløftet skal bidra til at flere tilegner seg den kompetansen som arbeidsgivere etterspør, også de som er blitt permittert eller arbeidsledige som følge av pandemien. Status for Utdanningsløftet er nærmere omtalt under 2.2 Kunnskapsdepartementet, Andre saker.

Ulike typer tiltak til ulike situasjoner

Det er stor usikkerhet om det videre forløpet for smitte og smitteverntiltak, se avsnitt 1.1 som illustrerer ulike scenarioer for utviklingen fremover. De økonomiske tiltakene er utformet slik at de tar hensyn til denne usikkerheten, ved at støtten varierer med omfanget av permitteringer og omsetningsnedgang. I tillegg gjøres det justeringer når det er behov for det.

Regjeringen har understreket at det vil være nødvendig med økonomiske tiltak så lenge krisen varer. De økonomiske tiltakene må spille på lag med smitteverntiltakene. Når smitteverntiltakene er innrettet mot å redusere personkontakt og ta ned aktivitet, kan ikke de økonomiske tiltakene rettes inn mot å øke den samme aktiviteten. I perioder med strenge smitteverntiltak er det mest aktuelt å innrette de økonomiske tiltakene mot å kompensere de virksomhetene som har måttet begrense eller stenge aktivitet som ikke er forsvarlig innenfor smittevernet. Det har hele tiden vært et mål at de som er hardest rammet, også skal få høyest støtte. De fleste støtteordningene er innrettet slik at støtten øker med omsetningsnedgangen.

Regjeringen har som utgangspunkt at støtte til næringslivet må være forankret i et tydelig formål. Det gjør at støtten kan målrettes mest mulig mot det problemet som skal adresseres. Å forsøke å oppnå flere ulike mål med en og samme ordning kan gi utilsiktede resultater.

Å kompensere de bedriftene som har redusert omsetning som følge av myndighetspålagte smitteverntiltak er riktig og i de fleste tilfeller samfunnsøkonomisk lønnsomt, men generelle kompensasjonsordninger kan også ha uheldige virkninger. Bedrifter som ikke er rammet av pandemien, og som ordningene ikke har til hensikt å støtte, vil likevel kunne motta støtte så lenge de objektive kriteriene for å komme inn i ordningene er tilfredsstilt. I regelverksutformingen har det vært nødvendig å avveie hensynet til å unngå misbruk og hensynet til gjennomførbarhet. Kompensasjonsordninger kan også virke passiviserende og svekke insentiver til aktivitet og nødvendig omstilling, eller utsette uunngåelige konkurser. For å unngå uheldige tilpasninger bør ikke støtten være så høy at det er gunstig å velge passivitet fremfor aktivitet. Insentivene til aktivitet og omstilling svekkes med graden av kompensasjon og hvor lenge ordningen er ventet å vare. Så snart smitteverntiltakene kan tas bort, vil mye av aktiviteten kunne komme raskt tilbake. Da er det ikke lenger det samme behovet for kompensasjon, og støttetiltakene må trappes ned for å styrke insentivene til aktivitet og omstilling.

På samme måte som høy kompensasjon over tid kan ha uheldige virkninger, kan også adgang til å permittere ansatte over en lang periode innebære kostnader både for den enkelte og for samfunnet, ved å gjøre det vanskeligere for arbeidstakerne å komme tilbake i jobb og ved å utsette nødvendige omstillinger i økonomien. Permitteringer er et godt virkemiddel for å hjelpe bedrifter med å holde på arbeidskraft i perioder der aktiviteten er midlertidig lav eller nedstengt. Samtidig vil sannsynligheten for at virksomheten kommer tilbake til tidligere aktivitetsnivå avta desto lenger perioden med liten eller ingen aktivitet varer. Det vil gjelde selv om årsaken til lav eller ingen aktivitet er pandemien, fordi vaner hos forbrukere og bedrifter vil kunne legges om, og fordi markeder vil kunne endres. Permitterte som har en forventning om å komme tilbake til samme jobb, vil kunne ha et svakere insentiv til å søke ny jobb og være mindre innstilt på omskolering til nye jobber, enn de som er ordinære ledige. Da øker risikoen for å være uten arbeid i lengre perioder og for varig å falle ut av arbeidsmarkedet. For samfunnet øker faren for at arbeidsledigheten festner seg på høyere nivåer, at flere varig kommer inn i trygdeordninger og at vekstevnen i økonomien svekkes. Ved muligheter for lange permitteringsløp, er det særlig viktig at arbeidsgivere stilles overfor kostnader ved å permittere arbeidstakere som bidrar til at det gjøres en reell vurdering av mulighetene for å ta arbeidstakere tilbake.

