Servicekrav og tildeling av kontrakter for offentlig trafikkbetjening - EUs arbeid

Høringsinstanser

EU-kommisjonens forslag til forordning om kollektivtransport med jernbane og på vei, KOM (2005)319 endelig. Servicekrav og tildeling av kontrakter for offentlig trafikkbetjening - EUs arbeid

Vedlagt følger, i dansk versjon, EU-kommisjonens forslag til forordning om kollektivtransport med jernbane og på vei, KOM (2005)319, endelig (kollektivtransportforordningen).

Bakgrunn:

Med den økende internasjonale konkurransen som har gjort seg gjeldende i transportsektoren de senere årene har det blitt stadig tydeligere at det er behov for ny regulering på området. Dette var bakgrunnen for at EU-kommisjonen i 2000 la fram forslag til forordning om krav til kollektivtransport på jernbane, veg og innenlands vannvei ved inngåelse av offentlige kontrakter, jf. tidligere forslag til forordning KOM (2000) 7 og det reviderte forslaget fra 2002, KOM (2002) 107. De nevnte forslagene ble sendt på høring ved brev fra Samferdselsdepartementet av 12.10.2000 og 08.08.2002.

Forslaget fra 2000, med de revideringene som ble gjort i 2002, har etter 5 år ennå ikke fått gjennomslag i EU-systemet. Det er på denne bakgrunn Kommisjonen nå har fremmet et nytt, og noe forenklet forslag på området.

Sammenlignet med de tidligere forslagene er nåværende forslag forenklet ved at det inneholder færre alternative tildelingsformer, ikke inneholder detaljerte prosedyreregler og regler om tildelingskriterier, samt at forslaget i seg selv er atskillig mindre omfattende enn tidligere forslag. Videre åpner nåværende forslag for større fleksibilitet ved at nasjonale myndigheter får større frihet enn tilfellet var i det tidligere forslaget, for eksempel ved at kompetente myndigheter kan velge selv å tilby transporttjenester uten å gjennomføre anbud og ved større muligheter til å forlenge kontraktsperioden.

Det bemerkes at forslaget er tilpasset utviklingen i EU-domstolens praksis, senest i sak C-280/00 av 24. juli 2003, Altmark-dommen. Dette betyr at prinsippene som er nedsatt i forslaget langt på vei gjelder selv om forslaget ikke vedtas.

Tjenester av allmenn økonomisk betydning:

Kollektivtransport er en tjenesteytelse som ikke alltid kan drives på kommersielt grunnlag. I tilfelle hvor et fritt marked ikke tilbyr tilstrekkelig offentlig transport er det naturlig at offentlige myndigheter griper inn med tiltak som sikrer en tilstrekkelig transportstandard. I forhold til EØS-retten kan en slik inngripen forsvares ut fra at kollektivtransport er en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Det følger av praksis, utviklet blant annet av EU-domstolen, at det for slike tjenester gjelder visse unntak fra det generelle kravet i EØS-retten om fri adgang til å yte tjenester.

Offentlige myndigheter kan gripe inn i markedet ved å yte offentlig støtte til drift på en strekning og/eller tildele enerett til drift av en strekning mot at operatøren påtar seg plikt til offentlig tjeneste, for eksempel i form av antall avganger, universell utforming mv. Videre kan myndighetene fastsette generelle regler om slike forpliktelser eller direkte ilegge plikt til offentlig tjeneste.

Særlig om sjøtransport:

Forslaget omfatter ikke lenger transport på indre vannveier. Siden Norge ikke har indre vannveier i EØS-rettslig forstand, antas ikke dette å ha betydning for norske forhold.

Rutetransport på sjøen, som i norsk rett er regulert på samme måte som rutetransport på vei, er ikke omfattet av forslaget. Det vil fra norsk side være et aktuelt spørsmål å vurdere om man i norsk rett bør fortsette å behandle disse formene for rutetransport likt, og dermed foreta de aktuelle justeringene også for sjøruter. Dette må vurderes opp mot rådsforordning nr. 3577/92 av 7. desember 1992 om maritim kabotasje, som er implementert i norsk rett ved lov av 4. desember 1992. Det bemerkes i denne sammenheng at sjøtransporttjenester, i den grad de kan karakteriseres som tjenester av allmenn økonomisk betydning, antas å falle inn under vurderingskriteriene i Altmark-dommen (se nedenfor) hva gjelder tildeling av tilskudd.

