9 Integreringsloven

9.1 Innledning og bakgrunn

Høye ankomster av asylsøkere fører til press på kommunens velferdstjenester og særlig på tilbudet den enkelte har krav på etter integreringsloven. På denne bakgrunnen vedtok Stortinget 7. juni 2022 et midlertidig kapittel 6A i integreringsloven med regler for personer som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Det midlertidige kapitlet i integreringsloven forenkler kvalifiseringsordningene for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og lemper på lovpålagte plikter for kommunene, både for å bidra til raskere bosetting og for å bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse tjenestetilbudet. Et annet viktig formål med de midlertidige bestemmelsene er å støtte opp under målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid eller utdanning.

Flere av de midlertidige bestemmelsene i integreringsloven kapittel 6A gir rettigheter, men ikke plikter, for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, mens øvrige personer med andre oppholdstillatelser som omfattes av ordningene i integreringsloven fortsatt har både rettigheter og plikter. Minstekravene til introduksjonsprogrammet er forenklet og redusert, og det lovfestede opplæringstilbudet har et mindre omfang for personer som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Det midlertidige regelverket er også noe mer fleksibelt enn det ordinære regelverket.

Det er innført hjemmel for at departementet kan gi midlertidig forskrift når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, jf. integreringsloven § 37 e. Hjemmelen åpner for å innskrenke rettigheter for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Den åpner også for endringer for andre enn deltakere som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Hjemmelen har hittil ikke vært benyttet til å innskrenke rettigheter, verken for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse eller andre.

9.2 Gjeldende rett

Lov 6. november 2020 nr. 127 om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) regulerer flere ordninger for nyankomne innvandrere, blant annet opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Lovens kapittel 6A trådte i kraft 15. juni 2022 og inneholder midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. De øvrige reglene i integreringsloven gjelder så lenge annet ikke følger av de midlertidige bestemmelsene. Kapittel 6A oppheves 1. juli 2023.

Asylsøkere som er i målgruppen for ordningen med kollektiv beskyttelse, har ikke plikt til å delta i opplæring i mottak etter integreringsloven § 5, jf. § 37 a. Dette innebærer også at kommunen ikke har plikt til å sørge for opplæring i mottak for denne gruppen.

Integreringsloven § 6 om rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting, gjelder ikke for personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse, jf. § 37 b første ledd. Dette innebærer at vertskommuner for mottak heller ikke har plikt til å kartlegge kompetansen til personer i denne gruppen som bor i mottak. Unntaket er gjort for å legge til rette for at fordrevne fra Ukraina skal kunne bosettes så raskt som mulig, og for å ivareta hensynet til kapasiteten i vertskommunene. Det gjøres en forenklet kartlegging av kompetanseopplysninger før bosetting. Denne kartleggingen er ikke lovregulert.

Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har rett til å gjennomføre kompetansekartlegging etter bosetting etter integreringsloven § 10, jf. § 37 b andre ledd første punktum. Kommunen skal sørge for kompetansekartleggingen, jf. § 10 tredje ledd. Kartleggingen skal bidra til å avklare om vedkommende er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen, og til at introduksjonsprogrammet etter § 37 c blir tilpasset den enkeltes behov, jf. § 37 b andre ledd andre punktum. Dette er en utvidelse av formålet med kompetansekartleggingen sammenlignet med reglene i integreringsloven kapittel 4, for å bidra til at fordrevne fra Ukraina raskest mulig skal ut i arbeid. For øvrig gjelder § 10. Det vil si at kartleggingen minst skal omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse personen har.

Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har rett til å gjennomføre karriereveiledning etter integreringsloven § 11, jf. § 37 b tredje ledd første punktum. Fylkeskommunen skal sørge for karriereveiledningen, jf. § 11 første ledd. Fylkeskommunene kan både ta i bruk private tilbydere og samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten om tilbudet. Karriereveiledningen kan gjennomføres som gruppeveiledning. Det er gjort unntak bestemmelsen i § 11 fjerde ledd om at det bør gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltaker, jf. § 37 b tredje ledd andre punktum.

Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har rett til å delta i et introduksjonsprogram etter integreringsloven kapittel 4, jf. § 37 c første ledd første punktum. Målgruppen er fortsatt personer mellom 18 og 55 år, og alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget er avgjørende for om personen omfattes av målgruppen. Videre må personen være bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene og ha bodd i kommunen i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram fattes. For øvrig gjelder integreringsloven §§ 8 og 9, blant annet kommunens adgang etter § 8 tredje ledd til å tilby introduksjonsprogram til andre enn de som er i målgruppen for rett og plikt. For gruppen med midlertidig kollektiv beskyttelse innebærer dette i praksis at kommunen kan tilby program til personer over 55 år og til personer som er bosatt uten avtale med kommunen. At § 9 gjelder, betyr at personer som har påbegynt et introduksjonsprogram, har rett til å fullføre programmet uavhengig av om oppholdstillatelsen endres.

Rammene for introduksjonsprogrammet er regulert i § 37 c andre og tredje ledd. Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, kan delta i program i inntil seks måneder, jf. § 37 c andre ledd første punktum. Med utdanning på videregående nivå menes en utdanning som oppfyller utdanningskravet på listen om Generell studiekompetanse for søkere med utenlandsk utdanning (GSU-listen). Det følger av integreringsforskriften § 43a at personer med fullført videregående opplæring fra Ukraina anses for å ha utdanning på videregående nivå, selv om de ikke oppfyller kravet om høyere utdanning i tillegg. Sluttmålet for programmet er regulert i § 37 c andre ledd andre punktum. Sluttmålet skal være overgang til lønnet arbeid, høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning.

Introduksjonsprogrammet kan forlenges med inntil seks måneder, jf. § 37 c andre ledd tredje punktum. Integreringsloven § 13 første, femte og sjette ledd gjelder, jf. § 37 c andre ledd fjerde punktum. Dette innebærer at kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogrammet, at introduksjonsprogrammet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltakeren vil oppnå sitt sluttmål med en forlengelse, og at programmet avsluttes ved oppnådd sluttmål eller varighet. Videre innebærer det at godkjent permisjon legges til programmets varighet og at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen.

Personer i gruppen som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan delta i et program etter § 13 tredje eller fjerde ledd, jf. § 37 c tredje ledd. Dette innebærer at programmet for de som har sluttmål om fullført videregående opplæring kan vare inntil tre år og kan forlenges med inntil ett år. Ved andre sluttmål, kan programmet vare inntil to år og kan forlenges med inntil ett år. Øvrige regler i § 13, herunder om fastsettelse av sluttmål, forlengelse og avslutning av programmet gjelder også for denne gruppen.

Introduksjonsprogram etter § 37 c andre eller tredje ledd skal minst bestå av arbeids- eller utdanningsrettede elementer og et språktilbud. For deltakere som har barn under 18 år, skal også kurs i foreldreveiledning inngå. Det samme gjelder for deltakere som får barn i løpet av programmet. Kurs i foreldreveiledning kan tilbys gjennom interkommunalt samarbeid.

Det er gjort unntak fra kravet i § 14 første ledd bokstav a om at programmet skal inneholde opplæring i norsk, jf. § 37 c fjerde ledd fjerde punktum. Språktilbudet kan derfor være noe annet enn opplæringen som reguleres i § 37 d, for eksempel opplæring i engelsk. Arbeidsrettede elementer kan for eksempel være hurtigsporet eller andre elementer som gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet. Utdanningsrettede elementer er elementer som styrker den enkeltes formelle kompetanse. Videre er det gjort unntak fra kravene i § 14 første ledd bokstav b og c om at programmet skal inneholde opplæring i samfunnskunnskap og kurs i livsmestring. Unntakene er ikke til hinder for at kommunene likevel tilbyr dette som del av programmet dersom kommunen har kapasitet til det.

Det er også gjort unntak fra kravet i § 14 fjerde ledd om at programmet skal være på fulltid. Dette innebærer at det åpnes for introduksjonsprogram på deltid for denne gruppen, men utgangspunktet bør fortsatt være at introduksjonsprogram skal gis på fulltid. Dersom det er forhold på kommunens side som medfører at programmet må være på deltid, skal det utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltakelse på fulltid, jf. § 37 c fjerde ledd femte punktum. Dersom den enkelte selv ønsker å delta i programmet på fulltid, men kommunen ikke klarer å tilrettelegge for et fulltidsinnhold, vil det være forhold på kommunens side som medfører deltidsprogram. Dersom den enkelte frivillig deltar i introduksjonsprogram på deltid, skal imidlertid stønaden ta utgangspunkt i antall timer i programmet.

Øvrige krav i § 14 gjelder, herunder føringen om at programinnholdet for øvrig skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet. Det er ikke gjort unntak fra kravet i § 14 fjerde ledd om at programmet skal være helårlig, og programmet skal dermed følge et alminnelig arbeidsår.

Retten til å delta i et introduksjonsprogram gjelder også for personer som har gått ut i arbeid og tidligere har avvist eller avbrutt deltakelse i programmet, jf. § 37 c femte ledd første punktum. Dette omfatter både personer som har gått ut i arbeid uten å delta i introduksjonsprogram og personer som har påbegynt introduksjonsprogrammet, men som avbryter programmet før det er avsluttet for å gå ut i arbeid. Denne retten gjelder inntil personen har bodd i kommunen i to år, jf. § 8 første ledd tredje punktum.

Kommunen skal utarbeide en integreringsplan for deltakelse i introduksjonsprogrammet samtidig som det treffes vedtak om program, jf. § 37 c sjette ledd første punktum. Dette tilsvarer § 15 første ledd. Planen skal utarbeides sammen med deltakeren og utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging og en vurdering av hvilke elementer deltakeren kan nyttiggjøre seg, jf. § 37 c sjette ledd andre punktum. Kommunen avgjør innholdet i integreringsplanen dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte, jf. § 37 sjette ledd fjerde punktum. I § 37 sjette ledd femte punktum er det gjort unntak fra §§ 15 og 16 om integreringsplan og integreringskontrakt. Integreringsplanen er særskilt regulert i § 37 c sjette ledd og det er derfor gjort unntak fra § 15. Det er gjort unntak fra § 16 om integreringskontrakt. Dette innebærer at både kommunens og deltakerens plikt til å inngå en integreringskontrakt samtidig som det utarbeides en integreringsplan, ikke gjelder.

Personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, har rett til å delta i opplæring i norsk etter integreringsloven kapittel 6, jf. § 37 d første ledd første punktum. Bestemmelsene i kapittel 6 gjelder dermed for opplæringen, med de tilpasningene som følger av § 37 d. Det er kommunen som må avklare hvorvidt den enkelte ønsker å benytte seg av retten eller ikke. Kommunen skal sørge for opplæringen, og den skal være gratis for den enkelte. Opplæringen i norsk skal følge læreplanen i norsk etter integreringsloven. Kommunene har mulighet til å bruke godkjente tilbydere av norskopplæring eller delta i interkommunalt samarbeid om opplæring. Det gjelder kompetansekrav for lærere som skal undervise i norsk etter integreringsloven, jf. § 39. Dersom det ikke finnes søkere som oppfyller kravene som fremgår av integreringsforskriften, kan andre tilsettes midlertidig dersom det er nødvendig for at kommunen skal kunne gi tilbud om opplæring i norsk etter integreringsloven § 37 d.

Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, har ikke rett eller plikt til å delta i opplæring i samfunnskunnskap. Dette innebærer at kommunen heller ikke har plikt til å sørge for opplæring i samfunnskunnskap. Selv om opplæringen ikke er en rett eller plikt for den enkelte, kan kommunen likevel tilby opplæringen, eller deler av den, som en del av introduksjonsprogrammet. For øvrig gjelder § 26, blant annet slik at målgruppen fortsatt er personer mellom 18 og 67 år. Alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget, er avgjørende for om personen omfattes av målgruppen, og retten til opplæring opphører ved fylte 67 år. Retten til opplæring inntrer på tidspunktet personen bosettes etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene. Personer som har rett til å fullføre introduksjonsprogrammet, har også rett til å fullføre opplæringen i norsk, jf. § 26 sjette ledd. Kommunen kan tilby opplæring i norsk til andre enn de som omfattes av § 26. I praksis innebærer dette at kommunen kan tilby opplæring til personer over 67 år og til personer som er bosatt uten avtale med kommunen, samt til personer som har brukt opp retten til opplæring. Kommunen kan kreve at personer som tilbys opplæring etter § 26 sjuende ledd, betaler for opplæringen, jf. § 30 fjerde ledd.

Retten til norskopplæring gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet, jf. § 37 d andre ledd første punktum. For øvrig gjelder §§ 30 og 32 om ansvaret for opplæringen og varighet og omfang av opplæringen, jf. § 37 d andre ledd andre punktum. Dette innebærer at retten gjelder i ett år med tillegg av godkjent permisjon. Videre innebærer det at ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen følger de ordinære reglene og at fristen på tre måneder for oppstart av opplæringen gjelder. Kommunens og fylkeskommunens plikt til å tilby opplæringen i norsk gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet.

Deltakerne bør oppnå et minimumsnivå i norsk, jf. § 37 d andre ledd tredje punktum. Kommunen bør ta utgangspunkt i minimumsnivået i vurderingen av omfanget av opplæringen for den enkelte. Plikten til å avlegge prøver etter § 37 gjelder ikke, jf. § 37 d andre ledd fjerde punktum. Kommunen skal likevel sørge for at deltakere i denne gruppen, får mulighet til å avlegge gratis avsluttende prøve i norsk, jf. § 37 d andre ledd femte punktum.

Kommunen skal utarbeide en norskplan samtidig som det treffes vedtak om opplæring i norsk, jf. § 37 d tredje ledd første punktum. Dette samsvarer med det som ellers ville fulgt av § 34 første punktum om norskplan. Norskplanen skal inneholde deltakerens norskmål, omfanget av opplæringen og klagemuligheter, jf. § 37 d andre ledd andre punktum. Kravene til integreringsplanen etter § 15 gjelder tilsvarende for norskplanen etter § 34. Ettersom det i § 37 c gjøres unntak fra § 15, reguleres også kravene til norskplan særskilt. For deltakere i opplæringen som også er deltakere i introduksjonsprogram, kan kommunen utarbeide én samlet plan dersom det er mest hensiktsmessig.

Når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, kan departementet gi midlertidig forskrift, jf. § 37 e første ledd bokstav a til g. Det kan gis forskrift om

1. målgruppene for og rettigheter og plikter til opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter §§ 5, 8, 26, § 37 c og 37 d

2. retten til karriereveiledning etter §§ 11 og 37 b

3. utsettelse av frister for oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter §§ 12, 30, 37 c og 37 d

4. kravene til innhold i introduksjonsprogrammet etter §§ 14 og 37 c

5. retten til, beregningen av og reduksjon i introduksjonsstønaden etter kapittel 5 ved deltagelse i introduksjonsprogram etter § 37 c

6. varigheten og omfanget av opplæring og kravene til opplæringen etter §§ 30 til 33 og 37 d

7. prøver i norsk og samfunnskunnskap etter § 37

Det følger av § 37 e første ledd andre punktum at forskriftene kan fravike bestemmelsene som nevnt i første punktum bokstav a til g, jf. § 37 e første ledd andre punktum.

En midlertidig forskrift etter § 37 e første ledd kan også innebære endringer som berører andre enn personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, hvis kapasitetshensyn i kommunen og fylkeskommunen gjør det nødvendig, jf. 37 e andre ledd. Terskelen for slike endringer skal være høy, og hjemmelen skal bare benyttes hvis kapasiteten er så presset i kommunene at det er nødvendig at unntak fra lovpålagte oppgaver også berører andre deltakere i ordningene. Departementet viser til Prop. 107 L (2022–2023) punkt 7.5.6 og merknaden til § 37 e for utdypende omtale av forskriftshjemmelen.

Departementet foreslo også enkelte endringer og presiseringer i de midlertidige reglene integreringsforskriften kapittel 8A for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Blant annet ble det foreslått å midlertidig redusere kravene i integreringsforskriften § 3 fjerde ledd til antall veiledningsmøter og veiledningssamtaler ved foreldreveiledning, både for personer som har rett til introduksjonsprogram etter de midlertidige og de ordinære reglene i integreringsloven. Endringen vil ikke være til hinder for at kommunene tilbyr fullverdige kurs dersom det er særskilt behov for det. Departementet vil vurdere høringsinnspillene til disse forslagene og eventuelt vedta endringer i integreringsforskriften kapittel 8A slik at disse kan tre i kraft samtidig med endringene som foreslås i proposisjonen her.

9.3 Forslaget i høringsnotatet

I forkant av høringen ba departementet IMDi og HK-dir om å vurdere behovet for justeringer i integreringsloven kap. 6A. Direktoratene ble også bedt om å vurdere om ankomster som beskrevet i høyt scenario, der anslaget er at det kan komme mellom 80 000 og 120 000 i 2023, gir behov for ytterligere tilpasninger i regelverket. Statsforvalterne hadde i 2022 i oppdrag å bistå kommunene i deres arbeid med å etterleve kapittel 6A i integreringsloven. Statsforvalterne ble bedt om å vurdere behovet for justeringer, på bakgrunn av sin kunnskap om hvordan de midlertidige reglene har fungert i kommunene. Forslagene i høringsnotatet bygget i stor grad på tilbakemeldingene fra IMDi, HK-dir og statsforvalterne.

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre de midlertidige reglene i integreringsloven i kapittel 6 A for personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. De fleste midlertidige reglene ble foreslått videreført uten endringer.

Departementet foreslo at deltakere i introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c skal ha rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging. Departementet foreslo også en mindre presisering i integreringsloven § 37 c femte ledd, for å tydeliggjøre at retten til å delta i introduksjonsprogram for de som har avvist eller avbrutt deltakelse bare gjelder de som har avvist eller avbrutt på grunn av overgang til arbeid.

Departementet vurderte også i høringsnotatet om det var behov for endringer eller presiseringer i flere bestemmelser, for eksempel i målgruppene for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap og forskriftshjemmelen. Departementet foreslo ingen ytterligere presiseringer i bestemmelsene. Departementet foreslo også enkelte endringer og presiseringer i de midlertidige reglene integreringsforskriften kapittel 8A for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Blant annet ble det foreslått å midlertidig redusere kravene i integreringsforskriften § 3 fjerde ledd til antall veiledningsmøter og veiledningssamtaler ved foreldreveiledning, både for personer som har rett til introduksjonsprogram etter de midlertidige og de ordinære reglene i integreringsloven. Endringen vil ikke være til hinder for at kommunene tilbyr fullverdige kurs dersom det er særskilt behov for det. Departementet vil vurdere høringsinnspillene til disse forslagene og eventuelt vedta endringer i integreringsforskriften kapittel 8A slik at disse kan tre i kraft samtidig med endringene som foreslås i proposisjonen her.

9.4 Høringsinstansenes syn

9.4.1 Generelle betraktninger

Om lag 50 høringsinstanser uttalte seg om forslagene om videreføring og endring av de midlertidige reglene i integreringsregelverket.

Flere av høringsinstansene, blant andre Kommunesektorens organisasjon (KS), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Asker kommune, Skien kommune og Vestland fylkeskommune uttaler at de i hovedsak støtter en videreføring av de midlertidige reglene i integreringsloven, eventuelt med merknader på enkelte områder. Blant annet viser Arbeids- og velferdsdirektoratet til at situasjonen med fortsatt store ankomsttall i 2023 og stor uvisshet om omfang og varighet av krisen, gjør det nødvendig å forenkle ordninger og regelverk og korte ned tidsrammen på flere prosesser. NHO deler departementets vurdering av at kapasitetsutfordringer og hensynet til rask bosetting tilsier at det fortsatt er behov for midlertidige regler i integreringsloven som forenkler kvalifiseringsordningene og lemper på lovpålagte plikter for kommunene.

Enkelte av høringsinstansene har uttalelser knyttet til at det gjelder andre regler for personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse enn for øvrige deltakere. Vestland fylkeskommune uttaler at det mangler en plan for å kommunisere begrunnelsen for differensiert regelverk til andre innvandrergrupper og resten av befolkningen. Fylkeskommunen uttaler at ryktet om at ukrainere er privilegerte og behandles godt sammenliknet med andre er utbredt, ikke bare blant andre flyktninggrupper, men også blant frivilligheten og sivilsamfunnet. Fylkeskommunen mener frustrasjonen på grunn av dette er svært uheldig og at det må utarbeides en plan for hvordan man skal kommunisere med resten av samfunnet.

