3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Ved utformingen av finanspolitikken legger Regjeringen vekt på følgende forhold:

• Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere den økonomiske utviklingen. I en situasjon der økonomien er nær full kapasitetsutnyttelse og arbeidsmarkedet er stramt, skal offentlige inntekter og utgifter tilpasses slik at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester ikke blir så sterk at pris- og kostnadsveksten tiltar. Finanspolitikken utgjør sammen med penge- og valutapolitikken, inntektspolitikken og strukturpolitikken en helhetlig økonomisk politikk.

• For å sikre økonomisk handlefrihet er det nødvendig at statens finansielle posisjon er god. Statens petroleumsfond er opprettet for å bidra til å bygge opp finansielle reserver og for å fungere som en buffer mot svingninger i oljeinntektene. I utformingen av budsjettpolitikken må det tas hensyn til at oljeinntektene er usikre.

• Finanspolitikken må ha et langsiktig perspektiv. Norsk økonomi står overfor store utfordringer utover i neste århundre, som følge av fallende petroleumsinntekter og økende utgifter til pensjoner og pleie- og omsorgstjenester. Den finansielle sparingen gjennom Statens petroleumsfond skal bl.a. bidra til å dekke disse framtidige utgiftene.

Selv om veksten i norsk økonomi blir lavere i år og neste år enn den har vært de siste årene, er det fortsatt press i økonomien. Sterk økonomisk vekst i perioden 1993-98 gjør at produksjonen av varer og tjenester er kommet opp på et høyt nivå. Arbeidsmarkedet er stramt, med mangel på arbeidskraft i mange sektorer. Lønnsveksten i Norge var i fjor om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. Også i år vokser lønningene betydelig sterkere enn hos handelspartnerne. Finanspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har hovedansvaret for å sikre en balansert økonomisk utvikling med moderat pris- og kostnadsvekst.

Siden midten av august har oljeprisen ligget over 160 kroner pr. fat, mens den tidligere i år var under 80 kroner. Finanspolitikken kan imidlertid ikke baseres på at oljeprisen vil bli liggende på dagens høye nivå. Snarere må vi regne med betydelige svingninger i oljeprisen også i årene framover. Både hensynet til å dempe presset i økonomien og langsiktige budsjetthensyn tilsier at de økte oljeinntektene som vi nå opplever, må settes til side i petroleumsfondet.

¹) Statsbudsjettets utgifter korrigert for bl.a. utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

²) Tall for 1950-62 gjelder bare statsregnskapet. Brudd i 1972 og 1978 skyldes hovedrevisjoner av nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 2000 er:

• Et finanspolitisk nøytralt opplegg, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettoverskuddet.

• En reell økning i innbetalte skatter og avgifter på drøyt 1,9 mrd. kroner fra 1999 til 2000, medregnet endringer i barnetrygden. Påløpte skatter og avgifter, medregnet endringer i barnetrygden, anslås å øke med drøyt 2,9 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2½ pst. i 2000 målt i forhold til anslag på regnskap for 1999, tilsvarende 10,3 mrd. kroner i 1999-priser. Målt i forhold til vedtatt budsjett for 1999 anslås den reelle utgiftsveksten til 3½ pst. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten har en trukket fra et beløp som tilsvarer det økte provenyet som følger av å fjerne forsørgerfradraget i skatt. Denne korreksjonen må ses i sammenheng med forslaget om utvidet barnetrygd til fylte 18 år. Det er også korrigert for utgifter til renter, dagpenger, petroleumsvirksomheten og enkelte regnskapsmessige forhold, jf. tabell 3.5.

• En vekst på om lag ½ pst. i kommuneforvaltningens reelle inntekter.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2000 anslås til 13,3 mrd. kroner. Dette underskuddet foreslås dekket inn ved en overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 125 kroner pr. fat i 2000 anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 85,1 mrd. kroner. Nettoavsetningen til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet er trukket fra, anslås dermed til 71,8 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i petroleumsfondet på 7,4 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond utgjør dermed 79,2 mrd. kroner.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 91,4 mrd. kroner, tilsvarende 7,4 pst. av BNP.

3.1.2 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1999

Revidert nasjonalbudsjett 1999 ble lagt fram med et oljekorrigert budsjettunderskudd (anslag på regnskap) på 10,9 mrd. kroner.

Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett førte til at det oljekorrigerte underskuddet økte med vel 0,4 mrd. kroner til 11,3 mrd. kroner. Følgende større endringer har skjedd siden stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett, jf. tabell 3.3:

• Skatte- og avgiftsinngangen i 1999 fra Fastlands-Norge anslås nå å bli 0,7 mrd. kroner lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett, basert på statistikk for innbetalte skatter og avgifter hittil i år, samt reviderte anslag. Skatter og inntekter fra arbeidsgiveravgift er oppjustert med knapt 2,0 mrd. kroner, mens inntektene fra særavgifter og merverdiavgift er satt ned med drøyt 2,6 mrd. kroner.

• Netto renteinntekter anslås å bli 0,5 mrd. kroner lavere.

• Inntekter fra salg av aksjer i Den norske Bank fra Statens Banksikringsfond på om lag 3 mrd. kroner forskyves fra 1999 til 2000.

• Anslåtte dagpengeutgifter er redusert med 0,2 mrd. kroner, som følge av lavere arbeidsledighet enn tidligere antatt.

Med disse endringene anslås nå det oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 1999 til 15,4 mrd. kroner. Dette utgjør en samlet økning i underskuddet på 4,1 mrd. kroner siden behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett. Mesteparten av økningen skyldes forskyvningen av overføringen på om lag 3 mrd. kroner fra Statens Banksikringsfond fra 1999 til 2000. Dette er en rent føringsmessig endring, som ikke har noen aktivitetsvirkning, verken i 1999 eller 2000. I forhold til det opprinnelig vedtatte budsjettet for 1999 har det oljekorrigerte underskuddet økt med 8,9 mrd. kroner.

Målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren anslås budsjettet å gi en innstramming i 1999 på vel ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, dvs. om lag det samme som i Revidert nasjonalbudsjett 1999. Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til knapt 1½ pst. fra 1998 til 1999, dvs. det samme som i Revidert nasjonalbudsjett.

I Revidert nasjonalbudsjett la en til grunn en gjennomsnittlig oljepris i 1999 på 110 kroner pr. fat. Basert på dette ble statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslått til 37,7 mrd. kroner. Med en oljepris på 125 kroner pr. fat anslås nå kontantstrømmen i 1999 til 47,6 mrd. kroner, dvs. en oppjustering på om lag 9,9 mrd. kroner. Avsetningen til Statens petroleumsfond, utenom renteinntekter og utbytte i fondet, anslås til 32,2 mrd. kroner etter at det oljekorrigerte underskuddet er dekket inn. Medregnet renter og utbytte fra oppspart kapital i petroleumsfondet på 6,3 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til 38,5 mrd. kroner i 1999. Ved utgangen av 1999 anslås markedsverdien av petroleumsfondet til om lag 209 mrd. kroner.

Avkastningen på kapitalen i Statens petroleumsfond var i første halvår 1999 på 5,0 pst. målt i internasjonal valuta, ifølge tall fra Norges Bank. Denne avkastningen gir en indikasjon på økningen i fondets internasjonale kjøpekraft i perioden. Målt i norske kroner var petroleumsfondets avkastning i første halvår i år 1,7 pst. Den lavere kroneavkastningen skyldes at kronen i løpet av perioden styrket seg i forhold til valutaene i de landene petroleumsfondet er investert i. Fondet ble tilført 8 mrd. kroner fra statskassen den 30. juni i år. Markedsverdien av petroleumsfondets plasseringer var ved utgangen av 1. halvår 182,7 mrd. kroner.

3.1.3 Statsbudsjettet for 2000

Forslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 79,2 mrd. kroner i 2000. Dette er en økning på om lag 40,7 mrd. kroner i forhold til anslag på regnskap for 1999. Økningen i det samlede overskuddet er primært knyttet til økte inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det framgår av tabell 3.1 at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å stige fra 47,6 mrd. kroner i 1999 til 85,1 mrd. kroner i 2000, dvs. en økning på 37,5 mrd. kroner. En anslått reduksjon i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet med 2,1 mrd. kroner, fra 15,4 mrd. kroner i 1999 til 13,3 mrd. kroner i 2000, bidrar også til en økning i samlet overskudd for statsbudsjettet og Statens petroleumsfond. Renter og utbytte i petroleumsfondet anslås å øke med 1,1 mrd. kroner til 7,4 mrd. kroner i 2000.

Reduksjonen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet med 2,1 mrd. kroner fra 1999 til 2000 kan deles opp i følgende elementer:

• Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge anslås å øke med 15,0 mrd. kroner til 392,2 mrd. kroner i 2000. Økningen reflekterer anslått lønns- og prisvekst fra 1999 til 2000, økte innbetalte skatter og avgifter som følge av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget, samt økt fellesskatt som følge av reduserte kommunale og fylkeskommunale skattører for personlige skattytere, jf. avsnitt 3.2.

• Netto renteinntekter anslås å øke med 0,3 mrd. kroner.

• Overføringene fra Norges Bank til statsbudsjettet anslås å øke med 7,3 mrd. kroner til 10,7 mrd. kroner i 2000.

• Andre inntekter anslås å øke netto med om lag 2,9 mrd. kroner, bl.a. knyttet til salg av aksjer i Den norske Bank fra Statens Banksikringfond og tilbakebakeføring av midler fra Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK).

• Utbetalingene til dagpenger anslås å øke med 1,2 mrd. kroner.

• Overføringene til husholdninger utenom dagpenger øker med 10,6 mrd. kroner.

• Overføringene til kommunene øker nominelt med om lag 4,3 mrd. kroner

• Øvrige utgifter anslås netto å øke med om lag 7,3 mrd. kroner.

Budsjettet innebærer en reell vekst i de underliggende utgiftene på 2½ pst. fra anslag på regnskap for 1999, jf. tabell 3.5. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger utenfor. For å gjøre utgiftene i 1999 og 2000 sammenliknbare justeres det i tillegg for ekstraordinære utgifter og evt. spesielle regnskapsforhold. En betydelig del av realveksten i statsbudsjettets utgifter er knyttet til utgiftsutviklingen innenfor folketrygden, bl.a. sykepenger (1,1 mrd. kroner), uførepensjon (1,8 mrd. kroner), alderspensjon (0,4 mrd. kroner), rehabilitering (0,3 mrd. kroner), mens utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler mv. øker med (0,7) mrd. kroner. Disse utgiftsøkningene på til sammen 4,3 mrd. kroner fra 1999 til 2000 utgjør om lag 40 pst. av den samlede reelle utgiftsveksten i 2000-budsjettet.

Regjeringen har prioritert følgende formål i budsjettet for 2000:

• Bistandsrammen økes fra 0,88 pst. av BNI i 1999 til 0,89 pst av BNI neste år.

• Handlingsplanen for eldreomsorg følges opp gjennom økte øremerkede bevilgninger til drift, samt økte tilsagnsrammer for investeringstilskudd, som tilsvarer 5 800 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

• Psykiatriplanen, kreftplanen og planen for utstyrsinvesteringer ved sykehusene følges opp med økte bevilgninger.

• Behandlingsaktiviteten ved sykehusene økes gjennom innsatsstyrt finansiering.

• Bevilgningene til forskning og utdanning økes, bl.a. til utvikling av ungdomsskolen og gjennomføring av kompetansereformen. Innsatsen rettes bl.a. mot informasjons- og kommunikasjonsteknologi. En tar sikte på å øke fondskapitalen i det nyopprettede forskningsfondet med 1 mrd. kroner i løpet av 2000.

• Det blir foreslått å innføre selvstendig rett til fødselspenger for fedre. Videre foreslås tiltak som skal bidra til at det blir etablert 6 000 nye barnehageplasser i 2000.

