1 Innledning

Makt- og demokratiutredningen har satt søkelyset på en rekke viktige sider ved makt- og demokratiforholdene i Norge. I tillegg til omfattende empirisk kartlegging av et mangfold av samfunnsfenomener, har utredningen gitt viktige, poengterte utfordringer til det politiske systemet. Denne stortingsmeldingen presenterer Regjeringens vurderinger av en del av disse utfordringene.

1.1 Oppnevning, mandat og publikasjoner

I forbindelse med trontaledebatten høsten 1996 vedtok Stortinget at det skulle igangsettes en maktutredning og at Stortinget skulle vedta mandat og fastsette retningslinjer for utredningen.

Stortinget vedtok 11. desember 1997 opplegget for en utredning om makt og demokrati i Norge. Utredningen skulle foregå over en femårsperiode fra 1998 til 2003.

På bakgrunn av premisser om makt og demokrati i St.prp. nr. 1 (1997–1998) ble følgende mandat lagt til grunn:

«Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende mandat for en utredning om makt og demokrati:

1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende idé og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet.

2. Utredningen bør fokusere på hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale: a) På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet? b) Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene? c) Hvordan påvirkes forholdet mellom a) og b)?

3. Følgende sentrale utfordringer og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative demokratiet bør studeres nærmere: økt internasjonalisering; utvikling og utbredelse av ny teknologi; den offentlige meningsdannelse; miljøutfordringene; det flerkulturelle samfunn; kompetanse- og kunnskapssamfunnet; desentralisering, deregulering, privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.

4. Det bør også tas hensyn til at sosioøkonomiske og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene.

5. Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør studeres, står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges forskningsråd, og for å utnytte de muligheter som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

6. Tidsrammen for arbeidet vil være fem år. I den første fasen bør det foretas oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter), herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan gi grunnlag for eventuelt å justere innretningen av arbeidet underveis.» (B.innst.S. nr. 2 (1997–98))

I statsråd 13. mars 1998 ble en forskergruppe oppnevnt til å lede utredningsarbeidet. Gruppen ble ledet av professor Øyvind Østerud ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. De øvrige medlemmene var professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning, Oslo; professor Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier, Universitetet i Bergen; professor Per Selle, Rokkan-senteret og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen og professor Hege Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Forskergruppen for Makt- og demokratiutredningen avga 26. august 2003 NOU 2003:19 Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen . Flertallet (Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad og Per Selle) leverte en innstilling, mens det ble levert to særuttalelser fra Siri Meyer og Hege Skjeie.

Som et underlag for flertallsinnstillingen foreligger det en sluttbok (Østerud m.fl. 2003). Det foreligger over 50 bøker fra utredningen, om lag 75 rapporter og et betydelig omfang av fagartikler og øvrige publikasjoner. Når det i denne meldingen blir referert til Makt- og demokratiutredningens synspunkter og vurderinger, vises det til sluttrapporten og sluttboken. De øvrige bøker og rapporter (i stor grad fra andre forskere) blir trukket inn for å belyse og supplere vurderingene gjort i sluttrapporten og sluttboken.

1.2 Hovedpunkter fra Makt- og demokratiutredningen

Et utgangspunkt for Makt- og demokratiutredningens analyse av makt er skillet mellom maktformene politisk, økonomisk og ideologisk makt. To hovedspørsmål reises i utredningen:

• Hvordan har forholdet mellom politiske, økonomiske og ideologiske maktforhold endret seg?

• Hvilke konsekvenser har maktforhold og maktforskyvning for demokratiets vilkår?

Utredningen peker på hvordan globaliserings- og individualiseringstendenser griper inn i de maktforhold som analyseres. De tre moderne prosjektene – rettsstat, demokrati og velferdsstat – har alle hatt nasjonalstaten som ramme. Alle disse tre prosjektene er nå i endring, og det er usikkert hva som skjer dersom nasjonalstatene blir sterkt svekket.

Makt- og demokratiutredningen legger til grunn at demokrati ikke bare er makt gjennom folkevalgte organer. Også rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for politisk deltakelse utenom valg og påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper, er deler av demokratiet. Utredningen omtaler imidlertid dette som tilleggsdemokrati . Formene for tilleggsdemokrati supplerer ifølge utredningen folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det.

Det vises til at begrepet demokrati kan forstås på ulike, delvis utfyllende måter. Tolkningen kan ta utgangspunkt i demokrati som statsform med folkestyre, demokrati som rettighet og rettsstat, demokrati som aktiv deltakelse og demokrati som et felles verdigrunnlag som står over de politiske konfliktene.

Det sies i utredningen at det er oppstått en økende motsetning mellom demokratiet som statsform med folkemakt gjennom valgte kanaler, og demokratiet i de øvrige tre betydningene. Det påpekes i denne sammenheng at folkestyrets effektivitet svekkes dersom båndene mellom velgere og representanter og mellom parlament og regjering blir svakere, dersom organisasjoner og politiske partier ikke mobiliserer nedenfra i samme grad som før, dersom sammensetningen av nasjonalforsamlingen har uklare konsekvenser for hvem som danner regjering og dersom makt og myndighet overføres til andre instanser enn de valgte organene, på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå.

Slike endringer i grunnlaget for folkestyret er en hovedlinje i utredningens vurderinger.

Utredningens sluttrapport behandler følgende temaer som ledd i sin demokratianalyse: Folkestyrets forvitring og politikkens retrett, Nye organisasjonsformer, Velferdsstatens omforming og lokaldemokratiets krise, Rettsorganene overtar politikken, Statskapitalisme uten strategi, Kjønnsmakt i likestillingslandet, Det nye klassesamfunnet, Det koloniale språkhierarkiet, Den redigerte offentlighet og Nasjonal symbolmakt og «Norge» som internasjonal merkevare.

