2 Endringar i reglane om ventetid for dagpengar – folketrygdlova § 4-9

2.1 Innleiing og bakgrunn

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår å erstatte gjeldande reglar om ventetid på tre dagar innanfor ein referanseperiode på 15 dagar før dagpengeutbetalingane startar, med ei ventetid i form av ein eigenandel som svarar til tre gongar den dagsatsen den enkelte dagpengemottakaren har. Denne eigenandelen blir trekt i den eller dei første utbetalinga(-ne).

Bakgrunnen for endringsforslaget er at det etter dei gjeldande reglane kan ta lang tid å få avvikla ventetida dersom dagpengemottakaren tar arbeid eller ikkje fyller vilkåret om å vere reell arbeidssøkar i delar av referanseperioden. I mange tilfelle fører det til tap av dagpengeretten. I tillegg er reglane kompliserte og vanskelege å forstå for brukarane og krevjande for Arbeids- og velferdsetaten å rettleie om og administrere. Med denne endringa vil dei som tar eit midlertidig arbeid kort tid etter at dagpengane er innvilga, ikkje lenger risikere tap av ytinga som følge av at dei må fremme ein ny dagpengesøknad fordi ventetida ikkje er avvikla. Dermed vil det i større grad lønne seg å ta arbeid også i starten av ein dagpengeperiode. I tillegg inneber endringa ei forenkling som vil lette saksbehandlinga. Forslaget legg betre til rette for digitalisering og gjer at færre treng å rette seg til Arbeids- og velferdsetaten med spørsmål og klager.

2.2 Gjeldande rett

Retten til dagpengar er regulert i folketrygdlova kapittel 4 Dagpengar under arbeidsløyse. For å få dagpengar må ein vere medlem av folketrygda, ha tapt arbeidsinntekt som følgje av arbeidsløyse og som hovudregel, ha opphald i Noreg, sjå folketrygdlova §§ 4-1 til 4-2. Etter folketrygdlova § 4-3 må arbeidstida ha blitt redusert med minst 50 prosent samanlikna med arbeidstida før arbeidsløysa. For å få dagpengar må den tidlegare arbeidsinntekta etter folketrygdlova § 4-4, svare til minst 1,5 gongar grunnbeløpet i folketrygda (G) dei siste 12 kalendermånadene før dagpengesøknaden er fremma, eller minst 3 G innanfor dei siste 36 kalendermånadene før søknaden. Eit grunnleggjande vilkår for rett til dagpengar er vilkåret om å vere reell arbeidssøkar, sjå folketrygdlova § 4-5. Det inneber at ein aktivt må søke arbeid og vere villig og i stand til å ta arbeid på heil- eller deltid, kor som helst i landet.

Etter folketrygdlova § 4-9 blir dagpengane først utbetalt når ein arbeidssøkar har vore arbeidslaus og meldt til Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøkar i minst tre av dei siste 15 dagane. Laurdag og søndag blir ikkje rekna med. Alle vilkåra for rett til dagpengar må vere oppfylt i heile ventetida på tre dagar innanfor femtendagarsperioden, også kravet om å vere reell arbeidssøkar. Det betyr at ventetida ikkje blir avvikla dersom arbeidssøkaren er sjuk, har ferie eller arbeider meir enn 50 prosent av den vanlege arbeidstida si.

Ventetida kan tidlegast starte frå det tidspunktet medlemmen er innvilga dagpengar. Dagpengeperioden, jf. folketrygdlova § 4-15, tar til frå og med dagen etter at ventetida er ferdig avvikla.

Reglane om ventetid gjeld berre ved ein ny søknad om dagpengar. Det vil seie at det ikkje er noka ny ventetid når stønadsmottakaren tar opp att ei dagpengesak som midlertidig har vore stansa, til dømes på grunn av arbeid, sjukdom eller ferie, etter reglane i folketrygdlova § 4-16.