• Bevilgningene til samferdselsformål økes, bl.a. til prioriterte poster på vegbudsjettet, statens kjøp av posttjenester og godtgjørelse for innenlandske flyrutetjenester.

• Regjeringen forsterker den distriktspolitiske satsningen, bl.a. med sikte på å få fram kunnskapsbaserte, framtidsrettede virksomheter i distriktene.

• Bevilgningene til energi- og miljøpolitiske tiltak på Olje- og energidepartementets og Miljøverndepartementets budsjett økes.

For å skape rom for økte bevilgninger til prioriterte formål innenfor et forsvarlig finanspolitisk opplegg har Regjeringen funnet det nødvendig å foreslå en moderat økning i skatte- og avgiftsnivået. Skatte- og avgiftsopplegget for 2000 innebærer en reell økning i innbetalte skatter og avgifter på drøyt 1,9 mrd. kroner fra 1999 til 2000, medregnet endringer i barnetrygden. Påløpte skatter og avgifter, medregnet endringer i barnetrygden, anslås å øke med drøyt 2,9 mrd. kroner. Innenfor skatte- og avgiftsopplegget er det lagt vekt på miljø- og energihensyn, en god fordelingsprofil og forenklinger. En nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget for 2000 er gitt i kapittel 4.

Det er beregningsteknisk lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris i 2000 på 125 kroner pr. fat, som er samme anslag som en nå legger til grunn for 1999. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 85,1 mrd. kroner i 2000, eller en økning på 37,5 mrd. kroner fra 1999. Den sterke veksten skyldes først og fremst økt olje- og gassproduksjon, men også lavere investeringer, jf. avsnitt 2.8. Overskuddet i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) anslås å øke med om lag 20,5 mrd. kroner fra 1999 til 2000. Skatteinntektene fra oljeselskapene antas å øke med 15,0 mrd. kroner, mens utbyttet fra Statoil øker med om lag 2,1 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2000, inklusive renteinntekter og utbytte i fondet, anslås til 79,2 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i petroleumsfondet ved utgangen av 2000 vil i så fall vokse til om lag 294 mrd. kroner, jf. tabell 3.6.

Tabell 3.7 viser utviklingen i budsjettoverskuddet (nettofinansinvesteringene) samlet for offentlig forvaltning i hht. definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond må en inkludere andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

På noen punkter er det forskjeller i føringsmåte mellom statsregnskapet og nasjonalregnskapet. Inntekter fra skatter og avgifter er regnet på påløpt basis i nasjonalregnskapet, mens de i statsregnskapet blir inntektsført når de blir innbetalt. Det er særlig utviklingen i skattene fra petroleumsvirksomheten som gir opphav til avvik mellom påløpte og bokførte skatter. I 2000 er det for eksempel en relativt sterk økning i anslåtte påløpte oljeskatter fra året før. Innbetalingsordningen innebærer imidlertid at om lag halvparten av inntektsskattene først blir regnskapsført i statsbudsjettet for 2001.

I nasjonalregnskapet regnes kapitalinnskudd i forretningsdriften (nyinvesteringer minus avskrivninger) som en finansinvestering. Det framgår av tabell 3.7 at kapitalinnskudd i forretningsdriften reduseres fra 12,4 mrd. kroner i 1999 til 2,8 mrd. kroner i 2000. Dette skyldes primært at investeringene i statlig petroleumsvirksomhet anslås å bli betydelig redusert, mens avskrivningene fortsatt ligger på et høyt nivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås til om lag 58,7 mrd. kroner i 1999 og 95,2 mrd. kroner i 2000.

Budsjettunderskuddet i kommunesektoren (bokført verdi) anslås å bli redusert fra knapt 5,0 mrd. kroner i 1998 til om lag 3,4 mrd. kroner i 1999, bl.a. som følge av relativt sterk skatteinngang i 1999. I 2000 anslås underskuddet i kommunesektoren til drøyt 3,2 mrd. kroner. Finansieringsmåten for kommunenes investeringer knyttet til eldresatsingen og psykiatriplanen bidrar til et underskudd i størrelsesorden 3 mrd. kroner i 2000. Reformene er fullfinansiert med statlige midler, men dette skjer ved at kommunene får statlige tilskudd for å betjene renter og avdrag over en periode på inntil 30 år.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning, eller den samlede finansielle sparingen i stats- og kommuneforvaltningen, antas å øke fra 55,8 mrd. kroner i 1999 til 91,4 mrd. kroner i 2000, tilsvarende 7,4 pst. av BNP, jf. tabell 3.7. Økningen skyldes i stor grad statens økte inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Offentlig bruttogjeld, slik den er definert i Maastricht-kriteriene, anslås å øke fra om lag 280 mrd. kroner i 1999 til om lag 290 mrd. kroner, tilsvarende knapt 24 pst. av BNP, ved utgangen av 2000. Bruttofordringene i offentlig forvaltning er imidlertid betydelig høyere enn gjelden, slik at nettofordringene ved utgangen av 2000, medregnet fordringer i petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 580 mrd. kroner eller 47 pst. av BNP.

I figur 3.2 sammenliknes noen hovedstørrelser for offentlig forvaltning med tilsvarende gjennomsnitt for EU-landene og industrilandene (landene i OECD-området).

Som rettesnor for budsjettpolitikken legges det opp til at realveksten i statsbudsjettets utgifter skal være lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioder med sterk økonomisk oppgang. Under den sterke konjunkturoppgangen i perioden fra 1993 til 1998 var veksten i statsbudsjettets utgifter klart lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. Det framgår av figur 3.2A at dette har bidratt til at de offentlige utgiftene har sunket fra rundt 52 pst. av samlet BNP i 1992 til om lag 46,5 pst. av samlet BNP i 1998 og 1999. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,5 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien og klart høyere vekst i de offentlige utgiftene anslås denne utgiftsandelen å øke noe igjen, til knapt 55 pst. i 1999 og 2000.

Utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge, målt som andel av BNP, har de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgiftene utgjør en betydelig andel av de offentlige budsjettene.

Figur 3.2B viser at skattenivået i Norge målt i forhold til samlet BNP har ligget på om lag det samme nivået som gjennomsnittet av EU-landene de siste årene, drøyt 40 pst. av BNP. Norge har et skattenivå som er lavere enn gjennomsnittet for de nordiske landene, men vesentlig høyere enn for eksempel USA og Japan.

Skatte- og avgiftsinntektene utenom petroleumssektoren utgjorde 46,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 1996. Skatteandelen for Fastlands-Norge anslås å stige til ca. 48,5 pst. i 1999 og 2000.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Mens Norge stort sett de siste 15 årene har hatt betydelige overskudd i offentlige finanser, har situasjonen for EU og OECD-området vært preget av til dels store budsjettunderskudd. Underskuddet for EU-landene under ett er imidlertid redusert fra 6,4 pst. i 1993 til 1,6 pst. i 1998, bl.a. som følge av tilpasning til Maastricht-traktatens krav. De høye budsjettunderskuddene i EU-landene og for industrilandene samlet, har medført sterk økning i offentlig sektors netto gjeld, jf. figur 3.2D. Nettogjelden for EU-landene samlet utgjør om lag 57 pst. av BNP i 1999. Til sammenlikning har offentlig forvaltning i Norge positive netto fordringer på over 40 pst. av BNP.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser på mellomlang sikt

Finanspolitikken må ha et langsiktig perspektiv. I tillegg til beregningene som presenteres i kapittel 3.1.5, legges det særlig vekt på å følge utviklingen de nærmeste årene. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999 presenterte Regjeringen budsjettframskrivinger fram mot 2003. Beregningene er nå oppdatert med utgangspunkt i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2000. For perioden 2001-2003 er framskrivingene av teknisk karakter, og gir følgelig ikke uttrykk for politiske prioriteringer. En har bl.a. basert seg på følgende forutsetninger:

• En oljepris på 120 kroner pr. fat i 2000-kroner for årene 2001-2003.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst. pr. år.

• Et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå for perioden 2001-2003.

Med disse forutsetningene anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet å øke fra 13,3 mrd. kroner i 2000 til nærmere 25 mrd. kroner i 2003. Økningen er bl.a. knyttet til reduserte overføringer fra Norges Bank til statsbudsjettet.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å øke fra 85,1 mrd. kroner i 2000 til 111 mrd. kroner i 2003. Samlet kapital i Statens petroleumsfond anslås til 655 mrd. kroner ved utgangen av 2003.

Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås å stige som andel av BNP, fra 91,4 mrd. kroner eller 7,4 pst. av BNP i 2000 til vel 111 mrd. kroner tilsvarende 8,1 pst. av BNP i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Utover i det neste århundret vil økningen i antall eldre legge press på offentlige budsjetter. Antall personer som er 67 år og over, tilsvarer i dag 27 pst. av antall personer i arbeidsstyrken. Denne andelen antas å øke til 43 pst. i 2050. Antallet alders- og uførepensjonister anslås å øke med om lag 60 pst. fra 1998 til 2050, og antall yrkesaktive pr. pensjonist vil reduseres sterkt. Stadig høyere opptjent tilleggspensjon blant nye alderspensjonister vil medføre at gjennomsnittspensjonen øker i tillegg til at det blir flere mottakere. Statens utgifter til folketrygdens alders- og uførepensjon er anslått å øke fra om lag 8 pst. av BNP i 1998 til vel 16 pst. av BNP i 2050. Samtidig vil spesielt den sterke veksten i antall eldre over 80 år kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester.

Tiltakende tidligpensjonering, særlig gjennom AFP-ordningen og uførepensjonering, vil kunne bidra til å øke forsørgingsbyrden. Den formelle pensjonsalderen i folketrygden er 67 år. Den reelle gjennomsnittlige avgangsalderen er likevel langt lavere, og yrkesdeltakingen i eldre aldersgrupper har falt betydelig de siste par tiårene. For aldersgruppen 64-66 år har yrkesfrekvensen falt fra om lag 50 pst. i 1980 til om lag 35 pst. i dag. Forventet pensjoneringsalder for en 50-åring har gått ned med om lag syv måneder fra 1994 til 1997 (fra 63 år og 4 måneder til 62 år og 9 måneder). Dette har sammenheng med økt uførepensjonering, men også med økt bruk av ulike tidligpensjonsordninger. I løpet av 1998 økte antall AFP-pensjonister med nærmere 60 pst., og ved utgangen av august 1999 var det om lag 25 000 AFP-pensjonister.

To større utredninger om pensjonsspørsmål ble avgitt i 1998, NOU 1998:10 «Fondering av folketrygden?» og NOU 1998:19 «Fleksibel pensjonering». Disse utredningene og enkelte andre sentrale pensjonsspørsmål er behandlet i kapittel 6 i denne meldingen.

Noen beregnede langsiktige utviklingstrekk for norsk økonomi er vist i figurene 3.4A - 3.4D. Store petroleumsinntekter gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land for å møte de utfordringene som er knyttet til en aldrende befolkning. Petroleumsinntektene må imidlertid ventes å falle utover i neste århundre, jf. figur 3.4C. Som følge av økte utgifter til alders- og uførepensjoner og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten, står en overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken på lang sikt. I perioder med høye petroleumsinntekter er det derfor nødvendig å sette til side betydelige midler for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere. I tillegg er det nødvendig å stimulere til høy yrkesdeltakelse. Eldre arbeidstakere må motiveres til å fortsette i arbeid. Regjeringen drøfter i denne meldingen (kapittel 6) tiltak for å motvirke tendensen til økt tidligpensjonering.

¹) Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon.

²) Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten korrigert for netto kapitalinnskudd i SDØE.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De langsiktige utfordringene i budsjettpolitikken kan illustreres på ulike måter:

• En kan presentere tekniske framskrivinger av offentlige finanser der en har anslått utviklingen i pensjoner, petroleumsinntekter og andre inntekter og utgifter, jf. boks 3.2.