De to medlemmene Siri Meyer og Hege Skjeie stilte seg ikke bak flertallets innstilling, men avga hver sin særuttalelse. Disse er gjengitt i sluttrapporten (NOU 2003: 19, kapittel 14).

Siri Meyer sier i sin særuttalelse at forskjellene mellom henne og flertallet bunner i ulike forståelseshorisonter og derfor ikke lar seg oppsummere som ulike svar på de samme spørsmålene. Hennes utgangspunkt er at de endrede maktforholdene krever et annet begrepsapparat enn det samfunnsvitenskapelige som til nå har dominert forskningen på feltet, og at hun derfor har arbeidet innenfor et humanistisk perspektiv. Utgangspunktet for arbeidet med maktens anatomi er individer og livsformer – kultur i videste forstand. Det gir et godt innblikk i det hun oppfatter som de to dominerende utviklingstrekkene ved dagens samfunn – individualiseringsprosessene og en ny type økonomi, knyttet til globalisering og ny teknologi. Hun hevder at forskere som arbeider med kultur har kommet tett på drivkreftene og de endrede maktformene i samfunnet.

Hege Skjeie viser til at det å stille spørsmål om kjønnsrettferdighet kan gi andre fortolkninger av samfunnsmessige utviklingstrekk enn de som legges fram i flertallsuttalelsen. Flere bidrag i Makt- og demokratiutredningen har etter hennes vurdering vist et uforløst forhold mellom demokrati i numerisk form – som majoritetsmakt – og vern om menneskerettigheter slik disse er nedfelt i internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til. På denne bakgrunn gjennomgår hun en rekke eksempler på hva internasjonal likestillingsrett kan bety i nye politiseringsprosesser, på tvers av landegrenser, i norsk politikk og for norske samfunnsforhold. Skjeies særuttalelse berører spørsmål og utfordringer som reises både i kapitlet om rettsliggjøring og om kjønn og makt, og vil bli referert til i denne forbindelse.

1.3 Tilbakeblikk og sideblikk

1.3.1 Den forrige maktutredningen og dens oppfølging

Regjeringen Bratteli satte 22. september 1972 ned en forskergruppe som skulle utrede de faktiske maktforholdene i Norge. Forskergruppen bestod av Professor Gudmund Hernes (formann), dosent Håvard Alstadheim og professor Johan P. Olsen. Forskergruppen leverte sin innstilling i oktober 1981, jf. NOU 1982: 3 Maktutredningen, sluttrapport . I januar 1983 la regjeringen Willoch fram St.meld. nr. 44 (1982–83) Om maktutredningen . I det følgende gjengis noen hovedpunkter som delvis også er tatt med for å sette den nye Makt- og demokratiutredningens vurderinger i relieff.

Meldingen drøftet utviklingen av en forhandlingsøkonomi, der ikke bare generelle rammebetingelser for økonomisk virksomhet, men også beslutninger om enkelte bedrifters eller bransjers særlige arbeidsvilkår blir gjenstand for forhandlinger med myndighetene. Det sies blant annet at «[b]edriftene har rettet for mye oppmerksomhet mot det de kan oppnå fra myndighetene, på bekostning av den oppmerksomhet som kan rettes mot de omstillingene som må til for å løse problemene.»

Stortingsmeldingen oppsummerte Maktutredningens syn på mulighetene for politisk styring slik:

« […] det voksende offentlige engasjementet [har] ikke nødvendigvis […] ført til en sterkere politisk styring.

Det har bl.a. sammenheng med følgende:

• Etter hvert som tallet på saker har økt, og de er blitt mer kompliserte, er det blitt stadig vanskeligere å gi entydige regler, lover eller mål.

• Det er blitt overført skjønn og beslutningsmyndighet til forvaltningen gjennom rammelover og fullmaktslover.

• Skillet mellom politikk og administrasjon er blitt mer uklart, og styring og samordning er mindre enn noen gang ensidig knyttet til det å ha formell kompetanse til å treffe vedtak.

• Det er blitt vanskeligere å instruere det administrative apparatet og opprette klare ansvars- og instruksjonslinjer.

• Utvidelsen av de ansattes medbestemmelsesrett og styrkingen av deres organisasjoner vil begrense de overordnede organers styringsmuligheter ytterligere.

• Tjenestemennene er ikke nøytrale regelanvendere, men arbeider først og fremst for de institusjonene de arbeider i.

• Det at tjenestemennene er kommet i et forhandlingsforhold til deler av samfunnet, skaper avhengigheter, men også muligheter for en sektorisering av forvaltningen som gjør samordning mellom ulike administrative organer vanskeligere.»

Meldingen vektla at Maktutredningen hadde vist styringens grenser. Det var viktig å drøfte dette forholdet for å bedre samfunnsstyringen og sikre helhetsinteressene i samfunnet. Et viktig virkemiddel ville være utformingen av offentlige institusjoner. Willoch-regjeringen vektla videre forenkling, delegering og desentralisering ved siden av en sterkere prioritering av hva som skal være det offentliges oppgaver. Det kunne «redusere tallet på saker og detaljer som skal underlegges offentlig styring og kontroll.»

Innstillingen fra utenriks- og kontrollkomiteen om stortingsmeldingen forelå først i juni 1985, jf. Innst. S. nr. 310 (1984–1985). Komiteen påpekte blant annet at Maktutredningen understøttet en oppfatning om at «utviklinga har gått i retning av overføring av makt frå politiske og folkevalde styresmakter til administrasjonen.»

