3 Utvidet beordringsadgang overfor sivilt tilsatte i Forsvaret

3.1 Gjeldende rett

Etter forsvarsloven § 46 er militært tilsatte underlagt en beordringsplikt som innebærer at de kan bli beordret til stillinger i Norge og utlandet i samsvar med Forsvarets behov.

Beordringsplikten er derimot ikke gjort gjeldende overfor sivilt tilsatte i Forsvaret. For disse reguleres adgangen til endringer av arbeidsgivers styringsrett. Denne er delvis inntatt i statsansatteloven § 16, som gir arbeidsgiver en viss adgang til å gjøre omdisponeringer.

3.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet en begrenset beordringsadgang for sivilt tilsatte i Forsvaret. Beordringsadgangen innebærer at Forsvaret gis myndighet til å pålegge sivilt tilsatte andre arbeidsoppgaver, ansvar og arbeidssted dersom dette er strengt nødvendig for å opprettholde Forsvarets operative evne, beredskap og styrkeproduksjon under covid-19-pandemien. Endrede arbeidsoppgaver og ansvar vil naturlig avgrenses av den tilsattes kvalifikasjoner. Det vil være adgang til å delegere myndigheten til nivå to i Forsvaret, som tilsvarer sjefene for de tre forsvarsgrenene og øvrige avdelingsledere på tilsvarende nivå i Forsvaret. I vurderingen av om sivilt tilsatte skal pålegges slike endringer, skal den enkeltes personlige forhold vektlegges.

Norsk tjenestemannslag (NTL) er tilfreds med at departementet har gitt en lengre høringsfrist denne gangen. NTL opprettholder sine prinsipielle motforestillinger mot en beordringsadgang for sivilt tilsatte fra sine høringssvar fra da midlertidig lov 29. april 2020 nr. 36 ble foreslått, og da den ble foreslått forlenget. Loven hjemler store inngrep i eksisterende arbeidsforhold og personlig frihet for ansatte. Etter NTLs syn viser erfaringene så langt at den enkelte ansattes innsatsvilje og lojalitet overfor arbeidsgiver og samfunnsoppdraget er så stor at det er mulig å finne løsninger innenfor det ordinære regelverket og gjennom lokale løsninger. NTL ber derfor om at loven ikke blir forlenget.

Fellesforbundet støtter i hovedsak forslaget og påpeker at de forventer at det er Forsvarssjefens prioriteringer som legges til grunn for anvendelse av loven. Fellesforbundet er imidlertid bekymret for at Forsvarets verksteder vil kunne tolke § 2 i loven utvidende for å gjennomføre disposisjoner av mer økonomisk karakter, og ikke strengt innenfor hva som er nødvendig for å opprettholde Forsvarets operative evne, beredskap og styrkeproduksjon. Det understrekes derfor at det er av stor betydning at det gjennomføres drøftinger med de tillitsvalgte på de respektive nivåer før en anvendelse av denne loven iverksettes. Fellesforbundet foreslår følgende tillegg til lovens § 2; «Horisontal Samhandel» (HS) og andre internfaktureringsmotiverte driftsmodeller legges på is så lenge [lovens] ekstraordinære bestemmelser får anvendelse».

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL) bemerker at de fullmaktene Forsvaret er gitt i dagens midlertidige lov av 29. april 2020 nr. 36 synes å være godt håndtert av etaten, og i samsvar med de forutsetningene loven legger opp til. KOL viser til at Forsvaret er en beredskapsorganisasjon, og som sådan er avhengig av opprettholdelse av full operativ kapasitet i fred, krise og krig. Manglende muligheter til å treffe tiltak overfor én ansattgruppe uthuler effekten av myndigheten som er gitt til å treffe tiltak overfor andre grupper ansatte. Konsekvensen av dette kan i ytterste konsekvens være at Forsvaret ikke er i stand til å opprettholde kritisk kapasitet når det måtte bli nødvendig. KOL mener på denne bakgrunn at loven bør gjøres permanent, og at den dessuten bør utvides til å gjelde for samtlige etater i forsvarssektoren.

Erfaringene med gjeldende midlertidige lov er etter KOLs oppfatning gode. KOL har så langt ikke fått rapporter om at Forsvarets bruk av de utvidede fullmaktene ikke har skjedd etter lovens bestemmelser. KOL savner imidlertid en sentral loggføring av bruken av unntaksbestemmelsene, og forutsetter at forsvarsledelsen ivaretar dette fremover.

KOL er videre tilfreds med prosessen knyttet til innføringen av den midlertidige loven. I en utfordrende smittesituasjon setter KOL pris på at departementet har prioritert en grundig og inkluderende prosess i lovarbeidet. KOL understreker at de vil søke å bidra aktivt til at Forsvaret i perioden mellom utløp av dagens midlertidige lovbestemmelser og ikrafttredelse av ny midlertidig lov, ivaretar godt smittevern og opprettholder operativ kapasitet.

Advokatforeningen er enig med Forsvarsdepartementet i at det er hensiktsmessig å etablere et tydelig hjemmelsgrunnlag for å kunne iverksette de tiltak som er vurdert å kunne være nødvendig under pandemien. Advokatforeningen påpeker imidlertid at det i høringsnotatet kunne vært adressert tydeligere hvilke erfaringer som er gjort under gjeldende midlertidige lov, og at eventuelle erfaringer kunne vært tatt inn i vurderingen av behovet for en videreføring.

Advokatforeningen er enig i at det neppe ligger innenfor styringsretten å iverksette de tiltakene som foreslås hjemlet i den midlertidige loven. Følgelig ville mangel på et tydelig hjemmelsgrunnlag kunne medført at styringsrettens grenser kunne ha blitt utfordret. Det kunne fått uheldige konsekvenser. Dette er i seg selv et argument for vedtakelse av den midlertidige loven. Forutsetningen er at de foreslåtte tiltak anses som nødvendige. Dette beror på en helse- og militærfaglig vurdering som Advokatforeningen skriver de ikke har grunnlag for å ha synspunkter på.

Det er en mulig innvending mot forslaget til ny midlertidig lov at den tilsynelatende gir arbeidsgiver svært vid adgang til å beslutte inngripende tiltak overfor arbeidstakerne. Advokatforeningen ser på prinsipielt grunnlag betenkeligheter med dette. Samtidig peker Advokatforeningen på at disse betenkeligheter delvis avhjelpes av de alminnelige begrensninger i adgangen til å benytte styringsretten som hjemmelsgrunnlag, herunder krav til saklighet, forholdsmessighet og forsvarlighet. Advokatforeningen viser også til de kravene som er foreslått når det gjelder saksbehandlingen, herunder at det i mange tilfeller gjelder krav til drøfting med arbeidstakernes representanter. Advokatforeningen antar at disse kravene, som også følger av bakgrunnsretten, vil motvirke mer utstrakt bruk av utvidelsene i styringsretten enn det er behov for. Advokatforeningen antar også at de kravene til de aktuelle tiltakene som er foreslått som vilkår i selve lovteksten (strengt nødvendig, krav til dokumentasjon) vil virke i samme retning.

Forsvaret er tydelig på at det fortsatt er behov for de fullmaktene som foreslås. Forsvaret kan ikke se at utviklingen av pandemien har endret seg på en slik måte at det nå ikke lenger er behov for den midlertidige loven. Situasjonen, særlig hva angår spredningen av muterte varianter av viruset, synes derimot å skape ytterligere grunnlag for usikkerhet rundt hvordan pandemien vil utvikle seg i tiden som kommer. Gitt usikkerheten i situasjonen, mener Forsvaret at det nå er for tidlig å konkludere med at loven kan oppheves allerede 1. september 2021.

Forsvaret presiserer at eventuelle tiltak som blir iverksatt i Forsvaret, med hjemmel i den midlertidige loven, vil skje i god dialog med de ansatte og deres tillitsvalgte. Forsvarsstaben har ved flere anledninger presisert dette overfor underlagte enheter, og de opplyser at de ikke har indikasjoner som tyder på at dette ikke blir etterlevet ute i driftsenhetene i Forsvaret.

Fire enkeltpersoner har avgitt høringsinnspill der de på prinsipielt grunnlag motsetter seg lovforslaget.

3.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet vil understreke at den begrensede beordringsadgangen er ment å være en snever unntaksbestemmelse, som kun kan benyttes der andre og mindre inngripende tiltak er forsøkt. Endringer i sivilt tilsattes arbeidsoppgaver og ansvar skal som den klare hovedregel baseres på frivillighet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Den høye terskelen for å iverksette tiltak etter loven vil sikre at tiltakene vil være forsvarlige og forholdsmessige.

Etter innspill fra organisasjonene i høringsrunden til den forrige midlertidige loven om forvaltning av personell i Forsvaret, la departementet inn et krav om at Forsvaret må kunne dokumentere at tiltaket er strengt nødvendig. Det ble også lagt inn en plikt til å vektlegge den enkeltes personlige forhold i vurderingen av om det skal pålegges andre arbeidsoppgaver eller ansvar. Med personlige forhold menes den enkeltes personlige egnethet til å utføre de aktuelle arbeidsoppgavene og sosiale hensyn knyttet til den enkeltes livs- og familiesituasjon.

NTLs prinsipielle innvendinger mot en beordringsplikt for sivilt tilsatte i Forsvaret ble vurdert i forbindelse med behandlingen av den forrige midlertidige loven. Departementet mener fortsatt at en beordringsplikt for sivilt tilsatte i Forsvaret ikke er noe prinsipielt nytt, og at behovet for en enhetlig forvaltning av alle de ulike kategoriene personell i Forsvaret må veie tungt ved håndteringen av covid-19-pandemien.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at et tydelig hjemmelsgrunnlag for å iverksette strengt nødvendige tiltak vil bidra til at den alminnelige styringsrettens grenser ikke blir utfordret, noe som i seg selv er et argument for vedtakelse av loven. Departementet støtter også Advokatforeningens syn på at de lovfestede vilkårene for å ta i bruk hjemmelsgrunnlagene, sammen med de forutsetninger som ligger til grunn for saksbehandlingen, reduserer den prinsipielle betenkeligheten ved de til dels inngripende hjemlene.

Økonomiske hensyn vil ikke være relevante hensyn for å bruke loven, og departementet anser det derfor ikke nødvendig å innta Fellesforbundets forslag til tillegg i lovens § 2.

Departementet foreslår at myndigheten til å pålegge endringer etter § 2 første ledd kan delegeres til nivå to i Forsvarets organisasjon, det vil si til driftsenhetene i Forsvaret. Dette sikrer en effektiv gjennomføring av loven. Nivå to er også nærmest til å vurdere om vilkårene i loven er oppfylt. Når det gjelder NOFs forslag om at referat fra drøftingene skal fremsendes til Forsvarsstaben (nivå en), vises det til departementets vurdering i punkt 4.3 under.