• I Langtidsprogrammet 1998-2001 ble det presentert langsiktige makroøkonomiske framskrivinger, herunder beregninger som illustrerte offentlig sektors finansielle stilling. Oppdaterte beregninger av framskrivingene i Langtidsprogrammet er presentert i de siste års nasjonalbudsjett.

• De siste årene har nasjonalbudsjettdokumentene også inneholdt beregninger som belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken, såkalte generasjonsregnskapsberegninger.

I en vurdering av de framtidige utfordringene i finanspolitikken må en ta hensyn til at offentlige finanser i Norge i utgangspunktet er gode, sammenliknet med de fleste andre land. I figur 3.4D presenteres en teknisk framskriving av de offentlige finansene. I beregningene er inntekter og utgifter utenom petroleumsinntekter og pensjonsutgifter behandlet på en summarisk måte, ved at de er videreført på samme nivå, målt i prosent av BNP, som i 2000. Det er tatt hensyn til at de store overskuddene i offentlig sektor etter hvert vil gi betydelig finansiell avkastning. En nærmere gjennomgang av forutsetningene for figuren er gitt i boks 3.2.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, bl.a. om høye oljeinntekter og store overskudd i statsforvaltningen, vil netto finansformue i offentlig virksomhet bygges kraftig opp de nærmeste årene. Etter hvert som pensjonsutgiftene øker og petroleumsinntektene avtar, viser beregningene et betydelig underskudd i offentlig forvaltning.

Utviklingen som er illustrert i figur 3.4D, er bl.a. et resultat av den tekniske forutsetningen om at offentlige inntekter og utgifter utenom petroleumsinntekter og pensjonsutgifter videreføres som samme andel av BNP som i 2000. I de oppdaterte beregningene av Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001 og i generasjonsregnskapet som omtales nedenfor, er det forutsatt at øvrige offentlige inntekter og utgifter tilpasses slik at offentlige finanser er i balanse på lang sikt.

Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001 skisserte en utvikling hvor det skapes rom for en gjennomsnittlig vekst i offentlig sysselsetting på knapt ½ pst. pr år, samtidig som skattenivået og nivået på overføringene holdes uendret. En balansert utvikling i offentlige finanser blir i framskrivingen sikret gjennom oppbygging av en betydelig finanskapital i petroleumsfondet i perioder med høye petroleumsinntekter. En langsiktig balansert utvikling stiller store krav til finanspolitikken og til at yrkesdeltakingen fortsatt holdes på et høyt nivå.

I forhold til anslagene i Langtidsprogrammet 1998-2001 er bl. a. nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumssektoren nedjustert. Et lavere anslag på petroleumsformuen bidrar til at den langsiktige utviklingsbanen for norsk økonomi som ble skissert i Langtidsprogrammet, nå framstår som enda mer krevende. Lavere anslag for framtidige petroleumsinntekter innebærer at den veksten i offentlig sysselsetting som ble lagt til grunn i Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001, ikke kan realiseres uten at øvrige offentlige utgifter reduseres eller at inntektene økes. Beregninger indikerer at med tilsvarende forutsetninger som i Langtidsprogrammet, er det behov for en varig bedring av budsjettbalansen i størrelsesorden 1½ til 2 prosent av BNP i forhold til Basisalternativet i Langtidsprogrammet.

Generasjonsregnskapsberegninger bygger på følgende hovedprinsipper:

• Betalte skatter og mottatte overføringer for nålevende generasjoner framskrives for en lang periode med utgangspunkt i siste års budsjettsituasjon. Det tas bl. a. hensyn til demografiske utviklingstrekk og forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem.

• Offentlige budsjetter forutsettes å gå i balanse, sett over en lang periode.

• Et anslag på dagens verdi av offentlig formue inngår i budsjettbalansen. Den største enkeltkomponenten i formuen er statens andel av petroleumsformuen.

På bakgrunn av dette kan en beregne hvor høye nettoskatter, dvs. bruttoskatter fratrukket overføringer, framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk, kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for nålevende generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Oppdaterte generasjonsregnskapsberegninger basert på Regjeringens budsjettforslag antyder nå at budsjettbalansen for offentlig forvaltning på varig basis måtte ha vært i størrelsesorden 5-20 mrd. kroner høyere for å unngå økte skattebyrder for framtidige generasjoner. Tilsvarende beregninger i Revidert nasjonalbudsjett 1999 tilsa et innstrammingsbehov i størrelsesorden 10-25 mrd. kroner.

De langsiktige beregningene av Basisalternativet har form av å være kravanalyser som legger til grunn statsfinansiell balanse i 2050. I beregninger av generasjonsregnskap ser en isolert på samlede skatter og overføringer for de enkelte generasjoner, og legger til grunn at etterfølgende generasjoners netto skattebyrder på lang sikt bør være like. I beregningene av generasjonsregnskap legges det videre til grunn at slik balanse skal oppnås gjennom en innstramming i offentlig konsum. Både generasjonsregnskapsberegningene og oppdateringen av Basisalternativet understreker at de høye petroleumsinntektene i de nærmeste årene bør slå ut i betydelige budsjettoverskudd for å sikre generasjonsmessig balanse og en langsiktig opprettholdbar utvikling for norsk økonomi.

Den generasjonsmessige balansen avhenger i betydelig grad av hvor stor den offentlige formuen, og særlig statens andel av petroleumsressursene, anslås å være. Usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter, trekker isolert sett i retning av at budsjettbalansen bør styrkes ytterligere i forhold til de beregningene som er presentert i denne meldingen. En endring på 10 kroner i oljeprisen på permanent basis fra 2000 i forhold til det som er lagt til grunn i beregningene, fører til at balansen i generasjonsregnskapet endres med om lag 5 mrd. kroner.

Offentlig sektors inntekter og utgifter er i betydelig grad avhengig av konjunktursituasjonen. Perioder med høy økonomisk aktivitet, som i de siste årene, kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien og lavere utgifter til arbeidsledighetstrygd. Slike konjunktursvingninger påvirker også kommunenes budsjetter. Balansen i generasjonsregnskapsberegningene er korrigert for slike avvik fra en normal konjunktursituasjon.

De beregningene som presenteres her, bygger på 4 pst. realrente som i tidligere budsjettdokumenter. Beregningene er videre basert på en framtidig trendmessig reallønnsvekst på 1 pst. i året. Med høyere reallønnsvekst svekkes den generasjonsmessige balansen. Dette henger sammen med at framtidige utgifter, f.eks. pensjoner, er forutsatt justert i takt med økt reallønn. Anslaget på nåverdien av statens finansformue og netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten påvirkes derimot ikke av nivået på framtidig reallønnsvekst. Den framtidige kontantstrømmen bestemmes i all hovedsak av oljeprisene. Statens inntekter fra finansformue og petroleumsaktiviten får dermed mindre vekt i forhold til utgiftene på statsbudsjettet desto mer reallønningene øker.

Internasjonale sammenlikninger av generasjonsregnskapsberegninger stiller store krav til at prosedyrer og definisjoner er de samme. Problemene er knyttet til nasjonale konvensjoner i offentlige finanser og gjeldsberegninger og de prinsippene som anvendes for framskriving av folkemendgen i de enkelte land. I løpet av det siste året er det imidlertid etablert et beregningsapparat for EU-landene på oppdrag for EU-kommisjonen basert på de samme forutsetningene for alle medlemslandene.

Generasjonsregnskap for 12 av de 15 EU-landene er gjengitt i tabell 3.9. Beregningene er utført med 1995 som basisår, men politikkomlegginger etter dette er innarbeidet. Med unntak av Irland har alle landene et innstrammingsbehov i offentlige finanser, men dette varierer kraftig mellom landene. Av de nordiske EU-medlemmene har Danmark et betydelig mindre innstrammingsbehov enn Sverige og Finland. Dette skyldes bl.a. at de to sistnevnte landene står overfor en sterkere aldring av befolkningen enn Danmark. I gjennomsnitt tilsvarer innstrammingsbehovet for EU-landene i tabellen en økning i skattene på om lag 4,2 pst. av BNP.

Som understreket tidligere, vil resultatene av generasjonsregnskapsberegninger variere med de forutsetningene som legges til grunn. Beregningene som er presentert for EU, er foretatt på bakgrunn av trendmessig reallønnsvekst på 1,5 pst. i året og en realrente på 5 pst. Det er ikke gjort noen aktivitetskorrigeringer for konjunktursitasjonen. Forutsetningene om vekst og rente avviker noe fra tilsvarende forutsetninger som Finansdepartementet benytter for Norge. Hvis de norske beregningene utføres med samme forutsetninger og basisår som anvendt for EU-landene i tabell 3.9, vil generasjonsregnskapet for Norge vise et innstrammingsbehov på om lag 3 mrd. kroner dvs. i størrelsesorden 0,3 pst. av BNP i 1995.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset mye på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført undervisningsreformer i 1994 og 1997. Reformen for psykisk utviklingshemmede, utbygging av sykehussektoren og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Inntektene til kommunene anslås for 1999 til om lag 200 mrd. kroner. Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder på de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figurene 3.5A-3.5C illustreres utviklingen i kommunesektoren de siste årene gjennom utvikling i realinntektsnivå, sysselsetting og samlet aktivitetsvekst.

Fra 1989 til 1999 anslås veksten i kommunesektorens realinntektertil om lag 44 mrd. kroner, tilsvarende om lag 2,5 pst. årlig vekst i gjennomsnitt.

Samlet for perioden 1989-1999 har den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) steget med om lag 25 pst., eller med gjennomsnittlig 2,3 pst. pr. år. Antall sysselsatte personer i kommunesektoren har i den samme perioden vokst med om lag 130 000 personer. Kommunesektorens andel av samlet sysselsetting har dermed økt fra om lag 20 pst. til om lag 24 pst. Andelen økte først og fremst på begynnelsen av 90-tallet, mens kommunesektorens andel av samlet sysselsetting de siste fem årene har vært relativt stabil. Dette må ses i sammenheng med den sterke samlede sysselsettingsveksten de siste årene.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene året før. Figur 3.5B viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn Fastlands-Norges BNP. Dette må ses i sammenheng med at privat innenlandsk etterspørsel i disse årene tok seg kraftig opp. I 1997 økte aktiviteten i kommunene med vel 6 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i tilknytning til grunnskolereformen. Dette var betydelig høyere enn BNP-veksten. I 1998 var aktivitetsveksten i kommunene mer dempet, mens det for inneværende år forventes en klart høyere vekst i kommunenes aktivitet enn i BNP for Fastlands-Norge. Inntektsrammene for 2000 tilsier en aktivitetsvekst på linje med forventet vekst i fastlandsøkonomien.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at det vil bli økt etterspørsel etter kommunale tjenester også i årene framover. Samtidig vil det være klare begrensninger på hvor mye inntektsrammene til kommunene kan øke. Kommunene vil derfor måtte legge økt vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål.

Utviklingen i underskudd før lånetransaksjoner er illustrert i figur 3.5D. Overskuddsbegrepet som følger av nasjonalregnskapets definisjoner viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor underskuddet isolert sett betydelig i år med høye investeringer. Året 1994 skiller seg ut med et stort overskudd. Dette var et år med svært sterk vekst i skatteinntektene. Fra 1997 har underskuddene økt noe som andel av inntektene. Kommunesektorens nettogjeld som andel av samlede inntekter ble redusert fra nærmere 50 pst. i 1989 til om lag 30 pst. i 1997.

Størrelsen på underskuddene i 1996 og 1997 er til en viss grad påvirket av investeringer i forbindelse med seksårsreformen. En stor del av disse investeringene er i første omgang finansiert gjennom kommunale låneopptak, men vil over en periode på inntil 20 år bli kompensert gjennom årlige bevilgninger fra staten. På tilsvarende måte må underskuddene fra 1998 ses i sammenheng med eldresatsingen. Etter planen skal det gis tilsagn om investeringer på om lag 19 mrd. kroner i løpet av perioden 1998-2003, og hoveddelen av tilsagnene vil bli gitt i perioden 1998-2001. Om lag en tredel av kostnadene vil bli dekket av direkte statstilskudd. De øvrige to tredelene vil slå direkte ut i høyere underskudd. Kommunene får imidlertid dekket også denne delen av investeringskostnaden, ved at det gis statlige tilskudd for å betjene renter og avdrag på lån over en periode på inntil 30 år. For 2000 er bevilgningen til investeringstilskudd om lag 1,5 mrd. kroner, mens investeringsutgiften ut fra en gjennomsnittsbetraktning kan anslås å bli 3 mrd. kroner høyere. Denne differansen slår direkte ut i høyere underskudd.

