3 Hjemmel for å tillate urnevegg og kreve avgifter

3.1 Innledning

Dette kapitlet dreier seg om to forslag til endringer i gravferdsloven som henger sammen. For det første foreslår departementet at gravplasslovgivningen igjen skal tillate urnevegg, det vil si at askeurne blir oppbevart i en lukket nisje i en vegg. Dette vil bli mer detaljert regulert i forskrift, men loven bør gi hjemmel til å kreve avgift. Avgiftshjemmelen vil synliggjøre at gravplasslovgivningen er endret og nå åpner for urnevegg.

For det andre foreslår departementet at gravferdsloven gir kommunen hjemmel til å fastsette avgifter for anonym minnelund, navnet minnelund og urnevegg. Betaling for minnelund har til nå ikke vært rettslig regulert i gravferdsloven eller gravferdsforskriften.

3.2 Gjeldende rett og NOU 2014: 2

3.2.1 Om urnevegg

Gravlegging i urnevegg vil si at askeurne blir oppbevart eller innmurt i en lukket nisje i en vegg eller et byggverk. Navn og data på den avdøde står normalt utenpå nisjen. Lae-utvalget brukte ordet kolumbarium, jf. NOU 2014: 2 punkt 11.4. Kolumbarium er imidlertid et ukjent begrep for mange, og departementet foreslår derfor å bruke det mer beskrivende ordet urnevegg. Dette innebærer ingen endringer i det materielle innholdet.

Urnen blir ikke brutt ned i urnevegg. Lae-utvalget la til grunn at gravlegging i urnevegg skal være en todelt prosess av både endelig og midlertidig karakter. Nisjen med urnen skal ikke åpnes inntil fredningstiden og festeperioden er over. Siden urnen ikke brytes ned i en urnevegg, føres urnen med asken i jorden tidligst etter utløpet av frednings- og festetiden. Utvalget beskrev urnevegg som en «vertikal, mellombels gravplass».

I dag er urnevegg ikke regulert i norsk gravplasslovgivning. Dette innebærer at det ikke finnes en uttrykkelig hjemmel for å tillate bygging av urnevegg til gravlegging. Dessuten krever gravferdsforskriften § 14 annet ledd at askeurne gravlegges slik at den er omsluttet med jord på alle sider. Det finnes noen få urnevegger i Norge fra før gravferdsloven av 1997.

Ifølge NOU 1989: 7 side 304 var det tidligere urnehaller i tilknytning til en del krematorier, men disse ble brukt bare i liten grad. Urnehall var her definert som et rom «hvor askeurne er plassert synlig for lengre tids oppbevaring». Adgangen til å bygge slike rom ble i sin tid visstnok gitt som alternativ til «vigslet jord», jf. NOU 1989: 7 side 311.

I NOU 1989: 7 side 311 ble det pekt på flere utfordringer ved å ha slike urnehaller. Det var opprinnelig tenkt at nisjene, som urnene ble oppbevart i, skulle være lukket ved gjenmuring, noe som etter alt å dømme aldri ble gjort. Urnehallene med tilgjengelige urner krevde vakthold, og pårørende hadde ikke mulighet til å besøke «graven» til enhver tid. Videre ble det vektlagt at oppbevaring i slike urnehaller innebar at askeurne med innhold ikke ble nedbrutt, noe som ellers er en forutsetning for alle asker. På denne bakgrunn var forslaget i NOU 1989: 7 å fjerne adgangen til å ha urnehall som gravsted for askeurner.