Gjeldende rett:

EØS-avtalen kapittel 6 har regler om transport med jernbane, på vei og innenlands vannvei. Når det gjelder forpliktelser som har sammenheng med begrepet offentlig tjenesteytelse er det fastsatt nærmere regler om dette i rådsforordning nr. 1191/69 av 26.06.1969 (rfo. 1191/69). Rådsforordning nr. 1107/70 av 04.06.1970 (rfo. 1107/70) fastsetter regler om støtte til transport med jernbane, på vei og innenlands vannvei. Begge forordningene er implementert gjennom lov 26. mai 1995 nr. 25 om gjennomføring av fellesregler om innenlands transport i EØS-avtalen, jf. § 1 nr. 4 og nr. 7 i forskrift av 11.08.1995 nr. 716. .

Rfo. 1191/69 slår fast at kompetente myndigheter som hovedregel skal tildele kontrakter om forpliktelse til offentlig tjeneste fremfor å ilegge forpliktelser til offentlig tjeneste. Forordningen har imidlertid ikke regler om hvordan kontrakter om offentlig tjeneste skal tildeles, for eksempel om det skal benyttes anbud.

Rettstilstanden på området har langt på vei utviklet seg gjennom praksis, jf. bl.a. Altmark-dommen. I denne dommen fastsetter EU-domstolen 4 kriterier som må være oppfylt for at kompensasjon for forpliktelse til offentlige tjenesteytelse skal gå klar av forbudet mot tildeling av statsstøtte.

For det første må operatøren faktisk ha blitt ilagt en klart definert forpliktelse til offentlig tjenesteytelse. For det andre må metoden for tildeling av støtte være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. For det tredje skal støtten ikke overstige utgiftene til oppfyllelse av forpliktelsen til offentlig tjeneste, inkludert en rimelig fortjenestemargin. For det fjerde skal støtten, med mindre det benyttes anbud, fastsettes med utgangspunkt i hva en gjennomsnittlig, veldrevet og tilstrekkelig utstyrt virksomhet ville ha trengt for å utføre tilsvarende tjeneste.

Altmark-dommen berører ikke spørsmålet om tildeling av eneretter.

Generelt bemerkes at EØS-rettens generelle prinsipper om gjennomsiktighet, rettslig forutsigbarhet, ikke-diskriminering mv. gjelder også på dette området.

Videre bemerkes at det i bussektoren ved inngåelse av kontrakter om offentlige tjenester hvor risikoen for inntektene ligger hos oppdragsgiver (offentlig myndighet eller selskap opprettet for å utføre tjenestekjøp for offentlig myndighet), såkalte bruttokontrakter, er det reglene om offentlige anskaffelser som gjelder, jf. lov om offentlige anskaffelser av 16.07.1999 nr. 69 med tilhørende forskrifter. Hvor risikoen for billettinntektene overføres til operatøren, såkalte tjenestekonsesjonskontrakter (nettokontrakter), er det ved bruk av anbud i bussektoren reglene i forskrift om anbud i lokal rutetransport av 26.03.2003 nr. 400 som skal legges til grunn.

Særlig om veitransport:

Når det gjelder veitransport, følger det av yrkestransportloven av 21. juni 2002 nr. 45 § 8 at anbud er frivillig ved tildeling av behovsprøvd løyve med motorvogn i rute. Hvor det tildeles tilskudd vil bruk av anbud imidlertid være den sikreste tildelingsformen med tanke på å unngå å komme i strid med EØS-rettens forbud mot statsstøtte, jf. Altmark-dommen.

Særlig om transport med jernbane:

Lovgivningen gir i dag ingen pålegg om inngåelse av trafikkavtaler med bruk av anbud.