Psykiatriplanen vil i prinsippet ha samme virkning på underskuddstallene som eldresatsingen, men omfanget er betydelig mindre.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak

²) Metoden for beregning av nettogjeld er lagt om, jf. kap. 7 i Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, mars 1999.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

3.2.2 Kommunenes inntekter i 1999

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1998 til 1999 ble i Revidert nasjonalbudsjett anslått til om lag 1 pst. Anslaget var blant annet basert på en lønnsvekstforutsetning på 4½ pst. Resultatene fra lønnsoppgjøret innebærer at lønnsveksten fra 1998 til 1999 nå anslås til om lag 4¾ pst. Som følge av dette er prisvekstanslaget for kommunal tjenesteyting (deflatoren) økt fra 3,7 pst. til 3,9 pst. Dette innebærer isolert sett at den reelle verdien på kommunesektorens inntekter reduseres med anslagsvis 400 mill. kroner sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett.

Skatteanslaget for 1999 er oppjustert med om lag 1,8 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett. Merøkningen anslås å fordele seg med om lag 1,1 mrd. kroner til kommunene og 0,7 mrd. kroner til fylkeskommunene. Utviklingen i skatteinntektene til kommuner og fylkeskommuner hittil i 1999 viser at skatteinngangen i år bidrar til å jevne ut inntektsforskjeller. Fordelingen av skatteinntektene mellom kommunene er i vesentlig grad påvirket av at kommunale etterskuddsskatter er avviklet og erstattet med økt skatt fra personlige skattytere. Skatteinngangen er som følge av dette relativt lav i kommuner som i utgangspunktet har hatt en høy andel etterskuddsskatt. Kommunale etterskuddsskatter bidro tidligere til betydelige inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett medførte økte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 170 mill. kroner. Videre indikerer nye anslag behov for økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehus med om lag 370 mill. kroner. Anslagene er basert på aktivitetstall etter de fire første månedene i 1999.

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1998 til 1999 anslås med de nye forutsetningene til om lag 2 pst., eller vel 3,8 mrd. kroner. Dette er nærmere 2 mrd. kroner høyere enn anslått i kommuneøkonomiproposisjonen.

Kommunesektoren anslås å få en økning i netto renteutgifter på om lag 800 mill. kroner fra 1998 til 1999. De økte renteutgiftene i 1999 skyldes i hovedsak fjorårets renteøkning, og at denne slo raskere gjennom i innskuddsrentene enn i gjennomsnittlige lånerenter for sektoren. Kommunenes netto renteutgifter holdes utenfor ved beregning av kommunesektorens totalinntektsramme.

Kommunesektoren anslås etter dette å få et underskudd før lånetransaksjoner i 1999 på om lag 3,4 mrd. kroner, eller om lag 1,6 pst. av samlede inntekter. Underskuddet må ses i sammenheng med høye investeringer i tilknytning til eldresatsingen, jf. omtale over.

3.2.3 Opplegget for 2000

I St. prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv. ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 1¼ pst. fra 1999 til 2000, tilsvarende om lag 2½ mrd. kroner. Videre ble det lagt opp til en vekst i frie inntekter på om lag ¼ pst. Det ble understreket at opplegget måtte ses i lys av at Regjeringen trapper opp innsatsen på høyt prioriterte områder innenfor helsesektoren og eldreomsorgen. Følgelig vil mesteparten av veksten fra 1999 til 2000 komme i form av øremerkede overføringer.

I kommuneøkonomiproposisjonen ble det presisert at dersom anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 1999 ble endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett, kunne vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 2000 bli endret i forbindelse med Nasjonalbudsjettet.

Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 2000 lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene får beholde hele den merøkningen i inntektene som de nå anslås å få i 1999, dvs. knapt 2 mrd. kroner. Videre legges det opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 3,4 mrd. kroner regnet i forhold til det nominelle inntektsnivået som var anslått for 1999 i kommuneøkonomiproposisjonen. Det er om lag 900 mill. kroner mer enn lagt til grunn i kommuneøkonomiproposisjonen. Veksten må ses i sammenheng med at det reelle nivået på inntektene i 1999 isolert sett er redusert med om lag 400 mill. kroner sammenliknet med kommuneøkonomiproposisjonen som følge av at lønnsveksten nå anslås høyere. Når det tas hensyn til de oppjusterte anslagene for 1999, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på om lag ½ pst., eller om lag 1,1 mrd. kroner fra 1999 til 2000.

Det forventes en reduksjon i det gjennomsnittlige rentenivået fra 1999 til 2000. Anslagene tilsier en nedgang i kommunesektorens netto renteutgifter på om lag 400 mill. kroner.

Ved beregning av realvekst er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,8 pst. fra 1999 til 2000. Deflatoren er blant annet basert på et anslag for lønnsveksten fra 1999 til 2000 på 3¼ pst., jf. omtale i avsnitt 2.9. Kommunene blir dermed kompensert for at en forventet reallønnsvekst i kommunene slår ut i sterkere prisvekst for kommunale tjenester.

Hvor stor aktivitetsvekst det er mulig for kommunene å få til avhenger, i tillegg til inntektsrammen, også av den evnen og muligheten kommunene har til å omstille og effektivisere. Ulike utredninger indikerer at det er betydelige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunene. I den utstrekning kommunene oppnår produktivitetsgevinster, kan det gi ytterligere grunnlag for et styrket tjenestetilbud.

Opplegget innebærer en nominell vekst i de frie inntektene på anslagsvis 2,1 pst. fra 1999 til 2000, eller knapt 3 mrd. kroner. Veksten er påvirket av oppgaveendringer og korreksjoner mv., som til sammen utgjør netto vel 700 mill. kroner. Det foreslås overført 210 mill. kroner til rammetilskuddet fra innsatsmidler til særskilt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede (post 673.61). Videre foreslås det å overføre om lag 750 mill. kroner fra øremerkede poster til rammetilskuddet i forbindelse med forsøket med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner. Rammetilskuddet er videre redusert med vel 200 mill. kroner som følge av en engangsbevilgning i 1999 til innkjøp av lærebøker i forbindelse med Reform -97. Korrigert for oppgaveendringene anslås opplegget å gi en reell nedgang i de frie inntektene på om lag 1,7 mrd. kroner. Som nevnt over er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting på 2,8 pst. Regnet i forhold til anslaget på frie inntekter i 1999 i kommuneøkonomiproposisjonen, innebærer opplegget en reell vekst i de frie inntektene på om lag 250 mill. kroner. Tapskompensasjon til kommuner som taper på innføringen av det nye inntektssystemet forutsettes dekket innenfor rammen. Økningen i tapskompensasjon fra 1999 til 2000 anslås til om lag 490 mill. kroner.

Opplegget innebærer en nominell vekst i de øremerkede overføringene på om lag 7,5 pst., eller om lag 2,3 mrd. kroner. Uten oppgaveendringer og korreksjoner mv. ville veksten vært om lag 1 mrd. kroner høyere. Den reelle veksten korrigert for oppgaveendringer mv. anslås til om lag 8,2 pst., eller vel 2,4 mrd. kroner. Veksten knytter seg i første rekke til eldresatsingen (om lag 1 450 mill. kroner), samt handlingsplanene for økt satsing på psykiatri (320 mill. kroner), kreftbehandling (120 mill. kroner) og utstyrsinvesteringer på sykehus (480 mill. kroner). Som hovedregel foreslås det at øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner ikke prisomregnes i 2000, noe som medfører en innsparing i statsbudsjettet på om lag 450 mill. kroner.

Den nominelle veksten i gebyrinntekteneanslås til om lag 4,6 pst., eller knapt 1,2 mrd. kroner. Den reelle veksten anslås til om lag 1,7 pst., eller om lag 450 mill. kroner. Økningen i gebyrinntektene skyldes i hovedsak økt omfang av gebyrbelagte tjenester.

I kommuneøkonomiproposisjonen la Regjeringen opp til om lag samme reelle nivå på kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 2000 som i 1999, basert på det anslaget for skatteinntektene i 1999 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Regjeringen holder fast ved dette.

Når forutsetningen om skattenivå er gitt, bestemmes de kommunale og fylkeskommunale skattørene av forventet vekst i skattegrunnlag og utformingen av skattesystemet. Følgende forhold er derfor avgjørende for størrelsen på skattørene:

• Merskatteveksten i 1999 medfører isolert sett et behov for å redusere skattørene i 2000 tilsvarende et proveny på 1,8 mrd. kroner.

• Generell vekst i skattegrunnlaget bidrar isolert sett til at skattørene må reduseres. Uten endringer i skattørene eller i skattesystemet for øvrig ville kommunesektorens skatteinntekter økt med om lag 0,7 mrd. kroner.

• Endringer i skattesystemet medfører samlet sett et behov for å redusere skattørene tilsvarende et proveny på 1,5 mrd. kroner. Forslaget om å fjerne forsørgerfradraget i skatt og økte likningstakster på boliger medfører isolert sett økte skatteinntekter for kommunene, mens forslaget om økte person- og minstefradrag isolert sett bidrar til reduserte skatteinntekter.

I lys av disse tre faktorene foreslås det at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlige skattytere samlet reduseres med 1 prosentenhet, tilsvarende om lag 4 mrd. kroner. På denne bakgrunn foreslås det at skattørene i 2000 for personlige skattytere settes til 10,85 pst. til kommunene og 6,25 pst. til fylkeskommunene, eller en reduksjon på hhv. 0,65 og 0,35 prosentenheter i forhold til de skattørene som gjelder for 1999.

Regjeringen har vedtatt å utsette ikrafttredelsen av eiendomsskatteloven § 8 for kraftanlegg til 2001. Kommunenes inntekter fra eiendomsskatten fra kraftproduksjonsanlegg i 2000 ville blitt redusert med anslagsvis 470 mill. kroner sammenlignet med 1998 dersom de nye reglene hadde blitt satt i kraft, jf. avsnitt 4.3.3. Etter Regjeringens vurdering er det behov for en fornyet vurdering av provenymålsettingene for eiendomsskatten fra kraftanlegg før de nye reglene eventuelt trer i kraft, jf. avsnitt 4.3.4.

I tråd med tidligere vedtak vil inntektsutjevningen i inntektssystemet skje løpende fom. 2000. I dagens ordning er utjevningen basert på to år gamle skattetall. Ulik vekst i skatteinntekter mellom kommuner vil med det nye systemet bli utjevnet raskere enn med dagens ordning.

3.3 Penge- og valutapolitikken

Det er lang tradisjon for å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Fra 1945 skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

I valutakursforskriften som ble fastsatt i mai 1994 heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Valutaforskriften pålegger Norges Bank å rette de pengepolitiske virkemidlene inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Forskriften gir samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer og plikt for Norges Bank til å intervenere.

Kilde: Norges Bank.

