Del 2
Beskrivende del

2 Arbeidskraftutfordringene

2.1 Høy aktivitet i norsk økonomi

Aktiviteten i norsk økonomi har vært høy de siste årene med sterk sysselsettingsvekst, fallende arbeidsledighet og stor etterspørsel etter arbeidskraft i de fleste næringene.

Den sterke bedringen på arbeidsmarkedet startet sommeren 2005 og fortsatte gjennom 2006 og 2007. Arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse (AKU), har falt fra 4,9 pst. av arbeidsstyrken sommeren 2005 til 2,5 pst. ved utgangen av 2007. Sysselsettingsveksten har vært svært sterk i denne perioden. Foreløpige tall fra nasjonalregnskapet viser en økning i sysselsettingen på 93 000 personer fra 2006 til 2007.

Samtidig som sysselsettingen har vokst, har også befolkningen i yrkesaktiv alder økt og andelen sysselsatte gått opp. En del av sysselsettingsøkningen skyldes større permanent nettoinnvandring til Norge og et økt antall sysselsatte på korttidsopphold. Statistisk sentralbyrå (SSB) har beregnet at andelen av sysselsettingsveksten som kan tilskrives arbeidsinnvandring, kan anslås til 15 – 25 pst. i 2006. Foreløpig informasjon kan tilsi at arbeidsinnvandringen stod for 25 – 30 pst. av sysselsettingsveksten i 2007.

Den sterke veksten i norsk økonomi de senere årene har vært bredt basert. For 2007 viser foreløpige nasjonalregnskapstall en vekst i BNP for Fastlands-Norge på 6 pst. Tall fra SSB viser at veksten var relativt størst innen bygge- og anleggsvirksomhet, hvor det også har vært sterk vekst i sysselsettingen. Denne næringen har størst innslag av sysselsatte på korttidsopphold.

De nærmeste årene er det ventet at veksten i økonomien vil avta, blant annet som følge av forventning om svakere internasjonale konjunkturer. Kapasitetsutnyttelsen i norsk næringsliv antas fortsatt å være høy. Det er derfor ventet at behovet for arbeidskraft vil holde seg oppe. Det er sannsynlig at arbeidsinnvandringen vil dempes ved avtakende vekst i etterspørselen etter arbeidskraft, men det vil trolig også de nærmeste årene være et betydelig innslag av arbeidsinnvandring som supplement til det innenlandske arbeidskrafttilbudet.

Arbeidsinnvandringen til Norge kommer særlig fra enkelte av de nye medlemslandene i EU, spesielt Polen, samt de andre nordiske landene og Tyskland. Utover sesongarbeid innen landbruk arbeider innvandrerne fra de nye EU-landene særlig i byggenæringen. I økende grad rekrutterer også industrien og deler av servicesektoren (hotell, restaurant, renhold og private hushold) arbeidskraft fra de nye EU-landene. Innenlandske bedrifter innen disse næringene melder om stort behov for arbeidskraft, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets bedriftsundersøkelser i 2007. 1 Høy etterspørsel etter arbeidskraft og et relativt høyt lønnsnivå sammenliknet med arbeidsinnvandrernes hjemland, gjør Norge til et attraktivt land for mange.

En rekke andre land i Europa, herunder de nye EU-landene, har vært inne i en periode med god økonomisk vekst. Aldringen av befolkningen demper veksten i arbeidsstyrken. I mange av disse landene vil den demografiske utviklingen med aldrende befolkning være mer markant enn i Norge.

Etter hvert vil høy økonomisk vekst i arbeidsinnvandrernes hjemland gi seg utslag i høyere inntekter og økt velstand. I Polen har arbeidsledigheten gått betydelig ned de siste årene, og stedvis rapporteres det om mangel på arbeidskraft. Høy økonomisk vekst vil over tid redusere lønnsforskjellen mot Norge. Samlet sett vil denne utviklingen kunne gi mindre interesse for å ta arbeid i Norge. Det vil likevel være betydelige inntektsforskjeller i mange år framover, jf. kapittel 10.

Også i årene som kommer er det ventet høy aktivitet i norsk økonomi, men den vil være mer moderat enn i 2007. 2 Gjennom EØS/EFTA-området har Norge tilgang til et arbeidsmarked som er hundre ganger større enn det innenlandske. Via det europeiske formidlingssamarbeidet EURES er mobile arbeidssøkere og stillinger i alle landene tilgjengelig i en felles base. Det gir arbeidssøkere og arbeidsgivere muligheter til å finne hverandre over et stort område. Relativt få bosetter seg permanent i et annet EØS-land. Færre enn 2 pst. av EUs borgere i arbeidsdyktig alder bor i et annet EU-land enn sitt hjemland. 3 De kortsiktige arbeidskraftstrømmene er betydelig større enn dette tallet indikerer. I tillegg kommer de mulighetene norske arbeidsgivere har til å finne arbeidskraft fra land utenfor EØS/EFTA-området.

2.2 Arbeidsmarkedsutfordringene framover

Arbeidsmarkedsutviklingen i årene framover vil avhenge av hvordan etterspørselen etter og tilgangen på arbeidskraft utvikler seg. Etterspørselen etter arbeidskraft vil henge nært sammen med den økonomiske utviklingen og det vises til Regjeringens kommende perspektivmelding for en nærmere drøfting av langsiktige utviklingsbaner for norsk økonomi. Tilgangen på arbeidskraft vil påvirkes av den demografiske utviklingen, omfang av arbeidsinnvandring, utvikling i arbeidstid og yrkesaktivitet.

Et lands velstand avhenger av dets evne til å utnytte de menneskelige ressursene som finnes i befolkningen. Både i et kortsiktig og langsiktig perspektiv er Regjeringens hovedstrategi å mobilisere innenlandske arbeidskraftressurser blant personer i yrkesaktiv alder.

Sentrale elementer i Regjeringens strategi for å fremme høy yrkesdeltakelse inngår i St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, St.meld. nr. 6 (2006 – 2007) Om seniorpolitikk, St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering samt gjennom Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og Handlingsplan mot fattigdom som ble lagt fram sammen med statsbudsjettet for 2007, se St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Alderssammensetningen i Norge endres i retning av flere eldre. Ettersom eldre har lavere yrkesdeltakelse enn yngre, bidrar dette til lavere vekst i arbeidsstyrken. I tillegg til svakere vekst i arbeidsstyrken vil aldringen av befolkningen bidra til at helse, pleie og omsorgssektoren kommer til å kreve ekstra arbeidskraftressurser.

Arbeidsinnvandringens virkning på befolkningens alderssammensetning, landets arbeidsstyrke og forsørgelsesbyrde, avhenger blant annet av om innvandringen er varig eller midlertidig. Langtidsvirkningene av innvandringen påvirkes også av antallet familiegjenforeninger og hvor mange barn innvandrerne får. Innvandring for å ta arbeid er bare én av flere primære årsaker til innvandring. Dette kapitlet viser framskrivninger ved ulike alternativer for nettoinnvandringens størrelse, uansett primære innvandringsgrunn.

2.2.1 Utviklingen framover er preget av demografiske utfordringer

SSB har framskrevet befolkningen under ulike forutsetninger. Tre hovedalternativ er lavalternativet, middelalternativet og høyalternativet for viktige kjennetegn som fruktbarhet, levealder og nettoinnvandring. Disse kan inngå i kombinasjon med hverandre, se boks 2.2. I denne meldingen vil hovedsakelig middelalternativet bli lagt til grunn for fruktbarhet og levealder, mens det vil bli sett nærmere på ulike alternativ for nettoinnvandring.

I Norge er antall barn pr. kvinne redusert fra 4,4 i 1900 til 2,5 i 1950, og videre ned til 1,8 i 2005. Fruktbarheten økte kraftig etter 2. verdenskrig og fram til 1960-tallet, men har siden blitt betydelig redusert fram til 1980-tallet. Deretter har utviklingen i fruktbarheten vært mer stabil. Middelalternativet legger til grunn at fruktbarheten holder seg på dagens nivå.

Forventet levealder har økt med tilnærmet 25 år de siste 100 årene. Det kommer først og fremst av lavere spedbarnsdødelighet samt bedre ernæring, helsestell og arbeidsforhold. I 2006 var forventet levealder 82,7 år for nyfødte jenter og 78,1 år for nyfødte gutter. For de kommende 50 årene er det i middelalternativet lagt til grunn en økning i forventet levealder på seks til syv år blant kvinner, og noe over syv år blant menn.

I perioden 1985 – 1995 var nettoinnvandringen til Norge i gjennomsnitt vel 8000 personer pr. år. Nettoinnvandringen har steget sterkt de siste årene. I perioden 1995 – 2005 var nettoinnvandringen på om lag 13 000, i 2006 var den 23 700, og i 2007 var den steget til 39 700. Endringer i nettoinnvandringen må blant annet ses i sammenheng med tilstrømningen av asylsøkere og familiegjenforente, men konjunkturutviklingen har også vært viktig. Den kraftige økningen i arbeidsinnvandringen siden 2003 har vært drevet av sterk etterspørsel etter arbeidskraft.

Betydelig aldring av befolkningen

Befolkningsframskrivningene fra SSB viser en økning i befolkningen i hele framskrivningsperioden. Befolkningsøkningen i årene som kommer, vil bli størst i aldersgruppen 60 år og over. Alderssammensetningen endres i retning av høyere andel eldre ved at veksten i yngre årskull forventes å bli svakere enn veksten blant eldre, jf. figur 2.1. Andelen av befolkningen som er 60 år eller over, vil øke fra i underkant av en fjerdedel i 2005 til over en tredjedel i 2030, jf. middelalternativet.

Gjennomsnittsalderen til pensjonistene øker i takt med økt levealder. Fram til 2050 vil andelen av befolkningen som er blant de aller eldste, det vil si 90 år og over, bli tredoblet fra 2005. Mens det var omtrent halvparten så mange personer i aldersgruppen 70 år og over sammenliknet med gruppen 15 år og yngre i 2005, vil det ifølge middelalternativet være like mange personer i begge aldersgruppene i 2045. Det store antallet eldre fører til at ressursbehovet innen helse, pleie og omsorgssektoren vil øke sterkt og kan innebære at arbeidskraft må flyttes hit fra andre områder. En stor del av overflyttingen vil kunne skje gjennom de unges utdanningsvalg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sterk vekst i innvandrerbefolkningen

Innvandrerbefolkningen anslås å ville vokse sterkt, fra 365 000 i 2005 til mellom 900 000 og 1,6 millioner i 2050. Anslaget avhenger av forutsetninger om nettoinnvandringen, gitt en fruktbarhet og levealder som i middelalternativet, jf. figur 2.2.

Framskrivningene tar ikke hensyn til eventuelle endringer i sammensetningen av innvandrerne og årsaken til at de kom til Norge. Arbeidsinnvandrerne utgjør bare en del av den samlede innvandrerbefolkningen, men både andelen og antallet arbeidsinnvandrere har økt betydelig de siste årene, jf. kapittel 3. Statistikk over varighet av bosetting viser betydelig variasjon etter oppholdsgrunnlag. Arbeidsinnvandrere har gjennomgående vesentlig lavere andel som blir permanent boende, enn for eksempel flyktninger og familiegjenforente til disse. Omfanget av arbeidsinnvandringen betyr derfor mindre for de langsiktige framskrivningene av innvandrerbefolkningen enn de andre innvandringsårsakene.

Innvandrerbefolkningen utgjorde 8 pst. av befolkningen i 2005, men vil utgjøre mellom 17 og 26 pst. i 2050. Usikkerhet om den årlige innvandringen er den viktigste årsaken til at innvandrerbefolkningens størrelse framover er usikker. Innvandrernes barnetall betyr langt mindre. En del innvandrerkvinner har flere barn enn det kvinner født i Norge har. Den gjennomsnittlige fruktbarheten til kvinner i innvandrerbefolkningen er fallende og antas å nærme seg nivået til kvinner født i Norge. Innvandrerkvinner som kom til Norge som barn, har betydelig lavere fruktbarhet enn innvandrerkvinner som kom til Norge som voksne. 4 Når det gjelder levealder, har SSB forutsatt det samme for innvandrere som for den samlede befolkningen, det vil si en gradvis økning av levealder for begge kjønn.

Ettersom aldersgruppen 20 – 30 år er overrepresentert blant nye innvandrere, kommer omfanget av nettoinnvandringen til å påvirke aldersstrukturen. Økt nettoinnvandring reduserer gjennomsnittsalderen i befolkningen. Ettersom innvandrerne også blir eldre, vil konklusjonen om at økt innvandring bidrar til å redusere gjennomsnittsalderen i befolkningen, bare være gyldig på kort og mellomlang sikt. Dersom dette ikke skal være tilfellet, må antall nye innvandrere øke hvert år, noe som på lang sikt synes lite realistisk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Mange arbeidsinnvandrere blir kort tid i Norge

Den betydelige arbeidsinnvandringen til Norge de siste årene har store kortsiktige konsekvenser for størrelsen og sammensetningen av innvandrerbefolkningen. De langsiktige konsekvensene avhenger i stor grad av hvor lenge innvandrerne blir i Norge. Antall familiegjenforeninger og hvor mange barn innvandrerne får påvirker også langtidsvirkningene av arbeidsinnvandringen. Erfaringer med arbeidsinnvandrere fra andre nordiske land er at en betydelig andel returnerer til sine hjemland når økonomien bedres der eller når de stifter familie.