Økonomiske støtteordninger som er motivert ut fra trygghet for arbeidstakerne, kan ha en utilsiktet virkning ved at de som mottar støtte, ikke har tilstrekkelig økonomisk motivasjon til å søke nye muligheter. Samspillet mellom insentiver, omfang og varighet av tiltaket, taler for at behovet for støtteordninger og støttenivåer må vurderes løpende etter hvert som smittesituasjonen endrer seg. Når pandemien nærmer seg slutten, må det også antas at særlig større bedrifter lettere vil kunne finansiere seg i markedet.

Økonomien er hele tiden i forandring. Over tid vil markedene tilpasse seg endringer som følger av krisen, og nye bedrifter vil vokse frem. Samtidig vil andre kunne bukke under som følge av endret adferd, nye markeder eller andre utviklingstrekk. Vi må være varsomme med å demme opp for strukturelle endringer eller holde personer utenfor arbeidslivet som ville vært bedre tjent med å søke nye jobbmuligheter, særlig når pandemien har vart over lang tid. Den økonomiske politikken fremover må finne den riktige balansen mellom gode insentiver til å gripe muligheter til aktivitet, og tilstrekkelig kompensasjon og trygghet når det er nødvendig.

Behov for økonomiske tiltak det kommende halvåret

Det vil trolig være ulike grader av smitte og smitteverntiltak frem mot sommeren, og innretningen av de økonomiske tiltakene vil kunne bli tilpasset underveis. Slik smittesituasjonen er nå, foreslår regjeringen å forlenge en rekke ordninger som ellers ville utløpt til våren. Velferdsordningene i folketrygden og flere av krisetiltakene virker slik at omfanget av støtte automatisk tilpasses behovene og aktiviteten i økonomien. Ordningene vil automatisk gi mest støtte til de næringene som er spesielt hardt rammet, som restauranter og hoteller. Andre ordninger vil kunne justeres og tilpasses underveis ved å endre støttefaktorer og dekningsgrad. Samlet sett vil allerede etablerte ordninger som nå forlenges, og en tilpasning av disse etter behov og smitteverntiltak, trolig dekke de fleste situasjoner vi kan komme opp i, også om krisen forverres. Regjeringen følger situasjonen nøye, og vil foreslå de tiltakene som er nødvendige for å håndtere pandemien og legge til rette for at Norge skal komme godt ut av krisen.

Når en tilstrekkelig stor del av befolkningen er vaksinert og smitteverntiltak og støtteordninger kan avvikles, vil mye av aktiviteten i økonomien komme tilbake. Det viktigste bidraget til aktivitet, sysselsetting og vekst i tjenestenæringene er gjenåpning. Husholdningene har økt sin sparing betydelig, og mange har et oppdemmet ønske om å bruke penger på aktiviteter hvor det har vært begrensninger under pandemien. I tillegg innebærer statsbudsjettet for 2021 et omfattende bidrag til høy etterspørsel etter varer og tjenester i norsk økonomi.

Regjeringen vil i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2021 legge frem for Stortinget en ny vurdering av innretningen av de økonomiske tiltakene. Varigheten av permitteringsordningen og øvrige ordninger på arbeidsmarkedsfeltet vil da kunne vurderes på nytt. Utvidelsene av inntektssikringsordningene og de særskilte støtteordningene overfor bedriftene skal avvikles så snart situasjonen tillater det, samtidig som vi ivaretar nødvendig forutsigbarhet. Eventuelle ytterligere generelle finanspolitiske stimuleringstiltak bør ikke vurderes før vi ser hvor godt økonomien tar seg opp etter at smitteverntiltakene er fjernet.