Det er verdt å merke seg at forslaget til forordning omfatter all skinnegående persontogtrafikk med jernbane. Trafikkjøpere, som organiserer og finansierer lokaltogtrafikk i kraft av å være kompetente lokale myndigheter, må være særskilt oppmerksomme på bestemmelser knyttet til produksjon i egen regi.

Forslaget til forordning reflekterer i større grad enn tidligere en underliggende anerkjennelse av viktige premisser for å drive persontogvirksomhet gjennom blant annet å legge opp til at det kan inngås vesentlig lengre trafikkavtaler.

Forslaget:

Generelt:

Forslaget til forordning skal sikre effektive transporttjenester gjennom regulert konkurranse. Det vil si at det innføres plikt til konkurranse om markedet. Når slik konkurranse er gjennomført er det ikke ytterligere plikt til konkurranse i markedet.

Fordi offentlig persontransport 1Artikkel 2 (a) Offentlig persontransport: transporttjenester av allmenn økonomisk betydning, som tilrettelegges av de kompetente myndigheter og tilbys til offentligheten på ikke-diskriminerende og kontinuerlig grunnlag. ikke alltid er kommersielt drivbart gir forslaget kompetente myndigheter 2Artikkel 2 (b) Kompetent myndighet: enhver offentlig myndighet eller gruppe av myndigheter […] som har beføyelser til å tilrettelegge offentlig persontransport og inngå kontrakter om offentlig persontransport innen et bestemt geografisk område, og ethvert annet organ som har fått overdratt en slik beføyelse. mulighet for å sikre at slike tjenester opprettholdes gjennom tildeling av tilskudd 3Artikkel 2 (g) Kompensasjon for offentlig transport (tilskudd): enhver fordel, herunder økonomisk som en kompetent myndighet tildeler direkte eller indirekte ved bruk av offentlige midler i den periode forpliktelsen til offentlig tjeneste gjelder, eller som vedrører perioden. eller enerett 4Artikkel 2 (f) Enerett: en rett for en operatør til, som den eneste, å drive nærmere avgrenset offentlig persontransport på en bestemt strekning eller rute, i et bestemt streknings- eller rutenett eller i et bestemt geografisk område., evt. fastsettelse av generelle regler som gjelder for alle operatører 5Artikkel 2 (d) Operatør av offentlig transport: enhver offentligrettslig eller privatrettslig virksomhet eller virksomhetsgruppe som driver offentlig persontransport, og enhver offentlig instans som ivaretar offentlig persontransport., jf. artikkel 2 (d).

Forslaget skal både sikre operatørers rettigheter, og klargjøre kompetente myndigheters forpliktelser.

Forslaget gir myndighetene frihet til å fastsette transportstandarden, og bygger på prinsippet om at EU ikke skal gripe inn på et område med mindre det er klart at målet oppnås bedre ved felles regler enn på nasjonalt plan (nærhetsprinsippet/ subsidiaritetsprinsippet).

De enkelte bestemmelsene:

Artikkel 1:

Forslaget til forordning setter opp rammene for tildeling av kompensasjon (tilskudd) og eneretter til operatører innen buss- og banesektoren når operatørene pålegges forpliktelser som de ikke ville påtatt seg med utgangspunkt i egen kommersiell interesse, jf. artikkel 1 nr. 1. Forslaget gjelder ikke for strekninger som hovedsakelig drives av historisk interesse eller for turistmessige formål, jf. artikkel 1 nr. 2.

Kompensasjon for offentlig transporttjeneste er definert som enhver fordel, herunder økonomisk, som en kompetent myndighet direkte eller indirekte tildeler ved bruk av offentlige midler i den perioden hvor forpliktelsen til offentlig tjeneste gjelder, eller som vedrører perioden, jf. artikkel 2 (g).

En enerett er definert som en rett for operatøren til, som den eneste, å drive nærmere begrenset offentlig persontransport på en bestemt strekning eller rute, på et bestemt streknings- eller rutenett eller i et bestemt geografisk område, jf. artikkel 2 (f).

Forpliktelse til offentlig tjeneste er definert som det krav som en kompetent myndighet definerer eller fastsetter for å sikre persontransport som en operatør på kommersielt grunnlag ikke ville påta seg, eller ikke ville påta seg i samme omfang og på samme vilkår uten å motta noen form for motytelse, jf. artikkel 2 (e).