Dei som får dagpengar ved permitteringar i fiske- og sjømatindustrien, er unntatt frå ventetidsreglane, sjå forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet (dagpengeforskrifta) § 6-7. Det har samanheng med at det ikkje gjeld noka lønnsplikt under permittering for desse.

Ventetida er dels meint å vere ein eigenandel for dei som søker om dagpengar, og skal motivere til å komme raskt i nytt arbeid, til dømes søke aktivt etter ny jobb også i ein oppseiingsperiode. Dels har ventetidsreglane ein administrativ grunn: Dersom ein dagpengesøkar får så mykje arbeid rett etter at dagpengesøknaden er sendt at ventetida ikkje blir avvikla innanfor referanseperioden på femten dagar, vil dagpengeperioden ikkje kunne starte, og saka vil bli avslutta. Ventetidsreglane kan bidra til at det ikkje blir starta dagpengesaker og utbetalt dagpengar i dei tilfella kor arbeidssøkaren kort tid etter arbeidsløysa er tilbake i arbeid. Ventetidsreglane kan også bidra til at oppsagde skaffar seg nytt arbeid i oppseiingstida og unngår periodar som arbeidslause.

2.3 Høyring

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sende eit forslag til endringar i ventetidsreglane på høyring 10. mai 2023, til følgande høyringsinstansar:

• Departementa

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Trygderetten

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Garantikassen for fiskere

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• NHO – Næringslivets hovedorganisasjon

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – YS

I høyringsnotatet går det fram at departementet har vurdert to alternative forenklingar i reglane om ventetid. Det eine forslaget gjekk ut på å rekne ventetida som dei tre første kalenderdagane etter at dagpengane er innvilga (unntatt laurdag og søndag), dvs. frå verknadstidspunktet. Det ville vere enklare å forstå og forvalte enn dei gjeldande reglane. Ei slik berekning ville innebere ei avvikling av ventetida utan omsyn til om kravet om å vere reell arbeidssøkar og dei andre vilkåra for rett til dagpengar er oppfylt eller ikkje.

Ei vesentleg innvending mot å berekne ei ventetid utan å ta omsyn til om vilkåra for rett til dagpengar er oppfylt i ventetida, er at heilt og delvis arbeidslause da ville få ein ulik eigenandel. Dei som har mykje arbeid eller er sjuke eller har anna fråvær (ferie m.m.), ville i realiteten ikkje få nokon eigenandel, fordi dei uansett ikkje ville fått dagpengar i dei tre dagane. Det ville gi rom for tilpassingar, og kunne samtidig virke lite rimeleg. Departementet tilrådde derfor ikkje ei slik løysing.

I staden foreslo departementet å gjere om ventetida til ein eigenandel som svarar til tre gongar dagsatsen til den enkelte dagpengemottakaren, som blir trekt i den eller dei første dagpengeutbetalingane. Ein slik eigenandel vil treffe dagpengemottakarane likt.

Følgande høyringsinstansar har svart at dei ikkje har merknadar:

• Forsvarsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kommunal- og distriktsdepartementet

• Samferdsledepartementet

Følgande høyringsinstansar har merknadar:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – YS

• Privatperson Per-Olav Elshaug

Alle instansane som ga høyringssvar, støtta endringsforslaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslo at det i lovteksta må gå klart fram at «dagsatsen», jf. folketrygdlova § 4-12, også omfattar eit eventuelt barnetillegg.

LO viste til at reguleringa av ventetida etter § 4-9 og av forlenga ventetid etter folketrygdlova § 4-10 blir ulik med den foreslåtte endringa, og at dersom ikkje også § 4-10 endrast no,

«[--] bør det klargjøres hvordan reglene praktiseres, slik at det blir tydelig for søkerne hvordan dagpengene beregnes i de ulike tilfellene.»