Nærmere om tiltak for å fremme aktivitet og forberede gjenåpning

Regjeringen har gjennom hele krisen vært opptatt av at vi, så snart smitteverntiltakene gjør det mulig, må ha ordninger som er mest mulig innrettet mot aktivitet og omstilling. Omstillingsordningen for reiseliv og eventbransjen, og støtte til innovasjonstiltak gjennom Innovasjon Norge, er eksempler på det. For en del selskaper i særlig utsatte næringer vil det være behov for å ha folk i arbeid med planlegging, markedsføring og andre forberedende aktiviteter i perioden før inntektene kan forventes å komme. Dette kan være mindre selskaper som har svært begrensede ressurser, og som kan ha behov for støtte for å ta tilbake og lønne de nødvendige ansatte.

Regjeringen vil vurdere hvordan selskaper med slike behov kan støttes på en hensiktsmessig måte via en egen ordning, i en ny lønnsstøtteordning, i tilknytning til kompensasjonsordningen eller gjennom en annen eksisterende ordning. Dette vil innebære avveiinger mellom generelle og bransjespesifikke ordninger, og hvordan en ordning kan stimulere til aktivitet fremfor passivitet, i lys av smittevernsituasjonen. En ordning må videre være teknisk og praktisk håndterbar, slik at den gir effekt i et relevant tidsrom. Det er også viktig at en slik ordning utformes innenfor rammen av relevant statsstøtteregelverk. Regjeringen vil utrede dette videre og komme tilbake til Stortinget med vurderinger og forslag.

Regjeringen er opptatt av å gi sterke insentiver til å ta ansatte tilbake fra permittering så snart det er mulig. Regjeringen har derfor i to runder gjennom 2020 gjennomført en lønnstilskuddsordning. I anmodningsvedtak nr. 547 (2020–2021) av 19. januar 2021 ber Stortinget regjeringen i samarbeid med partene, senest i løpet av februar, fremme forslag om en ny modell for lønnsstøtte, slik at folk kan holdes i jobb fremfor å være permittert. Dette arbeidet er igangsatt.

1.4 Oppsummering av forslagene i proposisjonen

Regjeringen legger i denne proposisjonen frem omfattende tiltak rettet mot næringslivet. Den generelle kompensasjonsordningen for foretak med stort omsetningsfall varer i utgangspunktet ut februar 2021. For å gi økt trygghet og forutsigbarhet for bedrifter, samtidig som hensynet til omstilling og insentiveffekter ivaretas, bør kompensasjonsordningen etter regjeringens vurdering forlenges for månedene mars og april. Regjeringen følger likevel opp anmodningsvedtak fra Stortinget om å forlenge ordningen ut juni, med en anslått kostnad på 4 mrd. kroner for perioden mars til juni.

Regjeringen foreslår å bevilge 1 mrd. kroner til tilskudd til kommuner slik at de kan kompensere lokale virksomheter som er særlig hardt rammet av smitteverntiltakene. Ordningen legger opp til at kommunene selv kan tilpasse støtteutbetalingene til lokale forhold, herunder til reiselivs-, arrangements- og serveringsnæringen. Bevilgningen vil også fungere som en ventilordning for foretak som helt eller delvis faller utenfor den generelle kompensasjonsordningen. Regjeringen har vært tydelig på at kommunesektoren vil bli kompensert for nødvendige merutgifter og mindreinntekter i forbindelse med koronapandemien. Regjeringen vil fortsette å stille opp for kommunesektoren, og arbeidsgruppen med representanter fra regjeringen og KS vil fortsette å kartlegge de økonomiske konsekvensene av pandemien for sektoren. Regjeringen foreslår også økte bevilgninger til støtteordningen for store publikumsåpne arrangementer og kompensasjon for bedrifters utgifter ved innreisekarantene.

Det ligger en betydelig satsing på næringsrettet forskning og innovasjon i budsjettet for 2021. I denne proposisjonen foreslås det flere tiltak som skal legge til rette for økt omstilling og nyskaping hos bedriftene. Regjeringen foreslår å bevilge 1 mrd. kroner til å utvide omstillingsordningen for event- og reiselivsnæringen. Videre foreslås det å bevilge 500 mill. kroner til innovasjonstilskudd, slik at små og mellomstore vekstselskaper kan gjennomføre utviklingsprosjekter gjennom pandemien.