1.3.2 Makt- og demokratiutredninger i Sverige

I 1985 ble det i Sverige nedsatt en maktutredning som hadde som oppgave å analysere makt og innflytelse innen ulike felter i det svenske samfunnet. Sluttrapporten ble presentert i 1990, jf. SOU 1990: 44. Utredningen bidro først og fremst til en større offentlig debatt om makt- og demokratispørsmål. I løpet av 1990-årene ble det lagt fram rapporter fra en rekke utvalg og annet arbeid av relevans for demokratispørsmål mv., blant annet fra en lokaldemokratikomité (SOU 1993:90) og fra kvinnemaktutredningen (SOU 1998:6). I 1997 ble det nedsatt en parlamentarisk komité som skulle belyse de nye forutsetninger, problemer og muligheter som det svenske folkestyret stod overfor ved inngangen til 2000-tallet. Et tilleggsmandat fra 1998 gav utredningen som et særlig oppdrag å analysere årsakene til den lave valgdeltakelsen og foreslå tiltak for å øke medborgernes delaktighet og engasjement i det demokratiske systemet. Den såkalte Demokratiutredningen leverte sin innstilling i februar 2000, jf SOU 2000:1. Utredningen inneholdt en rekke særmerknader fra de ulike partiene som deltok i utredningen.

På bakgrunn av blant annet Demokratiutredningen (og høringssvar til denne), og en Kommunedemokratikomité (SOU 2001:48) som også var en parlamentarisk komité, la den svenske regjeringen i januar 2002 fram Demokrati för det nya seklet (Prop.2001/02:80) som presenterte en langsiktig strategi for å «värna och fördjupa demokratin.» Det ble foreslått følgende langsiktige mål:

• Valgdeltakelsen skal økes vesentlig. Et første delmål var økt deltakelse ved valget i 2002.

• En økt andel av befolkningen skal ha politiske tillitsverv («förtroendeuppdrag») i en eller annen form.

• Borgerne skal ha bedre muligheter til å delta og påvirke den politiske prosessen.

• Borgernes muligheter til å påvirke den politiske prosessen skal bli mer lik enn i dag. Andelen unge, arbeidsløse og personer med utenlandsk bakgrunn som deltar skal øke.

I meldingen Demokratipolitik til Riksdagen, jf. Skr. 2003/2004:110 fra mars 2004, ble det gitt en analyse av utviklingen for det svenske demokratiet siden 2002, og den framtidige innretningen for demokratipolitikken ble presentert. Det sies blant annet at trenden med redusert valgdeltakelse fortsatte også ved valget i 2002, men det pekes på at nedgangen var mindre fra 1998 til 2002 enn fra 1994 til 1998, hvilket skulle tyde på at nedgangstrenden er i ferd med å brytes. I tillegg til tiltak for å øke den politiske deltakelsen, vektlegger meldingen også tiltak som er av grunnleggende betydning for å verne og utdype det demokratiske samfunnet. Betydningen av å styrke arbeidet med menneskerettighetene understrekes. Respekten for alle menneskers likeverd og menneskerettighetene blir trukket fram som en forutsetning for at demokratiet skal kunne fungere.

I tillegg til de offentlig finansierte utredningene som er blitt fulgt opp av den svenske regjeringen, kan det også nevnes at det hvert år siden 1995 har kommet en rapport fra det svenske Demokratirådet. Rådet består av frittstående forskere som på oppdrag fra SNS (Studieförbundet Näringsliv och Samhälle) skal presentere analyser av demokratiets normer og virkemåte. Leder for demokratirådet er Olof Petersson som ledet den første svenske maktutredningen. Flere nordiske forskere, herunder også flere norske, har deltatt i arbeidet med rapportene. Den siste rapporten fra mars 2004 drøfter blant annet konstitusjonelle spørsmål og forholdet mellom stat og kommunesektor i Sverige.

1.3.3 Makt- og demokratiutredning i Danmark

Det danske Folketinget besluttet i mars 1997 å nedsette en dansk maktutredning. Bakgrunnen for dette var en utredning fra et folketingsutvalg, jf. Beretning nr. 6 Folketinget 1996–1997.

Prosjektet ble ledet av fem danske forskere under ledelse av Lise Togeby. Det ble produsert 80 bøker som del av prosjektet. Hovedresultater forelå i boken Magt og demokrati i Danmark i oktober 2003. De temaene som behandles, er i stor grad sammenfallende med temaene i den norske Makt- og demokratiutredningen. En forskjell er at utredningen i Danmark ikke er adressert til den danske regjeringen og ikke har vært behandlet i en høringsrunde.

I avslutningen konkluderes det blant annet med: (s. 402–405)

«De konklusioner, der er blevet draget i denne gennemgang af magtforholdene og demokratiet i Danmark ved overgangen til det 21. århundrede og af de ændringer, der er sket i den forudgående periode, har været forholdsvis positive. Det er faktisk gået forbavsende godt. Der er fortsat demokratisk livskraft i den danske befolkning og en betydelig demokratisk robusthed i de politiske institutioner. Først og fremmest fremstår den danske befolkning som både ressourcestærk og handledygtig.