LO viste elles til det tidlegare innspelet deira om behovet for ei samla gjennomgang av ulike trygdeytingar, med sikte på å styrke velferdspilaren i den norske modellen. LO viste også til at dagpengeordninga ikkje er spesielt raus og bør bli styrka. YS støttar også forslaget, gitt at det framleis skal vere ein eigenandel i dagpengeordninga. YS meiner likevel at dagpengane også utan ein slik eigenandel, gir sterk motivasjon til å skaffe seg arbeid raskt, sidan dagpengane har ein lågare kompensasjonsgrad enn dei andre folketrygdytingane. Dei som har hatt dei lågaste inntektene får ei «dobbel ulempe» gjennom ventedagane.

2.4 Vurderingar og forslag

2.4.1 Nærmare om bakgrunnen for endringsforslaget

Mellom 65 og 80 prosent av dei som søker dagpengar, er heilt arbeidslause. Desse vil som regel avvikle ventetida dei tre første dagane etter at dagpengane er innvilga. Sidan dagpengane blir gitt for fem dagar i veka – måndag til og med fredag – kan ventetida berre bli avvikla på desse vekedagane. Til tross for at det i dagpengevedtaket blir opplyst om ventetida, er det mange som ikkje forstår kvifor dei får utbetalt mindre enn full dagpengesats på den første utbetalinga. Dette er likevel nokså enkelt å forklare.

For dagpengesøkjarar som er delvis arbeidslause, kan dei gjeldande reglane for berekning av ventetida vere svært vanskeleg å forstå. Dette skuldast mellom anna at nokre av vilkåra for rett til dagpengar, som til dømes kravet om minst 50 prosent arbeidstidsreduksjon, ikkje blir vurdert per dag, men for heile meldeperioden på fjorten dagar.

Dagpengesøkaren må altså ha hatt minst 50 prosent arbeidstidsreduksjon innanfor meldeperioden for å kunne få berekna ventedagane. Har dagpengesøkaren arbeidd meir enn 50 prosent av si fastsette vanlege arbeidstid i meldeperioden, blir det ikkje berekna nokon ventedagar. Da blir heller ikkje ventetida avvikla. I tillegg blir reglane ytterlegare kompliserte av at referanseperioden på femten dagar for berekning av ventetida ikkje korresponderer med meldeperioden på fjorten dagar.

Vilkåret om minst 50 prosent arbeidstidsreduksjon innanfor meldeperioden, inneber at særleg dei delvis arbeidslause eller delvis permitterte dagpengemottakarane kan få problem med å avvikle ventetida. Det skuldast at avviklinga av ventetida avheng av kva for dagar innanfor dei aktuelle meldeperiodane dei har deltidsarbeid og ikkje, og av kva for dag i den første meldeperioden dagpengesaka startar. Dagpengemottakaren kan risikere å ikkje få avvikla noka ventetid i den aktuelle meldeperioden, sjølv om han eller ho innanfor denne perioden har hatt minst tre dagar heilt utan arbeid. Ein delvis arbeidslaus dagpengemottakar vil vidare kunne få problem med å avvikle ventetida innanfor dei femten verkedagane når dagpengesaka startar seinare enn måndagen i veke 1 i meldekortsyklusen.

Viss ventetida ikkje blir avvikla innanfor referanseperioden på femten dagar, vil dagpengesaka heller ikkje bli starta. For å kunne få dagpengar vil ein da måtte sende inn ein ny søknad om dagpengar. Når dagpengesøkarane ikkje forstår at ventetida ikkje er avvikla, forstår dei heller ikkje at dei må sende ein ny søknad om dagpengar og det kan ta tid før ein ny søknad blir fremma, også om Arbeids- og velferdsetaten informerer om at medlemmen må søke på nytt. Sidan dagpengar tidlegast kan bli innvilga med verknad frå det tidspunktet ein har søkt om dagpengar, inneber det at mange vil få ein periode heilt utan dagpengar fram til ny søknad er fremma. Det midlertidige økonomiske tapet kan auke med ei lang saksbehandlingstid.