SSB har fulgt arbeidsinnvandrerne som flyttet til Norge i 2004, dvs. i nåværende høykonjunktur, og sett på hvor mange som ikke lenger er bosatt her to til tre år senere. Blant personer fra nye EU-land som flyttet til Norge i andre halvdel av 2004 var 22 pst. ikke lenger bosatt i Norge pr. 1. januar 2007, mens det blant personer fra gamle EU-land var en tilsvarende andel på 41 pst. Blant personer fra andre land var 17 pst. ikke lenger bosatt 1. januar 2007. Disse tallene er påvirket av innvandringsårsak, mulighetene i arbeidsmarkedet og personlige forhold. Store forskjeller i levestandard og lønnsnivå mellom Norge og de nye EU-landene trekker i retning av at mange fra disse landene vil kunne ha et mer langsiktig perspektiv på å bo i Norge, enn personer fra land med mer lik levestandard.

Lav vekst i arbeidsstyrken framover

Arbeidsstyrken ventes å vokse mindre i årene som kommer. Innvandringens størrelse har stor betydning for den årlige veksten. Endret alderssammensetning forventes å føre til at andelen yrkesaktive i befolkningen blir redusert. Årsakene til dette er for det første at andelen som er i yrkesaktiv alder, vil avta. Dessuten vil gjennomsnittsalderen til personer i arbeidsstyrken øke og deltakelsen i arbeidslivet er lavere blant eldre enn blant yngre.

I perioden 2005 til 2030 ventes et fall i den årlige veksten i arbeidsstyrken fra 17 000 personer i starten av perioden til om lag 5000 personer i 2030, jf. figur 2.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Framskrivningene er basert på en videreføring av dagens pensjonssystem, mens det er et siktemål med pensjonsreformen å begrense nedgangen i veksten i arbeidsstyrken ved særlig å stimulere til utsatt pensjonering. Framskrivningene er også basert på forutsetninger om at yrkesdeltakelse etter kjønn, alder og utdanning holdes likt som i 2001.

Alternative forutsetninger om nettoinnvandringens størrelse gir utslag i arbeidsstyrken, jf. figur 2.4. I lavalternativets forutsetning om en årlig nettoinnvandring på 9000 personer i året, blir arbeidsstyrken 200 000 personer lavere i 2050 enn i middelalternativet med nettoinnvandring på 16 000 personer i året. Med høyalternativets forutsetning om en nettoinnvandring på 24 000 personer i året, blir arbeidsstyrken i 2050 nærmere 250 000 høyere enn ved middels innvandring. Hvis innvandringen hadde stoppet opp fra og med 2005 ville arbeidsstyrken avtatt allerede fra 2017, og den ville i 2050 blitt om lag 600 000 personer lavere enn i middelalternativet. Det viser at innvandring har stor betydning for potensielt framtidig arbeidstilbud.

Yrkesdeltakelsen er i framskrivningene til SSB gjort avhengig av utdanningsnivået. Ettersom innvandrere har en større andel med lav eller uoppgitt utdanning enn nordmenn i basisåret, får innvandrere også i framskrivningene lavere tilbøyelighet til å være yrkesaktive enn nordmenn av samme kjønn og alder. En alternativ antagelse kan være å forutsette at yrkesdeltakelsen til innvandrerne tilsvarer yrkesdeltakelsen til norskfødte med samme kjønn og alder, slik det er presentert i en rapport fra Econ. 5 Denne forutsetningen er rimelig dersom hovedtyngden av innvandrerne er arbeidsinnvandrere fra de nordiske land og Vest-Europa for øvrig, samt de nye EU-landene.

Forutsetningen om at yrkesdeltakelsen til innvandrerne er som for nordmenn gir små utslag ved middels nettoinnvandring, jf. figur 2.5. Sammenliknet med middelalternativets forutsetning gir denne antakelsen en arbeidsstyrke som er i underkant av 50 000 personer høyere i 2050. Forutsetningene om størrelsen på nettoinnvandringen er derfor av klart større betydning enn endringen i forutsetningen om yrkesdeltakelse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Econ.

Ettersom yrkesdeltakelsen varierer med alder, er det interessant å se på alternativer med flere unge og færre unge kombinert med ulik nettoinnvandring. 6 Forventningen er at alternativet med flere unge skal gi noe høyere bidrag til sysselsettingen både i et langsiktig og i et kortsiktig perspektiv. Effektene av yngre og eldre aldersstruktur viser seg å være marginale, og mindre enn utslagene av endret forutsetning om yrkesdeltakelsen.

Redusert yrkesdeltakelse

Mens antall personer i yrkesaktiv alder forteller hvilke potensielle arbeidskraftressurser samfunnet har, angir yrkesdeltakelsen hvor stor andel av disse som tar del i inntektsgivende arbeid. Ovenfor har vi sett på alternativ yrkesdeltakelse som en forutsetning i framskrivningene av arbeidsstyrken. Nå ser vi på yrkesdeltakelsen som selvstendig størrelse ved ulike alternativ for størrelsen på nettoinnvandring. Både alder og utdanningsnivå påvirker denne.

Yrkesdeltakelsen vil avta de nærmeste ti årene i de ulike innvandringsalternativene, jf. figur 2.6.

Ifølge framskrivningene vil yrkesdeltakelsen i de forskjellige innvandringsalternativene være i underkant av 73 pst. i 2008, mens den vil være om lag 70 pst. i 2018. Deretter vil nedgangen i yrkesdeltakelsen være mindre bratt, og den vil øke noe mot slutten av framskrivningsperioden. Utviklingen skyldes sterk økning i befolkningen i alderen 60 til 66 år, og at yrkesdeltakelsen er lav i disse årskullene. Ifølge SSBs framskrivninger vil det bare være mindre forskjeller i yrkesdeltakelsen gitt de ulike forutsetningene om størrelsen på nettoinnvandringen, jf. figur 2.6.

Alternative framskrivninger av arbeidsstyrken som forutsetter at yrkesdeltakelsen til innvandrerne er som for norskfødte med samme kjønn og alder, gir bare marginale utslag i den samlede yrkesdeltakelsen: Lik yrkesdeltakelse for innvandrere som for norskfødte med samme kjønn og alder og yngre gjennomsnittsalder blant innvandrerne trekker begge i retning av økt yrkesdeltakelse. Utslagene i samlet yrkesdeltakelse blir likevel små, da innvandrernes andel av samlet sysselsetting er relativt liten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arbeidsinnvandrernes langsiktige tilknytning til arbeidsmarkedet er usikker

Arbeidsinnvandrere har høy sysselsetting de første årene, men den langsiktige tilpasningen til arbeidsmarkedet avhenger av en rekke usikre momenter som blant annet er knyttet til langsiktig integrasjon i arbeidslivet, antallet som kommer på familiegjenforening og sysselsettingsaktiviteten blant disse, og omfanget av retur til hjemlandet. Forskningsstudier viser at arbeidsinnvandrere fra fjernere land kan være sårbare for endringer i aktivitetsnivået i økonomien ved at de kan ha problemer med å finne ny varig sysselsetting hvis de blir arbeidsledige, og har høyere sannsynlighet for permanent avgang fra arbeidsmarkedet enn personer født i Norge. Velferdssystemet kan også ha trekk som stimulerer til å leve på offentlige ytelser framfor å delta i arbeidslivet. Integreringsmessige utfordringer er drøftet i kapittel 13.

Økende forsørgelsesbyrde framover

Forsørgelsesbyrden er forholdstallet mellom antall unge og eldre i forhold til antall «voksne», her avgrenset til aldersgruppen 20 til 66 år. Med en større andel eldre i befolkningen vil det bli flere personer som ikke jobber, i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder. I 2005 forsørget én person i yrkesaktiv alder 0,64 personer utover seg selv, hvorav 0,22 eldre, jf. tabell 2.1. Ifølge middelalternativet i SSBs framskrivninger vil én person i yrkesaktiv alder i 2030 måtte forsørge 0,70 personer utover seg selv, og i 2050 0,76 personer. Av den totale forsørgelsesbyrden, både unge og eldre, utgjør de eldre en stadig større andel fram mot 2050. Økningen i Statens pensjonsfond – Utland bidrar til å lette finansieringen av framtidens pensjonsbyrde. Dette trekker i retning av at den reelle endringen i den økonomiske belastningen på de yrkesaktive kan bli mindre enn det tallene for forsørgelsesbyrden antyder. Samtidig vil eventuell redusert yrkesdeltakelse blant personer i yrkesaktiv alder bidra til å øke belastningen for de som er i jobb. Økte pensjoner for framtidens pensjonister, på grunn av lengre opptjeningstid og større opptjening for kvinner gjennom økt yrkesdeltaking, trekker også i retning av høyere pensjonsforpliktelser.

Nivå på arbeidsinnvandring betyr noe for forsørgelsesbyrden

Uavhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn om årlig nettoinnvandring, vil gjennomsnittsalderen i befolkningen øke og forsørgelsesbyrden tilta i store deler av perioden fram til 2050, jf. figur 2.7. Omfanget av årlig nettoinnvandring påvirker forsørgelsesbyrden noe: I middelalternativet vil forsørgelsesbyrden øke med 19 pst. fra 2005 til 2050 (fra 0,64 til 0,76). På grunn av at innvandrerne har lavere gjennomsnittsalder vil innvandring bidra til å dempe økningen i forsørgelsesbyrden. I alternativet med høy innvandring vil for eksempel forsørgelsesbyrden øke med 16 pst. i samme periode, dvs. tre prosentpoeng mindre enn i middelalternativet. Ettersom innvandrerne også blir eldre, vil dette ikke være en permanent dempning av forsørgelsesbyrden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Store endringer i næringsstrukturen

Den økonomiske utviklingen innebærer endringer i næringsstrukturen. Noen bransjer vokser, mens andre bransjer går tilbake avhengig av etterspørselen etter deres produkter. Det har ført til at næringssammensetningen i Norge er betydelig endret over tid. Sysselsettingen har de siste tiårene økt kraftig i tjenesteytende næringer, både i det private og i det offentlige, mens den har gått tilbake i industrien og primærnæringene. I 1980 arbeidet 20 pst. av alle sysselsatte i Norge i industrien, mens andelen i 2007 hadde sunket til om lag 10 pst., dvs. om lag 285 000 personer, jf. Nasjonalregnskapet. Innen forretningsmessig tjenesteyting har antall sysselsatte tredoblet seg siden 1980, til over 290 000 i 2007. Sysselsettingen innen helse- og sosialtjenester er nesten fordoblet siden 1980. Over 485 000 personer var sysselsatt i denne næringen i 2007, hvilket vil si at én av fem av de sysselsatte nå arbeider innen helse- og sosialtjenester. I avsnitt 2.2.2 blir det framtidige sysselsettingsbehovet innen helse- og omsorgsnæringen nærmere omtalt.

De siste årenes globale økonomiske oppgang, med særlig sterk vekst i Kina og India, har påvirket prisutviklingen på mange internasjonale handelsvarer. Denne utviklingen har vært gunstig for Norge. Prisene på arbeidsintensive varer som vi importerer, har falt, mens prisene på råvarer og kunnskaps- og kapitalintensive varer som vi eksporterer, har økt. Dette har bidratt til sterk reallønnsutvikling i Norge som igjen har gitt grunnlag for høy konsumetterspørsel.

Høy etterspørsel og god tilgang på arbeidskraft fra innvandring har bidratt til vekst i sysselsettingen i de fleste næringene, unntatt primærnæringene, de siste årene.

Econ og Menon har gjort vurderinger av hvordan næringsstrukturen vil utvikle seg fram mot 2025. 7 De tar, i motsetning til SSBs framskrivninger, utgangspunkt i at arbeidsstyrken ikke vil vokse vesentlig framover. Sammen med vekst innen kunnskapsbaserte tjenester og helse, pleie og omsorg venter de blant annet videreføring av en trend med nedgang i sysselsettingen innen industrien. Arbeids- og velferdsdirektoratet venter, i likhet med Econ og Menon, at sysselsettingen i industrien vil avta, og at det vil bli stor vekst i kunnskapsnæringer, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport om arbeidsmarkedet 1/2006. Behovet for ingeniører og IKT-personell ventes å bli stort, noe som har sammenheng med at mange ingeniører vil gå av med pensjon i årene som kommer. Arbeids- og velferdsdirektoratet venter også økt behov for helse- og omsorgspersonell på grunn av aldringen av befolkningen. Disse vurderingene viser at omstillingsbehovet i mange næringer vil kunne bli påvirket av omfanget av arbeidsinnvandringen.

2.2.2 Framtidige sysselsettingsbehov og -utfordringer i helse- og omsorgssektoren

Den demografiske utviklingen med en aldrende befolkning vil ha stor betydning for behovet for både spesialisthelsetjenester og de kommunale helse- og omsorgstjenestene. SSB har beregnet at arbeidskraftsbehovet i omsorgssektoren vil kunne øke med om lag 54 000 årsverk fra 2003 fram mot 2030, og om lag 130 000 årsverk fra 2003 fram mot 2050, jf. figur 2.8. Dette gir en vekst på 120 pst. fram til 2050. Blant annet vil gruppen eldre over 80 år med antatt behov for omfattende helse- og omsorgstjenester fordobles fra 2020 til 2050. Beregningene forutsetter konstant standard på tjenestene, konstant familieomsorg og at perioden med nedsatt funksjonsevne på slutten av livet er uendret. 8 Dersom perioden med nedsatt funksjonsevne øker, eller innsatsen fra familie eller frivillige reduseres, vil behovet for personell bli høyere.