Vi har undervejs punkteret en række af de forfaldsmyter, som florerer i den offentlige debat. Befolkningens politiske deltagelse er ikke mindsket, og deltagelsesdemokratiet er ikke blevet afløst af et passivt tilskuerdemokrati. Derimod er der sket et skift fra kollektive til mere individualiserede deltagelsesformer. Afstanden mellem folket og eliten ser ikke ud til at være blevet større end tidligere, snarere tværtimod. Det har stort set været muligt at bevare den komparativt set høje grad af økonomisk og social lighed, der længe har karakteriseret Danmark. De politiske partier er svækkede og dermed også deres evne til at fungere som bindeled mellem befolkning og magthavere, men de synes at have fundet en ny stabilitet med færre medlemmer. Medierne har fået en større betydning for det politiske liv og sætter i stigende grad betingelserne for den politiske kommunikation, men medierne har ikke taget magten fra hverken folket eller de folkevalgte. Folketinget er sammenlignet med de andre nationale politiske institutioner styrket snarere end svækket. Det gælder dog ikke i forhold til EU, hvor en stadig stigende del af Folketingets lovgivning sker i form af tilpasning til EU’s bestemmelser. Det er også en myte, at den økonomiske globalisering har øget den økonomiske ulighed eller fjernet grundlaget for den danske variant af velfærdsstaten. Til gengæld har de voldsomt stigende transnationale kapitalbevægelser vanskelig- eller umuliggjort kontrollen over udlandsgælden, ligesom det kan være vanskeligt nationalt at kontrollere de store – herunder også danske – virksomheder, der i stigende grad opererer på tværs af landegrænser […]

At det i mange henseender er gået godt og i mange henseender bedre end forventet er ikke nogen selvfølgelighed. Det er et resultat af de politiske valg, der er foretaget gennem de seneste 20–25 år, og de kan omgøres igen gennem nye politiske valg. Den høje grad af økonomisk og social lighed er et resultat af den danske velfærdsstats stærkt omfordelende karakter, som ikke synes at skulle komme under økonomisk pres, men kan komme under politisk pres, f.eks. hvis der opstår et stærkt sammenfald mellem etniske og sociale skel – eller på grund af mere eller mindre tilsigtede effekter af politiske beslutninger. Den betydelige lighed i politisk deltagelse er et resultat af de store klassebaserede bevægelsers aktivitet i det 20. århundrede og kan sættes over styr som følge af den stigende individualisering og de stigende udannelseskrav. Overførsel af kompetence til EU indeholder truslen om et demokratisk underskud, hvis det ikke lykkes at øge opmærksomheden, deltagelsen og oplevelsen af indflydelse blandt almindelige borgere.

At udviklingen overvejende har været af positiv art, indebærer heller ikke, at alting er gået godt eller godt nok. Hvis vi holder beskrivelsen af forholdene op imod de demokratiske idealforestillinger, er konklusionen knap så flatterende. Der findes fortsat betydelige sociale skel i det danske samfund, uanset om de i nogen grad har ændret karakter. De klareste skel går i dag mellem de velbjærgede og de socialt marginaliserede og mellem majoritetsbefolkningen og de etniske minoriteter. Hvor stigende valgfrihed og respekt for den enkeltes autonomi er det dominerende princip i statens relationer til de første grupper, indgår der langt mere tvang og disciplinering i relationen til de sidste. På en række områder består der også fortsat klare skel mellem mænd og kvinder, mest udpræget når vi nærmer os de mere magtfulde positioner i det danske samfund. Den politiske deltagelse i Danmark er omfattende, men ikke på alle områder, og der er tegn på, at vi i stigende grad kommer til at opleve en uddannelsesbaseret skævhed i deltagelsen. Det politiske livs retliggørelse og den større vægt på individuelle rettigheder medvirker til at øge retssikkerheden og kan være et nyttigt redskab i undertrykte gruppers kamp for ligestilling, men det medfører også en bekymrende forskydning af magtudøvelse fra politik til jura.

Målt i forhold til et ideal om en oplyst offentlig debat er der store mangler i reglerne om offentlighed og åbenhed i både lovgivningsprocessen og forvaltningen, og udviklingen ser ikke ud til at gå den rigtige vej. Massemediernes adgangs- og indholdskrav er blevet styrende for den politiske kommunikation, hvilket udgør en trussel for kvaliteten af den politiske proces. Beslutningsprocesserne er blevet mere kaotiske: Mange politiske beslutninger præges af, at politikerne reagerer som lemminger på enkeltsager, og indimellem er det medierne, der agerer lemminger. Andre politiske beslutninger er præget af, at de meget store og stærke interesseorganisationer – og indimellem også virksomheder – har en uigennemskuelig indflydelse på de politiske beslutninger. At vi har fået en mere mediekritisk befolkning forhindrer ikke, at det billede af de politiske processer, som formidles til befolkningen, ofte er forvrænget og mangelfuldt og derfor er et dårligt udgangspunkt for politisk stillingtagen. Pluralismen er ikke så omfattende, som vi nogle gange vil gøre den til. I lyset heraf er det vigtigt at erindre sig, at vi i betydeligt omfang selv bestemmer. De politiske handlemuligheder er omfattende. Både de kvaliteter og mangler, der er beskrevet ovenfor, er altovervejende et resultat af politiske valg.»

Den norske Makt- og demokratiutredningen har et betydelig mer negativt syn på demokratiutviklingen i Norge enn den danske utredningens vurdering av utviklingen i Danmark. Dette kan skyldes reelle forskjeller i utviklingen i Norge og Danmark, men det kan også skyldes ulike måter å tolke og vurdere sammenfallende utviklingstrekk på. Meldingen vil i gjennomgangen av de ulike temaene sammenholde vurderingene i den norske utredningen med vurderingene i den danske utredningen.

1.4 Høringsrunden

Ved brev av 1. desember 2003 ble høringsinstansene invitert til å kommentere Makt- og demokratiutredningen. Høringsinstansene ble bedt om

• «Å gi en vurdering av i hvilken grad den beskrivelsen som maktutredningen gir av utvikling og situasjon knyttet til makt- og demokratiforhold i samfunnet oppfattes som faktisk riktig og fyllestgjørende.