Samla gir dette svake insentiv til å ta arbeid i den første tida etter at dagpengane er innvilga. For å sikre at ventetida blir avvikla, slik at utbetalingane kan starte, vil det tvert om lønne seg å ikkje ta noko arbeid. Gjeldande reglar er med andre ord innretta slik at det ikkje lønner seg å ta midlertidig eller deltidsarbeid i dei første vekene etter at dagpengane er innvilga.

Dagpengane har som formål å sikre inntekt ved arbeidsløyse, men skal også vere eit arbeidsmarknadspolitisk verkemiddel. Derfor er det viktig at ordninga gir gode insentiv til å ta arbeid, slik at dagpengemottakarane kjem raskt attende til arbeidslivet. Det er også viktig at dagpengemottakarane forstår kva for reglar som gjeld og kan innrette seg i tillit til desse. Reglane om ventetid gir i nokre tilfelle svake insentiv til å ta arbeid. Vidare er reglane kompliserte og gjer at unødvendig mange rettar seg til Arbeids- og velferdsetaten, både for å få hjelp til å forstå reglane og med klager. Når manglande avvikling av ventetida fører til at søkarar må søke på nytt, får etaten dessutan ekstra arbeid gjennom å måtte behandle fleire søknader frå dei same søkarane.

Det er ikkje urimeleg å ha ein eigenandel for dagpengemottakarar. Ein eigenandel i byrjinga av perioden svekker kompensasjonsgraden i dagpengane, og mest for dei som har dei kortaste dagpengeperiodene. Dette gjer det noko mindre gunstig å vere arbeidslaus enn om ein ikkje hadde hatt ventedagar. Ein eigenandel i byrjinga av perioden kan dermed oppmuntre til å søke arbeid. På den andre sida vil ein lågare kompensasjonsgrad også gi noko svakare økonomisk støtte og svekke likviditeten i starten av dagpengeperioden.

Det er ikkje uvanleg å ha reglar om ventetid (karenstid) i arbeidsløysetrygda. I EØS-området opplyser 13 av 31 land at dei har reglar om ventetid før ein får innvilga dagpengar, og 18 land opplyser at dei ikkje har reglar om ventetid.1 Det varierer både kor mange ventedagar dei ulike landa har, og korleis ventetida blir berekna. Av dei landa som har reglar om ventetid, er Noreg blant dei tre landa med kortast ventetid.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legg etter ei samla vurdering til grunn at det framleis bør vere ein eigenandel i byrjinga av dagpengeperioden. I staden for å berekne eigenandelen som ei ventetid på tre dagar, held departementet fast på forslaget om ein eigenandel som blir rekna som tre gongar dagsatsen til den enkelte dagpengemottakaren.

Dagpengane utgjer 2,4 promille av dagpengegrunnlaget per dag, fem dagar i veka, jf. folketrygdlova §§ 4-11 og 4-12. Dei som forsørger barn under 18 år, får ein høgare dagsats, med eit barnetillegg som svarer til 35 kr per barn, per dag, sjå dagpengeforskrifta § 7-1. Dagpengane inklusive barnetillegg kan likevel ikkje utgjere meir enn 90 prosent av dagpengegrunnlaget, jf. folketrygdlova § 4-12 tredje ledd. Ein rein eigenandel kan setjast til den dagsatsen den enkelte får berekna når dei får innvilga dagpengane, medrekna eventuelt barnetillegg, multiplisert med tre. Eigenandelen vil da svare til tre dagar med dagpengar for den enkelte.