Behovet for spesialisthelsetjenester er i betydelig grad styrt av endringer i sykdomsbildet i befolkningen og helsevesenets mulighet til å behandle de ulike sykdommene. Utviklingen i kroniske lidelser slik som kreft, diabetes, hjerte- og lungesykdommer og psykiske lidelser vil være av stor betydning for behovet for sykehustjenester og kommunale helse- og sosialtjenester. Tilsvarende gjelder omfanget av livsstilssykdommer. Framtidig velstandsutvikling vil også være viktig for framtidig etterspørsel etter tjenester.

SSB har også framskrevet utgiftene til pleie- og omsorgssektoren som andel av BNP som følge av demografiske endringer. Framskrivningene viser at lønnskostnadene i pleie- og omsorgssektoren vil øke fra 3,1 pst. av BNP i 2005 til 3,8 pst. i 2025 og 6,1 pst. i 2050. Utgiftene til alderspensjon ventes å øke svakt fram mot 2010, for deretter å øke meget sterkt når de store barnekullene fra etterkrigstiden blir pensjonister, jf. SSB. 9 De finansielle utfordringene er større og kommer tidligere i pensjonsområdet enn i omsorgsområdet.

Strategier for å møte utfordringene med å skaffe nok arbeidskraft til sektoren

Regjeringens hovedstrategi for å møte framtidens omsorgsutfordringer er å utnytte de nærmeste årene med små demografiske endringer til en gradvis utbygging av tjenestetilbudet, og til å planlegge og forberede den raske veksten i omsorgsbehov som er ventet fra om lag 2020, jf. St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening. Meldingen konkretiserer fem strategier:

1. Kvalitetsutvikling, forskning og planlegging

2. Kapasitetsvekst og kompetanseheving

3. Bedre samhandling og medisinsk oppfølging

4. Aktiv omsorg

5. Partnerskap med familie og lokalsamfunn

Det vises til St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) for en detaljert beskrivelse av strategiene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Økonomiske analyser 4/2006) og Helse- og omsorgsdepartementet (St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening.

Regjeringen har gjennom Kompetanseløftet 2015 igangsatt tiltak for å øke tilgangen på helsefagarbeidere samt øke kompetansen gjennom bedre muligheter til etterutdanning, herunder bidra til økt andel med høgskoleutdanning. I tillegg ligger det et arbeidskraftpotensial i bedre arbeidsmiljø, blant annet ved en mer hensiktsmessig arbeidsorganisering, lavere sykefravær og reduksjon av uønsket deltid. Helse og omsorg er næringen med flest undersysselsatte, dvs. deltidssysselsatte som ønsker mer arbeid. Mange kommuner har startet et arbeid med å redusere omfanget av uønsket deltid. Dette bør kunne bidra både til økt tilbud av arbeid og reduksjon i omfanget av uønsket deltid.

Andelen arbeidsinnvandrere innen helse- og omsorgstjenester er beskjeden. 1 pst. av de samlede arbeidstillatelsene (EØS-tillatelser og ordinære tillatelser) ble gitt til personer som har tatt arbeid innen helse- og omsorgstjenester.

2.3 Internasjonale perspektiver

2.3.1 Demografisk utvikling i et globalt perspektiv

Verdens befolkning er ifølge FN ventet å øke fra 6,7 mrd. i 2007 til 9,2 mrd. i 2050. 10 Økningen finner i stor grad sted i utviklingsland, jf. tabell 2.2. I utviklingsland vil befolkningen ifølge framskrivningene øke fra 5,4 mrd. i 2007 til 7,9 mrd. i 2050. Befolkningstallet i industrilandene er ventet å holde seg om lag uendret på 1,2 mrd. For industrilandene ville befolkningen avtatt uten nettoinnvandring fra utviklingsland som er forutsatt å bli gjennomsnittlig 2,3 mill. personer hvert år etter 2010. Dette er noe lavere enn i perioden 1990 til 2000 hvor industrilandene årlig mottok 2,5 mill. immigranter.

Grunnet fallende fruktbarhet og økt levealder vil befolkningene i et økende antall land bli stadig eldre. I industriland forventes antall personer på 60 år og over å nær doble seg mellom 2005 og 2050, mens antall personer under 60 år vil avta. I mange av utviklingslandene vil det fremdeles være en relativt ung befolkning.

Fruktbarheten blant kvinner i verden anslås til å bli gjennomsnittlig 2,55 barn pr. kvinne i perioden 2005 til 2010, men så å bli redusert til 2,02 i 2045 – 2050. Majoriteten av industriland har hatt fallende fruktbarhet siden begynnelsen av 1970-tallet, og en rekke land har i dag så lav fruktbarhet at befolkningen vil avta uten innvandring. 11 I utviklingsland vil fruktbarheten fremdeles være høy selv om den er ventet å avta. Dette kan gi et grunnlag for økende migrasjon fra utviklingsland til industriland.

På 1900-tallet oppnådde mange land stor nedgang i dødeligheten. Det har gitt høy økning i levealder. I 1950 – 1955 var forventet levealder på globalt nivå 46 år. I 2005 – 2010 vil forventet levealder ha nådd 67 år. Forventet levealder er ventet å øke videre til 75 år i 2045 – 2050. Den sterke økningen i levealder må ses i sammenheng med avtakende dødelighet i majoriteten av utviklingsland. Unntakene er land som er sterkt berørt av HIV/AIDS-epidemien, hvor dødeligheten har økt. Dødeligheten i industriland er lav, og fortsatt avtakende.

Det er foretatt flere generelle beregninger av innvandringens betydning for befolkningens størrelse og sammensetning både i Norge og internasjonalt. FN gjennomførte en beregning i 2000 som anslo hvilket innvandringsnivå som var nødvendig for at et utvalg av land skulle kunne nå visse befolkningsmål fra 1995 til 2050. 12 Norge er ikke inkludert separat i FNs beregninger, men inngår i samlegruppen Europa. For alle europeiske land sett under ett viser beregningene at den årlige nettoinnvandringen som er nødvendig for å opprettholde befolkningen, er 1,9 millioner, mens den innvandringen som er nødvendig for å opprettholde uendret forsørgelsesbyrde, er 14 ganger høyere, dvs. 27 millioner årlig nettoinnvandring. FN understreker at dette er helt urealistiske innvandringstall, og at dette alternativet bare er tatt med som en illustrasjon. Disse beregningene viser at selv om innvandring kan påvirke befolkningens størrelse, vil den ikke kunne være et virkemiddel mot aldringen i Europa.

2.3.2 Demografisk utvikling i EU

Høsten 2006 ga EU-kommisjonen ut en melding om de demografiske utfordringene i Europa. 13 Den demografiske utviklingen preges i hovedsak av fire forhold:

For det første er fødselsraten i EU-landene lav. Blant de 25 medlemslandene i 2006 var fødselsraten på 1,5 barn pr. kvinne. Den anslås å kunne øke til om lag 1,6 barn pr. kvinne i EU innen 2030.

For det andre medfører de store fødselskullene etter andre verdenskrig at en stor andel av befolkningen er i aldersgruppen 45 til 65 år. Mange i denne gruppen er eller vil snart bli alderspensjonister.

For det tredje har forventet levealder økt med åtte år siden 1960, og forventet levealder kan ventes å øke med ytterligere fem år innen 2050. Dette gir økt andel eldre, særlig over 80 år.

For det fjerde er det en økende nettoinnvandring fra tredjeland til EU-landene. I 2004 kom om lag 1,8 millioner innvandrere til EU-landene. Eurostats forsiktige anslag er at om lag 40 millioner personer netto vil emigrere til EU mellom 2006 og 2050. Dette er noe lavere enn innvandringen til EU de siste årene. Ettersom flertallet av innvandrerne er forholdsvis unge, vil det dempe veksten i gjennomsnittsalderen i befolkningen.

Som et resultat av disse trendene forventes det at den samlede befolkningen i EU vil bli noe mindre, og at gjennomsnittsalderen vil øke betydelig. En konsekvens er at befolkningen i arbeidsdyktig alder (15 – 64 år) vil falle med om lag 50 millioner mellom 2006 og 2050. 14 Forsørgelsesbyrden, som Eurostat angir som antall personer i aldersgruppen 65 år og over i forhold til antall personer i aldersgruppen 15 – 64, forventes å øke fra dagens 0,25 til 0,40 i 2030, og til i overkant av 0,50 i 2050. 15 Dette medfører at EU vil gå fra fire til to personer i arbeidsdyktig alder for hver innbygger på 65 år og over i denne perioden. Dette tilsier at befolkningsutviklingen i Norge vil være noe gunstigere enn i EU i denne perioden.

Rikdom og velfungerende samfunn i Europa trekker i retning av at Europa vil fortsette å være en attraktiv destinasjon for mange migranter blant annet fra Nord-Afrika og flere asiatiske land. Dette, sammen med økt behov for arbeidskraft, kan føre til høyere nettoinnvandring fra tredjeland enn det som er lagt til grunn i denne prognosen.

Mange migranter har høy villighet til å flytte dit det er ledige jobber. Økt omfang av tredjelandsborgere i EU kan derfor innebære økt tilgang på arbeidskraft også til Norge om etterspørselen etter arbeidskraft i Norge skulle tilsi det, og regelverket for tredjelandsborgere gir mulighet for dette. Som et lite land i Europa har Norge, med høye lønninger og enkelte andre konkurransefortrinn, gode muligheter for å tiltrekke seg arbeidskraft fra andre land i Europa, jf. nærmere omtale i kapittel 10.

2.3.3 Framtidige internasjonale migrasjonsstrømmer

Globaliseringen har blant annet medvirket til økt flyt av kunnskap og informasjon og medvirket til nedbygging av grensehindre. Rimeligere, bedre og raskere kommunikasjonsmuligheter har vært viktige drivkrefter. Dette legger grunnlaget for høyere mobilitet, også av arbeidskraft.

Arbeidsmigrasjonen har foreløpig spilt en mindre rolle i globaliseringsutviklingen enn bevegelsene av varer og kapital. Det skyldes blant annet at det er sterkere begrensninger på arbeidskraftens bevegelighet enn det er for varer og kapital.

Mange personer fra utviklingsland har ønske om å flytte til de mer utviklede landene for å forbedre sine levekår. Regelverket for arbeidsinnvandring i de enkelte landene er derfor viktig for å kontrollere innvandringsstrømmene. Mindre restriksjoner i mange land, kan bidra til høyere migrasjonstall.

Forskjellig demografisk og økonomisk utvikling i ulike deler av verden kan fremme høyere migrasjon generelt, og særlig arbeidsmigrasjon i årene framover.

Miljøendringer som klimaendringer og naturkatastrofer kan også gi økt global migrasjon, blant annet ved at mennesker tvinges til å flytte fra steder der de vanskelig kan livnære seg. Enkelte områder, som Nord-Europa, vil kunne bli mindre berørt av konsekvensene av klimaendringer. Miljøendringer i tropiske og subtropiske områder kan derfor gi økt migrasjon fra mindre utviklede områder til mer utviklede områder.

Fram mot 2050 anslår FN, i absolutte tall, særlig høy nettoutvandring fra Kina, Mexico, India, Filippinene, Pakistan og Indonesia. Landene i verden som vil ha størst nettoinnvandring, antas å bli USA, Canada, Tyskland, Italia, Storbritannia, Spania og Australia. 16

2.4 Oppsummering

Arbeidsinnvandringen har de siste årene bidratt til å øke arbeidsstyrken slik at bedriftene har fått dekket behovet for arbeidskraft. SSB anslår at arbeidsinnvandringen kan tilskrives om lag en fjerdedel av sysselsettingsveksten de to siste årene. Gjennom å løse opp flaskehalser i arbeidsmarkedet har arbeidsinnvandringen bidratt til å forlenge konjunkturoppgangen, og den har bidratt til sysselsettingsvekst i flere sektorer, særlig innen bygg og anlegg og industri.

Alderssammensetningen i Norge endres i retning av flere eldre. Ettersom eldre har lavere yrkesdeltakelse enn yngre, medvirker dette til lavere vekst i arbeidsstyrken. I tillegg vil aldringen av befolkningen gi behov for ekstra arbeidskraftressurser i helse- og omsorgssektoren.

Arbeidsinnvandring vil også framover være et viktig supplement for å avhjelpe mangelen på arbeidskraft som på kort sikt ikke kan dekkes innenlands. Framskrivninger fra SSB viser at nettoinnvandringen påvirker arbeidsstyrken positivt, men at de positive effektene for yrkesdeltakelsen og forsørgelsesbyrden er små. Høy arbeidsinnvandring er derfor ikke et alternativ til høy innenlandsk yrkesdeltakelse.

De demografiske utsiktene tilsier større endringer i befolkningssammensetningen i de fleste andre europeiske landene enn i Norge. Både demografiske utfordringer, globaliseringen og ulik velferdsutvikling i verden kan bidra til økte migrasjonsstrømmer i framtiden.