• Å gi en vurdering av i hvilken grad utviklingen og situasjonen knyttet til makt- og demokratiforhold er positiv eller negativ ut fra et overordnet mål om et bedre samfunn.

• Å vurdere hvorvidt makt- og demokratiforholdene bør endres, og eventuelt komme med forslag til hvordan dette kan/bør gjøres.»

Høringsinstansene ble bedt om å ta utgangspunkt i NOU 2003:19, inkludert perspektivene formulert av Meyer og Skjeie.

Høringsbrevet ble sendt ut til om lag 250 instanser. I tillegg ble det vist til at også andre instanser eller privatpersoner kunne delta. Det er kommet inn vel 50 høringsuttalelser. Blant disse instansene er det blant annet frivillige organisasjoner innen en lang rekke interessefelt og samfunnsområder, statlige etater, flere forskningsinstitusjoner, arbeidslivsorganisasjoner og privatpersoner. De aller fleste avga vurderinger som gjaldt de to første hovedpunktene (beskrivelsen og vurderingene), men en rekke instanser kom også med konkrete forslag om hvordan makt- og demokratiforholdene kan endres. En del høringsuttalelser er korte og omhandler få temaer, mens andre høringsuttalelser er fyldige og kan beskrives som egne utredninger. Det er derfor vanskelig å yte full rettferdighet til alle de synspunkter som er kommet inn. I meldingen vil de ulike høringsuttalelsene underveis bli referert til for å belyse de temaene som meldingen tar opp. Som utrykt vedlegg til denne meldingen oversendes høringsuttalelsene til Stortinget. Høringsuttalelsene er videre gjengitt i sin helhet på hjemmesiden til Statsministerens kontor (http://www.dep.no/smk).

1.5 Hovedinnretningen på meldingen

Det er i regi av Makt- og demokratiutredningen levert betydelige faglige bidrag på mange områder innen samfunnet. Forskere innen ulike fagområder med ulike perspektiver og metodisk tilnærming har gitt viktige bidrag til samfunnsdebatten framover. I forskergruppens sluttbok er funn og synspunkter fra de ulike rapportene sammenfattet, vurdert og spisset til. Ytterligere avgrensninger er gjort i sluttrapporten. Mandatet for utredningen la ikke opp til at den skulle gi normative vurderinger av utviklingen eller komme med tilrådinger om hva som bør gjøres for å forbedre demokratiets funksjonsmåte. Men utredningen har reist viktige utfordringer for det politiske systemet.

Regjeringen tar disse utfordringene. Makt- og demokratiutredningens konklusjoner slik de kommer fram i sluttrapporten, supplert med materiale fra sluttboken, vil bli nærmere analysert og vurdert. Det vil gjøres på bakgrunn av bidrag fra ulike forskere som har skrevet rapporter og andre bidrag til Makt- og demokratiutredningen, høringsuttalelser, kommentarer til Makt- og demokratiutredningen fra forskere og annet materiale.

Det er gjort visse valg i avgrensningen av meldingen. Meldingen vil fokusere på det politiske demokratiets virkemåte, og ikke drøfte demokratiutviklingen i en mer utvidet forstand (for eksempel demokrati i organisasjonene, innen arbeidslivet eller i familien). Videre belyser utredningen en del forhold som nylig har vært grundig drøftet av Regjeringen i andre stortingsmeldinger mv. På andre felt er det pågående utredninger som Regjeringen vil følge opp på et senere tidspunkt. Det må understrekes at manglende drøfting i denne meldingen av ulike temaer ikke betyr at Regjeringen vurderer de ulike temaene som mindre viktige, verken allment eller sett i forhold til makt- og demokratiutfordringer. Regjeringens håndtering av ulike temaer går fram av følgende oversikt:

• En del av temaene i utredningens kapittel om Statskapitalisme uten strategi er tatt opp i St.meld. nr. 1 (2004–2005) Nasjonalbudsjettet 2005 som drøfter bruk av Norges kapitalstyrke. Også St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen belyser utfordringer knyttet til landets økonomiske framtidsutsikter.

• Forhandlingssystemet for lønnsoppgjørene (jf. meldingens avsnitt om Den norske modellen i arbeidslivet ) er drøftet blant annet i to offentlige utvalg (jf. NOU 2000: 21, og NOU 2003: 13), jf. også oppfølging i St.meld. nr. 2 (2002–2003) Revidert nasjonalbudsjett 2003.

• En del spørsmål i forbindelse med språkutviklingen, jf. utredningens kapittel 10 om Det koloniale språkhierarkiet , er drøftet i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014.

• Norges internasjonale stilling og norsk utenrikspolitikk, jf. kapitlet Nasjonal symbolmakt og «Norge» som internasjonal merkevare , er blant annet drøftet i St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av muligheter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringer og i St.meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk.

• Forholdet mellom stat og kirke, jf. avsnittet Kirkens makt på retur i utredningen, blir utredet av et offentlig utvalg som skal legge fram sin innstilling innen utgangen av 2005.

• Sluttrapporten beskriver viktige utfordringer for politikken knyttet til frivillige organisasjoner, jf. rapportens kapittel 4 Nye organisasjonsformer. Regjeringens mål for frivillighetspolitikken er skissert i Kultur- og kirkedepartementets budsjettproposisjon for 2005, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005). Kultur- og kirkedepartementet er fra 2005 tillagt ansvaret for å samordne Regjeringens arbeid for frivillig virksomhet.

1.6 Sammendrag av meldingens kapitler

Denne meldingen gjennomgår og drøfter de mest sentrale utfordringer som reises i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport og sluttbok. Meldingen er delt inn i syv kapitler der kapitlene 2–7 presenterer seks hovedutfordringer som Regjeringen ønsker å belyse særskilt gjennom denne meldingen.