Det er dagsatsen slik den blir berekna etter folketrygdlova § 4-12, som skal leggast til grunn ved fastsettinga av eigenandelen. Det vil seie den dagsatsen som gjeld frå det tidspunktet dagpengane blir innvilga med verknad frå, og som går fram av vedtaket om innvilging av dagpengar. Med ei slik berekning vil eigenandelen svare til dei tre ventedagane i den gjeldande ordninga, men berekninga og trekket vil kunne gjerast langt enklare. I tråd med høyringsinnspelet frå Arbeids- og velferdsdirektoratet, foreslår departementet å presisere i lova at barnetillegget skal reknast som ein del av eigenandelen. Dagpengemottakarar som mottek andre ytingar frå folketrygda som dagpengane blir samordna mot når dei får innvilga dagpengar, får den berekna dagsatsen redusert etter reglane i folketrygdlova §§ 4-25 og 4-26. Sidan desse dagpengemottakarane ikkje eigentleg mottar «fulle dagpengar», er det rimeleg at eigenandelen for desse blir berekna til den faktiske dagsatsen deira.

Justeringar av dagsatsen som blir vedtatt med verknad frå eit seinare tidspunkt enn vedtaket om innvilginga, skal ikkje føre til endringar av eigenandelen. Å skulle ta omsyn til slike endringar ville komplisere ordninga med ein eigenandel vesentleg.

Med ein rein eigenandel vil det ikkje vere noka ventetid som forskyver dagpengeperioden, slik som i dag. Dagpengeperioden vil derfor vere sett i gang frå verknadsdatoen. Ein rein eigenandel vil dermed treffe alle dagpengemottakarar likt, uavhengig av om dei er heilt eller delvis arbeidslause, er sjuke eller har anna fråvær i starten av dagpengeperioden, og av om dei går ut heile dagpengeperioden eller ikkje. Det bidrar også til ei meir forståeleg og føreseieleg ordning.

Etter gjeldande § 4-9 startar dagpengeperioden etter at ventetida er avvikla. Dei som sjølv er skuld i at dei har blitt arbeidslause, kan få vedtak om forlenga ventetid (avstenging) etter reglane i folketrygdlova § 4-10. Denne avstenginga reknast frå det tidspunktet ein søker dagpengar frå, og inngår som ein del av dagpengeperioden. Desse får i praksis i dag ikkje rekna ventedagar i tillegg til avstenginga etter § 4-10. Når ventetida no blir endra til ein rein eigenandel, vil dagpengeperioden starte frå same tid i begge tilfelle. Det inneber at eigenandelen vil kunne reknast uavhengig av om det er gjort vedtak etter § 4-10 eller ikkje.

Dersom ikkje heile eigenandelen blir dekka ved utbetalinga på grunnlag av det første meldekortet i dagpengeperioden, vil trekket bli gjort i utbetalingane på grunnlag av dei neste meldekorta. I enkelte tilfelle vil det kunne ta lang tid før heile eigenandelen er trekt, til dømes dersom dagpengane blir reduserte som følge av samtidig arbeid, sjukdom og anna fråvær, eller fordi det samtidig blir utbetalt andre, reduserte ytingar som dagpengane blir samordna mot, jf. folketrygdlova §§ 4-25 og 4-26.

Slike forhold kan føre til lange periodar utan dagpengeutbetalingar. Etter gjeldande reglar om ventetid vil manglande avvikling av ventetida føre til at dagpengesaka ikkje kjem i gang, det vil seie at saka blir stansa før ho har starta. Ventetidsreglane fungerer etter gjeldande reglar som ein «automatisk stans» av vedtaket.

Med ein rein eigenandel vil ein slik automatisk stans ikkje skje, sidan dagpengesaka vil vere starta frå og med verknadstidspunktet. Dersom det er viktig for Arbeids- og velferdsetaten å unngå for mange opne dagpengevedtak kor det ikkje blir utbetalt nokon dagpengar, kan det i staden bli fastsett reglar om at saka blir avslutta dersom det ikkje har vore nokon utbetalingar innanfor ein nærmare fastsett periode i starten av dagpengeperioden. Ein slik automatisk stans treng ikkje nødvendigvis å vere knytt til ventetida, og den kan også bli vurdert over ein lengre periode enn dei femten dagane som følger av gjeldande ventetidsreglar. Departementet vil komme tilbake til dette, dersom overgangen til eigenandelen gir ei auke av slike opne vedtak utan utbetalingar.