3 Omfang og utvikling

3.1 Historisk overblikk

Historisk har migrasjonsstrømmene i første rekke hatt sammenheng med muligheten for arbeid og levebrød. Senere har også flukt og ekteskap over grensene, blitt viktige årsaker til migrasjon.

Fram til rundt 1970 var utvandringen gjennomgående større enn innvandringen. Deretter har det vært nettoinnvandring til Norge hvert år, med unntak av 1989.

Nærmere 800 000 personer forlot Norge i perioden 1860 – 1930. Utvandringen gikk i bølger med to topper i 1880-årene og i det første tiåret på 1900-tallet. Landet ble tappet for 40 pst. av fødselsoverskuddet i perioden 1865 – 1914. 17 I Europa var det bare Irland som hadde høyere utvandring, sett i forhold til folketallet.

Parallelt med den storstilte utvandringen var det også betydelig innvandring i perioder, særlig mellom 1860 og 1920. De fleste av disse innvandrerne kom fra Sverige. Dette var typisk arbeidsinnvandring, til dels sesongbetont pendling. Svenskene jobbet blant annet som anleggsarbeidere, i jordbruket og som bygningsarbeidere under den store byggeboomen i Kristiania på 1890-tallet. Geografisk nærhet, økonomisk samkvem og den politiske unionen gjorde at forholdene lå godt til rette for arbeidsinnvandring. Denne innvandringen gikk i bølger i takt med de økonomiske konjunkturene. 18 Svenskene dekket opp for noe av den arbeidskraften som forsvant over Atlanterhavet, ikke minst i grenseområdene. 19 Folketellingen i 1900 viste at svenske statsborgere utgjorde 2,2 pst. av befolkningen.

Den norske uavhengigheten i 1905 førte til at mange av svenskene reiste ut av landet, og i 1910 var andelen redusert til 1,3 pst. I 1910 var likevel 75 pst. av de utenlandske borgerne i Norge svenske. Andelen med svensk statsborgerskap ble gradvis mindre fram til begynnelsen av 1960-tallet da den var 0,1 pst. Etter dette har innvandringen fra Sverige økt igjen.

I Troms og Finnmark var det i løpet av det 18. og 19. århundre, betydelig innvandring fra Finland. Disse utgjorde 13 pst. av Finnmarks befolkning i slutten av det 19. århundret. De drev i første rekke med jordbruk i kombinasjon med fjordfiske. 20

Høykonjunktur og verdenskrig i perioden 1910 – 20 brakte en del arbeidsinnvandrere, flyktninger og hjemvendte utvandrere til Norge. Det kom også enkelte innvandrere fra land utenfor Norden, blant annet fra Tyskland, Russland og Italia. Samtidig vendte en god del nordmenn tilbake som følge av depresjonen i USA. Denne arbeidsinnvandringen hadde liten betydning for arbeidsmarkedet som helhet. Andel utenlandsfødte sank fra 2,9 pst. i 1900 til 1,9 pst. i 1930.

I etterkrigstida, mellom 1945 – 1970, var innvandringen preget av ulike flyktninggrupper, blant annet flyktninger etter annen verdenskrig, ungarske flyktninger etter 1956 og tsjekkere og slovakere etter 1968. Samtidig begynte det å komme små grupper arbeidsinnvandrere fra land i middelhavsområdet som Italia, Spania og Jugoslavia. Den nordiske arbeidsmigrasjonen fortsatte likevel å være den tallmessig viktigste, jf. omtale av det nordiske arbeidsmarkedet i avsnitt 3.4 og kapittel 9. Fra slutten av 1960-tallet og på begynnelsen av 1970-tallet var det relativt stor arbeidsinnvandring fra land som Tyrkia, Marokko, India og ikke minst Pakistan. Det var stort behov for arbeidskraft i denne perioden.

Enkelte næringer har rekruttert mye utenlandsk arbeidskraft. Etter krigen har det vært stor rekruttering til handelsflåten i utenriksfart. I 1967 utgjorde utlendinger nærmere 30 pst. av arbeidsstokken i denne sektoren. 21 Utenlandsk arbeidskraft var også viktig for oppbyggingen og utviklingen av oljesektoren på 1970-tallet. De siste par tiårene har bruken av utenlandske sesongarbeidstakere i landbruket økt betydelig.

Vedtaket om «midlertidig innvandringsstopp» i 1975 satte mer eller mindre bom for nyrekruttering av arbeidstakere fra utlandet, men innvandringen fortsatte i nye former. Etter 1975 kom innvandrerne som familiemedlemmer, studenter og etter hvert asylsøkere og flyktninger. Selv om det ofte tok tid før disse gruppene kom inn på arbeidsmarkedet, spilte de en viss rolle som arbeidskraft mot slutten av det 20. århundret.

Innvandring og utvandring av utenlandske borgere har hatt langt større betydning for folketilveksten, enn norske borgeres inn- og utflyttinger. Siden 1975 har utflyttingen av norske statsborgere fra Norge ligget mellom 7000 og 12 000 personer årlig. Samtidig har innflyttingen ligget litt lavere, mellom 6000 og 10000 personer årlig. Totalbildet er en liten netto utvandring av norske statsborgere i de fleste årene i perioden 1975 – 2007. Dette skyldes først og fremst at en del innvandrere med norsk statsborgerskap velger å flytte ut av landet igjen. Om man utelukkende ser på befolkningen uten innvandringsbakgrunn, er det om lag balanse mellom innflytting og utflytting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I perioden 1970 og fram til i dag har det vært store årlige svingninger i nettoinnvandringen, som følge av varierende mottak av asylsøkere og etterspørsel etter arbeidskraft i Norge, men hovedtrenden er sterk vekst, jf. figur 3.1.

Nettoinnvandringen i 2006 og 2007 var henholdsvis 23 700 og 39 700 personer. Dette er de høyeste nettoinnvandringstallene som noensinne er registrert. Det er innflyttingen til Norge som øker. 61 800 flyttet til landet i 2007 mot 45 800 i 2006. De høye innvandringstallene må blant annet ses i sammenheng med sterk etterspørsel etter arbeidskraft, jf. kapittel 4.

Ved inngangen til 2007 var det 415 000 innvandrere og etterkommere etter innvandrere i Norge, noe som tilsvarer 8,9 pst. av befolkningen. Av disse var 341 800 innvandrere og 73 500 etterkommere.

3.2 Arbeidsinnvandrernes plass i det samlede migrasjonsbildet

Av de ikke-nordiske innvandrerne som har flyttet til Norge etter 1989 og fortsatt var bosatt 1.1. 2007, var 14 pst. arbeidsinnvandrere, jf. figur 3.2. Arbeidsinnvandrernes andel av den samlede innvandringsbefolkningen er med andre ord forholdsvis liten. Det skyldes at vi bare har hatt ikke-nordisk arbeidsinnvandring i større omfang i de senere årene, jf. figur 3.3. Arbeidsinnvandrere har i tillegg hatt større tilbøyelighet til å utvandre enn andre grupper innvandrere. Andelen arbeidsinnvandrere blant ikke-nordiske innvandrere har økt raskt etter EU-utvidelsen i mai 2004. 68 pst. av de ikke-nordiske arbeidsinnvandrerne som er kommet etter 1989 og var bosatt i Norge 1.1. 2007, har flyttet hit etter 2003.

Selv om det ikke er registrert noen flytteårsak for nordiske borgere, kan vi anta at en høy andel av de som har flyttet til Norge fra andre nordiske land, har hatt arbeid som viktigste motiv.

Også blant innvandrere som har hatt et annet hovedmotiv enn å ta arbeid, deltar mange i arbeidslivet og bidrar til verdiskapingen. Det totale innvandringsbildet er derfor viktig for utviklingen av den framtidige arbeidsstyrken. I denne sammenhengen hører det også med i bildet at mange arbeidsinnvandrere søker familiegjenforening med barn og ektefeller. Erfaringen fra arbeidsinnvandringen før innvandringsstoppen i 1975 er at den indirekte effekten i form av familieinnvandring kan være betydelig.

Det mest slående med innvandringsbildet fra og med EU-utvidelsen i 2004 er den sterke veksten i arbeidsinnvandringen. Også før EU-utvidelsen økte antallet arbeidsinnvandrere, men veksten var langt mer beskjeden. Fra 1990 til 2003 økte antall førstegangsinnflyttinger med bakgrunn i arbeidsinnvandring fra noe over 1000 innflyttinger til om lag 2300, dvs. en økning på om lag 130 pst. Etter EU-utvidelsen har antall førstegangsinnflyttinger økt til 11 700 i 2006. Antall innflyttede arbeidsinnvandrere var dermed fem ganger så høyt i 2006 som tre år tidligere. Veksten har fortsatt i 2007. I tillegg kommer en betydelig vekst i korttidsinnvandringen. Størstedelen av veksten i arbeidsinnvandringen skyldes innvandring fra Polen, men det har også vært sterk prosentvis vekst i arbeidsinnvandringen fra andre EØS/EFTA-land og fra tredjeland.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Familieinnvandring og utdanningsinnvandring har hatt en betydelig, men langt jevnere vekst enn arbeidsinnvandringen. Tradisjonelt har familieinnvandring vært den tallmessig viktigste innvandringsgrunnen og har hatt et forholdsvis høyt nivå over lengre tid. 22

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandring med bakgrunn i beskyttelsesbehov varierer sterkt fra år til år og reflekterer konfliktbildet i verden. Antall personer som fikk flyktningstatus eller opphold på humanitært grunnlag var særlig høyt under krigen i Bosnia-Herzegovina i perioden 1992 – 1993 og i forbindelse med Kosovo-krigen i 1999, se figur 3.3.

Antall personer som kommer til Norge for å ta utdanning, har økt, men er likevel betydelig lavere enn antall norske borgere som tar utdanning i utlandet. Det er en internasjonal trend at flere velger å studere i et annet land enn hjemlandet for en kortere eller lengre periode. Antallet som kom i utdanningsøyemed i 2006 var 3200. Det er tre ganger så mange som i 1990. 23

3.3 Arbeidsinnvandrere, bosatte og på korttidsopphold

Om lag 110 000 arbeidsinnvandrere hadde opphold i Norge i 4. kvartal 2006. Disse utgjorde mellom 4 og 5 pst. av arbeidsstyrken. I tillegg kommer et ukjent antall personer som arbeidet i Norge uten å være registrert i offentlige registre.

Arbeidsinnvandrerne kan deles inn i to grupper. Den første gruppen er personer registrert av folkeregisteret som bosatte i Norge. Den andre gruppen, ikke registrert bosatt, er personer som er i Norge på ett eller flere korte opphold i løpet av året for å utføre midlertidig arbeid. Statistikkgrunnlaget for disse blir noe forskjellig.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arbeidsinnvandrere bosatt i Norge

Om lag 181 000 bosatte innvandrere var sysselsatt som lønnstakere i 4. kvartal 2006, jf. tabell 3.1. 73 000 kom fra EØS/EFTA-området og 108 000 fra tredjeland. Personer fra de nordiske landene utgjorde 33 000 av de sysselsatte lønnstakerne, mens 23 000 kom fra de gamle EU-landene og 16 000 fra de nye EU-landene. Mange fra tredjeland er kommet til Norge på annet grunnlag enn arbeidsinnvandring, særlig gjelder dette innvandrerne med ikke-europeisk bakgrunn.

Myndighetene har ikke eksakte tall for antall personer som bor i Norge og er kommet som arbeidsinnvandrere, men følgende utgjør et rimelig anslag:

• Innvandringsgrunnen til ikke-nordiske innvandrere som bosetter seg i Norge, er registrert fra 1990. I følge folkeregisteret var 29 000 slike bosatt i Norge i 4. kvartal 2006.

• Nordiske borgere trenger ikke tillatelse, og vi vet ikke hvor mange som er kommet for å ta arbeid. Hvis en legger til grunn at tre av fire bosatte og sysselsatte nordiske borgere er arbeidsinnvandrere, vil antallet utgjøre om lag 26 000.

• Anslag for antall personer som kom som arbeidsinnvandrere før 1990 og som fortsatt bor i Norge, må bli usikkert. Det dreier seg om et lite antall personer siden arbeidsinnvandringen var liten i den perioden. Vi kan anslå at om lag 5000 personer fra denne gruppen bodde i Norge i 4. kvartal 2006.

Til sammen utgjør dette om lag 60 000 bosatte arbeidsinnvandrere. Langt de fleste antas å være i arbeid.

Korttidsmigrasjon/ ikke registrert bosatt

I tillegg til arbeidsinnvandrere som blir registrert som innflyttet til Norge i folkeregisteret, kommer et stort antall personer som arbeider i Norge i kortere tid. Statistisk sentralbyrå anslår at om lag 51 000 personer var i Norge på korttidsopphold 4. kvartal 2006 og mottok lønn fra en arbeidsgiver i Norge eller utlandet. I tillegg kommer selvstendig næringsdrivende på korttidsopphold.

Antallet lønnstakere på korttidsopphold er mer enn doblet fra 4. kvartal 2003 til 4. kvartal 2006. Det har vært særlig sterk vekst i antallet lønnstakere på korttidsopphold fra Polen.