Folkestyret (kapittel 2)

Makt og ansvar hører sammen. Den instans som har makt, må også ta ansvaret for konsekvensene av maktutøvelsen. Det gjelder i forholdet mellom Storting og regjering, mellom stat og kommune, og i forholdet mellom rettsorganer og politiske myndigheter. Når makt og demokratiutviklingen i Norge skal vurderes, tar Regjeringen utgangspunkt i at denne må måles mot hvordan makt og ansvar er sammenkoblet, og i hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for alles likeverd. Demokrati er mer enn flertallsstyre, og Regjeringen understreker at visse begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunnleggende forutsetninger for et demokrati. Individuelt rettighetsvern og rettsikkerhetsgarantier er viktige elementer i denne sammenheng.

Meldingen drøfter Makt- og demokratiutredningens påstand om et folkestyre i forvitring. Holdningsdata viser at tilliten til det demokratiske system i Norge generelt er høy. Men et fungerende demokrati trenger også aktive borgere som deltar i det politiske systemet. En nærmere analyse av politisk deltakelse, både gjennom valgdeltakelse, partimedlemskap og andre former for politisk deltakelse, vil derfor stå sentralt. På samme måte som utredningen, er Regjeringen bekymret for en synkende deltakelse i lokale valg. Samtidig understreker Regjeringen at alternative deltakelsesformer også er viktige når makt- og demokratiforholdene skal vurderes. Slik deltakelse kan bidra til at saker reises og synspunkter debatteres. Brukersynspunkter, direkte kontakter og lokal organisering og engasjement er viktige også i et demokrati som er basert på representativt demokrati.

Regjeringen understreker at det er viktig for demokratiets legitimitet at alle grupper deltar, slik at et bredest mulig spekter av interesser kan bli ivaretatt. Deltakelsen blant unge ved valg er lav. Forslag om å senke stemmerettsalderen til 16 år er kommet fram i høringsrunden. Regjeringen vil fastholde de vurderinger som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) og ikke tilrå senket stemmerettsalder. Regjeringen ser det som viktig at innspill fra unge tas på alvor i det politiske system.

Videre setter meldingen søkelys på endrede styringsformer ved fristilling av offentlige etater, utskilling av selskaper og konkurranseutsetting. Regjeringen vil understreke at en endring i innretning av offentlige virkemidler ikke i seg selv bør beskrives som en svekkelse av folkestyret. En betydelig andel av verdiskapningen kanaliseres gjennom offentlige budsjetter samtidig som samfunnet blir stadig mer komplekst. Dette tilsier en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene og styringsambisjoner som er fokusert mot hensiktsmessig, overordnet styring, snarere enn finstyring av alle detaljer i samfunnsøkonomien. Slik kan en mer genuint politisk rolle for folkevalgte organer rendyrkes, der fokus i større grad er på kvalitet i de offentlige tjenester og ytelser.

Makt- og demokratiutredningen har reist viktige problemstillinger knyttet til forholdet mellom Storting og regjering. Ansvarsfordelingen mellom Storting og regjering blir ifølge utredningen uklar og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å føre en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til.

Meldingen gjennomgår erfaringer med mindretallsregjeringer. Forskning kan ikke dokumentere at mindretallsregjeringer ikke kan føre en langsiktig politikk. Videre framheves at kompromisser kan beskrives positivt ved at de kan virke samlende og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for et enkelt partis synspunkter, kan reflektere velgernes «midtstandpunkt».

Det er behov for klare ansvarsforhold mellom regjering og Storting.

På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag drøfter meldingen ønskeligheten av å innføre en ordning med innsettingsvedtak. I flere land er det ordninger der parlamentet voterer over statsministerkandidater eller hvor regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering . Det er etter Regjeringens syn uklart hvorvidt en ordning med innsettingsvedtak vil bidra til bedre parlamentariske forhold. Om Stortinget ønsker å vurdere dette nærmere, bør uansett en rekke forhold avklares.

På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag drøftes innføring av en oppløsningsrett slik at nyvalg utskrives. Ulike utforminger av en slik rett med eksempler fra andre land beskrives og det skisseres fordeler og ulemper.

Meldingen drøfter ordningen med anmodningsvedtak. 20–30 år tilbake i tid var det gjerne fra null til fire-fem slike vedtak i året. I de senere år har det blitt langt flere anmodningsvedtak. Regjeringen merker seg de vurderinger som er kommet fram når det gjelder bruk av anmodningsvedtak. Regjeringen vil understreke at den vil følge opp Stortingets vedtak ut fra de forutsetninger som kommer fram i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Regjeringen er enig i Stortingets prinsipielle tilslutning til en restriktiv bruk av anmodningsvedtak. Meldingen drøfter forslaget i Dok.nr.8:57 (2003–2004) der det foreslås at alle private forslag som har budsjettkonsekvenser, oversendes regjeringen. Forslaget ble ikke bifalt. I lys av gjennomgangen av forholdet mellom Storting og regjering ser Regjeringen fordeler ved at private forslag med budsjettkonsekvenser oversendes regjeringen. Dette kan bidra til et bedre beslutningsunderlag og mer helhetlige vurderinger.