Artikkel 3 Kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste og generelle regler:

Tildeling av tilskudd eller enerett skal etter forslaget skje ved inngåelse av kontrakt om offentlig tjeneste, jf. artikkel 3 nr. 1. Vilkår om maksimaltakster kan imidlertid fastsettes i generelle bestemmelser selv om det tildeles tilskudd eller enerett, jf. artikkel 3 nr. 2.

En kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste er et juridisk bindende dokument som inneholder en avtale mellom kompetente myndigheter (oppdragsgiver) og en operatør om overdragelse av forvaltning og drift av tjenester til operatøren, som er omfattet av forpliktelsen til offentlig tjeneste, jf artikkel 2 (i).

En generell regel er en bestemmelse av kompetente myndigheter som gjelder uten forskjellsbehandling for all transport av samme type innenfor et bestemt geografisk område som den kompetente myndigheten har ansvaret for, jf. artikkel 2 (l).

Artikkel 5: inngåelse av kontrakter:

Utgangspunkt – krav om anbud:

Utgangspunktet er at kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste skal inngås etter en åpen og rettferdig anbudskonkurranse, hvor prinsippene om innsyn og ikke-diskriminering ivaretas, jf. artikkel 5 nr. 3. Kompetente myndigheter har anledning til å forhandle med noen, eller alle, operatører som har kommet med tilbud med tanke på å fastlegge de nærmere detaljene i behovet for forpliktelsen til offentlig tjeneste.

Unntak fra kravet om anbud:

Det er fire unntak fra hovedregelen om bruk av anbud ved inngåelse av kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste. I disse tilfellene kan myndighetene (med mindre de selv tilbyr tjenesten som er nevnt som et alternativ under (1) nedenfor), benytte en prosess med direkte tildeling. Direkte tildeling er definert som en kontrakt som inngås med en bestemt operatør uten noen form for anbudsprosedyre, jf. artikkel 2 (h).

1. For det første kan kompetent myndighet selv tilby offentlig transport, eller inngå kontrakt med en intern operatør uten at det stilles krav om anbud, jf. artikkel 5 nr. 2. En intern operatør er en juridisk selvstendig enhet som er underlagt kompetente myndigheters kontroll, jf. artikkel 2 (j) 6Artikkel 2 (j) Intern operatør: en juridisk selvstendig enhet, som er under de kompetente myndigheters fulle kontroll på samme måte som deres egne avdelinger. I vurderingen av om slik kontroll utøves skal blant annet følgende faktorer vurderes: representasjon i forvaltnings-, ledelses- og kontrollorgan, bestemmelser om dette i vedtektene, eierforhold, samt effektiv innflytelse på kontroll over strategiske og driftsmessige beslutninger..

2. For det andre kan kompetente myndigheter, etter artikkel 5 nr. 4, inngå kontrakt om offentlig tjeneste ved direkte tildeling hvis:

1. den årlige verdien av kontrakten anslås å være under 1 million euro.

Verdien av tjenesten fastsettes ut fra operatørens samlede inntjening eksklusiv moms. Inntjening omfatter kompensasjon fra det offentlige og takstinntekter som ikke viderebetales til den kompetente myndighet, jf. artikkel 2 (k).

2. den årlige produksjon ikke overstiger 300 000 km.

3. Artikkel 5 nr. 5 i forslaget gir kompetente myndigheter anledning til å benytte direkte kjøp i situasjoner hvor transporttilbudet har opphørt eller står i fare for å opphøre. Dette er en nødbestemmelse som kun gir myndighetene rett til å inngå eller forlenge en kontrakt for den tiden det tar å gjennomføre en anbudskonkurranse i henhold til reglene i forslaget. En kontrakt inngått med hjemmel i denne bestemmelsen kan maksimalt gjelde for ett år.

4. Direkte tildeling er også tillatt ved inngåelse av kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste for regional – og langdistansetransport med jernbane.

Regional- eller langdistansetransport er transport som ikke utelukkende oppfyller transportbehovet innen et byområde eller en by, eller mellom et byområde og forstedene, jf. artikkel 2 (m).