Siden fastkursregimet ble formelt avviklet i desember 1992, har kursen på norske kroner i hovedsak vært stabil i forhold til europeiske valutaer, jf. figur 3.6. De siste årene har det imidlertid vært perioder med press både oppover og nedover på kronekursen. I begynnelsen av 1997 ble kronen utsatt for et vedvarende appresieringspress. På denne bakgrunn ble Norges Banks renter redusert for å bidra til å stabilisere kursen på norske kroner. Pengemarkedsrentene lå i en periode lavere enn ECU-renten. Kronekursen vendte gradvis tilbake til utgangsleiet. Fra sommeren 1998 oppstod det et press i motsatt retning, bl.a. som følge av tiltakende presstendenser innenlands og svekket utenriksøkonomi i kjølvannet av et kraftig oljeprisfall. I tråd med valutakursforskriften reagerte Norges Bank på denne situasjonen med å heve sine rentesatser til et nivå godt over rentenivået i euroområdet. Folio- og dagslånsrenten ble hevet flere ganger i 1998, til hhv. 8 og 10 prosent i slutten av august. Hittil i 1999 har Norges Bank redusert rentene fem ganger, hver gang med 0,5 prosentpoeng. Norges Banks foliorente er etter dette kommet ned i 5,5 pst. Samtidig har kronekursen styrket seg, og den har siden midten av august gjennomgående ligget i området 8,20 til 8,30 kroner per euro.

Målt ved månedsgjennomsnittet har kronekursen variert mellom 7,73 og 8,90 kroner per ECU/euro siden begynnelsen av 1997. Målt mot kursindeksen tilsvarer dette en variasjon mellom 96,7 og 111,3. Disse utslagene i kronekursen har funnet sted i en periode med store svingninger i oljeprisen og tidvis betydelig uro i internasjonale valutamarkeder. I størstedelen av denne perioden har kronen likevel ligget innenfor eller nær utgangsleiet, slik dette er definert i valutakursforskriften. Utslagene i valutakursen har ikke vært store sammenliknet med hva mange små land med flytende valutakurs har erfart. Disse utslagene har heller ikke vært større enn hva en hadde grunn til å se for seg da gjeldende valutakursforskrift ble fastlagt våren 1994.

Stabilitet i valutakursen som retningslinje for penge- og valutapolitikken har særlig bakgrunn i følgende forhold, jf. omtale i St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 3 (1997-98) og Revidert nasjonalbudsjett 1999:

• Det er viktig å skjerme utviklingen i fastlandsøkonomien mot de sterke svingningene i petroleumsinntektene. En pengepolitikk rettet mot stabil valutakurs kan bidra til stabile rammevilkår for det konkurranseutsatte næringslivet. Kapitalutgangen gjennom petroleumsfondet bidrar samtidig til å dempe oljeinntektenes innvirkning på kronekursen.

• For et lite land med åpen økonomi er det vanskelig å holde lav inflasjon uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Ved at pengepolitikken innrettes mot stabilitet i kronekursen i forhold til valutakursen i land som vektlegger lav pris- og kostnadsvekst, kan en bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon i Norge. Dette har igjen betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

• En stabil valutakurs bidrar til å forankre lønnsoppgjørene. Gis det lønnstillegg utover det produktivitetsutviklingen og kostnadsutviklingen i konkurrentlandene tilsier, fører det til svekket kostnadsmessig konkurranseevne og dermed svakere sysselsettingsutvikling i den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Dette gir partene i arbeidslivet et klart ansvar for å bidra til en stabil økonomisk utvikling gjennom moderate inntektsoppgjør. Pengepolitikken bidrar dermed til å stabilisere norsk økonomi ved at den støtter opp under inntektspolitikken.

Når pengepolitikken rettes inn mot å stabilisere den norske kronen mot europeiske valutaer, er det grunn til å regne med at det norske rentenivået over tid vil ligge nært rentenivået i Europa. Med den arbeidsdelingen som er trukket opp mellom de ulike delene av den økonomiske politikken, er det finanspolitikken som har et hovedansvar for at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester utvikler seg på en måte som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi. Innenfor det handlingsrommet hensynet til en stabil valutakurs setter, kan Norges Bank tilpasse de pengepolitiske virkemidlene til konjunkturutviklingen.

Ved vesentlige endringer i valutakursen skal virkemidlene i pengepolitikken innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det er samtidig begrenset hvor sterke virkemidler i form av renteendringer og kjøp og salg av valuta Norges Bank kan benytte for å holde kronekursen stabil. Dette er en viktig forskjell fra det fastkursregimet en hadde inntil 10. desember 1992. Da var det i prinsippet ubegrenset plikt for Norges Bank til å forsvare de fastsatte svingningsmarginene for kronekursen. Retningslinjen om begrenset virkemiddelbruk må ses i lys av erfaringene med fastkursregimene i Norge og andre land tidlig på 1990-tallet. Oppfatninger om at virkemiddelbruken i pengepolitikken i form av intervensjoner og rentenivå ikke er opprettholdbar, vil svekke troverdigheten til politikken og kan i seg selv utløse spekulative kapitalbevegelser. Norges Bank må således løpende vurdere hvor sterk virkemiddelbruk banken finner hensiktsmessig i lys av forholdene i valutamarkedet og situasjonen i norsk økonomi.

Erfaringene både fra perioden før fastkursregimet ble forlatt i 1992 og senere tilsier at det er begrensninger i mulighetene til å styre kronekursen på kort sikt. Det er likevel viktig at pengepolitikken bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Dette stiller også krav til at den økonomiske politikken samlet sett er forenlig med lav pris- og kostnadsvekst. Med et siktemål om stabil valutakurs er det generelt finans- og inntektspolitikken som må bære hovedansvaret for å stabilisere utviklingen i innenlandsk produksjon og etterspørsel.

Finansdepartementet holder løpende kontakt med EU om økonomiske og monetære spørsmål. Bl.a. vil finansministeren delta i et nytt felles møte mellom finans- og økonomiministrene i EU (Ecofin) og EFTA-landene den 8. oktober i år.

3.4 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.4.1 Statens petroleumsfond

3.4.1.1 Forvaltningen av fondet

Statens petroleumsfond hadde i første halvår 1999 en avkastning på 5,0 pst. når en måler avkastningen i utenlandsk valuta tilsvarende valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på gir en indikasjon på økningen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen 1,7 pst. i første halvår. Grunnen til at kroneavkastningen var lavere enn avkastningen i utenlandsk valuta er at den norske kronen styrket seg mot fondets valutakurv i løpet av perioden.

I første halvår ga aksjeinvesteringene en avkastning målt i utenlandsk valuta på 14,1 pst. På grunn av renteoppgang i obligasjonsmarkedene har obligasjonsprisene falt betydelig, og dette har bidratt til en avkastning på -0,9 pst. på fondets rentebærende investeringer hittil i 1999.

Finansdepartementet har definert en referanseportefølje for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Referanseporteføljen er en tenkt portefølje av verdipapirer som er satt sammen ved hjelp av anerkjente aksje- og obligasjonsindekser. Denne danner utgangspunktet for Norges Banks forvaltning av midlene og for risikostyringen. Ved over tid å sammenlikne fondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes. I første halvår 1999 var avkastningen på petroleumsfondet 0,16 prosentpoeng høyere enn avkastningen på referanseporteføljen.

Det blir overført midler fra statskassen til petroleumsfondet ved utgangen av hvert kvartal. Ved utgangen av 1. kvartal 1999 ble det brutto overført 3 018 mill. kroner til fondet. Dette beløpet tilsvarte nøyaktig det beløpet som ble overført for mye i 1998, og som således skulle tilbakeføres til statskassen på samme tidspunkt. Netto ble det dermed ikke overført midler til fondets portefølje av utenlandske verdipapirer, jf. omtale i St.meld. nr. 2 (1998-99) Revidert nasjonalbudsjett 1999. Ved utgangen av 2. kvartal ble det overført ytterligere 8 000 mill. kroner til fondet. Etter dette var den samlede markedsverdien av Statens petroleumsfond 182,7 mrd. kroner. Av dette var 73,5 mrd. kroner plassert i aksjer og 109,3 mrd. kroner i obligasjoner og andre rentebærende verdipapirer.

Som omtalt i St.meld. nr. 2 (1998-99) Revidert nasjonalbudsjett 1999, har Finansdepartementet tatt opp med Norges Bank spørsmålet om størrelsen på grensen for relativ volatilitet for petroleumsfondet. Med denne grensen regulerer Finansdepartementet hvor store avvik fra referanseporteføljen Norges Bank tillates å gjøre i den operative forvaltningen av fondet. Grensen er for tiden satt til 1,5 pst. forventet standardavvik i forskjellen mellom avkastningen til henholdsvis fondet og referanseporteføljen.

Brev om saken ble sendt fra Finansdepartementet til Norges Bank den 21. april 1999. Norges Bank holder for tiden på med å utrede saken med sikte på å gi en tilråding om hvor høyt grensen for relativ volatilitet bør settes for framtiden. Finansdepartementet vil avvente Norges Banks tilråding før en kommer tilbake til Stortinget med en nærmere orientering.

I henhold til § 3.2 i forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank skal den godtgjøringen banken mottar for forvaltningen av Statens petroleumsfond fastsettes med utgangspunkt i prinsippet om full kostnadsdekning. Ved inngangen til 1999 ble satsene for i år fastsatt til 0,15 pst. av det gjennomsnittlige beløpet som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter, og 0,055 pst. av det gjennomsnittlige beløpet som kan plasseres i rentebærende instrumenter. I avtalen heter det videre at det innen 1. september skal foretas en ny gjennomgang av forutsetningene for godtgjøringen, og at det skal fastsettes nye satser dersom det da har kommet ny informasjon av vesentlig betydning for Norges Banks kostnader.

På bakgrunn av en ny gjennomgang av kostnadene, foreslo Norges Bank i brev til Finansdepartementet av 20. august 1999 at satsen for aksjeforvaltningen i 1999 skulle reduseres til 0,14 pst., mens satsen for renteforvaltning skulle holdes fast på 0,055 pst. Finansdepartementet ga sin tilslutning til dette.

Det er knyttet en viss usikkerhet til hvordan verdens finansmarkeder vil håndtere overgangen til år 2000, på bakgrunn av det såkalte «år 2000-problemet» i mange datamaskinsystemer. Finansmarkedene er helt avhengige av at datasystemene virker, og selv små feil kan få store virkninger. På denne bakgrunn er det ventet at mange aktører vil prøve å holde omfanget av transaksjoner på et minimum i tiden rundt årsskiftet.

Finansdepartementet vurderer for tiden hvordan en skal møte denne utfordringen når det gjelder Statens petroleumsfond. Det er mulig at slike forhold gjør det vanskelig å gjennomføre overføringen til fondet og rebalanseringen av porteføljen som normalt skal foretas ved utgangen av hvert kvartal. En mulig løsning på dette problemet kan være å framskynde overføringen og rebalanseringen fra 31. desember til et noe tidligere tidspunkt. Finansdepartementet tar sikte på å komme tilbake med en orientering om dette i stortingsproposisjonen om Ny saldering av statsbudsjettet 1999.

3.4.1.2 Endringer i retningslinjene for petroleumsfondet

Regjeringen presenterte i Revidert nasjonalbudsjett 1999 tre tiltak med sikte på å øke fokus på miljø og menneskerettigheter i forvaltningen av Statens petroleumsfond. Det første gikk ut på å opprette et fond på 1 mrd. kroner innenfor petroleumsfondet med særskilte miljøretningslinjer. Dessuten ble det foreslått å ta i bruk stemmerettighetene til fondets aksjer for å fremme menneskerettigheter og miljø, og å forby fondet å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet. Bare det første av disse forslagene fikk støtte ved Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett, jf. Budsjett-innst. S. nr. II (1998-99).

