5 Departementets vurdering og forslag

5.1 Behovet for forlengelse

Slik smittesituasjonen er nå, kan de fleste barnehager og skoler ha åpent som normalt. Lokalt kan det likevel oppstå situasjoner med økt smitte hvor det er nødvendig med midlertidig stenging eller redusert oppholds- og åpningstid for å begrense kontakten. Det følger av covid-19-forskriften § 12b at barnehager og skoler skal drives smittevernfaglig forsvarlig. Med smittevernfaglig forsvarlig drift menes at det blant annet er iverksatt tiltak som bidrar til at syke personer ikke er i virksomheten, hygienetiltak og kontaktreduserende tiltak. Nasjonale myndigheter har gitt ut veiledere om smittevernfaglig forsvarlig drift for barnehager, grunnskoler og videregående skoler. I smittevernveilederne er det gitt råd om ulike tiltak som kan iverksettes avhengig av smittesituasjonen. Dette er gjort gjennom en såkalt trafikklysmodell inndelt i grønt, gult og rødt nivå.

På grønt og gult nivå er det nødvendig med smitteverntiltak, men det skal ikke i vesentlig grad gå utover barnehagetilbudet og skoledagene til barn og unge. Barn kan gå fulltid i barnehage, og elever og voksne deltagere kan få opplæringen i sine vanlige grupper på skolene og opplæringssentrene. Samtidig kan det også på gult og grønt nivå være ekstraordinære utfordringer ved at det kan være stort fravær både blant elever og lærere på grunn av milde symptomer, karantene mv. Det kan også være noe høyere driftsutgifter enn normalt knyttet til smitteverntiltak også på grønt og gult nivå. Det er dessuten grunn til å anta at det lokalt kan oppstå behov for stenginger og andre inngripende smitteverntiltak også etter 1. november 2020. I tillegg er det uforutsigbart hvordan smittesituasjonen vil utvikle seg, og det kan dermed heller ikke utelukkes at det kan bli behov for nasjonale smitteverntiltak som påvirker barnehager og skoler. Det er dermed fortsatt behov for å ha regler som bidrar til at barn, unge og voksne i størst mulig grad skal få ivaretatt sine rettigheter etter barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven, samtidig som det gis rom for nødvendig tilpasninger til en situasjon med inngripende smitteverntiltak.

Kunnskapsdepartementet foreslår på denne bakgrunnen å forlenge den midlertidige loven om tilpasninger i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Høringsinstansene er enig i at det er behov for å forlenge loven.

I høringen forslo departementet å forlenge loven fram til 1. juli 2021, slik at den vil gjelde ut skoleåret 2020–2021. KS mener man bør vurdere å forlenge loven til 1. august 2021 for å unngå eventuelle endringer i ferieavviklingen i barnehager og skolefritidsordning og fordi nytt skoleår anses å starte opp 1. august. Departementet ser at det kan være hensiktsmessig å forlenge loven fram til 1. august ettersom loven gjør tilpasninger i reglene om barnehager og skolefritidsordning, og ikke bare i reglene om skolevirksomhet. Samtidig bør ikke den midlertidige loven forlenges lenger enn nødvendig. Departementet opprettholder forslaget om forlengelse fram til 1. juli 2021, men vil vurdere behovet for forlengelse inn i sommeren og neste skoleår i tide til at Stortinget skal kunne behandle det i vårsesjonen.

Reglene i den midlertidige loven åpner for avvik fra enkelte av reglene i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Slik reglene er utformet, åpner de bare for avvik som er nødvendig på grunn av smitteverntiltak. Så selv om loven forlenges, vil det ikke åpnes for avvik lengre enn det som er nødvendig på grunn av smitteverntiltak.

5.2 Forlengelse av bestemmelser uten endringer

Kunnskapsdepartementet foreslår i all hovedsak å forlenge bestemmelsene i den midlertidige loven uten endringer. Endringene som foreslås er omtalt i punkt 5.4 til 5.6.