Artikkel 6 Kompensasjon for forpliktelse til offentlig tjeneste:

Det følger av artikkel 6 nr. 1 at tilskudd, både i henhold til generelle regler og ved inngåelse av kontrakt om forpliktelse til offentlig tjenesteytelse, skal være i overensstemmelse med artikkel 4 uavhengig om det er benyttet anbud eller direkte tildeling. Direkte tildeling i henhold til artikkel 5 nr. 2, 4, 5 eller 6 skal i tillegg oppfylle kravene i vedlegget til forslaget.

Artikkel 4 Obligatorisk innhold i kontrakt om forpliktelse til offentlig tjeneste og generelle regler:

Artikkel 4 fastlegger det obligatoriske innholdet som gjelder både for kontrakter om offentlige transporttjenester og for generelle regler.

For det første skal det være klart definert hvilken plikt til offentlig tjeneste operatøren pålegges, og innenfor hvilket geografisk område den gjelder, jf. artikkel 4 nr. 1.

For det andre skal det på forhånd, på en objektiv og gjennomsiktig måte, fastlegges hvilke parametere som skal legges til grunn for beregning av kompensasjonen. Parametrene skal fastlegges slik at hver enkelt kompensasjon ikke kan overstige det beløp som er nødvendig for å dekke nettoomkostningene ved oppfyllelsen av den enkelte forpliktelsen til offentlig tjeneste, jf. artikkel 4 nr. 2.

For det tredje skal det fastlegges hvordan omkostningene for å utføre forpliktelsen til offentlig tjeneste skal fordeles. I omkostningene inngår bl.a. personalutgifter, energiforbruk, vedlikehold og reparasjon av rullende materiell, faste utgifter og evt. en rimelig avkastning på egen kapital, jf. artikkel 4 nr. 3.

For det fjerde skal det fastlegges hvor stor del av takstinntektene operatøren skal beholde, hvor stor del som skal gis videre til kompetente myndigheter og hvor stor andel som skal deles mellom operatøren og de kompetente myndigheter, jf. artikkel 4 nr. 4.

Videre skal kontraktstiden begrenses. Kontraktstiden er maksimalt 8 år for buss, og 15 år for jernbane, jf. artikkel 4 nr. 5. Perioden kan forlenges med opp til 50 prosent av kontraktstiden for den opprinnelige kontrakten i tilfelle hvor dette kan begrunnes særlig ut fra behov for nedskriving av materiell. Forutsetningen er at operatøren stiller til rådighet en vesentlig del av de nødvendige aktiver, og forutsatt at disse aktivaene utelukkende benyttes til de tjenester som omhandles i kontrakten, jf. artikkel 4 nr. 6

Kompetente myndigheter kan bestemme at den operatøren som tildeles kontrakten må overta ansatte fra tidligere operatør på samme måte som om det hadde dreid seg om en virksomhetsovertakelse, jf. artikkel 4 nr. 7.

Artikkel 7 Offentliggjøring:

Det følger av artikkel 7 i forslaget at hver kompetent myndighet årlig skal offentliggjøre en detaljert oversikt over alle forpliktelser til offentlig transport som den myndigheten er ansvarlig for. Kompetent myndighet vil også bli forpliktet til å offentliggjøre informasjon om intensjonen om tildeling av kontrakt til offentlig tjeneste ett år forut for anbudsinvitasjonen eller den direkte tildelingen av kontrakten.

Artikkel 8 Overgangsbestemmelser:

For buss gjelder at halvparten av alle kontrakter om offentlige tjenester skal oppfylle kravene i forordningen innen 4 år. Forordningen vil gjelde for alle kontrakter innen bussektoren 8 år etter at den trer i kraft. For jernbane gjelder at halvparten av alle kontrakter om offentlige tjenester skal oppfylle kravene i forordningen innen 5 år. Forordningen vil gjelde for alle kontrakter innen jernbanesektoren 10 år etter at den trer i kraft.