Det er tradisjon for at mange arbeidsinnvandrere kommer for å arbeide i sesongbasert virksomhet i Norge. Denne aktiviteten er i stor grad konsentrert til sommersesongen og omfatter mange lønnstakere fra de nye EU-landene. Antall utenlandske lønnstakere med ett eller flere korte opphold i løpet av hele året er derfor betydelig høyere enn 4. kvartalstallene i tabell 3.1. I løpet av 2006 var det omlag 87 000 utenlandske lønnstakere som hadde vært på ett eller flere slike opphold, hvorav 32 000 fra de nye EU-landene.

En del av de ikke-bosatte lønnstakerne ett år vil kunne være bosatt året etter. Tall for korttidsmigrasjonen etter 2004 viser at halvparten av de som ble registrert dette året, ikke ble funnet igjen i registeret året etter, 10 – 20 pst. var registrert bosatt og 40 – 30 pst. var registrert sysselsatt, men uten å være registrert bosatt. Personer fra de nye EU-landene er bosatt i større grad enn andre arbeidsinnvandrere. For eksempel var 20 pst. av de som var her på korttidsopphold i 4. kvartal 2004, bosatt to år senere. I forbindelse med bosetting vil et flertall av arbeidsinnvandrerne skifte arbeidsgiver. 24

3.4 Arbeidsinnvandrernes opprinnelsesland

Mens flertallet av innvandrerbefolkningen, uansett innvandringsgrunn, er fra Asia, Afrika eller Latin-Amerika, er arbeidsinnvandringen sterkt dominert av innvandrere fra Europa.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har vært en betydelig vekst i arbeidsinnvandringen fra enkelte ikke-europeiske land, blant annet fra India, de siste årene. Likevel er arbeidsinnvandringen fra land utenfor Europa beskjeden i forhold til det totale antallet arbeidsinnvandrere. Blant ikke-nordiske arbeidsinnvandrere, innvandret i perioden 1990 til 2006 og bosatt per 1.1.2007, hadde 89 pst. bakgrunn fra et europeisk land, jf. figur 3.5. Arbeidsinnvandrere fra de gamle EU-landene utenom Norden, utgjorde i underkant av 12 000 personer eller 42 pst. av alle arbeidsinnvandrere bosatt i Norge. Etter EU-utvidelsen i 2004 har innflyttingen fra de nye EU-landene vært betydelig høyere enn innflyttingen fra EU ellers. Antallet personer fra de nye EU-landene var derfor omtrent like stort per 1.1.2007. I tillegg kommer 4 pst. fra land i Europa utenfor EØS/EFTA-området.

Om innvandringen fra andre nordiske land tas med i regnestykket, er Europa-dominansen blant arbeidsinnvandrere enda større. Den sterke Europa-dominansen skyldes, foruten geografisk og kulturell nærhet, også eksistensen av et felles nordisk arbeidsmarked og et felles europeisk arbeidsmarked etablert gjennom EØS- og EFTA-avtalene.

Innvandring til Norge fra andre nordiske land

Eksistensen av et felles nordisk arbeidsmarked ble formalisert i 1954, men flytting mellom de nordiske landene for å finne arbeid hadde stor betydning lenge før dette året. For Norges del gjelder dette særlig flyttinger mellom Norge og Sverige.

Fra 1986 og fram til 2006 har vi hatt en nettoinnvandring av noe over 17 000 svenske, om lag 5 000 danske og drøye 2 500 finske statsborgere. En kan anta at flertallet av disse er arbeidsinnvandrere. Nettotallene skjuler store bevegelser i inn- og utvandringen.

Inn- og utvandringen av svenske statsborgere har variert langt mer enn for danske borgere og er tydelig mer preget av konjunkturene. I tider hvor arbeidsmarkedet er bedre og lønningene høyere i Norge, har vi hatt en økning i innvandringen fra Sverige. Det var stor innvandring fra Sverige under høykonjunkturene i Norge på slutten av 1980-tallet og på slutten av 1990-tallet, jf. figur 3.6. Den store tilstrømningen på 1990-tallet må ses i sammenheng med uvanlig høy arbeidsledighet i Sverige. Disse strømmene ble redusert raskt når arbeidsledigheten i det norske arbeidsmarkedet økte i 1989 og i 2000.

Det felles europeiske arbeidsmarkedet (EØS og EFTA)

Antallet innvilgede oppholdstillatelser til EØS/EFTA-borgere har økt kraftig siden 2004. Antall gyldige tillatelser før utvidelsen lå stabilt på noe over 10 000, jf. figur 3.7. EU-utvidelsen førte til at antall gyldige tillatelser økte sterkt. Det totale antallet 1.1. 2008 var om lag 69 000. 70 pst. av disse var tillatelser til borgere av de nye EU-landene, de fleste fra Polen og baltiske land.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Antallet gyldige tillatelser til nye EØS/EFTA-borgere varierer gjennom året, jf. figur 3.7. Antallet er størst om sommeren. Dette må ses i sammenheng med at en stor del av arbeidsinnvandringen fra disse landene er av kortvarig karakter knyttet til arbeid i landbruket, turistnæringen mv. Dette er en videreføring av det store antallet sesongarbeidstakere som kom fra disse landene før de ble medlem av EU, men da med sesongarbeidstillatelse, jf. figur 3.8.

Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Arbeidsinnvandring fra land utenfor det felles europeiske arbeidsmarkedet

Det finnes mange typer arbeidstillatelser som tredjelandsborgere kan søke om, jf. kapittel 5. De tallmessig viktigste er tillatelser til faglærte og tillatelser til sesongarbeid.

Siden 2000 har antall tillatelser til faglærte økt fra over 500 tillatelser i 2000 til om lag 2900 tillatelser i 2007. Fra og med 2004 fikk mange som ellers ville søkt arbeidstillatelse for faglært/spesialist, rett til tillatelse etter EØS-bestemmelsene. Det reduserte isolert sett antallet tillatelser til faglærte/spesialister. Etter 2004 har antall faglærttillatelser likevel fortsatt å vokse på grunn av sterk etterspørsel etter arbeidskraft.

I 2007 ble det gitt i underkant av 2700 arbeistillatelser til innvandrere fra land som ikke var med i EØS/EFTA-området ved utgangen av samme år. Om lag 150 tillatelser ble gitt til personer fra Bulgaria og Romania. Disse landene ble omfattet av EØS-avtalen fra august 2007.

De viktigste landene i 2007 når det gjelder antall tillatelser til faglærte var India, Russland, USA og Kina, jf. tabell 3.2.

Utviklingen i antall tillatelser til sesongarbeidstakere har vist et tilsvarende, men mer markert mønster enn utviklingen i tillatelser til faglærte. Det har vært en sterk vekst i antall tillatelser gjennom 1990-tallet og først på 2000-tallet. I 2003 ble det gitt 18 000 tillatelser. Veksten gjenspeiler både en redusert interesse fra norske arbeidssøkere for å ta innhøstingsarbeid og endringer i regelverket som åpnet for sesongarbeid i noe større grad enn tidligere. Etter 2003 har det vært sterk reduksjon i antall sesongarbeidstillatelser.

Det ble totalt gitt 2600 sesongarbeidstillatelser i 2007. 1800 av disse ble gitt til tredjelandsborgere. I tillegg ble det gitt vel 600 sesongarbeidstillatelser til bulgarske og rumenske borgere. Omtrent 200 ble gitt til borgere av de øvrige EU-landene.

Den sterke nedgangen i bruken av sesongarbeidstillatelser fra 2004 skyldes at de fleste som ble innvilget sesongarbeidstillatelse før 2004, kom fra de nye EU-landene. Landbruket og andre næringer som bruker sesongarbeidstakere, har fortsatt å rekruttere fra de samme landene etter EU-utvidelsen, men fra og med 2004 med grunnlag i EØS/EFTA-regelverket. På samme måte som for tillatelser til faglærte/spesialister har antall sesongarbeidstillatelser til tredjelandsborgere økt de siste årene. Etter EU-utvidelsen har antall sesongarbeidstillatelser til borgere av land som i dag ikke er med i EØS/EFTA økt med 80 pst. I 2007 ble det gitt flest sesongarbeidstillatelser til borgere av Ukraina og Russland blant de landene som sto utenfor EØS/EFTA-samarbeidet ved utgangen av året, jf. tabell 3.2. I tillegg ble det gitt 455 sesongarbeidstillatelser til rumenske borgere.

Kilde: Utlendingsdirektoratet.

3.5 Arbeidsinnvandrernes kjønn og alder

Mens det generelle innvandringsbildet viser en nokså lik fordeling av menn og kvinner, er det en betydelig overvekt av menn blant arbeidsinnvandrerne, jf. figur 3.9.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

UDIs tillatelsesstatistikk viser at det i 2007 ble innvilget om lag 55 000 førstegangstillatelser til arbeidsinnvandrere. Av disse ble 44 000 eller 80 pst. gitt til menn og 11 000 eller 20 pst. gitt til kvinner. Figur 3.10 viser en oversikt over andelen førstegangstillatelser som ble gitt til kvinner fra de 10 viktigste arbeidsinnvandringslandene. For de fleste landene som er representert, ligger kvinneandelen mellom 15 og 30 pst. Indiske arbeidsinnvandrere har den laveste kvinneandelen, bare 9 pst. På bakgrunn av det store antallet arbeidsinnvandrere fra Polen er det likevel viktigere for totalen at kvinneandelen her var så lav som 15 pst. Den høyeste kvinneandelen i denne sammenlikningen hadde Russland med 40 pst.

Det kan være flere årsaker til at de fleste arbeidsinnvandrerne er menn. Tradisjonelle kjønnsroller for yrkesdeltaking og omsorg for barn kan bidra til at menn i større grad reiser ut, mens kvinnene blir igjen. Mye av etterspørselen etter arbeidskraft i Norge har vært rettet mot yrker hvor det tradisjonelt arbeider få kvinner, for eksempel bygningsarbeidere. Samtidig er antall kvinner trolig noe høyere enn det som er registrert. Fafo skriver på bakgrunn av en spørreundersøkelse blant polakker i Oslo-området, at mange polske kvinner arbeider uregistrert, jf. boks 3.3.

I kjølvannet av arbeidsinnvandringen har også familieinnvandringen økt. I 2007 gjaldt 45 pst. av alle familiegjenforeningstillatelsene familie til arbeidsinnvandrere. Dette utgjorde i alt 8100 tillatelser hvorav 4500 ble gitt til barn og 3600 til voksne, hovedsakelig kvinner.

Arbeidsinnvandringens betydning for familieinnvandringen illustreres av sterk vekst i familieinnvandringen fra Polen, Litauen og Tyskland, tre land med stor betydning for arbeidsinnvandringen til Norge. Antall tillatelser til familiegjenforening fra Polen økte fra om lag 250 i 2003 til 3300 i 2007. I samme periode økte antall familiegjenforeninger fra Tyskland fra om lag 400 til i underkant av 1500. Fra Litauen økte antallet fra noe over 100 tillatelser i 2003 til 640 tillatelser i 2007.

Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Aldersstrukturen blant arbeidsinnvandrerne er omtrent den samme som for innvandrere generelt, de fleste er yngre enn 40 år. Den viktigste forskjellen fra andre innvandrerkategorier er fraværet av aldersgruppen under 18 år som er aldersgrensen for å få arbeidstillatelse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Veksten i arbeidsinnvandringen de senere årene gjelder alle andre aldersgrupper, jf. figur 3.11. Flertallet av arbeidsinnvandrerne er i alderskategoriene 18 – 29 og 30 – 39 år. Til sammen utgjorde disse tre fjerdedeler av alle ikke-nordiske arbeidsinnvandrere som flyttet til Norge i 2006. Andelen mellom 40 og 49 år var om lag 20 pst. og om lag 6 pst., var 50 år eller eldre. De fleste arbeidsinnvandrere er følgelig i en alder der yrkesaktiviteten normalt er høy.

3.6 Varigheten av oppholdet

I de fleste tilfellene er varigheten av oppholdet til arbeidsinnvandrerne kortere enn seks måneder. Disse arbeidsinnvandrerne blir ikke registrert som bosatte i Norge.

Som nevnt anslår Statistisk sentralbyrå at det i løpet av 2006 var 87 000 personer som mottok lønn i Norge og som var på ett eller flere opphold som hver hadde kortere varighet enn seks måneder. Antall arbeidsinnvandrere som ble registrert innflyttet samme år var til sammenlikning under 12 000.

Også mange arbeidsinnvandrere som bosetter seg her, flytter fra Norge etter en tid. Bare om lag en fjerdedel av arbeidsinnvandrerne som flyttet til Norge fra europeiske land først på 1990-tallet, var registrert som bosatt ved utgangen av 2006, jf. figur 3.12. For arbeidsinnvandrere som kom fra andre områder, var utflyttingen enda raskere.

Erfaringene fra de 15 siste årene er ikke uten videre gyldige for arbeidsinnvandringen i framtiden. I deler av den omtalte perioden har arbeidsinnvandringen vært liten og omfattet en selektert gruppe med kompetanse som ikke kunne skaffes innenlands. Hvis vi ser bort fra sesongarbeid, kom arbeidsinnvandringen før EU-utvidelsen hovedsakelig fra Vest-Europa og Nord-Amerika. Arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen har kommet fra land med vesentlig lavere levestandard enn Norge. Det er grunn til å tro at deres utdanningsnivå er noe lavere enn det de som kom på 1990-tallet hadde. Utvandringsandelene de siste årene er likevel ikke vesentlig forskjellig fra utviklingen i tidligere år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I en undersøkelse utført på oppdrag av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet svarte sju av ti arbeidsinnvandrere fra Polen eller Baltikum at de trodde de «trolig» eller «helt sikkert» kom til å bo i Norge fem år etter intervjutidspunktet. I en annen undersøkelse blant polakker i Oslo, fant Fafo at én av fem ønsket å etablere seg permanent i Norge. 25 Dette er i grove trekk i tråd med erfaringene fra de som kom på 1990-tallet. Hvor mange som i realiteten vil bli, vil sannsynligvis også være avhengig av utviklingen på arbeidsmarkedet, men undersøkelsene peker uansett i retning av at et betydelig antall vil etablere seg i Norge.