Departementet har vurdert om det bør fastsettes mer konkrete regler til erstatning for enkelte av de skjønnsmessige reglene med terskler som «nødvendig» og «så langt som mulig» i § 2 (barnehagelovens anvendelse) og § 8 (opplæringslovens og friskolelovens anvendelse). Mer konkrete regler kan gjøre regelverket klarere og mer forutsigbart for dem som har rettigheter etter barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven, og det kan være lettere å håndheve slike regler. På den annen side er skjønnsmessige regler best egnet til å ta høyde for ulike lokale forutsetninger når det gjelder lokaler, tilgang på utstyr mv. Å videreføre reglene uendret vil dessuten gi stabile rammer for dem som har rettigheter og plikter etter barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Departementet vil også understreke at selv om loven foreslås å gjelde ut skoleåret, vil reglene bare komme til anvendelse i perioder hvor barnehagen og skolen er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven.

Kunnskapsdepartementet har mottatt få innspill om behovet for ytterligere endringer i den midlertidige loven enn det som forslås i punkt 5.4 til 5.6. Norsk Lektorlag mener at § 8 bokstav a om organisering er uheldig formulert og mener det bør tilføyes en regel om at skolene så langt som mulig skal sørge for at vikarer settes inn ved fravær. Departementet er enig i at det er viktig at det settes inn vikarer slik at elevene får en forsvarlig opplæring. I en situasjonen hvor lærere oftere vil ha fravær på grunn av milde symptomer, karantene mv., er det ekstra viktig med gode vikarordninger, samtidig som det er ekstra utfordrende å skaffe vikarer i denne situasjonen. Departementet mener at gjeldende regel i § 8 bokstav a er tilstrekkelig. Det følger av den at «skoleeiere skal organisere opplæringen slik den finner det hensiktsmessig og forsvarlig ut fra hvor mange lærere skolen har tilgjengelig, antallet elever, elevenes alder og forutsetninger, tilgangen på læremidler, digitale ressurser og annet utstyr og elevenes hjemmeforhold». Departementet understreker at bestemmelsen ikke åpner for at det kan unnlates å sette inn vikarer eller sørge for at skolene har tilstrekkelige lærerressurser. Tilpasningene i § 8 kommer til anvendelse i perioder hvor skolen er stengt eller driver med begrensninger med hjemmel i smittevernloven, og åpner dermed bare for tilpasninger som er nødvendig på grunn av smitteverntiltak.

I gjeldende § 8 bokstav a er det i andre setning fastsatt at reglene om organiseringen av opplæringen i opplæringsloven § 8-2 og tilsvarende regel i friskoleloven § 3-4 bare gjelder så langt det er mulig å oppfylle dem. Norsk Lektorlag mener opplæringsloven § 8-2 første ledd med fordel kan gjentas i den midlertidige loven slik at det framgår direkte av denne at «[i] opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør». Departementet kan ikke se at det er behov for å gjenta ordlyden i opplæringsloven § 8-2. Departementet vil likevel understreke at adgangene til å fravike opplæringsloven § 8-2, i likhet med adgangen til å fravike øvrige regler som det er vist til i § 8 i den midlertidige loven, er knyttet til at det nødvendig på grunn av smitteverntiltak. Det åpnes ikke for unntak av andre årsaker. Vi viser for øvrig til omtale i punkt 3.3.3 i Prop. 102 L (2019–2020). Se også nærmere om i hvilke tilfeller tilpasningene i § 8 gjelder i punkt 5.3.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen ber om at det tilføyes punkter i regelverket om plikten til å samarbeide med skolens rådsorgan når skolene stenges eller har redusert åpnings- eller oppholdstid, og om hvor lenge skolene kan være helt eller delvis stengt før det gjøres en konsekvensutredning for elevene. Når det gjelder plikten til å samarbeide med skolens rådsorgan, viser departementet til at det ikke er gjort unntak fra reglene om brukermedvirkning i kapittel 11 og 12 i opplæringsloven. Disse reglene gjelder dermed som normalt. Se også omtale i punkt 3.3.9 i Prop. 102 L (2019–2020). Departementet mener det heller ikke er hensiktsmessig å regulerer hvor lenge skolene kan være helt eller delvis stengt før det gjøres en konsekvensutredning for elevene, da terskelen for slike smitteverntiltak følger av smittevernloven og covid-19-forskriften.