Breidablik læringssenter mener intensjonen med en forenklet kvalifiseringsordning er både forståelig og god, men at konsekvensene for flyktningene og kommunene kan gi et dårligere kvalifiseringsløp med bakgrunn i et utydelig og omfattende regelverk. Skien kommune uttaler at det ordinære regelverket også bør gjelde for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Utdanningsforbundet uttaler at myndighetene bør vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig å ha midlertidige regler i integreringsloven, eller om man bør planlegge for mer langsiktige løsninger.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) og MiRA-senteret mener samme regelverk bør gjelde for alle. MiRA-Senteret uttaler at Norge må ha et lovverk som ivaretar alle flyktningers rettsikkerhet og ikke særbehandler enkelte grupper. Ffkf mener fleksibiliteten som midlertidig lovverk er ment å gi også bør kunne gjelde for andre.

Norsk Folkehjelp er opptatt av at de erfaringene forvaltningen og frivillige organisasjoner nå opparbeider seg, også må komme andre flyktninggrupper til gode, og at man i størst mulig grad har systemer og regelverk som minsker forskjellsbehandling av mennesker på flukt.

Vestby kommune mener at regelverket i liten grad er tilpasset ukrainernes livssituasjon og at det burde legges til rette for et mer fleksibelt regelverk for personer med kollektiv beskyttelse, og at dette også vil kunne lette kommunens bosettings- og kvalifiseringsarbeid. Vestby kommune viser til at deres erfaring er at mange ukrainere som oppholder seg i Norge har omsorgsoppgaver for familiemedlemmer som er igjen i Ukraina og at flere opplever dødsfall og sykdom i nær familie, og at en del bosatte ukrainere reiser tilbake for kortere eller lengre perioder.

Diskrimineringsnemnda forutsetter at de midlertidige lov- og forskriftsendringene ikke er i strid med Grunnloven § 98 eller Norges menneskerettslige forpliktelser og prinsipper om likhet og vern mot diskriminering på grunn av nasjonalitet og/eller oppholdsstatus. Diskrimineringsnemnda understreker viktigheten av å sikre at endringene verken hver for seg eller samlet bryter med menneskerettslige krav til likebehandling og ikke-diskriminering. Diskrimineringsnemnda uttaler at når reglene, med enkelte endringer og presiseringer, foreslås videreført, er det svært viktig at kravet til proporsjonalitet vurderes fortløpende og at de midlertidige unntaksbestemmelsene ikke går lenger enn det som er strengt nødvendig.

MiRA-Senteret mener lovverket i Norge er diskriminerende i utgangspunktet og på mange punkter allerede i strid med FNs menneskerettighetskonvensjoner. MiRA-Senteret er bekymret for at de midlertidige reglene i lovverket vil kunne påvirke prioriteringer som blir gjort i saksbehandling og oppfølging av den enkelte og hvilke følger dette vil kunne ha for sårbare kvinner og barn.

9.4.2 Kompetansekartlegging

KS, Bærum kommune, Vestby kommune, Sør-Varanger kommune, Agder fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Viken fylkeskommune, NAV Lister, Ålesund voksenopplæring, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Utdanningsforbundet, ffkf, MiRA-senteret og UiT Norges arktiske universitet, uttalte seg om forslaget om å innføre både rett og plikt til kompetansekartlegging for personer som benytter seg av retten til å delta i introduksjonsprogram etter § 37 c. Samtlige instanser støtter forslaget.

Flere av instansene, blant andre IMDi, Bærum kommune, Vestby kommune, Sør-Varanger kommune og NAV Lister, viser til at kompetansekartlegging er et viktig fundament i kommunenes arbeid med å utforme kvalifiseringsløp og planer for den enkelte innenfor introduksjonsprogrammet. IMDi og Ålesund voksenopplæring viser også til betydningen av kompetansekartlegging for å avklare om en person er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen. KS uttaler at all den tid deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse skal ha en integreringsplan, støtter KS departementets forslag om at disse også får plikt til kompetansekartlegging, slik at regelverket på dette området dermed harmoniseres. Agder fylkeskommune viser til at det vil være positivt for eventuell videre karriereveiledning ved de fylkesvise karrieresentrene at deltakere i introduksjonsprogrammet har gjennomført kompetansekartlegging.

9.4.3 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, Stavanger kommune, Vestby kommune, Agder fylkeskommune, Viken fylkeskommune og Utdanningsforbundet uttalte seg om forslaget om å videreføre gjeldende midlertidige regler for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, Agder fylkeskommune, Viken fylkeskommune og Utdanningsforbundet støtter forslaget. IMDi uttaler at de er kjent med at flere kommuner utsetter oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk på grunn av utfordringer med kapasiteten i kommunen, men mener det er viktig at kommunene fortsatt skal ha som mål at kvalifiseringen av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal starte innen tre måneder. Arbeids- og velferdsdirektoratet har forståelse for at det kan være krevende for kommunene å få på plass et tilbud innen tre måneder, men mener at en lengre periode med inaktivitet etter bosetting vil være uheldig for mange.

Agder fylkeskommune uttaler at det er utfordrende at integreringslovens frist på oppstart innen tre måneder ikke speiles i rettighetene etter opplæringsloven når det gjelder oppstart i videregående skole.

Vestby kommune uttaler at den store økningen i antall personer som skal ha norskopplæring og introduksjonsprogram medfører at det kan være urealistisk for kommunen å klare å tilby alle dette innen tre måneder fra bosetting, selv om det er intensjonen. Vestby kommune uttaler at det er lite realistisk å ta i bruk digitale tilbud, interkommunalt samarbeid og bruk av private aktører fordi tilbudene i liten grad finnes og det vil være ressurskrevende å etablere alternative tilbud for korte perioder. Stavanger kommune ber regjeringen om å sikre større fleksibilitet i oppstartstidspunktet for introduksjonsprogrammet ved at programmet kan startes opp mellom tre og seks måneder etter bosetting.

9.4.4 Introduksjonsprogram

9.4.4.1 Varighet av introduksjonsprogram

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, KS, Levanger kommune, Oslo kommune, Stange kommune, Volda kommune, NAV Lister, Klubben ved Rana voksenopplæring og UiT Norges arktiske universitet uttalte seg om introduksjonsprogrammets lengde for dem som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før.

Flere av høringsinstansene, blant andre IMDi, KS, Levanger kommune, Volda kommune og Klubben ved Rana voksenopplæring uttaler at personer med kollektiv beskyttelse har behov for lenger tid til å kvalifisere seg enn det de får med kort programtid. KS viser til tilbakemeldinger fra kommunene og uttaler at erfaringene samlet tilsier at personer fra Ukraina ikke skiller seg nevneverdig fra øvrige flyktninger verken når det gjelder behovet for kvalifisering til arbeidslivet, eller tiden det tar å finne seg til rette i et nytt land under krevende omstendigheter.

Levanger kommune mener at seks måneders program er altfor kort tid, både med tanke på den formelle kvalifiseringen og problematikk knyttet til utdannnelsespapirer og godkjenning av medbrakt kompetanse. Levanger kommune uttaler at det er stor treghet i systemet knyttet til disse faktorene og at det heller ikke er mulig å forlenge programtiden hvis deltakerne ikke oppfyller de kravene som i dag stilles i integreringsloven. Levanger kommune ber om at programtiden for de med gjennomført videregående utdanning fra før utvides til ett år.

Oslo kommune bemerker at unge personer med kollektiv beskyttelse som har fullført videregående opplæring, har behov for å kunne bruke introduksjonsprogrammet til å kvalifisere seg til høyere utdanning. Personer i denne gruppen har rett til et program på inntil seks måneder med mulighet for forlengelse i seks måneder. Oslo kommune uttaler at de særløsningene det er åpnet for ved institusjonene for høyere utdanning ser ut til å treffe få deltagere. Oslo kommune mener det bør åpnes opp for muligheten til å innvilge ett års introduksjonsprogram allerede ved oppstart av program, for at introduksjonsprogrammet kan benyttes mer målrettet for kvalifisering til høyere utdanning.

NAV Lister mener det ved særlige tilfeller bør kunne tas hensyn til individuelle forskjeller ved fastsettelsen av lengden på introduksjonsprogrammet, slik at lengden ikke kun baseres på tidligere gjennomført utdanning.

IMDi problematiserer hvilke andre ordninger med arbeidsrettet oppfølging og livsopphold som kan sikre videre kvalifisering for de fordrevne fra Ukraina, dersom de ikke oppnår sluttmålet sitt innenfor programtiden. Dersom personer med kollektiv beskyttelse har behov for videre individuelt tilrettelagt kvalifisering, mener IMDi at det kan stilles spørsmål om det kan være like hensiktsmessig at de deltar videre i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet har en ramme for oppfølging, kvalifisering og livsopphold som det er krevende for kommunene og NAV å matche på annen måte for et potensielt høyt antall personer. Direktoratet uttaler at manglende muligheter for kommunene og NAV til å tilby individuelt tilrettelagt kvalifisering og oppfølging vil kunne være til hinder for at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse får jobb, integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvhjulpne.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at dersom målet med introduksjonsprogrammet er å starte i høyere utdanning, vil det for mange være uoppnåelig å klare kravet om B2-nivå i norsk i løpet av ett år. Men dersom de kan oppnå nivå B1 i løpet av ett år, kan dette gi et bedre utgangspunkt for å finne videre alternative løp frem til B2 og studiestart.

UiT Norges arktiske universitet viser til at de i sitt forskningsprosjekt har funnet at ukrainske flyktninger, i likhet med andre flyktninger, har relativt høy forekomst av både somatiske og psykiske helseutfordringer og at kort programtid er meget uheldig for flyktninger med helseutfordringer. Helseutfordringer, særlig psykiske, påvirker i stor grad læringsutbytte, eksempelvis grunnet fravær og konsentrasjonsvansker. UiT uttaler at et kort introduksjonsprogram, samt kun ett år med norskopplæring, kan være særlig begrensende for flyktninger som i utgangspunktet vil ha gode forutsetninger for å gå over til lønnet arbeid, men som trenger mer tid til kvalifisering av helsemessige årsaker.

9.4.4.2 Forlengelse av introduksjonsprogram og samsvar med annet lovverk

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, Agder fylkeskommune og Viken fylkeskommune uttalte seg om departementets forslag om å ikke gjøre endringer i regelverket for forlengelse av introduksjonsprogram

Viken fylkeskommune støtter forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at NAV erfarer at lovhjemmelen slik den er i dag, er krevende å praktisere i møtet med den realiteten som kommuner og NAV-kontor nå opplever. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at mange av ukrainerne som er bosatt i kommunene vil ha behov for mer enn ett år med kvalifisering og oppfølging for å kunne nå målet om jobb eller deltakelse i høyere utdanning. For disse vil ikke kravet om at det skal være realistisk at deltakeren når sitt mål med en forlengelse være innfridd. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener derfor at hjemmelen bør endres til at forlengelse kan gis dersom det øker muligheten for å nå deltakerens sluttmål.