Luftfarten er sterkt påvirket av pandemien. Regjeringen foreslår en tilskuddsramme for Avinor på 2,75 mrd. kroner for første halvår 2021. Regjeringen vil komme tilbake i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2021 med en vurdering av støttebehov for andre halvår. I denne proposisjonen følger regjeringen opp flere anmodningsvedtak fra Stortinget på luftfartsområdet. Regjeringen fremmer også forslag om bevilgninger til eventuell statlig deltakelse i et evigvarende lån (hybridlån) og obligasjonslån til Norwegian Air Shuttle ASA. En eventuell deltakelse fra statens side vil skje på markedsmessige vilkår og forutsetter blant annet at Norwegian får godkjent og gjennomfører selskapets samlede restruktureringsplan langs de linjer som er kommunisert til markedet.

I lys av økt usikkerhet på arbeidsmarkedet la regjeringen 15. januar frem Prop. 72 LS (2020–2021) med forslag om å forlenge særlige tiltak innenfor permitteringsordningen, dagpengeordningen og ordningen for selvstendig næringsdrivende og frilansere frem til sommeren. Tiltakene hadde en anslått kostnad på 2,2 mrd. kroner. I Prop. 75 S (2020–2021) foreslo regjeringen å oppheve ventetidsbestemmelsene i dagpengeordningen frem til sommeren. I denne proposisjonen legger regjeringen frem ytterligere tiltak som skal bidra til å avhjelpe situasjonen i arbeidsmarkedet. Det foreslås om lag 1 mrd. kroner til målrettede tiltak for langtidsledige og permitterte. Dette omfatter blant annet en forsterket satsing på oppfølgings- og opplæringstiltak, arbeidsmarkedstiltak og bedriftsintern opplæring, samt økt bevilgning til drift i NAV. Videre foreslår regjeringen å videreføre særordningen for sykepenger knyttet til pandemien frem til og med 30. juni 2021, noe som vil avlaste arbeidsgivers utgifter og kompensere selvstendig næringsdrivende og frilansere for tapt inntekt ved koronarelatert fravær. Dette er i tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 541 (2020–2021), av 19. januar. Videre foreslås det å forlenge perioden med arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker frem til 1. juli 2021. Flere anmodningsvedtak fra Stortinget på Arbeids- og sosialdepartementets område vil kunne følges opp i behandlingen av regjeringens forslag i Prop. 72 LS (2020–2021), med tillegg i Prop. 75 S (2020–2021).

Regjeringen har innført flere regelverksendringer og smitteverntiltak for å redusere importsmitten til Norge. I denne proposisjonen foreslås det økonomiske tiltak for å styrke smittevernarbeidet ved grensepasseringssteder. Det foreslås blant annet 460 mill. kroner til ordningen med karantenehotell, samt økte bevilgninger til utgifter ifb. testing på grensestasjoner og digital innreiseregistrering.

De største bevilgningsforslagene i denne proposisjonen gjelder følgende:

• Kompensasjonsordningen for foretak med stort omsetningsfall forlenges ut juni. Kostnaden anslås til 4,0 mrd. kroner.

• Tilskudd til Avinor for første halvår 2021 på 2,75 mrd. kroner.

• 1,5 mrd. kroner til eventuell statlig deltakelse i et evigvarende lån (hybridlån) til Norwegian Air Shuttle ASA.

• Målrettede tiltak på om lag 1 mrd. kroner for studenter for å motvirke frafall og forsinkelser i studiene, herunder utvidede muligheter for tilleggslån gjennom Lånekassen med delvis omgjøring til stipend.

• 1 mrd. kroner i økt tilskudd til kommuner for å kompensere lokale virksomheter som er særlig hardt rammet av smitteverntiltakene. Midlene vil også kunne bli benyttet som en ventilordning for bedrifter som helt eller delvis faller utenfor den generelle kompensasjonsordningen.

• Forsterket innsats overfor langtidsledige og permitterte på over 1 mrd. kroner, blant annet til opplærings- og oppfølgingstiltak, treparts bransjeprogram og bedriftsintern opplæring, samt økt driftsbevilgning til NAV, arbeidsmarkedstiltak og tilskudd til å ansette ungdom i sommerjobb.