Reglene som departementet foreslår å videreføre uendret, er reglene om de ordinære lovenes anvendelse under utbruddet av covid-19 (se likevel om leirskole i punkt 5.4), reglene om barnehageeiers plikt til å sørge for tilbud til barn som ikke kan være hjemme ved eventuell stenging, skoleeiers plikt til å sørge for opplæring i alle situasjoner, reglene om foreldrebetaling i barnehager og skolefritidsordninger, reglene om tilskudd til private barnehager og hjemmelsgrunnlaget for behandling av personopplysninger i forbindelse med eksamen. Den sistnevnte bestemmelsen ble ikke benyttet under vårens eksamensperiode da eleveksamener ble avlyst og privatisteksamener ble gjennomført som normalt. Departementet mener likevel hjemmelen for behandling av personopplysninger bør videreføres i tilfelle det skulle oppstå situasjoner hvor eksamener ikke kan gjennomføres som normalt.

Barnehageeiere har etter den midlertidige loven plikt til å sørge for tilbud til barn som ikke kan være hjemme selv om barnehagen ellers er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid. Skoleeiere har plikt til å sørge for opplæring selv om skolen ellers er stengt eller driver med begrensninger med hjemmel i smittevernloven. For at skoleeiere skal kunne gi elevene den opplæringen de skal ha, må skoleeiere ha en plan slik at de raskt kan veksle mellom de ulike tiltaksnivåene (grønt, gult, rødt) i smittevernveilederne. Dette innebærer blant annet å ha en plan for å gi elevene opplæring hjemme ved en eventuell stenging og en oversikt over hvem som likevel skal ha et tilbud på skolen på grunn av særskilte behov. På samme måte må barnehageeiere ha en plan for hvordan de skal håndtere eventuelle stenginger eller reduksjon i åpningstid når det gjelder barn som likevel skal ha tilbud om plass. Utdanningsdirektoratet har nærmere veiledning om beredskapsplan for skoleeiere og barnehageeiere. Departementet viser for øvrig til at krav om internkontroll i de ulike lovene vil omfatte de midlertidige reglene da den midlertidige loven gjør unntak fra og supplerer reglene i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Når internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 trer i kraft, vil den også omfatte kommunepliktene i den midlertidige loven.

I forskrift med hjemmel i den midlertidige loven er det gitt nærmere regler om hvem som skal få tilbud i barnehagen eller på skolen ved eventuell stenging eller redusert åpnings- og oppholdstid, om at barn og unge i risikogrupper skal få opplæring hjemme og saksbehandlingsregler for slike avgjørelser. Disse reglene vil også forlenges dersom loven forlenges, men vil kunne endres ved behov.

5.3 Særlig om når tilpasningene i loven gjelder

I høringen viste departementet til at tilpasningene i loven bare unntaksvis kommer til anvendelse ettersom de først og fremst er aktuelle på rødt nivå, og siktet primært til § 2 om barnehagelovens anvendelse og § 8 om opplæringslovens og friskolelovens anvendelse. Det er flere av høringsinstansene som har kommentert dette.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen ber om at det tilføyes et punkt i regelverket om at loven kun primært skal anvendes på rødt nivå. KS påpeker at verken gult eller grønt nivå i trafikklysmodellen er normal drift i barnehagene og skolene, og mener derfor at det i loven må tas høyde for at etterlevelse av smittevernveilederne gjelder i hele trafikklysmodellen med de konsekvensene dette får for barnehagenes og skolenes muligheter til å organisere og gjennomføre sin virksomhet. KS mener dette bør gjenspeiles i lovteksten og forarbeidene til denne. Utdanningsforbundet ser det som uheldig at det er utydelig når reglene skal gjelde, og mener de enten kun skal gjelde for rødt nivå, eller også gjelde for både rødt og gult nivå. Utdanningsforbundet peker på at «først og fremst aktuelle på rødt nivå» er en uklar formulering som ikke gir skoler og ansatte de avklaringer de trenger.