Vedlegget – Regler for tilskudd i tilfelle som nevnt i artikkel 6 nr. 1:

Tilskudd som ytes i henhold til en generell regel eller i henhold til kontrakt om direkte tildeling i samsvar med artikkel 5 nr. 2 og 4 til 6 skal beregnes etter bestemmelsene i vedlegget, jf. vedlegget pkt. 1. Disse reglene skal hindre overkompensasjon i tilfelle hvor det ytes tilskudd uten at det benyttes anbud.

Tilskuddet skal ikke være større enn den økonomiske nettovirkningen som oppfyllelsen av forpliktelsen til offentlig tjeneste har for operatørens utgifter og inntekter. Virkningene beregnes ved å sammenligne situasjonen hvor forpliktelsen til offentlig tjeneste oppfylles med den tenkte situasjonen at forpliktelsen ikke oppfylles og tjenestene som omfattes av forpliktelsen blir drevet utelukkende på kommersiell basis, jf. vedlegget pkt. 2.

For å oppnå større åpenhet og unngå kryssubsidiering skal det, når en operatør utfører både forpliktelser til offentlig tjeneste mot kompensasjon og andre aktiviteter, føres separate regnskap for forpliktelsen til offentlig tjeneste som minst oppfyller følgende prinsipper:

• regnskapet for hver av driftsaktivitetene skal føres særskilt, og de dertil svarende andelene av aktivitetene og de faste utgiftene skal føres etter gjeldende regnskapsregler,

• utgiftene til operatørens eventuelle andre aktiviteter skal omfatte alle variable utgifter, en passende andel av de faste utgiftene og en rimelig fortjeneste. Disse utgiftene må ikke under noen omstendigheter føres under de aktuelle forpliktelsene til offentlig tjeneste, og

• i utgiftene til forpliktelsene til offentlig tjeneste skal driftsinntekter og betalinger fra offentlige myndigheter motregnes; inntekter skal ikke overføres til andre av virksomhetens aktivitetsområder.

For ytterligere detaljer om dette vises til bestemmelsene i vedlegget.

Avsluttende bemerkninger:

Hvis forslaget til forordning blir vedtatt av EØS-komiteen, vil dette kreve endring av norsk lov og forskrift. For persontransport på vei vil det bli nødvendig med endringer i yrkestransportloven og forskrift om anbud i lokal rutetransport. For persontransport med jernbane vil det kunne bli aktuelt med endringer i tillatelsesforskriften. Departementet vil evt. komme tilbake til dette på et senere stadium i prosessen.

Norge vil vurdere å benytte tilgjengelige muligheter for påvirkning med sikte på å redusere behovet for endringer i norsk regelverk.

Forslaget gjelder for alle nivåer av offentlige myndigheter; statlige, fylkeskommunale og kommunale, som har myndighet til å tilrettelegge for offentlig persontransport og inngå kontrakter om offentlig persontransport innen et bestemt geografisk område, samt for ethvert organ som har fått overdratt slik myndighet, jf. artikkel 2 (b).

Samferdselsdepartementet ber om merknader til alle deler av forslaget.

Organer som er kompetente myndigheter i henhold til forslaget blir bedt om å redegjøre for i hvor stor grad anbud benyttes ved tildeling etter dagens system, og hvilke økonomiske og administrative konsekvenser forslaget forventes å få.

Samferdselsdepartementet ber videre om at betydningen av beløps- og produksjonsgrensene i artikkel 5 nr. 4 kommenteres særskilt.

Det bes også om særskilte merknader til betydningen av plikten til årlig offentliggjøring av detaljerte rapporter om forpliktelser til offentlig tjeneste i artikkel 7 nr. 1, samt plikten til å kunngjøre intensjonen om kjøp av transporttjenester minst ett år i forveien for anbudsutlysningen eller direkte tildeling.

Høringsinstansene bør også vurdere hvordan de ser på oppfyllelsen av kravene i vedlegget hva angår generelle regler og direkte tildeling.

Videre bes høringsinstansene vurdere betydningen av å unnta regional- og langdistansetransport med jernbane fra kravet om anbud.

Samferdselsdepartementet ber om at høringsinstansene videreformidler høringsbrevet til underliggende etater.

Fristen for å komme med uttalelse er 27. januar 2006.

Med hilsen