• 1 mrd. kroner til å forlenge omstillingsordningen for event- og reiselivsnæringen til og med 30. juni 2021. Videre foreslås det 500 mill. kroner i økt innovasjonstilskudd under Innovasjon Norge, samt 260 mill. kroner til videreføring av støtteordningen for store publikumsåpne arrangementer til og med 30. juni 2021.

• Midlertidige regler for sykepenger til arbeidstakere, frilansere og selvstendig næringsdrivende ved koronarelatert fravær foreslås videreført til og med 30. juni 2021. Dette har en anslått kostnad på 660 mill. kroner. Det foreslås også 130 mill. kroner til å forlenge perioden med arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker frem til 1. juli 2021.

• Det foreslås 650 mill. kroner til å forlenge stimulerings- og kompensasjonsordningene for kultur, frivillighet og idrett til 1. september.

• Det foreslås 500 mill. kroner til nye og utvidete sommerskoletilbud for barn og unge sommeren 2021, for å bidra til å ta igjen tapt progresjon.

• Karantenehotellordningen ved grenseoverganger foreslås forlenget med redusert egenandel for arbeidsreisende. Kostnaden er anslått til 460 mill. kroner, og tar høyde for mulig varighet ut juni 2021. Det foreslås også midler til økt grensekontroll og innføring av et digitalt innreiseregistreringssystem.

• Målrettede integreringstiltak på om lag 320 mill. kroner, herunder til norskopplæring, introduksjonsprogram og informasjonstiltak rettet mot innvandrergrupper.

• Det foreslås midlertidige endringer i kravet til minsteinntekt og minste arbeidstidsreduksjon i dagpengeordningen. Kostnaden anslås til 240 mill. kroner.

• Kompensasjonsordningen for arbeidsgiveres utgifter knyttet til innreisekarantene for utenlandsk arbeidskraft foreslås forlenget til 30. april, med en anslått kostnad på 240 mill. kroner.

• For å redusere risikoen for importsmitte foreslås det om lag 200 mill. kroner til testing ved karantenehoteller og grenseoverganger, samt 75 mill. kroner til et nasjonalt telefonsenter for å bistå kommunene med innreiseregistrering.

• Den midlertidige ordningen for utsettelse av skatte- og avgiftsinnbetalinger foreslås forlenget til og med 30. juni 2021. Merverdiavgiftskrav som forfaller etter 12. april, blir ikke omfattet av ordningen. Forlengelsen gir et provenytap på 200 mill. kroner.

• Det foreslås 140 mill. kroner til fleksible utdanningstilbud i fagskoler, høgskoler og universiteter samt 100 mill. kroner til tiltak rettet mot lærlinger våren 2021.

• Det foreslås 100 mill. kroner til kjøp av persontransport med tog, for å ta høyde for reduserte billettinntekter som følge av smitteverntiltakene.

Samlet foreslås det i denne proposisjonen nye koronarelaterte tiltak på 16,1 mrd. kroner utenom lånetransaksjoner. I tillegg foreslås andre nødvendige bevilgningsøkninger på 0,2 mrd. kroner bl.a. i forbindelse med kvikkleireraset i Gjerdrum.

1.5 Hovedtall for budsjettets stilling

Regjeringen har møtt koronapandemien med en kraftig finanspolitisk respons, og bruken av oljepenger og offentlige utgifter har blitt økt til historisk høye nivåer. Samtidig har lavere aktivitet i økonomien gitt nedgang i statens skatte- og avgiftsinntekter og økte utgifter til dagpenger til arbeidsledige og permitterte. Midlertidige krisetiltak skal fases ut etter hvert som økonomien bedres og behovene avtar. For å understøtte langsiktig bærekraft i offentlige finanser må bruken av oljepenger bringes innenfor den langsiktige rettesnoren i handlingsregelen på 3 pst. av fondsverdien. En nedtrapping av utgiftsnivået i offentlig sektor bidrar også til vekst og sysselsetting i privat sektor og nødvendige omstillinger i økonomien.

Samlet sett ble den planlagte pengebruken i årets budsjett økt med til sammen over 30 mrd. kroner gjennom regjeringens forslag i Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) og stortingsforliket i desember. Med forslagene fremmet tidligere denne måneden og i denne proposisjonen øker bruken av oljepenger med nye 18,6 mrd. kroner, til 363,2 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet.1 Samlet sett er oljepengebruken dermed økt med nesten 50 mrd. kroner siden det opprinnelige budsjettforslaget ble lagt frem i oktober.