Departementet viser til at det følger av den innledende setningen i § 2 og § 8 at tilpasningene kommer til anvendelse i perioder hvor barnehagen eller skolen er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven. I Prop. 102 L (2019–2020) er det lagt til grunn at det med begrensninger med hjemmel i smittevernloven siktes til smittevernfaglige tiltak og krav om smittevernfaglig forsvarlig drift som påvirker barnehage- og skolevirksomheten. Tiltak som gjelder kontakthyppighet, avstand mv. er nevnt som eksempler. På smittenivå grønt og gult er det i smitteveilederne lagt opp til tiltak som i langt mindre grad enn for smittenivå rødt, griper inn i hvordan barnehagedriften og skoledriften kan organiseres. Dette er årsaken til at det er lagt til grunn at tiltakene «først og fremst aktuelle på rødt nivå». Samtidig må det vurderes konkret, ut fra lokale forhold og hvilke smitteverntiltak som gjennomføres, om det er nødvendig å fravike de ordinære reglene. At elever og lærere må holde seg hjemme ved milde symptomer, anses også å være et smitteverntiltak. Det er dermed klart at f.eks. reglene om organiseringen av opplæringen kommer til anvendelse for elevene som skal få opplæring hjemme.

Departementet har forståelse for at det er ønskelig med tydeligere grenser for når hvilke tilpasninger er tillatt. Samtidig må reglene på lovs nivå være utformet slik at de favner mange ulike tilfeller og smittesituasjoner. Departementet mener at gjeldende regler er egnet på lovs nivå, og foreslår dermed å videreføre at tilpasningene kommer til anvendelse i perioder hvor barnehagen eller skolen er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Departementet understreker at poenget med dette vilkåret er at tilpasningene bare kommer til anvendelse når og i den utstrekning det er nødvendig på grunn av smitteverntiltak. Når det er nødvendig, må vurderes konkret ut fra lokale forhold, som areal mv., hvilke smitteverntiltak som til enhver tid er nødvendig, og om og i hvilken grad disse tiltakene påvirker muligheten til å oppfylle de ordinære reglene. Departementet vil vurdere om det bør gis mer veiledning om disse spørsmålene.

Når det gjelder formuleringen «barnehagene/skolene er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrift med hjemmel i smittevernloven», peker KS på at verken smittevernloven § 4-1 eller covid-19-forskriften § 12c omtaler forskrift eller enkeltvedtak, men at kommunen kan fatte vedtak. KS ber om at det i forarbeidene redegjøres for hjemlene for at dette er forskrift eller enkeltvedtak og for konsekvensene dette har for saksbehandlingsregler som skal følges. Departementet viser til at det med ordlyden i den midlertidige loven både siktes til begrensninger som følger av vedtak med hjemmel smittevernloven, som vedtak om stenging, og begrensninger som følger direkte av kravet om smittevernfaglig forsvarlig drift i covid-19-forskriften. Hvilke vedtak som er enkeltvedtak eller forskrifter, følger av forvaltningsloven.

5.4 Særlig om unntak fra kravet til leirskole

Unntaket fra kravet om leirskole i § 8 bokstav g i den midlertidige loven gjelder forrige skoleårs avgangskull i grunnskolen. Departementet foreslår å videreføre denne bestemmelsen av informasjonshensyn, men vil gjøre noen mindre språklige justeringer for å få tydeligere fram at den gjelder avgangskullet skoleåret 2019–2020.

Leirskoler kan nå i utgangspunktet drive relativt normalt, men det kan forekomme lokale smitteutbrudd som gjør at planlagte leirskoleopphold må avlyses. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor en endring i den midlertidige loven slik at det åpnes for unntak fra kravet om leirskole også for avgangskullet skoleåret 2020–2021, men bare dersom planlagt leirskole ikke kan gjennomføres på grunn av smittesituasjonen. Kravet om å tilby leirskole kan etter forslaget bare fravikes dersom det ikke er smittevernfaglig forsvarlig å gjennomføre et planlagt leirskoleopphold. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere hva som er smittevernfaglig forsvarlig i lys av råd og veiledning fra nasjonale myndigheter.

