1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammer for finanspolitikken

Norge er et land med store muligheter. Mange deltar i arbeidslivet, vi har store naturressurser, en kompetent arbeidsstyrke og solide statsfinanser. Velstanden er jevnere fordelt enn i de fleste andre land. Vi produserer varer og tjenester effektivt og får godt betalt. Vår velstand er bygd på handel med utlandet og frie markeder. På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Høy arbeidsinnsats og høy produktivitet er grunnlaget for høy verdiskaping.

De siste tiårene har vært en gyllen periode for norsk økonomi. Fremover vil petroleumsnæringen bidra mindre til økonomisk vekst, selv om den fortsatt vil være viktig for norsk økonomi i lang tid. Lavere petroleumsinntekter for staten innebærer også at pensjonsfondet ikke vil fortsette å vokse like raskt, og avkastningen anslås lavere enn før. Samtidig vil utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester øke, og med flere eldre vil færre være i arbeid og betale skatt. Når tidsperspektivet forlenges, blir presset på offentlige finanser enda sterkere.

I møte med oljeprisfallet brukte regjeringen finanspolitikken aktivt for å motvirke arbeidsledighet og lette nødvendige omstillinger. Sammen med lave renter, en markert svekkelse av kronen og ansvarlige lønnsoppgjør har det bidratt til omslaget i norsk økonomi. I lys av bedrede utsikter for norsk økonomi la regjeringen i fjor høst opp til en normalisering av finanspolitikken i 2018. Den økonomiske utviklingen har siden da vært god. Den økonomiske oppgangen fortsetter og kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi nærmer seg et normalt nivå. Arbeidsmarkedet har bedret seg raskere enn ventet.

Regjeringen fører en ansvarlig økonomisk politikk, der den offentlige pengebruken årlig tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer, og der bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

I Revidert nasjonalbudsjett 2018 videreføres den nøytrale finanspolitiske innretningen det ble lagt opp til i budsjettet som ble vedtatt i fjor høst. Regjeringens politikk støtter opp under arbeid, aktivitet og omstilling. Vi styrker velferden i dag og trygger Norge for fremtiden.

Det vises til Meld. St. 2 (2017–2018) Revidert nasjonalbudsjett 2018 for nærmere omtale av den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i Prop. 86 LS (2017–2018) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen av underskuddet korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og ledighetstrygd. Endringen i dette underskuddet som andel av verdiskapingen i Fastlands-Norge, ofte kalt budsjettimpulsen, er et forenklet mål på budsjettets virkning på økonomien.

I Saldert budsjett 2018 utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 231,1 mrd. kroner. Det ble lagt opp til et nøytralt budsjett for 2018, med en budsjettimpuls på under 0,1 prosentenheter. I regjeringens forslag til revisjon av 2018-budsjettet utgjør det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 225,5 mrd. kroner. Det er 5,6 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i fjor høst. Reduksjonen i underskuddet skyldes blant annet lavere utgifter under folketrygden og økte utbytteinntekter. I motsatt retning trekker lavere strukturelle skatte- og avgiftsinntekter.

Budsjettimpulsen for 2018 anslås fortsatt til under 0,1 prosentenheter. Dette må sees i sammenheng med at også anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2017 er lavere enn lagt til grunn i fjor høst.

Bruken av oljeinntekter tilsvarer 2,7 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2018. Det er lavere enn forventet realavkastning av fondet på 3 pst.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland, som sørger for at statsbudsjettet er i balanse.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2018 anslås nå til 245,4 mrd. kroner, mot 255,4 mrd. kroner i saldert budsjett. Reduksjonen i underskuddet skyldes blant annet økte inntekter utenom skatter og avgifter på 8,2 mrd. kroner, hvorav økte utbytteinntekter utgjør 3,4 mrd. kroner. Anslaget for skatte- og avgiftsinntekter er redusert med 0,7 mrd. kroner. Utenom lånetransaksjoner og petroleumsvirksomhet reduseres utgiftene med til sammen 2,5 mrd. kroner.

I anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet inngår nye anslag for rentene på statens innskudd i Norges Bank mv. og statsgjelden. For disse størrelsene og overføringen fra Statens pensjonsfond utland vil det eventuelt bli fremmet forslag om endrede bevilgninger i nysalderingen.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2017 til 2018 anslås til 1,7 pst., mot 1,2 pst. i saldert budsjett. Den nominelle utgiftsveksten anslås til 4,1 pst.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Etter salderingen av 2018-budsjettet er det fremmet forslag om bevilgningsendringer som øker utgiftene med 0,1 mrd. kroner, jf. tabell 1.1. Det fremmes nå forslag som samlet reduserer utgiftene med 0,3 mrd. kroner og øker inntektene med 7,1 mrd. kroner. Da er petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og enkelte endringer som inngår i korreksjonene ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, holdt utenom. Medregnet oppdaterte anslag for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. reduseres det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 5,6 mrd. kroner fra saldert budsjett.