Økningen i oljepengebruk så langt under krisen har vært betydelig større enn under noen tidligere krise. Ser vi årene 2020 og 2021 under ett, kan den ekstra bruken av oljepenger under pandemien anslås til om lag 240 mrd. kroner, sammenlignet med om vi hadde ført en nøytral budsjettpolitikk, som i årene før pandemien. Tar vi også hensyn til budsjettsvekkelsen som følger av lavere skatteinntekter og økte utgifter til dagpenger for permitterte og arbeidsledige (de såkalte automatiske stabilisatorene i budsjettet), kan merbruken av oljepenger anslås til om lag 370 mrd. kroner (utover hva vi ville brukt i en normalsituasjon). Alt annet likt bidrar merforbruket til at verdien av Statens pensjonsfond utland blir tilsvarende lavere, noe som innebærer et årlig tap av finansieringsbidrag fra fondet til statsbudsjettet på om lag 11 mrd. kroner i alle fremtidige år.

Under krisen har det vært nødvendig med sterke økonomiske tiltak. Utgiftene for staten har vært høye, men uten den omfattende finanspolitiske responsen ville kostnadene som følge av pandemien og smitteverntiltakene kunne blitt større, gjennom lavere verdiskaping, flere bedrifter som ville gått over ende og tap av mange arbeidsplasser. De virkelig store tapene oppstår dersom arbeidsledigheten får festne seg på høyere nivåer enn før krisen. I det lange løp er det vår felles arbeidsinnsats vi skal leve av, inntektene derfra er langt viktigere enn inntektene fra oljen og pensjonsfondet. En ekspertgruppe, ledet av Steinar Holden, anslo at én prosentenhet høyere arbeidsledighet fører til en varig reduksjon i sysselsettingsandelen på 0,2 prosentenheter.2 Det tilsvarer i underkant av 10 000 færre sysselsatte, og gir et årlig tap i BNP for fastlandsøkonomien på nesten 12 mrd. kroner. Det illustrerer at det aller viktigste vi gjør i denne krisehåndteringen, er å hindre at arbeidsledigheten får festne seg på høyere nivåer. Medregnet forslagene i denne proposisjonen tilsvarer bruken av oljepenger 3,3 pst. av verdien av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, opp fra en anslått uttaksprosent på 3,0 pst. i det opprinnelige budsjettforslaget i oktober. Høyere fondsverdi ved inngangen til året enn anslått i budsjettet i fjor høst, bidrar isolert sett til at oppgangen i uttaksprosenten blir lavere enn den ellers ville vært. At oljepengebruken kunne øke hvis smittesituasjonen forverret seg, er i tråd med det regjeringen sa da budsjett ble lagt frem.

Det er likevel en forutsetning for at politikken vil være vellykket i et mer langsiktig perspektiv, at de ekstraordinære utgiftene for staten fases ut og avvikles etter hvert som situasjonen bedres. De offentlige utgiftene må komme tilbake til et mer normalt nivå for å bevare bærekraften i statsfinansene. Det er også en forutsetning for vekst og sysselsetting i privat sektor og nødvendige omstillinger i økonomien.

I tråd med handlingsregelen skal finanspolitikken brukes aktivt for å dempe økonomiske tilbakeslag. Det forutsetter at det i gode tider brukes mindre enn den langsiktige rettesnoren på 3 pst. Regjeringen har i hele sin periode frem til krisen holdt oljepengebruken på eller under 3 pst. av fondsverdien. Selv medregnet den høye pengebruken i fjor og i år, har regjeringen samlet sett i sin periode brukt mindre enn det har vært rom for innenfor handlingsregelen.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2021 anslås nå til 415,2 mrd. kroner. Forskjellen mellom det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet og det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er nærmere forklart i kapittel 3.1 i Nasjonalbudsjettet 2021.

Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge innebærer forslagene i Prop. 72 LS (2020–2021), Prop. 75 S (2020–2021) og denne proposisjonen isolert sett en økning av det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 0,6 pst. fra saldert budsjett. Budsjettimpulsen i 2021 blir tilsvarende mindre negativ og anslås nå til -1,4 pst. Den negative impulsen for i år må ses i sammenheng med det svært ekspansive budsjettet for 2020, med en budsjettimpuls på 4,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, som er høyere enn noen gang. Ser vi de to årene samlet, er finanspolitikken meget ekspansiv med en samlet budsjettimpuls på 3,1 pst.

Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst i 2021 anslås til -2,0 pst., opp fra anslått -4,6 pst. i Nasjonalbudsjettet 2021.

1.6 Oversikt over økonomiske tiltak som er vedtatt eller foreslått i 2021

Det er innført omfattende økonomiske tiltak og støtteordninger i møte med koronapandemien. Ordningene var opprinnelig ment å være kortvarige, men har i stor grad blitt forlenget fordi pandemien og smitteverntiltak fortsatt holder aktiviteten i norsk økonomi nede.

I 2020-budsjettet ble det til sammen bevilget 131 mrd. kroner til økonomiske tiltak i møte med pandemien.

Regjeringens forslag til statsbudsjett i oktober inneholdt betydelige bevilgninger til håndteringen av virusutbruddet og videreføring av støtteordninger for dem som er rammet av smitteverntiltakene. Om lag 11 mrd. kroner ekstra til helsesektoren var den største og viktigste prioriteringen. På grunn av usikkerhet om smitteverntiltakenes omfang og varighet, ble ordningene for kultur, frivillighet og idrett innrettet med varighet på et halvt år inn i 2021. Det samme gjaldt bevilgningene til tog- og kollektivtilbud.

Videre ble det i Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) i november foreslått ytterligere 17,3 mrd. kroner til håndteringen av pandemien. Smittetallene var da økt, både i Europa og Norge. Det var også innført strengere smitteverntiltak. Usikkerheten om den økonomiske utviklingen var økt sammenlignet med budsjettforslaget i oktober. Tilleggsnummeret omfattet blant annet om lag 7,4 mrd. kroner til kommunene og fylkeskommunene, som kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien, på toppen av 3,3 mrd. kroner til kommunesektoren i regjeringens forslag i Prop. 1 S (2020–2021). Tilleggsnummeret inneholdt også forslag om en ny generell kompensasjonsordning for bedrifter og forlengelse av utvidelser i dagpengeordningen, sykepengeordningen og ordningen med omsorgspenger.

Under de påfølgende budsjettforhandlingene på Stortinget ble det bevilget ytterligere 5 mrd. kroner til håndtering av pandemien i saldert budsjett for 2021. Det ble blant annet vedtatt høyere kompensasjonsgrad i den nye kompensasjonsordningen for bedrifter, og den midlertidige opphevelsen av flypassasjeravgiften ble forlenget ut 2021.

Tabell 1.2 viser de økonomiske tiltakene som har blitt vedtatt eller foreslått i 2021-budsjettet, inkludert forslagene i Prop. 72 LS (2020–2021) og Prop. 75 S (2020–2021), og forslagene regjeringen nå legger frem. Omfanget av økonomiske tiltak er stort og dekker bredt. Frem til nå er det vedtatt eller foreslått tiltak overfor bedrifter for 27,5 mrd. kroner, tiltak overfor husholdninger for 10,7 mrd. kroner og tiltak overfor sektorer med kritiske samfunnsoppgaver for 27,1 mrd. kroner. Til sammen utgjør tiltakene 65,3 mrd. kroner i 2021, hvorav 16,1 mrd. kroner foreslås i denne proposisjonen.

1.7 Anmodningsvedtak

19. januar vedtok Stortinget 31 anmodningsvedtak om økonomiske tiltak i møte med pandemien og knyttet til importsmitte. Tabell 1.3 viser en oversikt over anmodningsvedtakene. Mange av vedtakene følges opp gjennom forslag i denne proposisjonen. Enkelte vedtak krever nærmere utredning og vil følges opp på egnet vis. Flere anmodningsvedtak kan behandles i forbindelse med stortingsbehandlingen av Prop. 72 LS (2020–2021) og Prop. 75 S (2020–2021).

Det vises til nærmere redegjørelse under det enkelte departement i kapittel 2 for hvordan regjeringen har fulgt opp anmodningsvedtakene.