IMDi viser til at det etter gjeldende rett ikke er nok at en deltaker vil komme nærmere sluttmålet sitt med en forlengelse av introduksjonsprogrammet. En forlengelse vil bare være aktuelt dersom det er realistisk at deltakeren vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen. IMDi påpeker at det er sentralt at det settes riktige sluttmål for introduksjonsprogrammet og at kommuner og deltakere har ambisjoner som kan oppnås gjennom introduksjonsprogrammet. IMDi viser til at kommunene uttrykker bekymring for progresjonen til deltakerne, og dermed hvorvidt det er realistisk om deltakerne vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen. IMDi uttaler at det vil kunne være krevende å vurdere hva som er realistisk, og at det er en risiko for at regelverket blir tolket svært strengt slik at for få deltakere får forlenget varigheten av introduksjonsprogrammet. IMDi anbefaler at departementet ut fra innkomne innspill vurderer justeringer i regelverket for forlengelse av introduksjonsprogram.

Agder fylkeskommune viser til at deltakere i introduksjonsprogram som har fullført videregående opplæring som sluttmål for programmet, vil kunne måtte vente på igangsetting av sitt løp i videregående skole til fylkeskommunen har kapasitet. Personer med voksenrett kan etter § 6-47 i forskrift til opplæringsloven, søke seg til videregående skole uavhengig av frister og bli gitt et tilbud innen rimelig tid. Personer med ungdomsrett har rett til tre års heltid videregående opplæring etter søknad, i henhold til opplæringsloven § 3.1. Agder fylkeskommune uttaler at manglende samsvar mellom lovverk kan svekke rettighetene til deltakere i introduksjonsprogrammet, blant annet når det gjelder mulighet til forlengelse av programmet, som betinger at det forventes at deltaker oppnår sitt sluttmål ved forlengelse. Dersom programtiden benyttes til andre elementer enn videregående skole i påvente av inntak, kan søknad om forlengelse måtte avslås fordi det ikke er realistisk at sluttmålet vil bli nådd innen utløpet av forlenget program.

9.4.4.3 Rett til å delta i introduksjonsprogram for personer som har gått ut i arbeid og derfor avvist eller avbrutt deltakelse i program og mulighet til deltidsprogram

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, Bærum kommune, Ålesund kommune, Viken fylkeskommune og ffkf støtter at det presiseres i integreringsloven § 37 c femte ledd at retten til å delta i introduksjonsprogram også skal gjelde for personer som har gått ut i arbeid og derfor avvist eller avbrutt deltakelse i programmet. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at presiseringen er viktig for å sikre likebehandling, dersom dette har vært uklart tidligere.

Bergen kommune og Viken fylkeskommune mener at regelen bør gjelde alle som deltar i introduksjonsprogram. Bergen kommune uttaler at bestemmelsen kan føre til forskjellsbehandling av deltakere i introduksjonsprogrammet, og at bestemmelsen bør gjelde alle deltakere i introduksjonsprogrammet, uavhengig av oppholdstillatelse.

Stange kommune uttaler at bestemmelsen er krevende og viser til at det er vanskelig å lage et program med god nok kontinuitet og rammer rundt opplæringssituasjonen, når deltakerne kan gå ut og inn av programmet. Lærerne får uforutsigbare klasser og det kan bli vanskeligere å få deltakere ut i praksis uten mer stabilitet.

Enkelte høringsinstanser uttaler seg også om muligheten til å ha introduksjonsprogram på deltid, som kun gjelder for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Stange kommune mener at introduksjonsprogrammet bør være på fulltid nå som situasjonen er av mer langvarig karakter. Kommunen begrunner dette med at deltakerne da får mest mulig utbytte av det korte løpet.

Bergen kommune mener at det er uheldig at kun deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse kan velge introduksjonsprogram på deltid. Bergen kommune viser til at at også andre deltakergrupper enn de som går ut i arbeid kan ha en helsesituasjon eller omsorgsforpliktelser som gjør at de bør gis mulighet til deltidsprogram.

9.4.5 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

9.4.5.1 Opplæring og tilskudd til norskopplæring

Om lag 40 høringsinstanser uttalte seg om retten til ett års norskopplæring for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Instansene som uttaler seg, blant andre KS, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utdanningsforbundet, Språkrådet, ffkf, Norsk folkehjelp og flere kommuner og voksenopplæringssentre, uttaler at flertallet av dem som har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, og som nå får forlenget tillatelsen i ytterligere ett år, vil ha behov for mer enn ett års norskopplæring for å kunne nå de veiledende norskmålene i integreringsforskriften § 28, jf. integreringsloven § 31. Mange har et høyt utdanningsnivå, og yrker som krever høyere utdanning krever ofte også et høyere norsknivå, både muntlig og skriftlig, sammenlignet med stillinger for ufaglærte. Videre har ukrainere et annet alfabet og mange kan ikke engelsk. Flere av høringsinstansene som uttaler seg viser også til at situasjonen flyktninger er i gjør at mange trenger lenger tid for å lære språk og finne seg til rette i kommunen enn andre innvandrergrupper.

KS mener kommunene må gis mulighet til å gi norskopplæring til personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, som har behov for dette, i samme omfang som for øvrige deltakere i opplæring etter integreringsloven, og at dette må følges opp med finansiering av kommunenes tilbud. KS viser til at erfaringer fra det siste året viser at de ukrainske flyktningene har et større behov for kvalifisering og språkopplæring enn først antatt, og at det i tiden som kommer derfor blir viktig å balansere hensynet til beredskap og kapasitet i de kommunale tjenestene, mot konsekvensene av at denne gruppen får et mer begrenset tilbud enn andre innvandrere som inngår i ordningene i integreringsloven. KS uttaler at et mangelfullt opplæringstilbud kan få uheldige konsekvenser for denne gruppens mulighet til varig tilknytning til arbeidslivet, dersom gruppen forblir i Norge over lengre tid og mener departementet bør vurdere disse mulige konsekvensene nærmere.

KS viser til at flertallet av ukrainerne, som har minimum videregående opplæring, etter det ordinære regelverket ville havnet i kategorien med mulighet til opplæring inntil 18 måneder. All den tid kommunene har kapasitet til å gi slik opplæring og målgruppen vurderes å ha et behov for opplæring for å nå de målene som er satt, kan ikke KS se at departementet har tilstrekkelige argumenter for å videreføre den gjeldende retten med kun norskopplæring inntil ett år for denne gruppen. Selv om kommunene i prinsippet kan tilby mer opplæring også til personer som har brukt opp sin rett, er dette lite realistisk når finansieringen opphører etter ett år. KS vurderer det som både urealistisk og urimelig at personer i denne gruppen skal måtte betale selv for egen opplæring.

Flertallet av kommunene som uttaler seg, deler mange av betraktningene til KS. Samtlige av høringsinstansene som uttaler seg, med enkelte unntak, uttaler at utvidet rett til opplæring i norsk må følges opp med finansiering av kommunenes tilbud. Flere mener opplæringen allerede er underfinansiert og viser til at tilskuddet til norskopplæring for voksne personer med midlertidig kollektiv beskyttelse på 45 000 kroner per person utgjør en tredjedel av det samlede ordinære tilskuddsbeløpet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Det vises videre til at det ordinære tilskuddet utbetales over tre år, uavhengig av mengde undervisning som blir gitt den enkelte, og at resten av utbetalingsbeløpet for tilskuddsperioden for personer som ikke har rett til opplæring i mer enn 18 måneder går til kommunen som har siste gyldige vedtak om opplæring eller fritak.

Steigen kommune uttaler at deres erfaring er at de yngre flyktningene som kommer rett fra en studiesituasjon i hjemlandet klarer å nå sine norskmål innen ett år. Steigen kommune erfarer imidlertid at krevende for middelaldrende personer som hadde vært etablert i faste jobber i mange år da de ble revet løs å lære seg et nytt språk.

Enkelte høringsinstanser, blant andre Levanger kommune og Lillehammer kommune, uttaler at de frykter at myndighetenes prioritering når det gjelder norskopplæring for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, vil kunne føre personer over på sosialhjelp og at de derved mister muligheten til å bli økonomisk selvstendige.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at NAV erfarer at selv om fordrevne fra Ukraina har rett til ett års norskopplæring, vil muligheten for å benytte denne retten bli betydelig redusert dersom de etter seks måneder mister introduksjonsstønaden og oppfølgingen som gis i programmet. Det å vite at pengene stanser etter seks måneder vil også medføre usikkerhet og bekymring, noe som kan påvirke personens læringsutbytte. NAV mener at det bør tilstrebes at så mange som mulig benytter sine rettigheter til ett år med norskopplæring, da gode norskferdigheter vil være helt avgjørende på mange arenaer. Mange som går ut av introduksjonsprogram uten å ha en jobb eller studier innenfor rekkevidde, vil komme til NAV, både for livsopphold, veiledning og tiltak. NAV kan ha relevante tiltak og støtte i en slik situasjon, men de aller fleste av NAVs virkemidler vil kreve et nokså godt norsknivå. NAV samarbeider tett med mange arbeidsgivere og de fleste av dem er opptatt av at kandidaten må ha gode nok norskferdigheter. NAV og andre etater har mange gode tjenester og viktig informasjon på nett. Å benytte seg av disse tjenestene vil fordre gode norskferdigheter og systemforståelse, noe som er et sentralt innhold i et introduksjonsprogram.

Arbeids- og velferdsdirektoratet presiserer at det er bosettingskommunen som har ansvaret for å gi et tilbud om norskopplæring og at det er kommunen som mottar integreringstilskuddet og tilskudd til opplæring i norsk. Det er også kommunene som har kompetansen til å gi norskopplæring til voksne innvandrere. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at dersom de bosatte flyktningene kommer til NAV for oppfølging etter seks måneder i introduksjonsprogram i stedet for å fortsette på norskkurs de har behov for og rett til, vil dette være uheldig. NAV har god kompetanse på arbeidsrettet kvalifisering, oppfølging og formidling og skal samarbeide med kommunene om å integrere flyktninger, men uten å overta kommunens ansvar.