Departementet foreslo i høringen at adgangen til å fravike kravet om leirskole bare skal omfatte elever som går i 10. trinn i skoleåret 2020–2021. Skolelederforbundet mener det kan være problematisk at forslaget bare gjelder elever som går i 10. trinn i skoleåret 2020–2021, og viser til at det er flere kommuner som på grunn av den lokale skolestrukturen gjennomfører leirskole på 7. trinn. Departementet har forståelse for at det kan være krevende å «ta igjen» leirskoleopphold på et senere tidspunkt når planlagte leirskoler på lavere trinn må avlyses på grunn av smittevern. Departementet mener likevel at det ikke er behov for å gjøre unntak fra kravet om leirskole for elever på lavere trinn enn 10. trinn. Dersom planlagt leirskole for elever på lavere trinn må avlyses på grunn av smittevern, gjelder dermed fortsatt kravet til leirskole. Kommunen må da sørge for at disse elevene får tilbud om leirskole senere i grunnskoleløpet. Se tilsvarende vurdering i punkt 3.3.12 i Prop. 102 L (2019–2020).

Kunnskapsdepartementet oppfordrer for øvrig kommunene til også å forsøke å få til eventuelle avlyste leirskoleopphold for elever på 10. trinn senere i skoleåret.

5.5 Særlig om unntaksordninger for påbygg

I § 10 i den midlertidige loven er det fastsatt regler om at ungdom som tas inn til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse skoleåret 2020–2021, ikke bruker av retten til videregående opplæring dette skoleåret. I § 11 er retten til inntak til påbygg i skoleåret 2020–2021 utvidet for de som ikke har bestått fag- og svenneprøven. Hensikten med disse bestemmelsene er å avhjelpe negative konsekvenser av at utbruddet av covid-19 kan føre til betydelig færre læreplasser og forsinkelser i gjennomføringen av fag- og svenneprøver. Kunnskapsdepartementet foreslår å videreføre disse bestemmelsene av informasjonshensyn. En videreføring vil ikke medføre nye eller utvidede rettigheter da reglene kun gjelder inntaket til inneværende skoleåret.

Skolelederforbundet støtter videreføringen av § 10 i den midlertidige loven, men mener bestemmelsen er uklar. Skolelederforbundet mener det kan virke som om det åpnes for at ingen av de som søker påbygg, bruker av retten til videregående opplæring. Skolelederforbundet mener det bør skilles mellom de elevene som har søkt læreplass og ikke fått tildelt læreplass, og de elevene som har søket Vg3 påbygg som et planlagt løp. Utdanningsforbundet stiller spørsmål om hva som ligger i § 11 om at retten til påbygg bortfaller dersom eleven ikke består ordinær, ny eller utsatt fag- eller svenneprøve innen 1. november 2020. Slik Utdanningsforbundet tolker forslaget, gjelder bestemmelsen for elever som har fullført hele utdanningsløpet, men som har strøket på fag- eller svenneprøven og fått denne utsatt. Utdanningsforbundet mener det er uklart hvilken rettighet som tas fra elevene dersom de stryker på fag- eller svenneprøven før 1. november. Utdanningsforbundet mener det er behov for å presisere formuleringen i lovteksten slik at det kommer tydelig fram hva bestemmelsen faktisk innebærer.

Departementet påpeker at den midlertidige utvidelsen av ungdomsretten til videregående opplæring som er foreslått videreført i § 10, gjelder alle som er tatt inn til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse inneværende skoleår. Hovedhensikten bak unntaksordningen er å avhjelpe konsekvenser av læreplassmangel og å gi fylkeskommunene fleksibilitet i formidlings- og dimensjoneringsarbeidet. Etter departementets vurdering er det mest hensiktsmessig at den midlertidige unntaksordningen gjelder alle som tas inn til påbygging. Den naturlige forståelsen av den foreslåtte ordlyden er at den gjelder for alle, og departementet ser derfor ikke behov for å presisere i loven at bestemmelsen gjelder uavhengig av om Vg3 påbygg var et planlagt løp eller om man hadde læreplass som førstevalg.