Det foreslås å øke utgiftene til kommunene og fylkeskommunene som følge av tildeling av ny kapasitet for oppdrettskapasitet. 80 pst. av vederlaget går til kommunene og fylkeskommunene via Havbruksfondet. Deler av utgiftsøkningen gjelder ny kapasitet til fastpris som ble gjennomført i desember 2017, mens en stor andel er vederlag fra auksjonen av ny kapasitet som skal gjennomføres før sommeren 2018. Inntektene fra auksjonen er svært usikre, og anslaget er basert på at det beregningsteknisk legges til grunn at oppnådde priser på auksjonen blir det samme som ved fastpristildelingen. Utgiftsøkningen inkluderer også kommunenes andel av vederlag fra utlysning av tillatelser som ble gitt i 2013, og som fortsatt ikke er utbetalt.

Utgiftene over Lånekassens støtteposter øker primært som følge av økte renteforutsetninger og økt antall støttemottakere. Økningen i antall støttemottakere fordeler seg blant annet på mottakere av ordinær studiestøtte og mottakere av flyktningstipend og forsørgerstipend.

Etter innspill fra Stortingets presidentskap foreslås økt bevilgning til prosjektet for rehabilitering av Prinsens gt. 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel. Ny kostnadsramme for prosjektet er 2 321 mill. kroner. Arbeidet er planlagt sluttført i 2019.

Det foreslås økt bevilgning til kjøp av ulønnsomme posttjenester. Postloven pålegger Posten Norge AS å samle inn og dele ut brev i hele landet, fem dager i uken. Uten leveringsplikt ville Posten nå redusert antall postdager til 2,5 dager i uken. Regjeringen foreslår derfor å kompensere Posten for merkostnadene ved leveringsplikten.

Blant annet som følge av tidligere skred og nye skredvurderinger i Longyearbyen er det besluttet å bygge 60 boliger på Svalbard innenfor kurantordningen. Regjeringen foreslår tilleggsbevilgning til bygging av disse boligene og tilhørende infrastrukturtiltak. Utgiftene foreslås delvis dekket av Statsbyggs reguleringsfond. Det foreslås også økt bevilgning til boligtiltak under Longyearbyen lokalstyre.

Under Forsvarsdepartementet øker flere inntekts- og utgiftsanslag. Dette gjelder blant annet verksted- og IKT-tjenester, økt aktivitet og oppgradering av redningshelikoptrene samt økte utgifter til utvikling av Naval Strike Missile.

Regjeringen foreslår at det tas høyde for et kapitaltilførsel til togvedlikeholdselskapet Mantena AS på forretningsmessige vilkår.

Det foreslås å øke bevilgningen til videreføring av byggeprosjekter utenfor husleieordningen. Likviditetsbehovet for nybygg for Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og Veterinærinstituttet, utbetaling av sluttoppgjør for Norges idrettshøgskole og reklamasjonsfasen for nybygg for Institutt for informatikk ved Universitet i Oslo innebærer høyere utgifter i 2018 enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Regjeringen foreslår en tilleggsbevilgning for å opprettholde fremdriften i forprosjektet for nytt regjeringskvartal. Det foreslås også økt bevilgning til en energiløsning basert på sjøvann og oppstart av rivearbeider i regjeringskvartalet.

Det foreslås å øke bevilgningen til forsøket med statlig finansiering av omsorgstjenesten som følge av nye prognoser som indikerer merutgifter i 2018.

Det foreslås å øke bevilgningen til merverdiavgiftskompensasjon ved bygging av idrettsanlegg som følge av økt søknadsmasse.

Oppdaterte renteforutsetninger medfører at bevilgningen til rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg og transporttiltak i fylkene foreslås økt.

Det foreslås å øke bevilgningen til CO₂-håndtering for å dekke forprosjektering av transport, lager og inntil to fangstanlegg, jf. omtale under kap. 1840 og avsnitt 3.2.

Det foreslås å øke bevilgningen til investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser. Bevilgningen skal dekke første års utbetaling av tilskudd til ytterligere 700 heldøgns omsorgsplasser og innebærer økte tilsagn på om lag 1,2 mrd. kroner i 2018.

Skatteetaten gjennomfører for tiden flere store organisasjonsprosjekter, herunder ny overordnet organisering av etaten og ny kontorstruktur. Bevilgningen foreslås økt for å dekke utgifter til blant annet innføring, flytting og tilpasning av IKT-systemer.

Det foreslås å øke bevilgningen til modernisering av Altinn-løsningen. Dette skal bidra til å modernisere løsningen og bygger videre på samarbeidet med finansnæringen.

Bevilgningen til laboratorie- og radiologiske undersøkelser foreslås redusert på bakgrunn av et nytt anslag for utbetalinger i 2018. Nedjusteringen av anslaget for 2018 skyldes i hovedsak at endelig regnskap for 2017 ble lavere enn forventet.

Det foreslås å redusere bevilgningen til tilskuddsordningen Klimasats. Reduksjonen skyldes forsinkelser i flere prosjekter knyttet til tilskuddsordningen. Utbetalingene vil først skje når prosjektene er gjennomført.