3.7 Fordeling på næring og region

Arbeidsinnvandrerne er fordelt på et stort antall næringer, men de klart viktigste synes å være bygge- og anleggsvirksomhet, industri- og bergverksdrift og landbruket, jf. tabell 3.3. Arbeidsinnvandrere med korte opphold, definert som opphold under seks måneder, viser sterkere konsentrasjon til et fåtall næringer enn de som er bosatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå / Kommunal- og regionaldepartementet.

Statistikk over næringstilhørigheten til arbeidsinnvandrerne som var i Norge 4. kvartal 2006, viser at arbeidsinnvandrerne er sterkt overrepresentert i byggevirksomhet. 18 pst. av de bosatte arbeidsinnvandrerne var tilknyttet bygge- og anleggsvirksomhet. Arbeid i denne næringsgrenen var enda viktigere for de med korte opphold. Hele 30 pst. av disse arbeidet i næringen. Til sammenlikning arbeidet om lag 7 pst. av alle sysselsatte i bygg- og anlegg.

Mange arbeidsinnvandrere jobber også i industri og bergverksdrift; 13 pst. av de som er tilflyttet og nesten 20 pst. av de på korte opphold. Dette er noe høyere andel enn i samlet sysselsetting hvor andelen var 11,5 pst.

Primærnæringene (særlig landbruket) bruker mye utenlandsk arbeidskraft i vekstsesongen. I 4. kvartal 2006 var 11 pst. av arbeidsinnvandrerne på korte arbeidsopphold i landbruket. Denne andelen øker til 17,5 pst. når man bruker tall for hele året.

Over 9 pst. av de bosatte arbeidsinnvandrerne og hele 17 pst. av de på korte opphold er ansatt i virksomheter som har som hovedformål å drive utleie av arbeidskraft. Trolig er de fleste av disse utleid til byggenæringen eller industrien.

Bosettingsmønsteret for arbeidsinnvandrere er mer sentralisert enn for den øvrige befolkningen. Arbeidsinnvandrere bosetter seg i områder der det bor mange mennesker fra før og den økonomiske aktiviteten er størst. I den forstand bidrar arbeidsinnvandring til sentralisering av bosettingen.

Arbeidsinnvandrerne må likevel sies å ha stor betydning også for arbeidsmarkedene i mindre sentrale områder i landet. Om man ser på hvor stor del arbeidsinnvandrerne utgjør av folketallet i de enkelte kommunene, finner man at det i forhold til folketallet bor mange arbeidsinnvandrere også i en del mindre sentrale kommuner, jf. figur 3.13. Det er videre mulig at arbeidsinnvandringen bidrar til å redusere behovet for innenlandske flyttinger.

Om man sammenlikner bosettingsmønsteret til arbeidsinnvandrerne med andre innvandrergrupper viser det seg at førstnevntes bosettingsmønster ligger nokså nær gjennomsnittet av innvandrerbefolkningen. Flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag er den gruppen som oftest bor i mindre sentrale kommuner. Dette har blant annet sammenheng med myndighetenes politikk for bosetting av nyankomne flyktninger. Innvandrere som kommer for å ta utdanning, bor mest sentralt, der de største utdanningsinstitusjonene ligger.

Arbeidsinnvandrere som kommer fra tredjeland, bosetter seg i Oslo-området i høyere grad enn andre arbeidsinnvandrere, men disse utgjør et lite antall personer sammenliknet med EØS/EFTA-innvandrerne.

3.8 Yrkesdeltakelse og arbeidsledighet

Andelen sysselsatte i hele befolkningen var 70 pst. i 4. kvartal 2006, 73 pst. for menn og 67 pst. for kvinner. De tilsvarende tallene for førstegenerasjons innvandrere var henholdsvis 60 pst., 66 pst. og 55 pst. Innvandrerne har med andre ord lavere sysselsetting enn den øvrige befolkningen, men det er store variasjoner avhengig av landbakgrunn og innvandringsgrunn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne er høy, i overkant av 80 pst., noe som er naturlig siden den viktigste årsaken til at de har kommet til Norge er at de har mottatt tilbud om arbeid. 26

Blant de som har kommet før EU-utvidelsen ligger andelen sysselsatte på mellom 85 og 90 pst. Andelen sysselsatte blant de som kom etter EU-utvidelsen, er litt lavere, jf. figur 3.14. Det er ikke klart hva dette skyldes. En mulig forklaring kan være at EU-borgere har noe større rettigheter enn tredjelandsborgere, når det gjelder opphold for å søke arbeid. En del som har hatt midlertidig arbeid, benytter antakelig muligheten til fortsatt opphold for å søke nytt arbeid når det første engasjementet er over. Det også mulig at arbeidsinnvandrernes gjennomsnittlige kvalifikasjonsnivå er blitt noe lavere etter EU-utvidelsen og at en del av disse bruker en del tid på å finne jobb. Den store tilstrømmingen kan føre til at en del opplever ledighet, selv om relativt få er registrert ledige.

For andre innvandrergrupper (beskyttelse, familiegjenforening) er hovedbildet at sysselsettingsandelen er betydelig lavere enn den er for arbeidsinnvandrere, jf. figur 3.15. Lavest sysselsettingsandel har flyktninger og familie til flyktninger. Det er bare ubetydelige forskjeller i sysselsettingen til kvinnelige og mannlige arbeidsinnvandrere. Arbeidsinnvandrerne skiller seg her klart fra flyktninger og familieinnvandrere. I de siste gruppene har menn betydelig høyere sysselsettingsandel enn kvinner.

Arbeidsledighet og dagpenger

Innvandrerne generelt har hatt nytte av det gode arbeidsmarkedet i de senere årene. Det er likevel slik at arbeidsledigheten blant innvandrere er to til tre ganger høyere enn i den øvrige befolkningen. Mens den registrerte arbeidsledigheten i befolkningen 4. kvartal 2007 var 1,6 pst., var arbeidsløsheten blant innvandrerne 4,4 pst.

På samme måte som for sysselsettingsandelen er det stor forskjell mellom ulike grupper innvandrere. Arbeidsledigheten blant innvandrere fra vestlige land er ikke vesentlig forskjellig fra ledigheten blant befolkningen ellers. Ledigheten for innvandrere fra «ikke-vestlige» land er langt høyere.

En sammenlikning av arbeidsinnvandrere som flyttet til landet i 2004 og fremdeles var her i 2006, viser at den registrerte ledigheten blant innvandrere fra de nye og gamle EU-landene var på omtrent samme nivå ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. Av de registrerte helt ledige i 4. kvartal 2007 var 1 pst. fra de nye EU-landene. Noen av disse var flyttet hit før EU-utvidelsen. Det var noen flere kvinner enn menn som var registrert ledige.

Svært få nyankomne fra de nye EU-landene mottar dagpenger ved arbeidsledighet eller økonomisk sosialhjelp. Dette er naturlig siden oppholdstillatelsen i utgangspunktet er knyttet til at man har arbeid og siden det tar noe tid å opparbeide dagpengerettigheter. Av de arbeidsinnvandrerne som var ledige i 4. kvartal, 2007 mottok 23 pst. dagpenger.

3.9 Lønn, inntekt og arbeidsvilkår

I 2005 var arbeidsinnvandrernes gjennomsnittlige inntekt før skatt 338 000 kr. Dette er litt lavere enn for befolkningen i alt. I aldersgruppen 25 – 55 år var gjennomsnittet for befolkningen om lag 372 000 kr, jf. tabell 3.5. Befolkningens inntekt reflekterer også at mange, også i denne aldersgruppen, står utenfor arbeidslivet. Til forskjell fra etniske nordmenn eller andre innvandrergrupper, der mye av samlet inntekt kommer fra overføringer, utgjør yrkesinntekten nesten hele den samlede inntekten til arbeidsinnvandrerne.

Mannlige arbeidsinnvandrere hadde noe høyere inntekt før skatt enn kvinnelige arbeidsinnvandrere, henholdsvis 350 000 og 303 000 kroner. Omfanget av arbeidsinntekt vil både påvirkes av andelen i gruppa som har arbeid og antall timer disse arbeidet i året.

Inntekt til personer med D-nummer i inntektsstatistikken (foreløpig fødselsnummer) er en annen kilde til inntektsopplysninger om arbeidsinnvandrere. Den ordinære lønnsstatistikken til Statistisk sentralbyrå har med lønnstakere med D-nummer og legger dermed til rette for en sammenlikning av lønnsnivå mellom innvandrere på korttidsopphold og lønnstakere generelt. I 2006-statistikken var det om lag 13 100 lønnstakere med D-nummer mot 9 900 i 2005 og 4 400 i 2000. Lønnsstatistikken er en utvalgsundersøkelse i privat sektor, og formålet med trekningen av utvalget har ikke vært å få en representativ dekning av D-nummer. Undersøkelsen sier derfor ikke noe om samlet sysselsetting av lønnstakere med D-nummer verken på tellingstidspunktet (1. oktober) eller for året som helhet, og det er også usikkert om den gir et representativt bilde av lønnsforholdene for lønnstakere med D-nummer for privat sektor. I staten, kommunene og helseforetakene er det totaltelling, også av lønnstakere med D-nummer.

Lønnsnivået for lønnstakere med D-nummer er gjennomgående noe lavere enn for alle lønnstakere. Lønnsveksten har de siste årene vært klart lavere enn for lønnstakere under ett, både totalt og i næringer med mange arbeidsinnvandrere, jf. tabell 3.6. Lønnsutviklingen for lønnstakere med D-nummer vil i betydelig grad være påvirket av at det er stor grad av utskifting av lønnstakere fra det ene året til det andre. At nylig tilsatte mottar lavere lønn i en gitt stillingskategori enn ansatte med lengre ansiennitet vil også kunne påvirke tallene. Månedslønnen for lønnstakere med D-nummer, var 87,5 pst. av månedslønnen for ansatte under ett i 2006, ned fra 95,5 pst. i 2001. I bygg og anlegg og hotell- og restaurantvirksomhet var andelen om lag 90 pst. i 2006. Også i disse næringene har andelene vært avtakende i 5-årsperioden 2001 – 2006.

3.10 Velferdsordninger

Det finnes ikke statistikk over andelen arbeidsinnvandrere som mottar ytelser fra velferdsordningene. En tilnærming er å se på bruken av velferdsordninger blant innvandrere fra ulike land og innvandringsår. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at nyankomne fra de nye EU-landene i moderat grad mottar slike ytelser. Bruken er ikke vesentlig forskjellig fra bruken blant nyankomne fra andre EU-land. Sammenlignet med nyankomne fra tredjeland, er andelen med ytelser gjennomgående lav. Bruken av offentlige stønader er videre konsentrert til et begrenset antall ordninger. 27

Lite uttak av velferdsytelser

I sum ble det utbetalt i overkant av 300 mill. kroner i velferdsytelser i 2006 til de om lag 20 000 personene som flyttet til Norge i perioden 1. mai – 31. desember 2004. Under 10 pst. av disse overføringene gikk til personer fra nye EU-land, mens gruppen utgjorde nær 12 pst. av antallet innvandrere. Personer fra nye EU-land bruker altså velferdsytelser i noe mindre grad enn gjennomsnittet av innvandrerne. Sammenlignet med bruken av velferdsytelser blant befolkningen ellers, ligger denne gruppen lavt. I tillegg kommer at bare en liten andel av de personene fra de nye EU-landene som fikk arbeidstillatelse i Norge i 2004, var her over seks måneder. De som ikke flytter hit, men kommer på korttidsopphold, vil ikke ha rettigheter til velferdsytelser.

Både aldersstrukturen og høy deltakelse i arbeidslivet er med på å forklare at bruken av velferdsytelser blant personer fra de nye EU-landene er lavere enn blant personer fra tredjeland.

Ordninger knyttet til fødsel og omsorg for barn

Mange arbeidsinnvandrere er i reproduktiv alder, og dette gjør at en stor del av stønadene som utbetales til denne gruppen, er knyttet til fødsel eller omsorg for barn. Utbetalinger fra ordningene fødselspenger, engangsstønad ved fødsel, barnetrygd og kontantstøtte sto for om lag 2/3 av velferdsytelsene til innvandrere fra de nye EU-landene i 2006.

Barnetrygd er den ytelsen som klart flest mottar. 21 pst. av innvandrere fra de nye EU-landene som flyttet hit i 2004, mottok barnetrygd i 2006, jf. tabell 3.7. Dette er en større andel enn for personer fra øvrige EØS/EFTA-land, men på linje med nyankomne utlendinger fra tredjeland.