Flere av høringsinstansene som uttaler seg, blant andre Iveland kommune, Volda kommune, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) og Leiarnettverket for Vaksenopplæringane i Sogn og Fjordane, viser til at kommunene må tilføres midler for å sikre at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse får opplæringen de trenger for å oppfylle utlendingslovens krav for permanent opphold når det midlertidige oppholdet tar slutt.

Norsk folkehjelp viser til at frivillige organisasjoner bistår i arbeidet med språktrening, og fortsatt kommer til å være en aktiv bidragsyter av språktreningsaktiviteter, men at det samtidig er viktig at denne innsatsen kun er et supplement til det kommunale tilbudet.

Utdanningsforbundet uttaler at digital språkopplæring er mindre effektivt enn når den skjer ved fysisk tilstedeværelse i klasserommet. Utdanningsforbundet mener videre at bruk av private tilbydere bør reduseres til et minimum, og viser til at de kommunale voksenopplæringssentrene besitter nødvendig kompetanse og erfaring.

9.4.5.2 Opplæring i samfunnskunnskap

Elleve høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å videreføre at det ikke skal gjelde rett eller plikt til å delta i opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. De fleste høringsinstansene, med unntak av IMDi, støtter ikke forslaget. Ålesund voksenopplæring, Klubben ved Rana voksenopplæring, Utdanningsforbundet og MiRA-senteret viser til at det er sannsynlig at oppholdet for personer med kollektiv beskyttelse vil kunne strekke ut i tid og at mange vil ha nytte av opplæring i samfunnskunnskap. MiRA-Senteret mener derfor at forskjellsbehandlingen er i strid med diskrimineringsvernet og at det ikke kan argumenteres for at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er saklig begrunnet slik som departementet gjør. Norsk folkehjelp uttaler at opplæring i samfunnskunnskap er et element som fører til økt forståelse og bedrer muligheten til å navigere i samfunnet. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at direktoratet forstår at det på grunn av kapasitetsutfordringer lokalt i kommunene ikke innføres rett til opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Samtidig mener direktoratet at dette er uheldig og viser til tilbakemeldinger de har fått fra sine NAV-kontor om at det er relativt store kulturforskjeller både i arbeids- og samfunnsliv mellom Ukraina og Norge. Utdanningsforbundet uttaler at det er av stor betydning at man forstår det norske samfunnet inkludert arbeidslivets organisering, ikke minst for å unngå sosial dumping. Vestfold og Telemark fylkeskommune uttaler at elementene som inngår i de tre modulene (utdanning, kompetanse og arbeidsliv, familie, helse og hverdagsliv, og Norge før og nå) gir bedre forutsetninger for den enkelte til å lykkes i eget liv. UiT Norges arktiske universitet viser til at opplæringen inneholder viktig informasjon om livet i Norge, deriblant informasjon om helserelaterte og helsefremmende temaer, og at det er problematisk at opplæringen ikke tilbys.

Enkelte høringsinstanser mener det bør innføres både rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap. Viken fylkeskommune uttaler at opplæringen må anses som en så viktig del av integreringsarbeidet at den bør følges av både en rett og en plikt. Vestfold og Telemark fylkeskommune anbefaler at deltakere som skal følge et introduksjonsprogram skal ha rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap. Vestfold og Telemark fylkeskommune mener en unntaksbestemmelse i forskriften kan tas i bruk dersom den enkelte kommune eller fylkeskommune ikke kan oppfylle sin plikt som følge av høye ankomsttall eller andre lokale utfordringer.

Bærum kommune mener det ikke nødvendigvis er kapasitetsutfordringer som gjør gjennomføring av opplæring i samfunnskunnskap krevende, men fristen på ett år for å gjennomføre opplæringen. Bærum kommune mener at fordrevne fra Ukraina bør kunne få rett til opplæringen ved en oppmykning av dette regelverket, da kurs i samfunnskunnskap gir viktig innblikk i samfunnet som igjen gir bedre forutsetninger for god integrering og enklere vei ut i jobb. Med de rådende rammer stiller Bærum kommune seg bak departementets forslag om ikke å innføre rett til samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Viken fylkeskommune og Arbeids- og velferdsdirektoratet har innspill til hvordan opplæring i samfunnskunnskap kan gjennomføres. Viken fylkeskommune mener det bør vurderes bruk av alternative opplæringsarenaer og alternative vurderingsformer for gjennomført opplæring. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at det ville være både fordelaktig og ressurssparende dersom det utvikles kurs i relevante tema på ukrainsk som kan holdes digitalt fra sentralt hold. Med digital deltakelse kan alle delta uavhengig av bosettingskommune samt at innhold og ukrainsk oversettelse kan kvalitetssikres. Direktoratet viser til at det er mye informasjon tilgjengelig på nettet og at mange etater har oversatt denne til ukrainsk og russisk. Direktoratet mener at et kurs som har som mål å gi kjennskap til norsk samfunnsstruktur m.m. kan øke muligheten for at ukrainske flyktninger finner frem til informasjonen som er tilgjengelig hos de ulike offentlige instansene.

9.4.6 Målgruppene for introduksjonsprogram og norskopplæring

Departementet vurderte i høringsnotatet hvorvidt personer over 55 år skal gis rett til introduksjonsprogram og hvorvidt personer over 67 år skal gis rett til norskopplæring, men vurderte at kapasitetsutfordringer og mulig usaklig forskjellsbehandling taler mot å utvide målgruppene for introduksjonsprogram og norskopplæring. IMDi, Bærum kommune, Viken fylkeskommune og ffkf støtter at det ikke foreslås endringer på dette punktet.

IMDi viser til at alternative ordninger for de som ikke har rett til introduksjonsprogram og/eller norskopplæring ikke har en øvre aldersgrense. Dette gjelder både norskopplæringsordningen og norsktrening i regi av frivillige organisasjoner.

Nordland fylkeskommune uttaler at flyktninger over 55 år er en ressurssterk gruppe som det er behov for å integrere i arbeidslivet, men som i dag havner på utsiden og opplever stor ensomhet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplever at det er store forskjeller på hvorvidt kommunene tilbyr introduksjonsprogram til personer over 55 år og vurderer at det er uheldig i en situasjon hvor det har kommet en relativt høy andel fordrevne fra Ukraina i aldersgruppen 55 til 67 år. Ikke alle i kan-gruppen er aktuelle for arbeid, men det burde vært lagt opp til en individuell kartlegging av om personer over 55 år er motivert for og ønsker arbeid i Norge. Dersom de er det, er direktoratets oppfatning at de burde få tilbud om å delta i introduksjonsprogrammet på lik linje med de under 55 år. Direktoratet mener det er uheldig at det blir en såpass ulik praksis mellom kommunene som det man ser nå. Ut fra de tilbakemeldingene direktoratet får, er erfaringen at noen kommuner konsekvent ikke tilbyr introduksjonsprogram til de over 55 år. Arbeids- og velferdsdirektoratet har forståelse for at målgruppen for norskopplæring ikke utvides på grunn av kapasitetsutfordringer og prinsippet om likebehandling.

Utdanningsforbundet uttaler at 55 år ikke er pensjonsalder i Norge, og at Norge i tiden framover vil ha et stort behov for arbeidskraft. Utdanningsforbundet mener derfor at man bør tenke langsiktig når det gjelder å tilby introduksjonsprogram, også til dem over 55 år. Dersom dette stiller ukrainere bedre enn andre som kommer til Norge, bør man vurdere en endring av regelverket for alle. Viken fylkeskommune mener at det med bakgrunn i at befolkningen i Norge i dag oppfordres til å stå lenger i arbeid mener Viken fylkeskommune imidlertid at det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å utvide retten til introduksjonsprogram for alle flyktninger mellom 55 og 67 år.

9.4.7 Vurdering av behov for justeringer i forskriftshjemmelen

Arbeids- og velferdsdirektoratet, IMDi, KS, Skien kommune, Stavanger kommune, Agder fylkeskommune,Vestfold og Telemark fylkeskommune og Viken fylkeskommune støtter ut fra et beredskapsperspektiv at hjemmelen til å gi midlertidig forskrift for å tilpasse integreringstiltak, jf. § 37 e, videreføres. Ved en betydelig økning i ankomstene mener KS at departementet bør vurdere å benytte det handlingsrommet som ligger i denne hjemmelen, ved å redusere kravene også knyttet til øvrige deltakere som inngår i målgruppen for integreringsloven. Dette først og fremst i et beredskapsperspektiv for å unngå overbelastning av tjenestene, men også med tanke på likebehandling av ulike deltakergrupper. Viken fylkeskommune er bekymret for at midlertidige regler kan skape forskjeller i forutsetningene for å bli godt integrert i det norske samfunnet, men har likevel forståelse for at det må være handlingsrom som muliggjør endringer i lov og forskrift i tilfeller hvor ankomster fra Ukraina når høyt scenario på mellom 80 000 og 120 000.

Vestfold og Telemark fylkeskommune mener forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e ivaretar behovet for tilpasning ved svært høye ankomsttall.

Stavanger kommune mener regjeringen for å opprettholde et høyt bosettingsnivå fortløpende må vurdere hvilke andre endringer og tiltak enn de som fremgår av høringsnotatet det er behov for, for å kunne håndtere ekstraordinære ankomster i 2023 og at samarbeidet mellom stat og kommuner er avgjørende.

Skien kommune mener det er av stor betydning for kommunene at det på et tidlig tidspunkt blir kjent hvilke lover og retningslinjer som vil gjelde hvis det skulle vise seg at antallet flyktninger i løpet av en kort tid vil øke dramatisk. Skien kommune viser til at det er mange usikkerhetsmomenter i planleggingen av bosetting av flyktninger i kommunene som det må tas stilling til. Med forhåndskunnskap om hvilke endringer som vil bli gjeldende ved mye større ankomsttall, representerer dette en viss trygghet i en eventuelt endret situasjon.

9.5 Departementets vurderinger

9.5.1 Innledning

I løpet av 2022 ankom det over 35 000 asylsøkere fra Ukraina i Norge, og det siste anslaget er at det kan komme 40 000 fordrevne fra Ukraina til Norge i 2023. Kommunene har gjennom 2022 gjort en stor jobb med å ta imot fordrevne fra Ukraina og flyktninger fra andre land. I løpet av 2022 er det bosatt like mange som de siste fem årene til sammen. Høye ankomster av asylsøkere fører til press på kommunens velferdstjenester og på tilbudet den enkelte har krav på etter integreringsloven. Departementet foreslo i høringen å videreføre de midlertidige endringene i integreringsloven, som trådte i kraft 15. juni 2022.