På denne bakgrunn har Regjeringen arbeidet videre med å forberede opprettelsen av et miljøfond. Arbeidet retter seg nå i første rekke mot å konkretisere hvilke retningslinjer som skal gjelde for miljøfondet, samt å knytte til seg ekstern ekspertise når det gjelder vurdering av miljøforhold ved enkeltbedrifter. Regjeringen skrev følgende om miljøkriteriene i Revidert nasjonalbudsjett:

«Det må være en forutsetning at kriteriene som brukes er mest mulig objektive og etterprøvbare. En aktuell ordning kan være å basere kriteriene på de ordningene som er under etablering i enkelte land og som omtales som såkalt miljøsertifisering eller krav til miljørapportering. Eksempler på miljøsertifikater kan være ISO14001, EMAS eller CERES. Dette er positive kriterier i den forstand at man inkluderer alle selskaper som oppfyller kriteriet. Disse kriteriene har den fordelen at de oppmuntrer bedriftene til åpenhet om miljøforhold og oppslutning om internasjonale standarder på området. Foreløpig ser det imidlertid ut til at data om sertifisering og rapportering bare er tilgjengelig for Nord-Amerika og enkelte land i Europa. Det kan derfor bli nødvendig å avgrense miljøfondets investeringer til disse regionene. En vil også vurdere å benytte miljøeffektivitet som kriterium, blant annet basert på kriterier utarbeidet av World Business Council for Sustainable Development. Konkrete kriterier for miljøeffektivitet kan baseres på for eksempel forurensningsnivå, energibruk eller ressursbruk pr. produsert enhet. Foreløpig synes det imidlertid vanskelig å skaffe det datagrunnlag som er nødvendig for å kunne legge disse kriteriene til grunn.»

Dette har vært utgangspunktet for det videre arbeidet med kriteriene. Arbeidet så langt har forsterket inntrykket av at kriterier knyttet til miljøeffektivitet vil være vanskelig å anvende nå på grunn av mangelfullt datagrunnlag. Det er imidlertid grunn til å tro at et slikt datagrunnlag gradvis kan forbedres. Det virker derfor sannsynlig at det først om noen år blir mulig å legge kriterier knyttet til miljøeffektivitet til grunn for forvaltningen av miljøfondet. Regjeringen vil arbeide videre med sikte på å innføre slike retningslinjer på noe sikt.

I første omgang virker det mest realistisk å benytte kriterier knyttet til miljørapportering og miljøsertifisering. Regjeringen mener en styrke ved slike kriterier er at de oppmuntrer til økt åpenhet om miljøforhold fra bedriftenes side. En praktisk tilnærming til disse kriteriene kan være å kreve at de selskapene som skal inkluderes i miljøfondets portefølje, må ha utgitt en miljørapport av en viss standard. Det kan være aktuelt å spesifisere konkrete kriterier for vurdering av slike rapporter, for eksempel med utgangspunkt i det foreløpige arbeidet med det såkalte Global Reporting Initiative 1. En kan også stille krav om at en viss prosentandel av produksjonen i selskapene skal foregå på produksjonsanlegg som har oppnådd minst ett av sertifikatene ISO14001 eller EMAS 2.

Det må vurderes nærmere hvorvidt alle sektorer skal underlegges de samme kriteriene. Det synes rimelig å hevde at det er viktigst å bidra til økt fokus på miljø i de sektorer hvor miljøproblemene er størst. Anvendelse av de samme kriteriene på alle sektorer kan medføre en uforholdsmessig høy utelukkelse av selskaper i tjenesteytende næringer, ettersom miljøsertifisering ofte er lite utbredt i slike sektorer.

Datatilgangen ser ut til å gi rom for at alle selskapene i petroleumsfondets referanseindekser for Storbritannia, USA og Canada kan evalueres etter miljøkriterier. Det er likevel et mål å inkludere flest mulig land i miljøfondets portefølje, så langt det er mulig å vurdere et stort antall selskaper etter miljøkriteriene i hvert av landene. De tre ovenfor nevnte landene må anses som et minimum. Til sammen er om lag 46 pst. av petroleumsfondets aksjeinvesteringer plassert i disse tre landene.

I Revidert nasjonalbudsjett 1999 ble det lagt opp til at en etter tre år skal gjennomføre en grundig evaluering av miljøfondets resultater med tanke på en eventuell utvidelse av kapitalen. Det er viktig at retningslinjene ligger mest mulig fast i denne fasen for å gjøre en slik evaluering lettere. Dette innebærer også at utvalget av land bør ligge fast, selv om det etter hvert blir mulig å anvende miljøkriteriene i flere land.

Finansdepartementet arbeider for tiden med å velge ut en eller flere eksterne tjenesteleverandører som skal anvende miljøkriteriene på investeringsuniverset slik at de omsettes i en liste over tillatte selskaper. Dette må gjøres med bakgrunn i en database over miljøforhold ved enkeltbedrifter. Finansdepartementet sendte den 16. september 1999 ut invitasjon til en del aktuelle selskaper og organisasjoner om å sende inn tilbud på denne tjenesten. Invitasjonen er også offentlig tilgjengelig på Finansdepartementets sider på internett. Kandidatene er gitt frist til 8. november 1999 for å sende inn svar.

I Revidert nasjonalbudsjett 1999 ble det lagt opp til at miljøfondet skal tilføres kapital så tidlig som praktisk mulig i år 2000, i forbindelse med en av de kvartalsvise overføringene til petroleumsfondet. Dette ligger fast. Det vil være tidkrevende å vurdere alle aktuelle selskaper etter de oppsatte miljøkriteriene. Det synes derfor mest realistisk å legge opp til en oppstart ved utgangen av 2. kvartal 2000.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en detaljert oversikt over endringer i retningslinjene for petroleumsfondet som følge av opprettelsen av miljøfondet i Revidert nasjonalbudsjett 2000.

Arbeiderpartiet og Høyre uttrykte i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett følgende:

«Disse medlemmer mener at det ved utvelgelsen av bedriftene også skal legges til grunn en årvåkenhet med hensyn til at grunnleggende arbeidstakerrettigheter er oppfylt i de aktuelle bedriftene.»

Finansdepartementet har tidligere vurdert både denne og andre typer kriterier knytter til etikk og menneskerettigheter, men funnet det vanskelig å omsette disse i praksis. I St.meld. nr. 2 (1997-98) Revidert nasjonalbudsjett 1998 skrev Regjeringen:

«Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har Regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget.»

På bakgrunn av Stortingets merknad i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett, går Finansdepartementet gjennom spørsmålet på nytt med særskilt fokus på hensynet til arbeidstakerrettigheter. Det vil imidlertid kreve en viss tid å utrede dette spørsmålet nærmere før en kan komme tilbake til saken overfor Stortinget.

Regjeringen drøftet i Revidert nasjonalbudsjett 1999 også spørsmålet om utvidelse av listen over land/områder hvor Statens petroleumsfond kan investeres. I henhold til gjeldende forskrift for forvaltningen kan fondets midler plasseres i aksjer notert på børs i, eller rentebærende papirer utstedt av og denominert i valutaene til, følgende land/områder:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike

Amerika: Canada og USA

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand og Singapore

Regjeringen har arbeidet videre med saken ut fra de kriterier som ble trukket opp i Revidert nasjonalbudsjett 1999. Der framgår det at Regjeringen legger vekt på at eventuelle nye land må tilfredsstille visse minstekrav til åpenhet, regulering, oppgjørssystemer, markedsstørrelse og likviditet, og til politisk og makroøkonomisk stabilitet. Flertallet i Stortinget hadde ingen merknader til dette. Flertallet understreket at det i det videre arbeid med landlisten skal «legges vekt på de faglige råd som Norges Bank gir som fondsforvalter», jf. Budsjett-innst. S. nr. II (1998-99).

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet av 26.8.1999, som er trykt som vedlegg til denne meldingen, gitt en vurdering av de landene det er mest aktuelt å inkludere i landlisten. Norges Banks arbeid har konsentrert seg om aksjemarkedene. Norges Bank konkluderer med at det bør kunne åpnes for plassering i aksjer notert på børsene i følgende land/områder:

Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand, Hellas og Tyrkia.

Vurderingen er basert på at disse landene/områdene tilfredsstiller visse minstekrav til bl.a. oppgjørssystemer, størrelse og likviditet som nevnt foran. Norges Bank viser også til at en ved å inkludere investeringer i disse landene/områdene i petroleumsfondet oppnår en mulighet for å redusere samlet risiko i fondet. Norges Bank påpeker imidlertid at den makroøkonomiske risikoen i Brasil og Tyrkia for tiden vurderes som høy. I tillegg til de sju landene/områdene nevnt ovenfor, oppfyller også Malaysia minstekravene til oppgjørssystemer, størrelse og likviditet. Norges Bank mener imidlertid at så lenge Malaysia opprettholder restriksjoner på utgående kapitalstrømmer, bør landet neppe inkluderes i petroleumsfondets landliste.

Regjeringen tar sikte på å endre forskriften for forvaltningen av petroleumsfondet slik at landlisten for fondets aksjeinvesteringer kan utvides med virkning fra 1.1.2000. Regjeringen tar sikte på at utvidelsen i første omgang skal gjelde Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand og Hellas. Når det gjelder Tyrkia, vil Regjeringen vurdere saken nærmere, blant annet ut fra en nærmere vurdering av menneskerettighetssituasjonen i landet. Ut fra denne vurderingen vil en senere ta stilling til om/når Tyrkia skal inkluderes i landlisten.

Det anses imidlertid uaktuelt å inkludere de nye landene/områdene i fondets referanseportefølje fra samme dato. Finansdepartementet vil trenge noe mer tid på å vurdere dette spørsmålet, bl.a. med tanke på å identifisere egnede indekser som kan inngå i referanseporteføljen. Det tas sikte på at dette arbeidet skal være avsluttet innen utgangen av år 2000. Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet i løpet av neste år. Norges Bank påpeker i det vedlagte brevet at det mest sannsynlig ikke vil bli foretatt investeringer i framvoksende markeder før de nye landene inkluderes i referanseporteføljen.

Norges Bank skriver videre i det vedlagte brevet at en tar sikte på å analysere obligasjonsmarkedene i framvoksende økonomier på et senere tidspunkt, og at en da vil legge fram en eventuell anbefaling om utvidelse av landlisten for obligasjoner. Regjeringen vil avvente en slik uttalelse før det blir aktuelt å utvide landlisten for obligasjoner.

Forskriften om forvaltning av petroleumsfondet fastsetter øvre og nedre grenser for investeringer i hver enkelt region for både aksjer og obligasjoner. Grensene er 40-60 pst. av fondets verdi i Europa, 20-40 pst. i Nord-Amerika og 10-30 pst. i Asia/Stillehavsområdet. På samme måte bør det settes grenser for fondets investeringer i framvoksende markeder. Norges Bank skriver i brevet at den øvre grensen ikke bør overstige 5 pst. av aksjeinvesteringene så lenge landene ikke inngår i referanseporteføljen. Med en aksjeandel i fondet på 40 pst. vil dette tilsvare 2 pst. av fondets samlede verdi. Regjeringen er enig i dette, og legger opp til å endre forskriften for forvaltningen av fondet med virkning fra 1.1.2000.

3.4.2 Folketrygdfondet

I Nasjonalbudsjettet 1999 står det:

«Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. I denne sammenhengen ser departementet det som ønskelig og naturlig at det utvikles mer systematiske retningslinjer også for hvor stor risiko fondet kan ta. Dette kan for eksempel gjøres ved at det settes en grense for hvor store avvik det kan være mellom fondets faktiske plasseringer og en nærmere bestemt referanseportefølje. Et slikt mål er også satt for Statens petroleumsfond, og er nærmere beskrevet i Nasjonalbudsjettet 1998. En finner det imidlertid naturlig at Folketrygdfondet gis vesentlig videre rammer enn petroleumsfondet for hvor vide grenser som bør aksepteres av forskjeller i risiko mellom faktiske investeringer og referanseporteføljen.

Det er naturlig at det er Finansdepartementet som fastsetter en referanseportefølje og et risikomål for Folketrygdfondet. Slike mål må imidlertid også ha en faglig forankring i Folketrygdfondet. En vil komme tilbake til Stortinget med denne saken når dette er nærmere vurdert.

I Økonomireglement for staten fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996 heter det i § 22.3 «Departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m.» at «Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk». Forslag til regelendring og etablering av referanseindeks vil være en oppfølging av dette.»

Stortinget tok dette til etterretning.

Finansdepartementet og Folketrygdfondet arbeider med oppfølgingen av dette spørsmålet. I tillegg til å vurdere egnet referanseportefølje og risikomål for fondet, har problemstillingen også prinsipielle sider vedrørende ansvarsdelingen mellom Folketrygdfondets styre og administrasjon, og mellom Folketrygdfondet og Finansdepartementet når det gjelder forankringen av referanseindeks og risikomål. Finansdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med et konkret opplegg i Revidert nasjonalbudsjett 2000.

3.5 Inntekts- og sysselsettingspolitikken

3.5.1 Inntektspolitikken

Hovedformålet med inntektspolitikken er å bidra til en moderat pris- og lønnsvekst, slik at grunnlaget for varig høy sysselsetting og lav arbeidsledighet styrkes. Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken på 1990-tallet. Samarbeidet har bidratt til at en gjennom deler av oppgangskonjunkturen lyktes med å kombinere sterk sysselsettingsvekst med moderat pris- og kostnadsvekst.

Den sterke sysselsettingsveksten og det kraftige fallet i arbeidsledigheten siden 1993 har imidlertid stilt det inntektspolitiske samarbeidet overfor betydelige utfordringer. Tiltakende press i økonomien, med knapphet på arbeidskraft i mange sektorer, førte etter hvert til tiltakende lønnsvekst, og i fjor ble lønnsveksten i Norge om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. På denne bakgrunn har Regjeringen, sammen med partene i arbeidslivet, tatt initiativ til å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Som ledd i dette ble det satt ned et utvalg for å forberede årets inntektsoppgjør (Arntsen-utvalget). Senere er det satt ned et utvalg for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping (Sysselsettingsutvalget), et utvalg for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene (Utvalget for tarifforhandlingssystemet) og et utvalg for å gjennomgå arbeidsmiljøloven (Arbeidslivsutvalget). I tillegg er alle hovedorganisasjonene nå representert i Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene.

I Arntsen-utvalget var det enighet om behovet for å få lønnsveksten raskt ned igjen gjennom moderate inntektsoppgjør. Dersom lønnsveksten i Norge over flere år blir liggende høyere enn hos våre handelspartnere, vil det få betydelige konsekvenser for lønnsomheten i bedriftene i konkurranseutsatte næringer. Dette øker i tilfelle faren for høy og langvarig arbeidsledighet. Utvalget samlet seg om at lønnsveksten i år ikke bør bli høyere enn om lag 4½ pst., og at den fra og med neste år ikke bør være høyere enn hos våre handelspartnere. I utvalget var det også bred enighet om viktige elementer i kompetansereformen. Regjeringen mener at den enigheten som kom til uttrykk i utvalget, er et viktig bidrag for å styrke konkurranseevnen i forhold til utlandet.

Sysselsettingsutvalget skal drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. I denne sammenheng skal det legges vekt på tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte, og det skal drøftes hvordan sterke konjunktursvingninger kan reduseres. Utvalget skal redegjøre for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille for å stabilisere norsk økonomi. Videre skal utvalget vurdere næringslivets rammebetingelser slik at disse kan bidra til å videreutvikle en sterk konkurranseutsatt sektor, økt nyskaping i næringslivet og en mer effektiv bruk av ressursene i ulike deler av landet. Fristen for utvalgets arbeid er satt til 1. juli 2000.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet skal analysere hvordan forhandlingssystemet og regelverket omkring lønnsforhandlingene fungerer. Det er fra flere hold argumentert for at systemet for lønnsforhandlinger bør fornyes, men det er ulike syn på hvilke elementer som bør endres. Før det tas stilling til om endringer bør foretas, er det behov for bedre kunnskap om hvordan dagens system fungerer. Utvalget skal avdekke eventuelle svakheter i regelverket, og legge fram forslag til forbedringer. Utvalget vil også vurdere om forslagene fra Arbeidsrettsrådets innstilling «Prinsipper for ny arbeidstvistlov» er egnet til å løse de problemene som avdekkes. Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av 2000.

Resultatene fra årets lønnsoppgjør har langt på vei vært i tråd med anbefalingene i Arntsen-utvalget. Bidraget fra tarifftilleggene blir vesentlig lavere i år enn i fjor. Lønnsveksten gjennom året kan komme ned mot nivået hos handelspartnerne allerede i år, selv om den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1998 til 1999 fortsatt er betydelig høyere. Den gjennomsnittlige lønnsveksten fra 1998 til 1999 anslås nå til om lag 4¾ pst., mens lønnsveksten hos våre handelspartnere i gjennomsnitt trolig begrenses til om lag 3 pst. i år og om lag 3¼ pst. neste år.

For alle grupper under ett kan lønnsoverhenget inn i 2000 bli i størrelsesorden 1½ pst., mens lønnsoverhenget inn i 1999 anslås til 3,2 pst. Dette legger i så fall et godt grunnlag for at den gjennomsnittlige årslønnsveksten neste år kan komme ned mot samme nivå som hos våre handelspartnere. I lys av det stramme arbeidsmarkedet vil det likevel bli krevende å få til en slik avdemping i lønnsveksten, jf. figur 3.7A. Regjeringen vil understreke at det er svært viktig at partene i arbeidslivet følger opp den brede enigheten i Arntsen-utvalget. Det innebærer at det også neste år bare er rom for moderate tillegg.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Konsumprisveksten fra 1998 til 1999 anslås nå til 2,2 pst., som er lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1999. Med en anslått årslønnsvekst på om lag 4¾ pst. fra 1998 til 1999 vil reallønnen i gjennomsnitt øke med 2½ pst. fra 1998 til 1999, jf. figur 3.7B og tabell 3.11. Nedgangen i lønnsveksten i 1999 kan bidra til fortsatt lav prisvekst gjennom resten av inneværende år og neste år. Avdempingen i etterspørselen vil også kunne bidra til lav prisvekst framover. I vurderingen av prisutsiktene for 2000 er det lagt til grunn at lønnsveksten begrenses til 3¼ pst. neste år. Det er videre lagt til grunn at veksten i importprisene blir moderat. Avgiftsopplegget i statsbudsjettet for 2000 anslås isolert sett å bidra til å øke prisnivået med om lag ¼ pst. utover et prisjustert avgiftsopplegg. Samlet sett anslås prisveksten fra 1999 til 2000 til 2 pst. Dermed anslås en reallønnsvekst på 1¼ pst. fra 1999 til 2000. Det er i så fall på linje med den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten i første halvdel av 1990-tallet og høyere enn gjennomsnittet de siste 20 årene. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.9.

Internasjonalt legges det stor vekt på lav prisvekst. Dette avspeiles bl.a. ved at Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euro-området under 2 pst. Lav pris- og kostnadsutvikling hos handelspartnerne krever at kostnadsveksten i Norge blir betydelig lavere framover enn de siste årene.

3.5.2 Sysselsettingspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal bidra til et godt fungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse og lav ledighet. For å møte utfordringene i inntektspolitikken er det viktig at sysselsettingspolitikken bidrar til å redusere ubalansene i arbeidsmarkedet, spesielt gjennom å avhjelpe mangelen på arbeidskraft i deler av arbeidsmarkedet.

Den kraftige veksten i etterspørselen etter arbeidskraft de senere årene har gitt flere personer innpass på arbeidsmarkedet og ført til lavere arbeidsledighet. Siden 1993 er arbeidsledigheten om lag halvert, og Norge er blant de landene i OECD-området som har lavest ledighet. Samtidig har yrkesfrekvensen, definert som andelen personer i alderen 16-74 år som har arbeid eller søker arbeid, økt med hele 5 prosentpoeng fra 1993 til 73,2 pst. i 1998. Økningen har særlig vært markert blant ungdom og eldre kvinner. For ungdom har det bl.a. vært en kraftig økning i antallet som kombinerer utdanning med jobb. Yrkesdeltakelsen i Norge er nå blant de høyeste i OECD-området.

Selv om veksten i etterspørselen etter arbeidskraft ser ut til å ha flatet ut, er det betydelig knapphet på arbeidskraft i flere sektorer. Arbeidsmarkedsetatens bedriftsundersøkelse, som ble gjennomført i 2. kvartal i år, viser bl.a. at bedriftene i bygge- og anleggsnæringen, helse- og sosialsektoren og i enkelte deler av industrien fortsatt har problemer med å rekruttere arbeidskraft. Undersøkelsen tyder likevel på at rekrutteringsproblemene gjennomgående har avtatt noe det siste året. Selv om det i denne meldingen er anslått at arbeidsledigheten vil øke noe framover, vil det framdeles være mangel på flere typer arbeidskraft. I en slik situasjon er det viktig at sysselsettingspolitikken rettes inn mot å sikre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft.

Økt tilgang av arbeidskraft fra utlandet har de siste årene bidratt til å dempe mangelen på arbeidskraft. I 1998 var det en nettoinnvandring på 14 000 personer. Til sammenlikning var nettoinnvandringen i gjennomsnitt 7 000 personer pr. år i perioden 1988-1997. Tilgangen av arbeidskraft fra utlandet de siste årene har særlig vært konsentrert til bygge- og anleggsbransjen og enkelte tjenesteytende sektorer.

Som omtalt ovenfor, har Regjeringen oppnevnt et utvalg for sysselsetting og verdiskaping som skal drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. Det er på 1990-tallet nedlagt et betydelig arbeid i OECD og EU for å kartlegge årsakene til høy arbeidsledighet og for å identifisere hvilke virkemidler som kan bidra til å redusere arbeidsledigheten og øke sysselsettingen på varig basis. OECD har siden 1992 arbeidet på bred front med disse problemstillingene innenfor rammen av OECDs sysselsettingsstudie, og har høstet betydelige erfaringer fra medlemslandenes arbeid for å øke sysselsettingen. Hovedkonklusjonen så langt synes å være at land som har opplevd høy ledighet og som har gjennomført bredt anlagte tiltak i tråd med OECDs anbefalinger har lykkes bedre enn land som ikke har gjennomført reformer. Det er nærmere redegjort for erfaringene fra OECDs sysselsettingsstudie i boks 3.3.

Innen EU har sysselsettingsspørsmål kommet stadig høyere på dagsorden, og organisasjonen har i løpet av de siste årene utformet en sysselsettingsstrategi som er nærmere omtalt i boks 3.4.

Viktigheten av en høy arbeidsstyrke

Både kortsiktige og langsiktige hensyn tilsier at det er viktig å opprettholde en høy yrkesdeltakelse. På kort sikt er dette viktig for å motvirke pressproblemer i arbeidsmarkedet og sikre en lønns- og prisvekst på linje med våre handelspartnere. På lengre sikt er det viktig å stimulere til høy yrkesdeltaking for å kunne møte eldrebølgen og øke produksjonspotensialet i økonomien.

Demografiske forhold alene tilsier at arbeidsstyrken vil øke med vel 10 000 personer årlig fram til 2010, og at gjennomsnittsalderen i arbeidsstyrken vil øke betydelig. Samtidig er potensialet for vekst i yrkesfrekvensen trolig begrenset. I 1998 var yrkesfrekvensen i Norge høyere enn toppnivået under forrige høykonjunktur. Samtidig er en større andel av personene utenfor arbeidsstyrken på ulike trygdeordninger, jf. tabell 3.12.

Etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren vil øke betydelig framover, blant annet som følge av at arbeidsstyrken eldes. Dette alene vil kunne legge beslag på en betydelig del av den ventede økningen i arbeidsstyrken. Videreføring av dagens tilbud innen helse- og sosialsektoren og gjennomføringen av vedtatte reformer i det kommunale tjenestetilbudet (bl.a. full barnehagedekning, reform 97, reform 94, handlingsplan i eldreomsorgen og psykiatriplanen) vil bidra til en kraftig økning i behovet for arbeidskraft innen kommunal sektor. I en slik situasjon er det særlig viktig å holde en høy arbeidsstyrke, og legge til rette for at arbeidskraften blir brukt mest mulig effektivt. Tilstrømmingen til uførepensjon og AFP-ordningen bør dempes og helst reduseres. Samtidig er det viktig at det ikke gjennomføres reformer som bidrar til å redusere arbeidsstyrken.

Kilde: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

I løpet av de fem siste årene har det vært en sterk økning i nye uførepensjonister etter en nedgang på begynnelsen av 1990-tallet, jf. figur 3.8.C. Bare i løpet av de siste halvannet år er det blitt mer enn 50 000 nye uførepensjonister. Personer over 50 år har stått for vel 60 pst. av denne veksten. I denne aldersgruppen øker nå befolkningen sterkt. Det har også vært en kraftig vekst i antallet nye uførepensjonister blant 30 og 40-åringer. I statsbudsjettet er det lagt til grunn at det vil bli 37 000 nye uførepensjonister i 2000.

Sykefraværet har økt siden 1994. Statistikk fra NHO viser at sykefraværet for arbeidere i LO/NHO-området utgjorde 8,3 pst. av mulige arbeidsdager i 1998 mot 6,7 pst. i 1994. Tall fra Rikstrygdeverket viser at sykefravær med varighet utover den arbeidsgiverbetalte perioden har økt i omfang de siste årene. Mens 62 400 personer mottok sykepenger fra folketrygden ved utgangen av 1996, var det tilsvarende tallet økt til 74 600 personer ved utgangen av 1998. Dette tilsvarer 3,2 pst. av arbeidsstyrken.

Et offentlig utvalg er nedsatt for å kartlegge årsakene til økningen i sykefraværet og den kraftige økningen i nye uførepensjonister. Utvalget skal foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen sommeren 2000.

Det har vært en markert økning i antall personer som har gått av med pensjon under AFP-ordningen de siste årene, bl.a. som følge av at aldersgrensen for ordningen er redusert fra 64 år til 62 år, jf. figur 3.8A. Ved utgangen av august i år var det om lag 25 000 AFP-pensjonister. Dette utgjør om lag 14 pst. av befolkningen i de aldersgruppene som omfattes av ordningen.

Endringer i arbeidslivet og samfunnsutviklingen for øvrig gjør at det er behov for å vurdere bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. På denne bakgrunn besluttet Regjeringen å nedsette et offentlig utvalg med blant annet representanter fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Hovedoppgaven for utvalget er å beskrive hvilke utfordringer vi vil møte i arbeidslivet i framtiden, særlig med tanke på at behovet for fleksibilitet både fra arbeidsgivers og arbeidstakers side er økende. Utvalget skal ikke foreslå konkrete lovendringer, men gi en anbefaling om hvilke tema innenfor disse hovedområdene det bør arbeides videre med i en neste runde. Utvalgets innstilling skal foreligge innen 1. desember 1999.

For å øke arbeidstilbudet, og på den måten dempe mangelen på arbeidskraft, ser Regjeringen det som ønskelig at adgangen til å hente inn fagutdannet arbeidskraft fra land utenfor EØS-området utvides. Endringsforslag til utlendingsforskriften har vært sendt på høring. Endringene vil bl.a. kunne gjøre det lettere å få dekket behovet for faglært arbeidskraft i sektorer hvor rekruttering innenfor de nordiske land og EØS-området ikke strekker til, for eksempel i helse- og omsorgssektoren og IT-bransjen. Også et forslag om at regelverket for sesongarbeidskraft mykes opp ved at bestemmelsene utvides til å gjelde for hele året har vært ute til høring. Dette vil bl.a. gjøre det lettere å dekke behovet for arbeidskraft til turistnæringen om vinteren. Begge disse forslagene vil bli lagt fram for Stortinget i en stortingsmelding.

Med virkning fra 15. september har Regjeringen endret utlendingsforskriften slik at det åpnes for muligheten til å rekruttere ufaglært arbeidskraft blant russiske borgere fra Barentsregionen til fiskeindustrien i Troms og Finmark.

I jordbruket fastlegges det årlig en kvote for antall 3-måneders sesongarbeidstillatelser. Kvoten har økt gradvis siden begynnelsen av 1990-tallet, og er på 8 500 tillatelser i 1999. De fleste som får arbeidstilatelse under ordningen kommer fra Polen. Tillatelsene gjelder innhøstingsarbeid. Ordningen utvides til å omfatte utplanting, stell og innhøsting av bær, frukt og grønnsaker fra og med 2000.

Arbeidsmarkedspolitikken i 1999 og 2000

En sentral oppgave for arbeidsmarkedsetaten er å framskaffe informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkeres kvalifikasjoner og presentere slik informasjon lett tilgjengelig for brukerne. Målrettet formidlingsbistand til arbeidssøkere og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere er viktige for å sikre god flyt av arbeidskraft fra bransjer og næringer som bygges ned, til virksomheter som er i vekst.

I 1998 gjennomførte arbeidsmarkedsetaten 144 300 formidlinger, som er en økning på 32 400 formidlinger fra året før. Formidling til kortvarige vikariater, ofte samme person til flere vikariater i løpet av samme år, har økt særlig sterkt de siste årene. Det kan belyses ved at det bare ble formidlet 4 500 flere personer i 1998 sammenliknet med året før.

For arbeidssøkere som har vanskeligheter med å komme i arbeid, skal arbeidsmarkedsetaten tilby service tilpasset den enkeltes behov. Personer som ikke kan formidles direkte, vil bli gitt individuelt tilpasset oppfølging, avklaring og veiledning, eventuelt med bruk av individuelle handlingsplaner.

Etatens bistand til arbeidsgivere omfatter søking etter arbeidskraft over hele landet og om nødvendig i utlandet. Hele EØS-området kan være aktuelt som rekrutteringsarena. Legerekrutteringsprosjektet, som bistår med å rekruttere leger fra flere EØS-land, vil videreføres i år 2000. Arbeidsmarkedsetaten vil også arbeide aktivt for å rekruttere annet helsepersonell, bl.a. sykepleiere og tannleger.

I Ot. prp. nr. 70 (1998-99) foreslår Regjeringen at forbudet mot privat arbeidsformidling oppheves og at sysselsettingsloven endres slik at utleie av arbeidskraft blir tillatt. Reguleringen av innleie av arbeidskraft foreslås overført til arbeidsmiljøloven, og innleie foreslås i hovedsak tillatt i de tilfeller hvor det er adgang til midlertidig tilsetting. I dagens situasjon, med store krav til fleksibilitet og mobilitet på arbeidsmarkedet, vil Regjeringens forslag knyttet til arbeidsleie og arbeidsformidling kunne bidra til å forbedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Regjeringen foreslår også lovendringer som åpner for at arbeidsmarkedsetaten vil kunne tilby enkelte tjenester til arbeidsgivere mot betaling og at det etableres et nytt statlig aksjeselskap for utleie av arbeidskraft. Aktuelle betalingstjenester vil bl.a. være utvidede bemanningstjenester, vikaravtaler, særskilt bistand ved omstilling/overtallighet samt bistand til arbeidsgivere til kursplanlegging mv.

De ordinære arbeidsmarkedstiltakenesettes i første rekke inn overfor ungdom og langtidsledige. Budsjettforslaget under kap. 1591 Arbeidsmarkedstiltak tilsvarer et gjennomsnittlig tiltaksnivå på om lag 7 500 plasser i 2000. For 1999 har det vært planlagt med et nivå på 7 000 plasser. Hittil i år har imidlertid nivået vært noe høyere.

Innenfor enkelte områder av økonomien, særlig i verftsindustrien og annen oljerelatert virksomhet, vil en kunne oppleve fall i sysselsettingen. Dette må bl.a. ses i lys av en nødvendig omstilling i petroleumssektoren til et noe lavere aktivitetsnivå, etter mange år med sterk vekst. Eventuell økt arbeidsledighet innenfor enkelte geografiske områder og næringer, for eksempel i verftsindustrien og annen oljerelatert virksomhet, kan motvirkes ved at mange av disse arbeidstakerne er etterspurt i andre deler av arbeidsmarkedet. En aktiv bruk av arbeidsmarkedstiltak og intensivert formidlingsinnsats vil også avhjelpe situasjonen. Arbeidsmarkedsetaten vil i et tett samarbeid med industrien iverksette opplæringstiltak som ledd i en nødvendig omstilling. Tiltaksnivået for andre halvår vil bli nærmere vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet.

I dagens situasjon vil ordinære arbeidsmarkedstiltak særlig rettes inn mot kvalifisering av de ledige, bl.a. gjennom kortvarige, yrkesrettede arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs). Overfor ledige med svak utdanningsbakgrunn kan det i enkelte tilfeller være aktuelt med AMO-kurs av noe lengre varighet. For grupper med lite erfaring fra det norske arbeidsmarkedet, som ungdom og utlendinger, er arbeidstrening gjennom praksisplass et viktig tiltak. Lønnstilskudd til arbeidsgivere er aktuelt for å motivere arbeidsgivere til tilsetting av bl.a. langtidsledige og yrkeshemmede arbeidssøkere.

Overfor ungdom vil arbeidsmarkedsetaten starte med å gi informasjon og veiledning i tillegg til å prøve formidling til ordinært arbeid. Ungdomsgarantien, som sikrer tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom under 20 år som er uten skoleplass eller arbeid, videreføres i 2000. Langtidsledige skal prioriteres ved inntak til arbeidsmarkedstiltak dersom formidling til ordinært arbeid ikke fører fram.

Mange utlendinger har større problemer på arbeidsmarkedet enn norskfødte. Innsatsen med sikte på å bedre utlendingers muligheter på arbeidsmarkedet skal videreføres. Også for denne gruppen vil arbeidsmarkedsetaten prioritere formidling og stimulere til egenaktivitet. En del utlendinger vil i tillegg ha behov for tilrettelagte arbeidsmarkedstiltak. Samarbeidet med utdanningsmyndighetene om tidlig kvalifisering vil fortsette. Arbeidsmarkedsetaten vil benytte individuelle handlingsplaner overfor langtidsledige utlendinger.

Yrkeshemmede utgjør en arbeidskraftsressurs som det er viktig å få mobilisert. Arbeidsmarkedsetaten skal først vurdere om formidling direkte til arbeid er mulig, men yrkeshemmede vil ofte trenge mer bistand fra arbeidsmarkedsetaten for å komme i arbeid enn ordinære arbeidssøkere. Etter en veilednings- og avklaringsfase er utarbeidelse av handlingsplaner og bruk av arbeidsmarkedstiltak viktige betingelser for å få dette til.

I 1998 var det i arbeidsmarkedsetaten registrert 53 100 yrkeshemmede i gjennomsnitt. Av disse deltok 40 800 personer på ulike former for arbeidsmarkedstiltak, hvorav om lag halvparten deltok på de spesielle tiltakene for yrkeshemmede (kap. 1592). Den yrkesrettede attføringen har resultert i at om lag 50 pst. av de yrkeshemmede i 1998 gikk over i arbeid, kombinasjon av arbeid og trygd, registrert ledighet uten foreløpig å ha funnet arbeid, eller skolegang uten særskilt støtte.

Den sterke prioriteringen av tiltak for yrkeshemmede videreføres i 2000. Det er et overordnet mål at flere skal få og beholde et arbeid. Budsjettforslaget under kap. 1592 spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede gir rom for gjennomsnittlig 20 100 plasser mot et planlagt omfang på 19 750 plasser i inneværende år. I tillegg kan personer som mottar attføringsytelser delta i arbeidstrening og ordinær skolegang. Regjeringens mål om at tre fjerdedeler av de yrkeshemmede skal være i tiltak videreføres. I budsjettforslaget er det satt av midler til et forsøk med langvarig lønnssubsidium overfor personer med variabel arbeidsevne i tråd med psykiatrisatsingen og Utjevningsmeldingen.

For å møte utfordringene en står overfor i 2000 og nå de målene som er satt for arbeidsmarkedspolitikken, vil etaten samarbeide nært med andre statlige, kommunale og fylkeskommunale etater og partene i arbeidslivet.