Kontantstøtte er en ytelse som utbetales for barn mellom ett og tre år som ikke eller bare delvis gjør bruk av barnehageplass med offentlig støtte. Kontantstøtten kan, på samme måte som barnetrygd, utbetales for barn som oppholder seg i andre EØS/EFTA-land og ikke har barnehageplass med offentlig støtte. Fra Statistisk sentralbyrås analyser framkommer det at 4,9 pst. av de som flyttet hit i 2004 fra de nye EU-landene, mottok kontantstøtte i 2006. Dette var litt høyere enn for nyankomne fra øvrige EØS/EFTA-land og litt lavere enn fra tredjeland, jf. tabell 3.7

Få nyankomne utlendinger mottar fødselspenger. Dette gjelder både nyankomne fra de nye EU-landene og fra andre områder. En viktig årsak til dette er at moren må ha vært i arbeid minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden starter. 2,3 pst. av de som flyttet hit i 2004, mottok fødselspenger i 2006.

Engangsstønad ved fødsel utbetales til fødende kvinner bosatt i Norge, som ikke har krav på fødselspenger. 0,8 pst. av kvinner som flyttet hit i 2004 fra de nye EU-landene, mottok engangsstønad ved fødsel i 2006.

Andre ordninger

6,2 pst. av innvandrere som flyttet hit i 2004 fra de nye EU-landene, har mottatt sykepenger i løpet av 2006. Dette er på samme nivå som innvandrere fra andre EØS/EFTA-land, men høyere enn for tredjelandsborgere. Årsaken til at nyankomne fra nye EU-land bruker sykepenger i større grad enn de fra tredjeland, er blant annet at andelen sysselsatte i sistnevnte gruppe er betydelig lavere. Bruken av sykepenger økte klart fra 2004 til 2006, men er fortsatt mindre enn gjennomsnittet for alle sysselsatte.

Bruken av økonomisk sosialhjelp blant nyankomne innvandrere fra de nye EU-landene er beskjeden. 1 pst. av de som kom i 2004, fikk sosialhjelp i 2006. Til sammenlikning mottok 1,7 pst. av de som innvandret fra andre EØS/EFTA-land, sosialhjelp samme året og 12,4 pst. av de som var flyttet hit fra tredjeland. Bruken av sosialhjelp øker naturlig nok med lengre botid. 3 pst. av alle innvandrere, uansett ankomstår, med bakgrunn fra de nye EU-landene var mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2005. Dette er noe høyere enn for innvandrere fra andre nordiske land, men betydelig lavere enn for innvandrere fra tredjeland.

Andre offentlige støtteordninger enn de som er nevnt over, er benyttet av svært få innvandrere fra de nye EU-landene. Dette skyldes dels at regelverket er slik at det ikke er mulig å motta disse stønadene for nyankomne innvandrere uten tidligere tilknytning til Norge (gjelder rehabiliterings- og attføringspenger, og alders- og uførepensjon), dels at alderssammensetningen til innvandrerne fra de nye EU-landene tilsier at antallet mottakere vil være lite.

Økt bruk over tid

Arbeidsinnvandrere benytter velferdsytelser i liten grad det første året, men bruken øker i takt med arbeidsinnvandrernes botid. Økningen over tid er ikke forskjellig for personer fra de nye EU-landene sammenliknet med personer fra andre EØS/EFTA-land og personer fra tredjeland. Noe av økningen i bruken av velferdsytelser må ses i sammenheng med at rettigheter ofte må opparbeides. For eksempel øker bruken av dagpenger og sykepengeri alle grupper med økt botid. Men økt bruk kan også ses i sammenheng med læring: En må ha kunnskap om at en gitt velferdsytelse eksisterer for å kunne søke om å motta ytelsen.

En del innvandrergrupper har betydelig høyere sannsynlighet for å bli uførepensjonert enn den øvrig befolkningen. Tabell 3.8 viser sannsynligheten for at en person blir uførepensjonist basert på erfaringer fra perioden 1992 til 2003. Beregnet sannsynlighet tar utgangspunkt i en tenkt referanseperson. Dette gjøres for kunne sammenlikne ulike grupper, for eksempel innvandrere med nordmenn som i størst mulig grad har de samme bakgrunnsegenskapene når det gjelder kjønn, alderssammensetning, utdanningsnivå mv.

Personer fra Nord-Afrika og Midt-Østen har en uføresannsynlighet som ligger betydelig høyere enn for personer uten innvandringsbakgrunn. For mange andre innvandrergrupper er sannsynligheten for å bli uførepensjonert på om lag samme nivå eller i noen tilfeller vesentlig lavere, enn for personer uten innvandringsbakgrunn. I denne kategorien kommer innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania, men også fra Afrika sør for Sahara, Sørøst Asia og Sør-Amerika. Blant innvandrere fra Øst-Europa er sannsynligheten for å bli uførepensjonist litt høyere enn for personer uten innvandringsbakgrunn.

Det er ikke grunnlag for å gjøre antakelser om ytelser fra velferdsordningene til arbeidsinnvandrere, på lengre sikt. Erfaringene fra tidligere perioder med arbeidsinnvandring viser at en høy andel av arbeidsinnvandrerne som kom tidlig på 1970-tallet, ble uførepensjonister til tross for høy yrkesdeltakelse de første årene i Norge, jf. boks 3.4. Dette illustrerer at den langsiktige tilpassingen kan bli en annen enn den kortsiktige tilpasningen. Vi skal likevel være forsiktig med å anta at det samme vil skje med dagens arbeidsinnvandrere, da dagens arbeidsinnvandring skjer under andre rammebetingelser og på mange måter er forskjellig fra innvandringen på 1970-tallet. Både lavere yrkesfrekvenser og høyere uføretilbøyelighet for grupper av innvandrere tyder likevel på at enkelte innvandrergrupper har større problemer på arbeidsmarkedet enn andre.

3.11 Oppsummering

Siden 2004 har det vært en sterk vekst i arbeidsinnvandringen til Norge. Veksten har vært dominert av innvandrere fra de nye EU-landene, særlig Polen, men det har også vært vekst i arbeidsinnvandringen fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Om lag 90 pst. av tillatelsene er gitt til borgere av land i EØS/EFTA-området. Langt de fleste er menn. Arbeidsinnvandrere er særlig brukt i landbruket, i bygg- og anlegg, i industrien og i hotell- og restaurant.

De fleste arbeidsinnvandrere bosetter seg ikke, men er i landet i mindre enn seks måneder. Mange av disse kommer tilbake året etter. Erfaringen fra første halvdel av 1990-tallet er at mer enn 2/3 av de arbeidsinnvandrerne som bosetter seg i Norge, reiser ut av landet innen ti år.

Arbeidsinnvandrere har høy yrkesdeltakelse. Lønnsveksten for gruppen nyankomne arbeidsinnvandrere har gjennomgående vært noe lavere enn lønnsveksten for alle arbeidstakere. Lønnsnivået ser ut til å variere mye. En ikke ubetydelig andel oppgir å være betalt under tarifflønn. Bruken av velferdsytelser blant arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene er lavere enn for gjennomsnittet for nyankomne innvandrere.

4 Rekruttering fra utlandet

4.1 Virksomhetenes rekrutteringspraksis

4.1.1 Virksomhetenes behov for arbeidskraft

EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen innebærer at det er fri bevegelighet for arbeidstakere, tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende innenfor EØS/EFTA-området. EU-utvidelsene i 2004 og 2007 og utvidelsene av EØS-avtalen medførte at det ble mulig å rekruttere alle typer arbeidskraft fra de nye EU-landene. I tillegg kan visse typer arbeidskraft rekrutteres fra tredjeland, jf. kapittel 5. Til sammen gir dette norske bedrifter og virksomheter gode muligheter for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet.

Under høykonjunkturen de siste årene har bedriftene hatt stort behov for arbeidskraft. I Arbeids- og velferdsetatens bedriftsundersøkelse høsten 2007 oppga bedriftene at de manglet til sammen 132 400 personer, og 44 pst. av bedriftene opplevde at de hadde rekrutteringsproblemer. Spesielt ble det meldt om stor mangel på faglærte arbeidstakere innen industri og bygg og anlegg. Det oppgis også å være stor mangel på ingeniører og sivilingeniører. For øvrig melder de fleste næringene om økt behov for arbeidskraft. I denne situasjonen velger mange bedrifter å rekruttere arbeidskraft fra utlandet.

Det store flertallet av arbeidstakere som rekrutteres fra utlandet, kommer fra andre nordiske land, nye EU-land som Polen og Litauen og andre EU-land som Tyskland og Storbritannia.

Arbeidsmarkedet vil være stramt også i 2008, og interessen for å ansette utenlandsk arbeidskraft vil fortsatt være høy blant norske arbeidsgivere, selv om forventet avtakende sysselsettingsvekst vil kunne dempe behovet. I NHOs periodiske spørreundersøkelse «Næringslivets økonomibarometer» høsten 2007 svarte to av tre bedrifter at de vil benytte seg av utenlandsk arbeidskraft, mens om lag halvparten svarte dette i tilsvarende undersøkelse året før. 28 I bransjene IKT og reiseliv svarer over 80 pst. av de vil benytte utenlandsk arbeidskraft. Også i Perducos undersøkelse 4. kvartal 2007 ga arbeidsgiverne uttrykk for forventninger om økt rekruttering av arbeidskraft fra utlandet. 29 I en rapport fra 2006 fra Bygdeforskning anslår man at det vil bli en betydelig økning i bruken av utenlandsk arbeidskraft i landbruket de nærmeste årene. 30

4.1.2 Virksomhetenes bruk av arbeidskraft fra utlandet

I spørreundersøkelsen fra Perduco ble bedrifter i alle bransjer med unntak av offentlig forvaltning spurt om sin bruk av arbeidskraft fra utlandet. 29 pst. av bedriftene hadde benyttet arbeidskraft fra ett eller flere EU-land i løpet av de siste 12 månedene. Andelen var høyest innenfor primærnæringene (49 pst.) og bygge- og anleggsvirksomhet (44 pst.), og lavest innenfor varehandel (20 pst.). Blant bedriftene som hadde benyttet arbeidskraft fra EU-land oppga flest at de hadde benyttet arbeidskraft fra Polen (44 pst.) og Sverige (33 pst.). For øvrig svarte 16 pst. av bedriftene at de i løpet av de siste 12 månedene hadde benyttet utenlandsk arbeidskraft som ikke kom fra et EU-land. Her var andelen høyest innenfor hotell- og restaurantvirksomhet (40 pst.) og primærnæringene (22 pst.). I spørsmålsstillingen ble det ikke skilt mellom utlendinger som allerede befinner seg i Norge, og personer som rekrutteres fra utlandet.

I november 2006 gjennomførte Fafo en spørreundersøkelse om bruk av utenlandsk arbeidskraft blant medlemsbedriftene i Norsk Industri. 31 43 pst. av bedriftene svarte at de i løpet av de siste 12 månedene hadde brukt utenlandsk arbeidskraft enten i form av ansatte arbeidstakere, innleid arbeidskraft eller underleverandører. Maritim bransje var den bransjen hvor flest bedrifter (71 pst.) oppga at de brukte utenlandsk arbeidskraft. Andre industribransjer som lå over gjennomsnittet, var olje og gass, aluminium, petroleum og landanlegg, kjemisk, teknobedriftene og møbelindustri. Store bedrifter bruker oftere utenlandsk arbeidskraft enn små bedrifter.

Undersøkelsen viser at når ufaglærte utlendinger rekrutteres til industrien, skjer dette først og fremst fra de nye EU-landene. Polen er største bidragsyter. Fagarbeidere rekrutteres i stor grad både fra Polen og nordiske land, men også fra øvrige EU-land og i noen grad fra land utenfor EU. Undersøkelsen viser dessuten at det innenfor industrien har vært mest vanlig å rekruttere ingeniører fra andre nordiske land. En naturlig årsak til dette kan være at de nordiske landene er naboland med lange tradisjoner for å utveksle arbeidskraft og kompetanse, og store likheter når det gjelder språk, utdanning og produksjonsmåter.

Regelverket gir også norske arbeidsgivere gode muligheter til å rekruttere faglærte og spesialister fra land utenfor EØS/EFTA-området. I 2007 ble det til sammen gitt noe under 2700 førstegangs arbeidstillatelser til faglærte og spesialister fra land som ved utgangen av året var utenfor EØS/EFTA-området. Disse utgjør likevel en relativt liten andel av utenlandske arbeidsinnvandrere på dette kompetansenivået. Flertallet kommer fra nordiske land eller fra EØS/EFTA-området ellers, jf. kapittel 3.

Arbeidsgiverne har gitt uttrykk for at saksbehandlingstiden for arbeidstillatelser er en hindring for rekruttering av fagarbeidere og spesialister fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Arbeidstillatelser fordelt på næringer

Statistikken over arbeidstillatelser for 2007 fordelt på næringer viser at jordbruk og fiske med oppdrett var den næringen hvor det ble gitt flest tillatelser (23 pst. av tillatelsene). Deretter fulgte bygg og anlegg (20 pst.), industriproduksjon (13 pst.) og samferdsels-, handels-, hotell- og restaurantvirksomhet (11 pst.). Formidling og utleie av arbeidskraft står oppført med 12 pst. av tillatelsene. En betydelig andel av disse knytter seg til bygg- og anleggsvirksomhet og kommer i tillegg til de 20 pst. av tillatelsene som ble gitt i forbindelse med direkte ansettelser hos arbeidsgivere i den næringen. Tallene viser at arbeidsinnvandrerne arbeider i de fleste næringene, og at mange næringer har betydelige innslag av arbeidsinnvandrere. Arbeidstakere fra andre nordiske land og arbeidstakere fra de gamle EU-landene som er her for arbeidsforhold med varighet inntil tre måneder, omfattes for øvrig ikke av statistikken over arbeidstillatelser.