Flere av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter videreføringen av de midlertidige reglene. Blant andre deler Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) departementets vurdering av at kapasitetsutfordringer og hensynet til rask bosetting tilsier at det fortsatt er behov for midlertidige regler i integreringsloven som forenkler kvalifiseringsordningene og lemper på lovpålagte plikter for kommunene.

Flere høringsinstanser har imidlertid innspill om at det gjelder ulike regler for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse sammenlignet med andre grupper. Noen av innspillene handler om at forskjellene og begrunnelsene for dem bør kommuniseres tydeligere, mens andre mener at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse bør omfattes av de samme kvalifiseringsordningene som andre. Blant andre Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) mener at fleksibiliteten som midlertidig lovverk er ment å gi også bør kunne gjelde for andre.

Flere kommuner opplever nå økende utfordringer med kapasiteten. Videre bygger opphold etter utlendingsloven § 34 fortsatt på en tydeligere forventning om midlertidighet enn for øvrige personer i målgruppen for ordningene etter integreringsloven. Departementet vurderer på denne bakgrunnen at det fortsatt er behov for midlertidige regler i integreringsloven som reduserer de lovpålagte kravene i kvalifiseringsordningene, slik at kommunene i større grad kan tilpasse innholdet ut fra kapasitet. Formålet er å bidra til rask bosetting og at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse tjenestetilbudet. Et annet viktig formål med de midlertidige bestemmelsene i integreringsloven er å støtte opp under målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid eller utdanning. Det er et løpende behov for juridiske avklaringer knyttet til de midlertidige reglene i integreringsloven for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Statsforvalterne har i 2022 bistått kommunene i deres arbeid med å etterleve nytt kapittel 6A i integreringsloven om midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Statsforvalterne i Agder, Rogaland, Trøndelag og Vestland har vist til områder der det kan være behov for å presisere hvordan kommunene skal praktisere de midlertidige reglene. Departementet har også mottatt innspill fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i forbindelse med vurdering av behovet for justeringer i de midlertidige reglene i integreringsloven. Innspillene dannet grunnlag for forslagene til justeringer i de midlertidige reglene i integreringsloven i høringsnotatet.

Flere kommuner opplever det som generelt krevende å navigere i de parallelle regelverkene som gjelder på integreringsområdet; introduksjonsloven og integreringsloven med forskrifter, de midlertidige lovene til både introduksjonsloven og integreringsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19, kapittel 6A i integreringsloven, samt integreringsforskriften kapittel 8A. Departementet vurderer at de midlertidige reglene fortsatt bør ligge så tett opp til det ordinære regelverket som mulig, slik at regelverket er enklest mulig for kommunene å praktisere.

Departementet følger med på kunnskap og evalueringer om implementeringen av integreringsloven og de midlertidige endringene. Dette vil gi et kunnskapsgrunnlag for å vurdere om det bør gjøres endringer i det ordinære regelverket.

9.5.2 Kompetansekartlegging

Personer som har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse har etter bosetting rett, men ikke plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging etter integreringsloven § 10, jf. § 37 b andre ledd første punktum. Det følger av § 37 b sjette ledd at kommunen skal utarbeide integreringsplan for deltakelse i introduksjonsprogrammet samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram. Planen skal utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging og en vurdering av hvilke elementer deltakeren kan nyttiggjøre seg. Statsforvalteren i Trøndelag ba i forkant av høringen departementet om å vurdere om regelen om rett, men ikke plikt, til kompetansekartlegging og kravet om at kommunen skal utforme integreringsplanen på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging bør harmoniseres. Departementet foreslo i høringen at personer som deltar i introduksjonsprogram etter § 37 c skal ha plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging.

Departementet opprettholder forslaget om at personer som deltar i introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c etter bosetting skal ha både rett og plikt til kompetansekartlegging etter § 10. Formålet med endringen er å harmonisere reglene om kompetansekartlegging og integreringsplan. Formålet er også å legge til rette for arbeidsmarkedsintegrering, ved å avklare om deltakerne er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser lokalt. Høringsinstansene som uttaler seg støtter forslaget, og viser blant annet til at kompetansekartleggingen er nødvendig for å tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkeltes behov og at den er viktig for å avklare om personen er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser lokalt og bidra til arbeidsmarkedsintegrering.

Departementet opprettholder vurderingen av at det ikke skal gjelde en rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting etter integreringsloven § 6 for personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse. Dette følger av § 37 b første ledd. Unntaket er gjort både for å legge til rette for rask bosetting og for å ivareta hensynet til kapasiteten i vertskommunene for mottak. I forbindelse med at det innhentes informasjon om personer som skal bosettes, se omtale i punkt 3.3, innhentes det imidlertid informasjon om utdanning og yrke gjennom en forenklet kartlegging. Departementet vurderer at dette er de viktigste kompetanseopplysningene som må være tilgjengelige for å bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid. Kartleggingen ble i mars 2023 utvidet til også å omfatte opplysninger om språkferdigheter og førerkort.

9.5.3 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre de gjeldende fristene på tre måneder for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støtter det. IMDi uttaler at det er viktig at kommunene fortsatt skal ha som mål at kvalifiseringen av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal starte innen tre måneder. Arbeids- og velferdsdirektoratet har forståelse for at det kan være krevende for kommunene å få på plass et tilbud innen tre måneder, men mener at en lengre periode med inaktivitet etter bosetting vil være uheldig for mange.

Stavanger kommune og Vestby kommune fremhever i høringen at de ønsker mer fleksibilitet i oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring. Vestby kommune viser til at den store økningen i antall personer som skal ha norskopplæring og introduksjonsprogram medfører at det kan være urealistisk for kommunen å klare å tilby det til alle innen tre måneder, selv om det er intensjonen. Videre mener Vestby kommune at det er lite realistisk å ta i bruk digitale tilbud, interkommunalt samarbeid og bruk av private aktører fordi tilbudene i liten grad finnes og det vil være ressurskrevende å etablere alternative tilbud for korte perioder.

Departementet viser til at det fortsatt er et mål at fordrevne fra Ukraina skal komme raskt ut i arbeid eller annen aktivitet. Deltakelse i introduksjonsprogram bidrar til aktivitet og gir introduksjonsstønad, som skal bidra til å dekke deltakernes livsopphold. Uten deltakelse i introduksjonsprogram vil livsopphold måtte dekkes på andre måter, for eksempel gjennom sosialhjelp. De midlertidige reglene gir flere tilpasninger som skal kunne gjøre det enklere for kommunene å starte kvalifiseringen selv om det er et stort antall personer som skal ha tilbud. Det er for eksempel lempet på minstekravene til introduksjonsprogrammet og programmet kan tilbys på deltid dersom kommunen ikke kan tilrettelegge for et fulltidsinnhold. Departementet vurderer at utsettelse av oppstarten av kvalifiseringstilbudet kan ha negative konsekvenser for deltakerne og deres mulighet til å gå raskt ut i arbeid. Ved kapasitetsutfordringer bør derfor handlingsrommet som allerede ligger i regelverket benyttes først. Interkommunale samarbeid kan etableres fortløpende og det finnes mange ulike tilbud både digitalt og fra private aktører innen for eksempel norskopplæring. Departementet vil kunne ta i bruk forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e for å utsette fristene dersom det viser seg at det blir behov for det som følge av større kapasitetsutfordringer.

9.5.4 Introduksjonsprogram

9.5.4.1 Varigheten av introduksjonsprogrammet

Flere høringsinstanser har kommentert varigheten av introduksjonsprogrammet og mener at det bør åpnes for lengre introduksjonsprogram for de som nå har rett til program på seks måneder, med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder. Departementet foreslo ikke endringer i varigheten i høringen og fastholder vurderingen av at det ikke er nødvendig.

Departementet viser til at varigheten av introduksjonsprogrammet for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og øvrige deltakere i introduksjonsprogrammet langt på vei er den samme. Kort programtid på mellom tre og seks måneder, med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder, gjelder for de som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før. På grunn av ulikheter i definisjonen av utdanning på videregående nivå fra før, er det en litt større gruppe fordrevne som omfattes av bestemmelsen om kort programtid enn øvrige grupper. Personer som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før har rett til et program etter integreringsloven § 13 tredje eller fjerde ledd, altså med varighet på opp til to eller tre år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år.

Departementet viser til omtalen i Prop. 89 L (2019–2020) om ny integreringslov, punkt 8.5.4.3. I punktet fremgår følgende omtale av kortere programtid for personer som har utdanning på videregående nivå fra før:

Personer som har utdanning på minimum videregående nivå fra før har erfaring med å tilegne seg ny kunnskap, og vil ha bedre forutsetninger enn andre for å nyttiggjøre seg av ordinære tilbud og støtteordninger. Det er også påvist at deltagere med høy utdanning, som ønsker raskere progresjon gjennom programmet, etter dagens ordning kan ende opp med et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov (Fafo-rapport 2017:13). Det er derfor viktig å legge til rette for at de som har forutsetninger for å komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn at de blir værende i et introduksjonsprogram som trekker ut i tid.

Videre i samme punkt i Prop. 89 L uttaler departementet at en ytre ramme på ett år forutsetter innovasjon og utvikling i tjenestetilbudet til gruppen. Integreringsloven trådte i kraft 1. januar 2021. Det har dermed gått relativt kort tid siden ikrafttredelsen og i tillegg har en stor del av tiden vært preget av pandemien.

Departementet vurderer uansett at det ikke er grunnlag for å åpne for lengre tid i introduksjonsprogrammet for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse enn for andre deltakere. Som det fremgår av omtalen i proposisjonen om ny integreringslov forutsettes det endring og innovasjon i tjenestetilbudet for å tilrettelegge for de som har utdanning på videregående nivå fra før. En utvidelse av den ordinære programtiden kun for de med midlertidig kollektiv beskyttelse vil bryte med resten av integreringslovens system. I tillegg kan det utfordre kapasiteten i kommunene, særlig ved høye ankomster. Departementet minner også om at det følger av integreringsloven § 13 sjette ledd om avslutning av introduksjonsprogrammet at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. For øvrig følger departementet med på kunnskap og evalueringer om integreringsloven og hvordan den implementeres.

9.5.4.2 Forlengelse av introduksjonsprogram

Introduksjonsprogrammet av seks måneders varighet kan forlenges med inntil seks måneder, jf. § 37 c andre ledd. Det følger av integreringsloven § 13 femte ledd at programmet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltakeren vil oppnå sluttmålet sitt med en forlengelse. Departementet vurderte i høringen at det ikke er behov for presiseringer i det midlertidige regelverket når det gjelder forlengelse av introduksjonsprogrammet. Departementet holder fast ved denne vurderingen.