Når det gjelder bestemmelsen i § 11 om betinget inntak til Vg4 påbygg, presiserer departementet at denne gjelder for de som av ulike årsaker ikke har bestått fag- eller svenneprøven, og som derfor ikke oppfyller vilkåret om «fullført og bestått fag- og yrkesopplæring» i opplæringsloven § 3-1 ellevte ledd. Ordningen gjelder både de som har strøket på prøven, og de som ikke har gått opp til prøven. Bestemmelsen gir kun en rett til betinget inntak og oppstart. Det vil si at de som ikke har bestått fag- eller svenneprøven innen 1. november, mister retten til å ta Vg4 påbygg uten å oppfylle vilkårene i opplæringsloven § 3-1 ellevte ledd. Det betyr at de som har startet på påbyggsåret, men ikke består prøven i tide, må avslutte opplæringen. De vil da ikke ha brukt av retten til videregående opplæring. Det betyr at de fortsatt vil ha rett til å ta fag- eller svenneprøven etter de ordinære reglene, og at de ved fullført og bestått løp vil ha rett til Vg4 påbygg.

Det er for tidlig å ta stilling til om det er behov for tilsvarende unntaksordninger som i §§ 10 og 11 for neste års inntak da dette er avhengig av læreplassituasjonen høsten 2021. For å unngå en eventuell ny lovendring foreslår departementet en forskriftshjemmel slik at departementet ved behov kan fastsette tilsvarende unntaksordninger for neste års inntak.

Høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter forslaget. Utdanningsforbundet støtter forslaget og peker på at pandemien har rammet deler av arbeidslivet hardt og har skapt utfordringer for fag- og yrkesopplæringen hvor mye av opplæringen skjer i arbeidslivet. Utdanningsforbundet mener en videreføringen av unntaksbestemmelsen for påbygg til generell studiekompetanse er et positivt tiltak da det gir et alternativt tilbud til elever som ikke får startet opp Vg3 i bedrift på grunn av manglende læreplass, eller som får forsinket fagprøven på grunn av heving av lærekontrakten. Utdanningsforbundet fremhever at fylkeskommunen må ta ansvar for at elever, foresatte og rådgivningstjenesten får tilstrekkelig informasjon om muligheten til å ta påbygg, samtidig som de må gjøres oppmerksomme på at tilbudet ikke går på bekostning av retten til å fullføre. Departementet er enig i at intensjonen bak en eventuell forlengelse best ivaretas dersom elever i yrkesfaglige utdanningsløp får god informasjon om muligheten til å ta påbygg. Dette forutsetter at fylkeskommunen sikrer tilstrekkelig informasjon til blant annet rådgivningstjenesten. Departementet legger til grunn at dette ivaretas av fylkeskommunenes alminnelige informasjons- og veiledningsplikt.

5.6 Språklige endringer og presiseringer

Departementet forslår også to mindre endringer.

For det første foreslår departementet at tittelen på kapittel 3 endres slik at det står at kapitlet gjelder tilpasninger i opplæringsloven og friskoleloven. Det følger av de konkrete bestemmelsene i kapittel 3 at de også omfatter friskoler, men dette ble uteglemt i kapitteloverskriften.

For det andre foreslår departementet en presisering i § 5 om kommunale tilskudd til private barnehager. I første ledd står det at «private barnehager skal motta kommunale tilskudd etter barnehageloven selv om barnehagene er stengt». Departementet foreslår å tilføye «med hjemmel i smittevernloven» slik at det blir klart at bestemmelsen bare gjelder ved stenging med hjemmel i smittevernloven. Dette framgår av forarbeidene til loven, men departementet mener det bør stå i selve loven.

De høringsinstansene som har uttalt seg om det, støtter forslagene til språklige endringer.