Det er ein innarbeidd praksis i Arbeids- og velferdsetaten at dagpengesaker kan bli inaktiverte dersom det på grunn av mellom anna arbeid på meir enn 50 prosent av den tidlegare arbeidstida, ikkje blir utbetalt dagpengar i tre påfølgande meldeperiodar, det vil seie i seks veker. Bakgrunnen er at ein ved arbeid over terskelen på 50 prosent over tid, ikkje lenger reknast som reell arbeidssøkar, sjå folketrygdlova § 4-21 jf. § 4-5. Ein periode på seks veker må seiast å gi eit tilstrekkeleg grunnlag for vurderinga av om ein framleis reknast som reell arbeidssøkar. Det kan tilseie at ei dagpengesak utan utbetalingar i dei første seks vekene, bør kunne bli stansa ut ifrå ei tilsvarande vurdering. Departementet legg til grunn at eit heilt eller delvis trekk av eigenandelen etter nye reglar, inneber at det er «utbetalt dagpengar» som minst svarar til trekket, sjølv om trekket har ført til at det ikkje er anvist dagpengar til utbetaling til dagpengemottakaren. Dagpengesaka bør dermed ikkje kunne bli sett «inaktiv» dersom den manglande utbetalinga berre skuldast eigenandelen.

Når det gjeld innspelet frå LO om forholdet mellom reglane i folketrygdlova §§ 4-9 om ventetid og 4-10 om forlenga ventetid, viser departementet til at § 4-10 gjeld forlenga ventetid, som er ein straffeliknande reaksjon mot dagpengemottakarar som sjølv er skuld i at dei har blitt arbeidslause. Berekninga av ventetida etter folketrygdlova § 4-9 og av den forlenga ventetida etter § 4-10, blir også etter gjeldande rett gjort etter heilt ulike prinsipp. Sjølv om omgrepet «forlenga ventetid» er godt innarbeidd i Arbeids- og velferdsetaten, kan det vere grunn til å sjå nærmare på ordbruken. Departementet vil eventuelt komme tilbake til dette seinare.

2.4.2 Forholdet til internasjonale plikter

Noreg har ratifisert den europeiske trygdekodeksen og ein tilleggsprotokoll til denne.2 Artikkel 24 (3) og tilleggsprotokollen til denne, set grenser for ventedagar til enten dei tre første dagane i kvart tilfelle av arbeidsløyse eller dei første seks dagane innanfor ein periode på tolv månader. Ein eigenandel i form av tre gangar dagsatsen til den enkelte vil etter departementet si vurdering vere i samsvar med trygdekodeksen og tilleggsprotokollen.

Innføringa av ventedagar i form av ein eigenandel vil gjelde likt for alle som får innvilga dagpengar, utan omsyn til om retten til dagpengar er tent opp etter samanleggingsreglane i EU-trygdeforordninga (883/2004), jf. dagpengeforskrifta kap. 13, eller berre etter dei nasjonale reglane.

2.5 Ikraftsetjing. Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet foreslår at endringane tar til å gjelde 1. januar 2024, og at endringane skal gjelde for nye søknader om dagpengar som blir innvilga med verknad frå 1. januar 2024 eller seinare. Departementet kan gi forskrifter med overgangsreglar om kva som skal gjelde for dei som er innvilga dagpengar med verknadsdato til og med 31. desember 2023, og som ikkje har avvikla heile ventetida før 1. januar 2024.

I Prop. 1 S (2023–2024) er det lagd til grunn at omlegginga av ventetidsreglane vil vere budsjettnøytral.

Forslaget til endring av ventetidsreglane inneber ei vesentleg forenkling av dagpengesaksbehandlinga i Arbeids- og velferdsetaten.