Både Arbeids- og velferdsdirektoratet og IMDi viser i høringen til at bestemmelsen om forlengelse av introduksjonsprogrammet er krevende å praktisere og at mange med midlertidig kollektiv beskyttelse vil ha behov for mer enn ett år med kvalifisering og oppfølging for å kunne nå målet om jobb eller deltakelse i høyere utdanning. Direktoratene vurderer at det for disse ikke vil være realistisk at de når sluttmålet sitt med en forlengelse.

IMDi mener det er risiko for at regelverket blir tolket svært strengt, slik at for få deltakere får forlenget varigheten av introduksjonsprogrammet, og anbefaler at departementet ut fra innkomne innspill vurderer justeringer i regelverket for forlengelse av introduksjonsprogram. Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefaler at bestemmelsen endres, slik at forlengelse kan gis dersom det øker muligheten for at deltakeren når sluttmålet sitt.

Departementet viser til IMDis uttalelse i høringen om at det er sentralt at kommuner og deltakere tilpasser ambisjonsnivået til rammene for introduksjonsprogrammet og setter riktige sluttmål for programmet. I en tolkningsavklaring 15. desember 2020 avklarte departementet at det kan settes sluttmål om fullført videregående opplæring selv om det ikke er helt klart om deltakeren vil kunne oppnå målet uten en forlengelse av programmet. Departementet viste i tolkningsavklaringen til at det er viktig at bestemmelsene om sluttmål og varighet ikke tolkes for restriktivt. Betraktningene er også overførbare til andre sluttmål som bidrar til at den enkelte får formell kompetanse. Kommunen kan altså sette sluttmål for programmet uten at det er helt klart om deltakeren vil kunne oppnå målet uten en forlengelse av programmet. Departementet understreker likevel at sluttmålet som settes skal være realistisk å oppnå innen programtiden, eventuelt inkludert en forlengelse. Dersom kommunen setter et urealistisk sluttmål, kan det føre til at programmet avsluttes for tidlig fordi vilkårene for forlengelse av programmet ikke vil være oppfylt. Departementet har bedt IMDi sørge for veiledning til kommunene om tolkning av bestemmelsene om sluttmål og forlengelse.

Som nevnt ovenfor bør kommunen i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen, jf. integreringsloven § 13. NAV kan for eksempel være en relevant annen aktør.

9.5.4.3 Rett til å delta i introduksjonsprogram for personer som har gått ut i arbeid og derfor avvist eller avbrutt deltakelse i program og mulighet for deltidsprogram

I motsetning til øvrige flyktninger, har personer med midlertidig kollektiv beskyttelse rett til å delta i introduksjonsprogram selv om de tidligere har avvist eller avbrutt deltakelse i programmet for å gå ut i arbeid, jf. integreringsloven § 37 c femte ledd. I forkant av høringen ba statsforvalteren i Rogaland departementet vurdere om lovteksten og veiledningen kan bli tydeligere på dette området. Departementet foreslo en presisering i § 37 c femte ledd første punktum for å tydeliggjøre at retten til å delta i introduksjonsprogram etter bestemmelsen kun gjelder for personer som tidligere har avvist eller avbrutt deltakelse for å gå ut i arbeid.

Departementet opprettholder forslaget om presisering i integreringsloven § 37 c femte ledd for å tydeliggjøre at retten til å delta i introduksjonsprogram etter bestemmelsen kun gjelder for personer som tidligere har avvist eller avbrutt deltakelse fordi de har gått ut i arbeid. Høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støtter det. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at presiseringen er viktig for å sikre likebehandling, dersom dette har vært uklart tidligere. Endringen innebærer ingen realitetsendring.

Departementet foreslår også å presisere at det kun er overgang til arbeid i Norge som gir rett til deltakelse etter bestemmelsen. Dette er i tråd med hvordan bestemmelsen omtales og praktiseres i dag, og innebærer derfor ikke realitetsendringer. Personer som tar arbeid utenfor Norge omfattes dermed ikke av bestemmelsen og har ikke rett til deltakelse i introduksjonsprogram dersom de tidligere har avvist eller avbrutt programmet. Det kan oppstå grensetilfeller der det kan være uklart om personen har tatt arbeid i eller utenfor Norge. Disse tilfellene må vurderes konkret, men det sentrale vil i de fleste tilfeller være hvor arbeidet er utført. Å drive et nettbasert selskap utenfor Norge, fra Norge, kan for eksempel anses som arbeid i Norge etter integreringsloven § 37 c femte ledd.

Enkelte høringsinstanser har også uttalt seg om muligheten til å ta introduksjonsprogrammet på deltid. For personer med midlertidig kollektiv beskyttelse er det gjort unntak fra kravet om at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Høringsinstansene som uttaler seg, er delt i synet på deltidsprogram. Mens Stange kommune mener at situasjonen er så langvarig at programmet nå bør være på fulltid, mener Bergen kommune at det er uheldig at bare personer med midlertidig kollektiv beskyttelse kan ta programmet på deltid.

Selv om det er åpnet for å ta introduksjonsprogrammet på deltid, er utgangspunktet likevel at programmet bør være på fulltid, jf. merknaden til § 37 c fjerde ledd fjerde punktum i Prop. 107 L (2021–2022). Muligheten for introduksjonsprogram på deltid har blant annet bakgrunn i kapasitetshensyn i kommunene. Med de økende kapasitetsutfordringene kommunene melder om, vurderer departementet at det ikke er hensiktsmessig å innskrenke muligheten for deltidsprogram for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

9.5.5 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

9.5.5.1 Opplæring i norsk

Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, har rett, men ikke plikt, til å delta i opplæring i norsk etter kapittel 6 i integreringsloven. Retten til opplæring i norsk gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet, og deltakere i opplæringen bør oppnå et minimumsnivå i norsk, jf. integreringsloven § 31. Kommunene mottar et tilskudd på 45 000 kroner per person til opplæring i norsk for voksne personer med kollektiv beskyttelse. Departementet foreslo ikke endringer i retten til norskopplæring i høringen.

Flere høringsinstanser, deriblant Kommunesektorens organisasjon (KS), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utdanningsforbundet og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) uttaler at flertallet av dem som har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, vil ha behov for mer enn ett års norskopplæring. KS mener at kommunene må gis mulighet til å gi norskopplæring til personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som har behov for det, i samme omfang som for øvrige deltakere i opplæring etter integreringsloven. Det vil si opplæring i inntil 18 måneder for de som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før og inntil tre år for andre. Arbeids- og velferdsdirektoratet trekker også frem at muligheten til å benytte seg av retten til norskopplæring i ett år blir redusert dersom introduksjonsprogrammet bare varer i seks måneder, ettersom introduksjonsstønaden da faller bort.

Departementet har vurdert om retten til norskopplæring for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse bør utvides slik at omfanget av opplæring tilsvarer det andre grupper har. I tillegg til maksimal varighet på enten 18 måneder eller tre år, vil dette innebære at retten til opplæring, og den tilhørende plikten for kommunen, knyttes tettere opp til den enkeltes norskmål, jf. integreringsloven § 30 første ledd om at retten og plikten til opplæring gjelder til deltakeren har nådd et minimumsnivå i norsk. Departementet vurderer at en slik utvidelse av retten er lite hensiktsmessig i den nåværende situasjonen. Det vil utfordre kommunenes kapasitet, ved at kommunenes plikt til å tilby opplæring utvides i omfang uten at kommunen selv kan justere tilbudet som følge av kapasitetsutfordringer. En utvidelse av retten til opplæring vil dermed også være ressurskrevende for kommunene.

Departementet viser til at KS også uttaler at det i tiden som kommer vil bli viktig å balansere hensynet til beredskap og kapasitet i de kommunale tjenestene, mot konsekvensene av at denne gruppen får et mer begrenset tilbud enn andre. Departementet vurderer at en utvidelse av retten til norskopplæring kan føre til at kommuner som har kapasitetsutfordringer fra før, får enda større utfordringer. Disse utfordringene kan bli forsterket ved høyere ankomster. På denne bakgrunnen mener departementet at hensynet til beredskap og kapasitet må prioriteres og foreslår ikke en utvidelse av retten til norskopplæring.

Departementet understreker at kommunen kan tilby norskopplæring til andre enn de som har rett til opplæringen, jf. integreringsloven § 26 syvende ledd. Dette omfatter også personer som har benyttet seg av retten til opplæring i ett år. Det følger da av integreringsloven § 30 fjerde ledd at kommunen kan kreve at personene betaler for opplæringen selv. Departementet viser også til at det finnes mange gratis tilbud som kan benyttes for videre norskopplæring når retten til opplæring etter integreringsloven utløper, for eksempel norskopplæringsordningen og norsktrening i regi av frivillige organisasjoner.

Når det gjelder innspillene om forholdet mellom varigheten av norskopplæringen og varigheten av introduksjonsprogrammet, bemerker departementet at introduksjonsprogrammet kan forlenges dersom vilkårene for det er oppfylt, se punkt 9.5.4.2 ovenfor. Kommunen bør i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sluttmålet med programmet, unngår avbrudd i kvalifiseringen, jf. integreringsloven § 13 sjette ledd. Ved ulik varighet på norskopplæringen og introduksjonsprogrammet er det viktig at norskopplæringen legges opp slik at den kan kombineres med arbeid eller annen aktivitet, for eksempel opplæring på kveldstid. Læreplanen i norsk er ikke til hinder for digital undervisning, og opplæringen kan gjennomføres via digitale plattformer og som kombinasjon av klasseromsundervisning og digital undervisning.

9.5.5.2 Opplæring i samfunnskunnskap

I motsetning til øvrige flyktninger har ikke personer med midlertidig kollektiv beskyttelse rett eller plikt til å delta i opplæring i samfunnskunnskap, jf. § 37 d første ledd. I forkant av høringen anbefalte HK-dir at personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse får rett, men ikke plikt til å delta i opplæring i samfunnskunnskap. Departementet vurderte i høringen at det ikke burde innføres rett til opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet opprettholder denne vurderingen. I lys av at det foreløpig planlegges for at det kan ankomme 40 000 fordrevne til Norge i løpet av 2023, sett opp mot den totale kapasiteten til kommunene i 2023, vurderer departementet at det vil kunne utfordre kapasiteten i kommunene å innføre rett til deltakelse i opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet viser til at innføring av en slik rett vil innebære at kommunene får en plikt til å sørge for opplæring i samfunnskunnskap for denne gruppen.