Meldingen peker på at budsjettreformen av 1997 med gjennomføringen av samlede rammevedtak før jul i stor grad synes å ha vært vellykket. Systemet med samlede rammevedtak ved budsjettårets start gjelder imidlertid ikke for de budsjettvedtak som Stortinget fatter i løpet av budsjettåret. Regjeringen mener at dagens praksis i for stor grad svekker rammevedtaksprinsippene og at det kan være positivt med den disiplinering og de begrensninger som ligger i økte krav til etterlevelse av de rammene som ble fastsatt ved budsjettets start. En mulighet kan være å kreve at alle forslag om bevilgningsendringer må behandles sammen med forslag om inndekning. En annen mulighet kan være å begrense forslag om bevilgningsendringer til behandlingen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og nysalderingen på høsten. Et sammenfall i tidspunkt for behandling av bevilgningsforslag i gjennomføringen av budsjettet, kan kombineres med samlet votering av bevilgningsendringer på disse to tidspunktene. Det kan unntaksvis oppstå behov for bevilgningsendringer utenom disse tidspunktene, men en kan tenke seg at det settes opp prosedyrer som gjør dette vanskeligere. Regjeringen mener at det kan være grunnlag for å vurdere dagens budsjettordninger nærmere. Et siktemål kan være å vurdere nærmere ordninger som kan gi mer konsekvent overholdelse av rammer gjennom året.

Gode og ryddige ansvarsforhold og konstruktivt arbeid til beste for landets innbyggere krever god vilje fra alle parter. Det kan legges ned et betydelig arbeid i å presisere og forbedre regelverk som angår ulike vanskelige politiske situasjoner. De beslutninger som fattes, kan likevel være uheldige hvis det ikke finnes vilje til å inngå nødvendige kompromisser og vilje til å etterleve intensjonen i ulike regelsett. En god styring krever vilje fra alle parter til å inngå brede samarbeidsløsninger når det er nødvendig

Makt- og demokratiutredningen har reist viktige utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold mellom regjering og Storting. Det påligger begge statsmakter å ta tak i disse utfordringene.

Rettsliggjøring (kapittel 3)

Rettsliggjøring er et sentralt tema i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport og er også det tema som drøftes av de fleste av høringsinstansene. «Rettsliggjøring» innebærer at forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes kompetanseområde, flyttes over til rettslige organer, og at det politiske organets makt begrenses tilsvarende.

Regelproduksjon innebærer ikke i seg selv en maktoverføring til dømmende myndighet. Gjennom å klargjøre og presisere rettstilstanden vil Stortingets lovgivningsvirksomhet oftest være et uttrykk for politisk handlingsrom – og ikke for en svekkelse av dette. Dette kan stille seg annerledes dersom lovgivningen er preget av bruk av skjønnsmessige begreper og overføring av kompetanse på bredere, mindre spesifikke grunnlag til frittstående, rettslige organer.

Balanseringen av hensynet til flertallets beslutnings- og styringsrom på den ene side og mindretallets beskyttelse og deltakelsesmulighet på den annen skjer kontinuerlig, blant annet gjennom Stortingets egne vedtak. Det kan imidlertid noen ganger være grunn til å stoppe opp og analysere de bredere konsekvenser av vedtakenes «sum» og vurdere om det danner seg et bilde av trender for maktfordeling – og i så fall om dette er trender som er ønsket av de folkevalgte, også når de ses i en større sammenheng.

Mange av de utfordringene som knytter seg mer generelt til bruk av rettsregler i et demokrati, vil berøre de regler som utgår fra internasjonale avtaler. Internasjonale rettslige avtaler er i noen grad preget av upresise formuleringer som tolkes av internasjonale organer. Samtidig er Stortingets mulighet til å påvirke innholdet i internasjonale regelverk Norge har sluttet seg til, atskillig mindre enn muligheten til å endre nasjonal lovgivning. I et makt- og demokratiperspektiv representerer dette særskilte utfordringer for de folkevalgtes rom for styring.

Meldingen gjennomgår flere eksempler på anvendelse av internasjonale rettsregler på nasjonale forhold. Det fremgår at konsekvensene i en del tilfeller har vært uforutsette. Innarbeiding av internasjonale regelverk i nasjonal rett drøftes. Det gis i denne forbindelse en nærmere behandling av spørsmål som reiser seg ved bruk av forrangsbestemmelser i inkorporasjonslover.

Forholdet mellom staten og kommunene (kapittel 4)

Sentrale elementer i statens styring av kommunene er regelverk, finansiering og plassering av ansvarsområder. I et lengre tidsperspektiv synes det på mange områder å være en betydelig forskjell mellom de intensjoner som Storting og regjering har når det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den ene side, og den faktiske politikk på den annen side. Et uttrykt ønske om å styrke kommunenes rolle viser seg over tid å komme i konflikt med konkrete vedtak som fattes sentralt. Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet mellom stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid. Det kreves vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kommer opp. Regjeringen vil vise denne viljen.

Selv om kommunene er pålagt å ivareta et tjenesteområde og dette i betydelig grad er lovregulert, kan variasjonene i kommunale valg i forbindelse med oppgaveløsning være store. I meldingen gjennomgås lovreguleringen av de ulike tjenestesektorene og de mer generelle reglene for kommunal virksomhet. Veksten i kommunenes ressursbruk og i den kommunale sysselsetting har vært betydelig. Regjeringen er opptatt av at det må være ryddige forhold mellom stat og kommune når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene.

Mens statlig ansvar kan medføre en fare for at offentlig forvaltning og tjenesteytere blir oppsplittet og at borgerne møter et fragmentert offentlig apparat, gir lokalt politisk ansvar nærhet mellom politikere og innbyggere og dermed mulighet for mer fleksible og kreative løsninger. Kommunenes brede oppgaveportefølje og lokale tilknytning gir de beste muligheter for effektiv og nær samordning av de ulike behov den enkelte har. Det er derfor etter Regjeringens syn bare gjennom en sterk kommuneforvaltning framtidens velferdsutfordringer kan møtes.

Kjønn og makt (kapittel 5)

Likestilling mellom kjønnene er et viktig premiss for demokrati og som ledd i arbeidet for en jevnere maktfordeling, Det er også viktig for å sikre at det samlede ressurs- og talenttilfanget i befolkningen fullt ut blir benyttet. Meldingen gjennomgår og drøfter flere av de temaer som løftes fram både i utredningens sluttrapport, sluttbok og i særuttalelsen til utredningsmedlem Hege Skjeie.

Meldingen går nærmere inn på spørsmål knyttet til politikk og demokratisk deltakelse, familie og privatliv – herunder vold i nære relasjoner, arbeidslivet og diskriminering på flere grunnlag samtidig, såkalt multidiskriminering. I kapitlet om likestilling i arbeidslivet omtales problemer i forbindelse med kjønnssegregering i utdannelse og arbeidsmarked, lønn og ledelse og styrerepresentasjon. På bakgrunn av høringsuttalelsen til UHO drøfter meldingen et forslag om opprettelse av en likelønnskommisjon. Regjeringen støtter intensjonen i forslaget om økt likelønn mellom kvinner og menn. Imidlertid finner den etter en samlet vurdering at det ikke nå vil være hensiktsmessig å opprette en likelønnskommisjon slik som foreslått.

Den fortsatte mannsdominansen på samfunnets toppnivåer er en stor utfordring for samfunnet som helhet. Arbeidet må både rettes inn mot ledelsesnivået og mot styrene. Regjeringen ønsker å styrke dette arbeidet blant annet gjennom å sikre kvinner en bedre representasjon i styreposisjoner.

En mangfoldig, flerkulturell befolkning (kapittel 6)

Meldingen gjennomgår utviklingen når det gjelder utdanning, arbeidsmarked og politisk deltakelse. Bildet som avtegner seg er sammensatt. I St.meld. nr. 49 (2003–2004) som kom etter Makt- og demokratiutredningens sluttrapport, gis området en grundig gjennomgang. Det er positive utviklingstrekk. For førstegenerasjons innvandrere utvikler levekårsforholdene seg positivt med økt botid. Levekårene er også bedre for etterkommere enn for førstegenerasjons innvandrere. Samtidig er det flere bekymringsfulle trekk ved utviklingen. Når det gjelder førstegenerasjons innvandrere, har flere grupper svak tilknytning til arbeidsmarkedet og den politiske deltakelsen er begrenset.

I St.meld. nr. 49 (2003–2004) stiller Regjeringen opp fire fokusområder for innsatsen framover: 1) Innvandrede foreldres selvstendige ansvar for å fremme sine barns muligheter i det norske samfunnet, 2) Like muligheter i utdanning for barn og unge som vokser opp i Norge, 3) Innpass og like muligheter på arbeidsmarkedet og 4) Likeverdige tjenester som tar hensyn til ulike behov i ulike befolkningsgrupper. Innretning av tjenester med fokus på brukernes behov og økt valgfrihet vil her være viktig.

Å sikre politisk og sivil deltakelse for alle grupper, og oppnå høy deltakelse på arbeidsmarkedet, vil stå sentralt. Regjeringen understreker at den virkelige prøvesteinen på om vi får til mangfold gjennom inkludering og deltakelse, er hvordan etterkommerne av førstegenerasjons innvandrere vil plassere seg i samfunnsbildet når de blir voksne.

Medier, makt og demokrati (kapittel 7)

Meldingen går nærmere inn på medienes rolle og utvikling i et demokratiperspektiv. Det trekkes fram synspunkter og perspektiver som supplerer og nyanserer Makt- og demokratiutredningens konklusjoner på feltet.

Medienes makt og rolle gjør mediene til en sentral del av ytringsfrihetens – og dermed også demokratiets – infrastruktur. Medienes funksjon som selvstendig politisk aktør er nært knyttet til løsrivningen fra de politiske partiene og utviklingen av en maktkritisk selvforståelse. Politiske virkemidler overfor mediene – enten det er tale om regulering, tilskuddsordninger eller annet – kan kompromittere medienes uavhengighet. Det er derfor viktig at slike virkemidler blir utformet og forvaltet på en måte som sikrer tilliten til medienes uavhengighet.

Et viktig ledd i arbeidet med en ny ytringsfrihetsbestemmelse i Grunnloven har vært å trekke opp grensene mellom medienes frihet og andre sentrale hensyn og rettigheter, som personvern, privatlivets fred, rikets sikkerhet, helse, moral osv. Den vedtatte grunnlovsbestemmelsen fastslår de grunnleggende rammene både for medienes maktutøvelse i samfunnet og for offentlig mediepolitikk og medieregulering. Staten skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Mediepolitikken og IKT-politikken er viktige ledd i myndighetenes oppfølging av dette ansvaret. Det er et viktig mediepolitisk mål å opprettholde et mangfold av medier for å sikre befolkningen tilgang til et bredt spekter av informasjon og meningsytringer.

Regjeringen understreker at dette offentlige ansvaret ikke opphever medienes eget ansvar for å ivareta og utvikle sin samfunnsrolle. Med begrunnelse i medienes særskilte samfunnsoppdrag, har samfunnet innrømmet medienæringen visse fordeler, bl.a. økonomiske støtteordninger og en særlig fri stilling. Både samfunnsrollen i seg selv og de privilegiene som denne rollen fører med seg, forplikter.

Det er behov for bred offentlig debatt om langsiktige konsekvenser av ulike politiske beslutninger. Medienes fokus på enkeltsaker og personspørsmål, gjerne med kortsiktig tidshorisont, kan derfor representere en utfordring for demokratiet. Regjeringen vil fortsatt bidra til langsiktighet i det politiske arbeidet, og understreker at også mediene har en viktig rolle å spille for å bidra til en bred, offentlig debatt.