Under behandlingen av gravferdsloven uttalte kirke-, utdannings- og forskningskomiteen: «Fleirtalet er klar over at opphevinga av likbrenningslova inneber at det ikkje lenger vil vera høve til å ha urner i kolumbarium. Fleirtalet er samd i dette, men vil likevel særleg peike på trongen for å kome i møte særskilt buddhistane sitt ønskje om å kunne ha urne i tilknyting til eit permanent gudshus. Fleirtalet legg til grunn at § 1 tek ivare omsynet til slik gravplass» (Innst. O. nr. 46 (1995–1996) side 31). Gravferdsloven trådte i kraft 1. januar 1997 uten hjemmel for etablering av urnevegg. Stortingskomiteen synes å ha forutsatt at selv om den generelle adgangen til å ha urnevegger ble fjernet, vil et religiøst betinget behov for slik eller lignende oppbevaring ha tilstrekkelig hjemmel i det som nå er gravferdsloven § 1 annet ledd om gravlegging på gravplass anlagt av registrert trossamfunn, i henhold til tillatelse etter lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna. Departementet kjenner ikke til at dispensasjonsmuligheten som innstillingen la opp til, har blitt praktisert slik i ettertid.

Med utgangspunkt i erfaringer fra Danmark og fortsatt relativt lav kremasjonsprosent i Norge, la Lae-utvalget til grunn at gravlegging i urnevegg trolig ikke vil bli særlig vanlig i Norge. Utvalget foreslo likevel å åpne for gravlegging i urnevegg basert på et ønske om at gravplasslovgivningen skal åpne for flere alternativer. Utvalget forutsatte at avgjørelsen om en ønsker å etablere urnevegg, skal ligge til den lokale gravplassmyndigheten.

Utvalget foreslo at grav i urnevegg kan festes når det har gått 20 år etter gravleggingen, det vil si etter ordinær fredningstid i samsvar med gravferdsloven § 8. Dersom graven ikke festes etter fredningstidens utløp, gravlegges urne fra urnevegg i anonym urnegrav eller anonym minnelund.

Utvalget listet opp enkelte rammer for bruk av urnevegg som utvalget foreslo skulle fremgå av forskrift, jf. NOU 2014: 2 punkt 11.4:

• «– Kolumbarium skal stå på gravplass.

• – Med ordet lukka nisjar gjer ein det mogleg å setje urna bak eit gitter, eit vindauge eller ei dør. Ein treng med andre ord ikkje mure att nisjen, men urna skal vere utilgjengeleg. Det er ein føresetnad at nisjane er store nok til å romme oskeurner etter maksimalmåla i gravferdsforskrifta § 31.

• – Fredingstida er den same som for urner.

• – For å stå i kolumbarium i 20 år eller meir kan det vere behov for at urner toler meir enn det som følgjer av krava i gravferdsforskrifta § 31 første ledd. Vedtektene kan derfor stille krav om særskilt materiale eller utforming av urna. Etter fredings- og leigetida [festeperioden] kan det vere behov for at gravplassforvaltninga overfører oska til ei anna urne før gravlegginga i anonym grav eller anonym minnelund. Dette er ikkje eit brot på gravfreden.

• – Dei etterlatne har ikkje høve til å velje ei anna gravlegging enn anonym urnegrav eller minnelund etter fredings- eller leigetida. Det inneber at dei ikkje er til stades ved gravlegginga, sjå gravferdsforskrifta § 15a andre ledd.

• – Sjølv om fredingstida går ut, har gravplassforvaltninga ikkje plikt til å ta urna ut av kolumbariet og gravlegge henne. Tomme nisjar i eit kolumbarium kan gje eit lite tiltalande inntrykk, og det bør vere opp til gravplassforvaltninga når urna skal gravleggjast i anonym grav eller anonym minnelund. (…)

• – Gravplassforvaltninga kan krevje avgift for grav i kolumbarium etter same prinsipp som gjeld for namna minnelund, det vil seie at dei etterlatne betaler ein relativ del av kostnadene ved å etablere kolumbariet og for vedlikehaldet i fredingstida. (…)»

Bruk av urnevegg er tillatt i Sverige, Danmark og Finland, jf. NOU 2014: 2 punkt 11.4. Det finnes om lag 40 urnevegger i Sverige, og det bygges sjelden nye. I svensk lovgivning kreves ikke særskilt tillatelse til gravlegging i urnevegg. I Danmark var urnevegg populært i første halvdel av 1900-tallet, men er i dag lite brukt. Mens 39 prosent av urnene i København ble satt i urnehaller i 1921, var tallet redusert til kun 16 urner av over 6 600 kremasjoner i 2011. I Finland ble 105 urner satt i urnevegger i 2012.

3.2.2 Om avgifter for anonym minnelund, navnet minnelund og urnevegg

Minnelund vil si gravfelt på gravplass uten at det er et eget gravminne knyttet til den enkelte graven. Gravens plassering på anonym minnelund er kun kjent for gravplassmyndighetene, mens gravens plassering på navnet minnelund kan gjøres kjent. Ved navnet minnelund skal det plasseres minnesmerke med navn og data på de gravlagte. På anonym minnelund er minnesmerke uten navn og data på de gravlagte tillatt, men ikke pålagt. Anonym og navnet minnelund skal plasseres i atskilte gravfelt. Nærmere bestemmelser om anonym og navnet minnelund fremgår av gravferdsforskriften § 15a.

Gravferdsloven § 21 annet ledd gir hjemmel til å kreve avgifter for bruk av gravkapell, kremasjon og feste av grav. Prissetting av grav i minnelund er i dag ikke regulert. Lae-utvalget fikk gjennomført en nettbasert spørreundersøkelse blant gravplassforvaltninger sommeren 2013. Av de 295 som svarte på undersøkelsen var det 85 som hadde anonym minnelund og 38 som hadde navnet minnelund. Anonym minnelund var gratis 80 steder, mens navnet minnelund var gratis 13 steder. En undersøkelse fra 2018 viser at det finnes tilbud om navnet minnelund i om lag 1/3 av kommunene.

Lae-utvalget uttalte at betaling for anonym og navnet minnelund bør reguleres som en avgift, fastsatt av kommunen. Utvalget mente at økonomiske ordninger ikke skal stimulere til en økning i anonyme gravlegginger. Utvalget pekte også på at det generelt er en fordel for de etterlatte å ha en grav å gå til, og at også dette er et argument for å likestille disse to gravferdsformene økonomisk. Det ble vektlagt at de etterlatte bør bidra til å betale for minnesmerket og stell på anonyme minnelunder, hvor det er satt opp minnesmerke på samme måte som på navnede minnelunder. Utvalget gikk inn for at betaling for anonym minnelund ikke kan kreves hvis det ikke settes opp minnesmerke ved den anonyme minnelunden.

Lae-utvalget gikk i begrenset grad inn på hvordan avgift for anonym og navnet minnelund er regulert i de øvrige nordiske landene. Utvalget viste til at det i Danmark er flere anonyme gravlegginger enn i Norge. Årsaken synes å være kostnadene for de etterlatte for graver med gravminne som krever stell. Reduksjon i prissetting på enkelte typer gravminner har imidlertid ført til reduksjon i antallet anonyme gravlegginger i Danmark. Videre viste utvalget til at på de stedene det finnes krematorium i Sverige, blir 39 prosent av de avdøde gravlagt i anonym minnelund. Utvalget hadde ikke kjennskap til om tallet var representativt for hele landet.

3.3 Høringsinstansenes syn

3.3.1 Urnevegg

Departementet mottok 249 høringssvar. Det store flertallet (om lag 70 prosent) av høringssvarene inneholder ingen merknader til forslaget om å tillate bruk av urnevegg. Det vil si at om lag 30 prosent av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget, og av disse er flertallet (om lag 60 prosent) positive til å tillate bruk av urnevegg, blant annet Agder og Telemark bispedømmeråd, Bærum kommune, KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter (heretter KA), Norsk forening for kirkegårdskultur og en rekke kirkelige fellesråd.

Asker kirkelige fellesråd hadde allerede planer om å anlegge urnevegg:

«AKF støtter forslaget om at det åpnes for flere gravleggingsformer, slik som f.eks. kolumbarium og askespredning på gravplass. I forlengelsen av dette vil det også være grunn til å vurdere en åpning for gravlegging av aske uten urne. Lokalt i Asker kunne vi tenke oss å prøve ut en urnevegg allerede i en planlagt urnegravplass ved Vardåsen kirke.»

Flere instanser fremhever behovet for fremtidige arealbesparende løsninger som et støtteargument for forslaget. For eksempel uttaler Bergen kirkelige fellesråd:

«De store bykommunene har utfordringer i forhold til arealbehov til fremtidens gravplasser. Det er stort press på tilgjengelige arealer i sentrale områder, og BKF jobber aktivt med å få avsatt gravplassarealer som del av infrastrukturen når nye byområder planlegges. Likevel ser vi at utviklingen er nødt til å gå mot mindre arealkrevende gravleggingsformer i fremtiden, og selv om denne utviklingen vil gå sakte, ønsker vi ikke at lovverket skal bremse en naturlig utvikling så lenge hensynene til verdighet og likeverd ivaretas.

Kolumbarium har vært tillatt etter tidligere tiders lovverk, og selv om det ikke er registrert noen etterspørsel i dag, vil muligheten for etablering av kolumbarium som et tilbud være en tilpasning til fremtidens behov. (…) Brukerne er i sentrum i gravplassforvaltningen og vi tror dette kan være et tilbud for de som ikke ser for seg å stelle en tradisjonell grav med bed og gravminne.»

Flere instanser trekker generelt sett frem som positivt å ta i bruk flere gravferdsformer, deriblant KA, Moss kirkelig fellesråd og Norsk forening for kirkegårdskultur. KA «støtter forslaget om at det åpnes for flere gravferdsformer, slik som for eksempel kolumbarium». Norsk forening for kirkegårdskultur «mener dette er gode forslag som kan representere en berikelse av gravplasskulturen».

Flere instanser fremhever at det må reguleres hvordan urnen skal behandles etter festetidens utløp. Flere instanser er opptatt av at askeurnen må i jorden etter fredningstidens eller festeperiodens utløp. Noen foreslår å samle dette tilbudet for eksempel ett sted i kommunen eller kun tilby hvor det allerede eksisterer urnevegg. Videre uttaler flere instanser at økonomiske kostnader ved gjennomføring av foreslåtte lovendringer må kompenseres. Synspunktene er fremmet av blant andre rådmannen i Bærum kommune, Folldal kyrkjelege fellesråd, Gjøvik kirkelige fellesråd, Gol kyrkjelege fellesråd, Gulen kyrkjelege fellesråd og Lillehammer kirkelige fellesråd. Bærum kommune uttaler:

«Adgangen til gravlegging i kolumbarium på gravplass vil være arealbesparende løsninger i forhold til tradisjonelle kistegraver, urnegraver og minnelunder, men det vil innebære etableringskostnader og driftsoppgaver/utgifter for gravplassforvaltningen. Kolumbarium bør ikke defineres som en gravferdsform. Det er en oppbevaring av urne frem til den endelige gravlegging skjer. Hvis det skal kombineres med gravlegging etter tiden i kolumbarium utløper, må det avklares hva som skjer med askene og hvem har ansvaret.»

Noen av høringsinstansene som ikke ønsker at urnevegg tillates, peker også til dels på samme forhold som høringsinstansene som er positive til bruk av urnevegg. Dette gjelder for eksempel synspunktet om at opprettelse av urnevegger ikke bør være et pålegg, og må forutsette vedtak hos den enkelte gravplassmyndigheten. Både Mo kirkelige fellesråd og Radøy sokneråd fremhever:

«Kolumbarium (…) er svært lite brukt og ikkje kultur for hos oss, det bør ikkje bli pålagt at alle gravplassar skal gje tilbod om det. Det vil gje store etableringskostnader utan at det er etterspurd.»

Sogndal og Leikanger kyrkjelege fellesråd uttaler:

«Fellesrådet ser ikkje føre seg at å opne for gravlegging i kolumbarium vil føre til utstrakt bruk av denne typen gravlegging. Me ser likevel føre oss at etablering av kolumbarium må vere etter vedtak hjå den lokale gravferdsmyndigheita, og ikkje noko ein vil bli pålagt å etablere i alle kommunar.»

Flere instanser mener at bruk av urnevegg kan være i strid med religiøs lære eller grunnleggende gravferdsprinsipper. Nesodden kirkelige fellesråd skriver:

«Når det gjelder spørsmålet om å tillate kolumbarier føler Nesodden kirkelige fellesråd seg ikke kompetent til å gi en klar og tydelig tilrådning. Det stilles spørsmålstegn ved om denne gravskikken ikke representerer et brudd med en luthersk forståelse av gravferden. Dette fordi denne gravferdspraksisen innebærer at kroppen, i dette tilfellet representert ved asken, ikke umiddelbart føres tilbake til jorden og naturens kretsløp. Nesodden kirkelige fellesråd ber om en særskilt utredning av dette spørsmålet før det eventuelt fremmes forslag om at dette skal tillates.»

Tilsvarende reservasjoner gir Hå kyrkjelege fellesråd og Klepp kyrkjelege fellesråd uttrykk for.

Stavanger kirkelige fellesråd ønsker primært at det ikke åpnes for bruk av urnevegg. Fellesrådet føyer imidlertid til:

«Dersom det vedtas å godkjenne bruk av kolumbarium, så bør man legge til grunn prinsippet om at asken skal tilbake til naturen og ikke oppbevares utover fredningstiden. Urne i kolumbarium bør derfor etter 20 år gravlegges/asken spres. Dersom det ikke vedtas regler for dette, vil man kunne få et betydelig antall urner med aske som står uten begrensning og opptar mye plass.

SKF har erfart behov for kolumbarium i gravplassforvaltningssaker, men dette behovet oppstår svært sjelden. Behovet kan oppstå gjerne når det blir funnet en avdød som ikke kan identifiseres. Ingen pårørende har etterlyst vedkommende. Lagring av DNA for avdøde kan medføre at han/hun blir identifisert i løpet av de nærmeste årene. I slike saker kan kolumbarium på en god måte ivareta pårørendes behov det bør likevel settes en grense på 20 år for at urnen blir gravlagt.»

I tillegg er det bemerket fra blant annet Arendal kirkelige fellesråd at oppbevaring i urnevegg vil kreve annen kvalitet på urnene fordi ordinære urner oppløses etter relativt kort tid.

3.3.2 Avgifter for anonym minnelund, navnet minnelund og urnevegg

Blant de 249 høringssvarene er det kun noen få merknader til forslaget om å lovfeste adgangen til å kreve avgift for anonym og navnet minnelund.

Lae-utvalget foreslo nærmere regulering av avgiftene i gravferdsforskriften § 37. Den foreslåtte endringen gikk ut på at «ved gravleggingen kan gravplassforvaltningen kreve avgift for anonym minnelund, navnet minnelund og kolumbarium». Det var svært få høringsuttalelser som berørte spørsmålet om å lovfeste hjemmelen til å kreve avgift for anonym og navnet minnelund, og forslaget til forskriftsendringen i § 37.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet uttaler følgende om forslag til endring i gravferdsloven og forskriften:

«Avgift for bruk av kolumbarium og eventuell leie på lik linje som for minnelunder bifalles. (…) § 37 Avgifter for anonym minnelund, navnet minnelund og kolumbarium, samt fastsettelsen av disse bifalles. Det bør vurderes om krematorier kan ta avgift for midlertidige låsbare urnevegger ved lengre oppbevaring av urnen ønsket av den som er ansvarlig for gravferden.»

Bergen kirkelige fellesråd kommenterer ikke lovforslaget direkte, men knytter merknader til forslag til endring i gravferdsforskriften med følgende uttalelse:

«Vi merker oss forslaget om at betaling for anonym og navnet minnelund bør reguleres som en avgift. BKF ber om en nærmere spesifisering av hvilke kostnader som kan dekkes. Det kan ligge store kostnader i formuleringen: «…gravens andel av kostnadene til minnesmerket eller kolumbariet og kostnadene ved vedlikehold og stell i 20 år».»

KA viser til forslaget til endringer i avgiftsbestemmelsen, og uttaler at «KA ønsker at kommune kan fastsette differensierte avgifter når det foreligger særlige forhold» som for eksempel spesielle jordforhold.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

3.4.1 Hjemmel for urnevegg

Departementet foreslår at gravferdsloven ved hjemmel til å kreve avgift i § 21 annet ledd, gir adgang til å anlegge og bruke urnevegg. Bakgrunnen for forslaget er primært et ønske om at gravplasslovgivningen skal åpne for flere alternativer. Dette har selvstendig verdi i et økende tros- og livssynsmangfold, jf. gravferdsloven § 1. Selv om lovgivningen gir adgang til å opprette egne gravplasser for trossamfunn, gir en generell mulighet for å anlegge urnevegg på offentlige gravplasser et tilbud til dem som ønsker en slik gravleggingsform uten at dette er religiøst begrunnet.

Befolkningsfremskrivingen til Statistisk sentralbyrå (SSB) tilsier at det vil være en stor økning i tallet på dødsfall i Norge fremover, se NOU 2014: 2 punkt 3.4. Årlige dødsfall forventes å øke fra om lag 41 000 i 2017 til om lag 53 000 i 2040 ifølge hovedalternativet blant SSBs fremskrivinger. Frem mot slutten av dette århundret vil antall dødsfall øke ytterligere. Dette vil legge større press på offentlige ressurser. Dersom kremasjonsprosenten fortsetter å stige omtrent et halvt prosentpoeng i året, vil den i 2040 være på om lag 50 prosent, jf. NOU 2014: 2 punkt 6.3.3. Basert på tallene fra Danmark antar departementet at etterspørselen etter urnevegg ikke vil være særlig stor i Norge heller, i alle fall ikke med det første. Hensikten med den foreslåtte lovendringen er en rettslig tilrettelegging, slik at loven ikke er til hinder for de tilfellene hvor en ønsker å ta i bruk urnevegg. Urnevegger kan på sikt øke utnyttingsgraden på gravplassene.

En lovhjemmel for etablering av urnevegg på gravplassene, vil ikke innebære nye plikter for lokal gravplassmyndighet. Departementet understreker at avgjørelsesmyndigheten vil ligge til den lokale gravplassmyndigheten, som vil stå fritt til å anlegge eller la være å anlegge urnevegg.

Denne formen for gravlegging i to omganger – første gang ved innsetting i urneveggen og andre gang ved nedsetting i jorden – innebærer ikke brudd på gravfreden. Departementet foreslår å forskriftsfeste nærmere hva som skal skje etter at fredningstiden og eventuelt festeperioden er over. Hovedprinsippet skal fortsatt være at asken skal i jorden, for eksempel ved nedsetting i anonym urnegrav eller minnelund. Dette stadiet vil ikke innebære medvirkning eller deltakelse fra de etterlatte. Departementet vil vurdere om det unntaksvis kan gis adgang til urnevegg som endelig gravlegging, forutsatt et religiøst behov, for eksempel for buddhistmunker, jf. Innst. O. nr. 46 (1995–1996) side 31.

Nærmere bestemmelser om urnevegg vil bli gitt i forskrift før urnevegg kan tas i bruk, jf. gravferdsloven § 26.

3.4.2 Hjemmel for avgifter til anonym minnelund, navnet minnelund og urnevegg

Departementet foreslår at det gis lovhjemmel til å kreve avgifter for anonym minnelund, navnet minnelund og urnevegg i gravferdsloven § 21 annet ledd. Departementet legger opp til at avgiftene fastsettes av kommunen etter forslag fra gravplassmyndigheten, det vil normalt si kirkelig fellesråd. Det vil være opp til kommunen om det skal kreves avgifter eller om bruk av minnelund og/eller urnevegg skal være uten kostnad for de etterlatte.

Departementet mener at avgiftssystemet ikke bør stimulere til anonym gravlegging, og at de etterlatte derfor bør bidra til å betale for minnesmerket og stell på anonyme minnelunder hvor det er satt opp minnesmerke på samme måte som på navnede minnelunder. Det foreslås ikke forskriftshjemmel om fastsetting av avgiftene. Det blir opp til lokale styresmakter å fastsette eventuelle avgifter.