I 2018 har utviklingen på arbeidsmarkedet vært bedre enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2018. Behovet for arbeidsmarkedstiltak for helt ledige er derfor også redusert, og tiltaksnivået kan bygges noe ned. Det foreslås en reduksjon på 1 100 plasser i andre halvår 2018, tilsvarende 550 plasser i gjennomsnitt på årsbasis.

Utgiftene til barnetrygd foreslås nedjustert, i hovedsak fordi det anslås færre mottakere av barnetrygd enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Utgiftene til pliktige bidrag til organisasjoner hvor Norge er medlem reduseres. Mindrebehovet er blant annet knyttet til FNs fredsbevarende operasjoner.

Utgiftene til innkvartering av asylsøkere reduseres, hovedsakelig som følge av redusert asylankomstprognose. Som følge av reduksjonen på utgiftssiden, reduseres også refusjonene av ODA-godkjente flyktningutgifter fra bistandsbudsjettet.

Bevilgningen til redningshelikopteranskaffelsen foreslås redusert, i hovedsak som følge av forsinkelser hos leverandør.

Utgiftene på integreringsområdet foreslås redusert, hovedsakelig som følge av at det er færre enslige mindreårige som utløser særskilt tilskudd i 2018 enn tidligere anslått. Som følge av reduksjonen på utgiftssiden, reduseres også refusjonene av ODA-godkjente flyktningutgifter.

Utgiftene under folketrygden foreslås redusert, hovedsakelig som følge av lavere utgifter til sykepenger, foreldrepenger og alderspensjon. Utgiftene til sykepenger reduseres blant annet som følge av en reduksjon i det trygdefinansierte sykefraværet i 2017 og 2018. Utgiftene til alderspensjon reduseres som følge av noe færre alderspensjonister og lavere gjennomsnittlig pensjon enn tidligere lagt til grunn. Utgiftene til foreldrepenger reduseres hovedsakelig som følge av lavere fødselstall. I tillegg nedjusteres anslaget på flere poster som følge av lavere gjennomsnittlig grunnbeløp enn tidligere ventet.

Utbyttene fra selskaper under Nærings- og fiskeridepartementet øker som følge av oppdatert informasjon fra selskapene. Det anslås at de største utbyttene vil komme fra Telenor og Statkraft.

Inntektene fra vederlag for oppdrettskonsesjoner økes. Økningen knytter seg til vederlag i forbindelse med ny kapasitet som ble tildelt til fastpris i desember 2017, samt et beregningsteknisk anslag på vederlag fra auksjonen av ny kapasitet som skal gjennomføres før sommeren 2018.

Inntektene under folketrygden foreslås oppjustert, hovedsakelig som følge av økt anslag for innkreving av feilutbetalinger.

Utbyttet fra NSB foreslås økt fordi årsresultatet i 2017 ble høyere enn forventet. Statens gjeldende utbytteforventning er 50 pst. av fjorårets årsresultat.

Inntektene under Innovasjon Norges lavrisikoordning øker som følge av at resultatet for 2017 ble bedre enn forventet. Det foreslås derfor økt utbytte.

De enkelte forslagene er nærmere omtalt i kapittel 2 i denne proposisjonen.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet var på 255,4 mrd. kroner i saldert budsjett. Nå anslås underskuddet til 245,4 mrd. kroner. Da inngår de samlede endringene i budsjettet så langt i år, nye anslag for skatter og avgifter og renter på statens gjeld og kontantbeholdning mv., og forslag om endrede bevilgninger i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets stilling fremgår av tabell 1.2 og 1.3.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 224,3 mrd. kroner, som er 41,3 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Økningen i kontantstrømmen skyldes blant annet at anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomhet er økt med 20,9 mrd. kroner. Videre er inntektene fra SDØE økt med 20,4 mrd. kroner.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til Statens pensjonsfond utland. Det tilbakeføres deretter midler fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Siden anslaget for det oljekorrigerte underskuddet overstiger anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, anslås nettoavsetningen i Statens pensjonsfond utland for 2018 til -21,1 mrd. kroner. Samlede rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 211,6 mrd. kroner i 2018, hvorav 203,2 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Samlet sett forventes dermed Statens pensjonsfond å få et overskudd på 190,5 mrd. kroner i 2018.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 8 653 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Av dette er 8 400 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland.

En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond utland vil bli foreslått i forbindelse med nysalderingen.

Staten lånefinansierer ikke utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner. Det oljekorrigerte underskuddet, hvor disse utgiftene inngår, finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettet gjøres dermed opp i balanse før lånetransaksjoner.

Statsbudsjettets lånetransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov for 2018 anslås nå til -60,6 mrd. kroner, jf. tabell 1.3. Endringene fra saldert budsjett gjelder hovedsakelig økte utgifter og inntekter knyttet til statsgjeld (20 mrd. kroner), samt økte utlån (0,9 mrd. kroner) og reduserte tilbakebetalinger (1,3 mrd. kroner) under boliglånsordningen i Statens pensjonskasse.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 1.3. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet i tabell 1.3, men ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank.

1.4 Anmodningsvedtak