Departementet understreker at unntaket fra rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap ikke er til hinder for at kommuner som har kapasitet likevel tilbyr opplæringen, eller deler av den, som en del av introduksjonsprogrammet. Det er også mulig å gjennomføre opplæringen som selvstudium. Fagstoff til læreplanen i samfunnskunnskap etter integreringsloven er publisert i læringsressursen samfunnskunnskap.no. Læringsressursen inneholder tekster, bilder, filmer og oppgaver. Læringsressursen er tilgjengelig på til sammen 23 språk, herunder ukrainsk, russisk og engelsk, og er åpen for alle og gratis å bruke. Opplæring i samfunnskunnskap er delt inn i de tre modulene «Utdanning, kompetanse og arbeidsliv», «Familie, helse og hverdagsliv» og «Norge før og nå». Modulen «Utdanning, kompetanse og arbeidsliv» benyttes både i det fleksible hurtigsporet for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og i tilbudet om tidlig opplæring i norsk for fordrevne fra Ukraina gjennom norskopplæringsordningen, se omtale av ordningen i punkt 2.7 over.

De fleste høringsinstansene, med unntak av IMDi, støtter ikke departementets vurderinger når det gjelder rett til deltakelse i opplæring i samfunnskunnskap. Flere av instansene viser til at det er sannsynlig at oppholdet for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse vil kunne strekke ut i tid, og at mange vil ha nytte av opplæring i samfunnskunnskap. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til tilbakemeldinger de har fått fra sine NAV-kontor om at det er relativt store kulturforskjeller både i arbeids- og samfunnsliv mellom Ukraina og Norge. Utdanningsforbundet påpeker betydningen av å forstå det norske samfunnet inkludert arbeidslivets organisering, ikke minst for å unngå sosial dumping.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslo i høringen at det utvikles kurs i relevante tema på ukrainsk som kan holdes digitalt fra sentralt hold, slik at alle kan delta uavhengig av bosettingskommune. Direktoratet viser til at det er mye informasjon tilgjengelig på nettet som er oversatt til ukrainsk og russisk og at et kurs som har som mål å gi kjennskap til norsk samfunnsstruktur m.m. kan øke muligheten for at ukrainske flyktninger finner frem til informasjonen som er tilgjengelig hos de ulike offentlige instansene. Departementet har gitt IMDi i oppdrag innen 1. juni 2023 å utvikle lett tilgjengelig og tilpasset informasjon til nyankomne med ulikt oppholdsgrunnlag, herunder personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, som gir overordnet informasjon om rettigheter, sentrale ytelser og hvor mer informasjon er tilgjengelig.

9.5.6 Målgruppene for introduksjonsprogram og norskopplæring

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre målgruppene for rett til introduksjonsprogram og norskopplæring. Det foreslås dermed ikke å utvide målgruppene for rett til introduksjonsprogram til også å omfatte personer over henholdsvis 55 eller 67 år. Høringsinstansene som uttalte seg, støttet i hovedsak departementets vurderinger av at dette blant annet kan innebære usaklig forskjellsbehandling mellom personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og øvrige flyktninger. Flere instanser pekte imidlertid på at det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å utvide retten til introduksjonsprogram for alle flyktninger mellom 55 og 67 år.

De som har rett til introduksjonsprogram er personer mellom 18 og 55 år som er bosatt etter avtale med kommunen, jf. integreringsloven § 37 c første ledd, jf. § 8. Kommunen kan også tilby program til innvandrere over 55 år og til de som ikke er bosatt etter avtale, jf. § 8 tredje ledd. Rett til norskopplæring gjelder for personer mellom 18 og 67 år, jf. integreringsloven § 37 d første ledd, jf. § 26. Målgruppene er de samme både etter de ordinære og de midlertidige reglene.

Departementet viser til at det vil utfordre kapasiteten i kommunene å utvide retten til introduksjonsprogram og norskopplæring. En utvidelse vil medføre at kommunen er forpliktet til å sørge for et tilbud til en større gruppe personer, uten at det tas høyde for ulik kapasitet i ulike kommuner. Utfordringene kan bli forsterket ved høyere ankomster.

Departementet understreker at kommunen kan tilby introduksjonsprogram til personer over 55 år. Personer over 55 år utløser integreringstilskudd på lik linje med de som er under 55 år. Personer over 60 år utløser i tillegg et eldretilskudd det første året. Deltakelse i introduksjonsprogram er en hensiktsmessig måte å sikre støtte til livsopphold for denne gruppen og er et tiltak som også øker sjansen for at flere kommer i arbeid. Som Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til i sin høringsuttalelse vil ikke alle i denne gruppen være aktuelle for arbeid, men de som ønsker arbeid bør kunne få tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram. Personer mellom 55 og 67 år har uansett rett til norskopplæring, som kan være et av tiltakene i programmet. Arbeids- og velferdsdirektoratet fremhever at det er store forskjeller på hvorvidt kommunene tilbyr program til personer over 55 år eller ikke og at dette er uheldig. Departementet vil vurdere om det er behov for informasjonstiltak for å øke antallet kommuner som vurderer introduksjonsprogram for personer over 55 år.

Departementet bemerker at kommunene også kan tilby norskopplæring til personer over 67 år. Det følger da av integreringsloven § 30 fjerde ledd at kommunen kan kreve at deltakerne betaler for opplæringen selv.

9.5.7 Vurdering av behov for justeringer i forskriftshjemmelen

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e. Forskriftshjemmelen åpner for at departementet kan gi midlertidig forskrift om et utvalg temaer når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Departementet har vurdert om det er behov for justeringer for at hjemmelen skal være tilstrekkelig også i en eventuell situasjon som beskrevet i høyt scenario, der det skisseres ankomster på mellom 80 000 og 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023. Svært høye ankomsttall vil føre til et stort press på kommunens velferdstjenester og særlig på tilbudet den enkelte har krav på etter integreringsloven. Departementet vurderer at forskriftshjemmelen gir adgang til å gjøre omfattende endringer i rettigheter og plikter, både for kommunene og deltakere i introduksjonsprogrammet og at den vil være tilstrekkelig for å håndtere en eventuell situasjon med ankomster som beskrevet i høyt scenario. Høringsinstansene som har uttalt seg, støtter at forskriftshjemmelen videreføres og er enige i at den er dekkende for behovet.

Det er uttømmende regulert i § 37 e første ledd bokstav a til g hvilke bestemmelser i integreringsloven som kan fravikes i en midlertidig forskrift, jf. bestemmelsens første ledd annet punktum. Hjemmelen i § 37 e skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse sitt tjenestetilbud. Den kan dermed også benyttes til å innskrenke enkeltpersoners rettigheter til ordningene. Hjemmelen åpner for at den midlertidige forskriften kan fravike krav også for andre enn personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, jf. § 37 e andre ledd.

Hjemmelen har hittil ikke vært benyttet til å innskrenke rettigheter verken for personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 jf. bestemmelsens første ledd, eller for andre, jf. bestemmelsens andre ledd. KS uttalte i høringen at departementet ved betydelig økning i ankomstene bør vurdere å benytte handlingsrommet som ligger i hjemmelen, ved å redusere kravene også knyttet til øvrige deltakere som inngår i målgruppen for integreringsloven. KS begrunner dette først og fremst med et beredskapsperspektiv for å unngå overbelastning av tjenestene, men også med tanke på likebehandling av ulike deltakergrupper.

I vurderingen av om det skal gis midlertidig forskrift som innskrenker rettigheter etter integreringsloven, vil departementet legge vekt på uttalelser fra berørte lokale, regionale og nasjonale myndigheter. Et viktig moment i vurderingen kan for eksempel være om kommuner eller fylkeskommuner melder fra om stor belastning som gjør det problematisk å gjennomføre lovpålagte oppgaver. Departementet vil også se hen til hvilke kortsiktige og langsiktige konsekvenser eventuelle innskrenkninger vil kunne ha både for de personene som blir berørt, og for integreringen og arbeidsmarkedsintegreringen som sådan. Departementet vil ikke gjøre innskrenkninger som går lenger enn det hensynet til kapasiteten tilsier.

9.5.8 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Flere av de midlertidige endringene i integreringsloven kapittel 6 A innebærer at de som får opphold etter utlendingsloven § 34, omfattes av andre regler enn øvrige personer i målgruppene for ordningene etter integreringsloven, og på enkelte punkter gis et mindre omfattende tilbud. Departementet vurderer at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er saklig begrunnet, og at den derfor ikke utgjør diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene omtalt i punkt 4.8 over.

Personer som er fordrevet fra Ukraina har fått kollektiv beskyttelse og er i Norge midlertidig. Som det fremgår i punkt 6.1 ovenfor, får personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse rett til forlenget tillatelse i ett år fra utløpet av førstegangstillatelsen. Situasjonen for fordrevne fra Ukraina som er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, er derfor en annen enn for andre grupper som er omfattet av reglene om introduksjonsprogram og opplæring etter integreringsloven. For andre grupper må det generelt legges til grunn at oppholdet i Norge vil bli mer langvarig.

Formålet med tilpasningene i ordningene er å legge til rette for at personer i denne gruppen raskt kan komme i arbeid eller utdanning og gis et meningsfylt opphold i den perioden de skal være i Norge. Tilpasningene innebærer blant annet reduksjon i plikter og økt mulighet for å komme tilbake til introduksjonsprogrammet sammenlignet med øvrige personer i målgruppene.

Samtidig åpner de midlertidige reglene for at personer som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan fortsette i et lengre introduksjonsprogram på samme måte som øvrige personer i målgruppen for introduksjonsprogram dersom de ikke går ut i ordinært arbeid. Den lovfestede opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er innrettet ut fra at oppholdet til deltakerne vil være mer langvarig enn det foreløpig er grunn til å anta når det gjelder personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet vurderer at denne forskjellen begrunner tilpasningene som er gjort for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Diskrimineringsnemnda uttaler i høringen at det er viktig at de midlertidige unntaksbestemmelsene ikke går lenger enn det som er strengt nødvendig. Departementet vurderer at forskjellen mellom de to gruppene samt behovet for å ta hensyn til kapasiteten i kommunene begrunner den ulike innretningen av ordningene. Departementet viser også til at regelverket gir kommunene et handlingsrom til å gi et tilbud utover minstekravene ut fra egen kapasitet.

At de midlertidige reglene videreføres i et år til endrer ikke departementets vurdering av forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene.