2 Bakgrunnen for lovforslaget

Forurensningsmyndigheten har identifisert et behov for å presisere definisjonen av avfall og definere begrepet gjenvinning i forurensningsloven. Begrepene er sentrale i norsk og europeisk avfallsrett og skal i hovedsak tolkes på samme måte i Norge som i EU. Et sentralt siktemål med rammedirektivet om avfall, er å presisere hva som menes med nøkkelbegrepene avfall og gjenvinning. Hensynet til klarhet og forutberegnelighet for norske rettsanvendere tilsier at det er behov for tilsvarende presiseringer i forurensningsloven. Klima- og miljødepartementet anbefaler derfor å definere de nevnte nøkkelbegrepene. Det vil bringe norsk avfallsterminologi i forurensningsloven og svalbardmiljøloven nærmere rammedirektivets definisjoner. For å sikre konsistens i lovverket, anbefales det at definisjonen av avfall i svalbardmiljøloven endres samtidig med definisjonen i forurensningsloven, selv om EØS-avtalen ikke gjelder for Svalbard.

Rammedirektivet om avfall angir også kriterier for hva som kan regnes som biprodukter og ikke avfall, og betingelser for når avfall opphører å være avfall. Dette er praktisk viktige avgrensninger, som Klima- og miljødepartementet anbefaler å lovfeste. Det er i tillegg behov for en forskriftshjemmel, som gir Klima- og miljødepartementet kompetanse til å fastsette nærmere bestemmelser om hva som skal regnes som avfall, for å kunne gjennomføre rettsakter fra EU/EØS om grensedragningen mellom avfall og produkt i norsk rett.

Videre kan forurensningsloven i større grad gjenspeile gjeldende norsk avfallspolitikk når det gjelder målet om å fremme gjenvinning, fortrinnsvis ved ombruk og materialgjenvinning. Det foreslås at retningslinjer i forurensningslovens innledende bestemmelser reflekterer det.

Forurensningsmyndigheten har samtidig sett behov for øvrige mindre lovendringer. Det foreslås å presisere og utdype meningsinnhold i enkelte bestemmelser, for å klargjøre rettstilstanden.

2.1 Direktiv 2008/98/EF

Det reviderte rammedirektivet for avfall 2008/98/EF er en videreutvikling av det tidligere rammedirektivet for avfall 2006/12/EF som igjen erstattet direktiv 75/442/EØF om avfall. Det reviderte rammedirektivet for avfall omfatter bestemmelser om farlig avfall og spillolje og erstatter direktivet om farlig avfall (91/689/EØF) og direktivet om spillolje (75/439/EØF).

Med det reviderte rammedirektivet for avfall videreutvikler EU rammeverket for avfall ved å definere grunnleggende begreper og klargjøre prinsipper for avfallshåndtering. I rammedirektivet artikkel 4 oppstilles et avfallshierarki som skal ligge til grunn for avfallspolitikken i medlemslandene og i EØS-området. I hierarkiet er avfallsforebygging høyest prioritert, fulgt av forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning, herunder energiutnyttelse. Nederst i hierarkiet er sluttbehandling av avfall.

Ved anvendelsen av avfallshierarkiet skal det blant annet tas hensyn til føre-var-prinsippet og prinsippet om bærekraftig utvikling, teknisk gjennomførbarhet og økonomisk levedyktighet, vern av ressurser, samt de samlede virkningene for miljøet, menneskers helse, økonomien og samfunnet, jf. artikkel 4 nr. 2 tredje ledd. Miljøhensyn kan gi grunn til å fravike avfallshierarkiet for bestemte avfallsstrømmer når det er begrunnet ut fra en livssyklus-tankegang, jf. artikkel 4 nr. 2 første ledd. I tillegg til retningslinjen i artikkel 4, inneholder rammedirektivet konkrete mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning i artikkel 11. Norge er allerede i dag forpliktet til å følge rammedirektivets avfallshierarki og arbeide for å nå de konkrete gjenvinningsmålene.

I artikkel 5 nr. 1 gir direktivet anvisning på hvordan grensen mellom avfall og biprodukter skal trekkes. Bestemmelsen angir kriterier, som i hovedsak er basert på eldre rettspraksis fra EF/EU-domstolen. Artikkel 5 nr. 2 gir EU-kommisjonen kompetanse til å utvikle utfyllende biproduktkriterier for bestemte stoffer og gjenstander. Videre kan partene i EØS-avtalen også utvikle slike kriterier for bestemte stoffer og gjenstander. Utfyllende regelverk må utvikles på grunnlag av kriteriene i artikkel 5 nr. 1.

Artikkel 6 angir betingelser som EU-kommisjonen skal legge til grunn når den utarbeider spesifikke kriterier for når nærmere bestemte avfallsfraksjoner opphører å være avfall. Det er forventet at utviklingen av konkrete, harmoniserte kriterier vil stimulere utviklingen av materialgjenvinningsindustrien i EU og dermed øke tilgangen på viktige materialressurser. Forordninger med utfyllende kriterier for avfallsfasens opphør er utviklet og vedtatt for jern-, stål- og aluminiumsskrap og glass, og er under utvikling for kobberskrap, papir, plast, aggregater og biologisk nedbrytbart avfall (kompost og biorest).

I tilfeller hvor EU ikke har fastsatt spesifikke kriterier for avfallsfasens opphør for en avfallsstrøm, må myndighetene i det enkelte land fra sak til sak vurdere om avfallet har opphørt å være avfall. Partene i EØS-avtalen kan også utvikle generelle normer om avfallsfasens opphør for bestemte avfallsfraksjoner. Eventuelle slike normer må notifiseres til EU-kommisjonen eller EFTAs overvåkingsorgan, ESA.

Direktivet er et minimumsdirektiv hjemlet i traktaten om Den europeiske unions virkemåte artikkel 175. Det er derfor adgang til å opprettholde og vedta strengere regler innenfor direktivets anvendelsesområde.

2.2 Høringen

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet 12. juli 2013 høringsnotat med forslag til endringer i forurensningsloven og svalbardmiljøloven på høring til følgende instanser:

• Finansdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Det Juridiske Fakultet ved UiO

• Fylkesmennene i alle fylker

• Mattilsynet

• Statistisk Sentralbyrå

• Statens strålevern

• Sysselmannen på Svalbard

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Autoretur

• Avfall Norge

• Batteriretur

• Bryggeri- og drikkevareforeningen

• Byggenæringens Landsforening

• Framtiden i Våre Hender

• Greenpeace Norge

• Grønn Hverdag

• Grønt Punkt Norge

• KS Kommunenes Sentralforbund

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge

• LOOP

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og ungdom

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norsk bioenergiforening

• Norsk forening for farlig avfall

• Norsk fjernvarme

• Norsk Industri

• Norsk returmetallforening

• Norsk Vann

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Ruteretur

• Standard Norge

• Syklus

• Vindusretur

• Virke

• Zero

Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:

• Statistisk sentralbyrå

• Oslo kommune

• Avfall Norge

• Norsk Industri

• Norsk Returmetallforening

Følgende instans har uttalt at de ikke har merknader:

• Justis- og beredskapsdepartementet