For mer statistikk om arbeidsinnvandring til Norge vises det til kapittel 3.

Nærmere om landbruket

I landbruksnæringen er det lang tradisjon for å rekruttere sesongarbeidstakere fra utlandet. I 2003 ble det gitt sesongarbeidstillatelse til nesten 18 000 utenlandske arbeidstakere. De fleste sesongarbeidstakerne kommer fra land som ble medlem av EU i mai 2004. Dette rekrutteringsmønsteret er i stor grad videreført etter EU-utvidelsen, jf. kapittel 3. I tillegg rekrutteres mange sesongarbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-området. I 2007 ble det gitt drøye 1800 sesongarbeidstillatelser til arbeidstakere fra land som ved utgangen av året var utenfor EØS/EFTA-området. 32

En undersøkelse utført av Bygdeforskning anslår at 14 pst. av norske gårdsbruk brukte utenlandsk arbeidskraft i 2005. 33 Andelen som hadde benyttet utenlandsk arbeidskraft, var størst blant grønnsaksprodusentene (43 pst.) og frukt- og bærprodusentene (35 pst.). Målt i antall årsverk var bruken av utenlandsk arbeidskraft størst innenfor melkeproduksjon og annet husdyrhold. Dette kan forklares med at arbeidstakere på gårdsbruk med planteproduksjon som oftest har kortvarige ansettelsesforhold knyttet til innhøstningsarbeid. Innen husdyrhold er det derimot relativt vanlig med ansettelser av lengre varighet, for eksempel gjennom hele sommerhalvåret, og i noen tilfeller også på helårsbasis. Bygdeforskning anslår at den utenlandske arbeidsstyrken utførte om lag 4800 årsverk i landbruket i 2005.

Arbeidsinnvandrernes kompetansenivå

Flertallet av de som rekrutteres fra utlandet, er ufaglærte (f.eks. sesongarbeidere i landbruket) eller personer med fagutdanning (f.eks. håndverkere). Det er også en del virksomheter som rekrutterer arbeidstakere med universitets- eller høyskoleutdanning, f.eks. ingeniører, IT-konsulenter og helsepersonell.

Det framgår av de nevnte undersøkelsene til Fafo og Bygdeforskning, samt en tidligere undersøkelse fra Perduco 34, at arbeidsgivere som rekrutterer arbeidskraft fra utlandet, stort sett er fornøyd med denne arbeidskraften, herunder arbeidstakernes kompetanse. Arbeidsgiveres utfordringer knyttet til de utenlandske arbeidstakerne synes hovedsakelig å være språkproblemer og manglende kjennskap til norske HMS-regler. Det er ofte behov for noe opplæring i virksomheten etter ankomst.

4.1.3 Ulike motiver for rekruttering fra utlandet

I Fafos undersøkelse blant industribedrifter var den vanligste begrunnelsen for rekruttering av utenlandsk arbeidskraft at det var vanskelig å få tak i samme type kompetanse i Norge. 35 I Fafos bedriftsundersøkelse 2006 – som omfatter bygg og anlegg, utvalgte industribransjer, renhold og hotell og restaurant – svarte et flertall av bedriftene at mangel på norsk arbeidskraft var viktigste motiv for å rekruttere arbeidskraft fra de nye EU-landene. 36 Mangel på arbeidskraft kan gjelde generelt innenfor visse bransjer. En del virksomheter kan dessuten ha behov for arbeidskraft med en spesiell kompetanse som det er nødvendig eller hensiktsmessig å rekruttere fra utlandet. Eksempler på dette kan være høyt kvalifisert personell som skal utføre forsknings- eller utviklingsoppgaver, eller personer med merkantil-, bransje- og språkkompetanse som er viktig for bedrifter som har handelsforbindelser med bestemte land. Det kan også dreie seg om spesialister med teknisk nøkkelkompetanse knyttet til produksjonsprosesser som benyttes av bedrifter i flere land innenfor samme konsern.

Behovet for utenlandsk arbeidskraft vil ofte være midlertidig, for eksempel knyttet til tidsbegrensede oppdrag eller sesong- eller konjunkturmessige topper i produksjonen. Tilgang på utenlandsk arbeidskraft i slike situasjoner skaper økt fleksibilitet for virksomhetene og forenkler deres tilpasning til svingningene i aktivitetsvolumet. Det kan også være behov for vikarer i forbindelse med ferieavvikling, permisjoner, sykefravær mv. I Fafos bedriftsundersøkelse 2006 svarte 9 pst. at økt fleksibilitet med hensyn til arbeidstid var det viktigste motivet for å bruke arbeidskraft fra de nye EU-landene, mens 16 pst. svarte at dette var nest viktigste motiv.

Å sette ut oppgaver til utenlandske firmaer, eller leie inn arbeidskraft fra utenlandske bemanningsselskaper, kan være en strategi for å redusere lønnskostnadene. Dersom en norsk virksomhet benytter utenlandsk arbeidskraft gjennom kjøp av tjenester fra utenlandske underentreprenører eller leier inn arbeidskraft fra et bemanningsselskap i utlandet, vil lønnsnivået i arbeidstakernes hjemland kunne være utgangspunkt for kostnadskalkylen med mindre det gjelder oppdrag i næringer med allmenngjorte tariffavtaler.

Det er grunn til å anta at en del arbeidsgivere som ansetter arbeidstakere fra utlandet, også har et mål om å redusere lønnskostnadene sine. I Fafos bedriftsundersøkelse fra 2006 svarte 13 pst. av bedriftene at reduserte lønnskostnader var det viktigste motivet for å bruke arbeidskraft fra de nye EU-landene, mens 18 pst. svarte at dette var nest viktigste motiv. I utgangspunktet skal arbeidstakere fra de nye EU-landene lønnes etter norske tariffavtaler. En mulig forklaring på at utenlandske arbeidstakere likevel kan bli billigere, er at disse ofte godtar tariffestet minstelønn selv om det vanlige lønnsnivået i bransjen er høyere. Dessuten kan det være en sammenheng mellom lønnsnivået og omfanget av utenlandsk arbeidskraft i bransjen. For eksempel kan det tenkes at lønnsnivået i landbruket er en medvirkende årsak til at det er vanskelig å rekruttere innenlandsk arbeidskraft til sesongarbeid i denne næringen. I rapporten fra Fafo nevnes lavt sykefravær og vilje til å jobbe overtid uten ekstra godtgjørelse blant flere mulige årsaker til at arbeidsgivere kan oppnå reduserte lønnskostnader ved å benytte utenlandske arbeidstakere. 37

For utenlandske arbeidstakere som skal bruke lønn opptjent i Norge på et betydelig lavere prisnivå i hjemlandet, for eksempel i de nye EU-landene, vil også lønninger som ligger lavere enn det som er vanlig for norske arbeidstakere, kunne framstå som relativt attraktive, jf. kapittel 10. At bedrifter oppnår reduserte kostnader ved å rekruttere arbeidskraft fra utlandet kan også ha sammenheng med at bedriftene på denne måten får økte muligheter for fleksibel bruk av arbeidskraft.

4.1.4 Tilknytningsformer

Norske virksomheter har følgende muligheter dersom de ønsker å benytte arbeidskraft fra utlandet:

• Ansette arbeidstakerne, fast eller midlertidig.

• Kjøpe tjenester, enten i form av innleie fra vikarbyrå og bemanningsselskap eller bruk av utenlandsk underentreprenør.

• Benytte selvstendig næringsdrivende.

Som et alternativ til produksjon i egen regi hjemme, kombinert med behov for rekruttering av utenlandsk arbeidskraft, kan bedriftene også velge å flytte hele eller deler av virksomheten til utlandet. Dette kan skje ved kjøp av tjenester som produseres ute, f.eks. IKT-tjenester fra India, eller ved at bedriften etablerer seg med eget kontor eller datterselskap ute. Det kan være flere og sammensatte årsaker til at bedriftene velger å flytte virksomhet ut av landet, jf. kapittel 10. Noen av årsakene kan være sammenfallende med beslutningen om å rekruttere arbeidskraft fra utlandet, for eksempel mangel på arbeidskraft og kompetanse i Norge. Slik sett vil rekruttering av arbeidskraft fra utlandet og utflytting av produksjon kunne være alternative strategier for å møte utfordringene som følge av mangel på arbeidskraft.

Innleid arbeidskraft vil være omfattet av ulike regelverk avhengig av om den leies inn fra et norsk eller utenlandsk bemanningsselskap. Ved innleie fra et norsk selskap vil de utenlandske arbeidstakerne være ansatt i dette selskapet med norske lønns- og arbeidsvilkår. Ved innleie fra et bemanningsselskap som er hjemmehørende i utlandet, vil arbeidstakerne være ansatt i selskapet i sitt hjemland. Lønnsvilkår vil da følge hjemlandets regler når de innleide arbeidstakerne utfører arbeid i Norge. Det samme gjelder for arbeidstakere som er ansatt hos en utenlandsk underleverandør. I de bransjene hvor det foreligger forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler, vil minstekravene til lønns- og arbeidsvilkår (i disse forskriftene) også gjelde for arbeidstakere som er innleid fra utenlandsk bemanningsselskap eller ansatt hos en utenlandsk underleverandør. Så langt er tariffavtaler blitt allmenngjort for bygningsarbeid på byggeplasser i hele landet, elektrofag i Oslofjordområdet og arbeid på enkelte petroleumsanlegg på land. Selvstendig næringsdrivende omfattes ikke av allmenngjøring og kan prise tjenestene sine fritt, også i bransjer hvor tariffavtaler er allmenngjort. For en nærmere omtale av allmenngjøring vises det til kapittel 7.

Lønns- og prisnivået i de nye EU-landene er betydelig lavere enn i Norge. Kostnaden ved å benytte utenlandsk arbeidskraft fra disse landene vil derfor kunne variere betydelig med hvilken tilknytningsform som benyttes. Tilknytningsform er et tilleggsmoment når bedriftene skal hente inn utenlandsk arbeidskraft, jf. 4.1.3.

I industrien tilsier anslag fra 2006 at flesteparten (61 pst.) av de utenlandske arbeidstakerne da var innleid, 34 pst. var fast ansatt, mens 5 pst. var midlertidig ansatt. 38 Antallet utenlandske arbeidstakere med disse tilknytningsformene ble anslått til å utgjøre mellom 8000 og 10 000 personer, dvs. 7 – 9 pst. av arbeidstakerne i Norsk Industris medlemsbedrifter. Bruk av utenlandsk arbeidskraft gjennom underentrepriser var ikke tatt med i disse anslagene.

I landbruket og i hotell- og restaurantnæringen er ansettelser den vanligste tilknytningsformen ved rekruttering av utenlandsk arbeidskraft. Det framgår av undersøkelser gjennomført av Perduco, Fafo og Bygdeforskning. 39

4.1.5 Rekrutteringskanaler

Bedriftene kan benytte ulike rekrutteringskanaler når de rekrutterer arbeidskraft fra utlandet. Tabell 4.1 viser hvilke rekrutteringskanaler et utvalg bedrifter fra alle bransjer med unntak av offentlig forvaltning oppgir å ha brukt ved rekruttering av arbeidskraft fra EU-land.

Eget nettverk var den rekrutteringskanalen flest bedrifter oppga å ha benyttet, fulgt av stillingsannonser i aviser og på internett og rekrutteringsbyrå i Norge. EURES var den kanalen færrest bedrifter oppga å ha benyttet. Undersøkelsen gir ikke svar på hvor ofte hver enkelt rekrutteringskanal blir benyttet da bedriftene kun svarte på om de hadde benyttet de ulike rekrutteringskanalene en eller annen gang.

Undersøkelsen viser for øvrig at det er store forskjeller mellom bransjene når det gjelder bruk av rekrutteringskanaler. Transport og kommunikasjon var den bransjen hvor flest bedrifter (98 pst.) oppga å ha benyttet eget nettverk, tett fulgt av primærnæringene (97 pst.). 40 Innenfor samtlige bransjer oppga et flertall av bedriftene at de hadde benyttet denne rekrutteringskanalen. Transport og kommunikasjon var også den bransjen hvor flest bedrifter oppga å ha benyttet stillingsannonser i aviser og på internett (65 pst.), rekrutteringsbyrå i Norge (42 pst.) og kjøp av tjenester av en bedrift fra de nye EU-landene (25 pst.). Varehandel var den bransjen hvor flest bedrifter oppga å ha benyttet rekrutteringsbyrå i utlandet (16 pst.), mens EURES var benyttet av flest bedrifter innenfor hotell og restaurantvirksomhet (10 pst.).

Når det gjelder primærnæringene, understøtter disse resultatene antakelser Bygdeforskning gjør i sin rapport om at bruk av nettverk er den dominerende rekrutteringskanalen innenfor landbruket. 41 Bruk av eget nettverk vil kunne være fordelaktig både ved at det innebærer lave transaksjonskostnader og ved at det gir ekstra trygghet for at den som ansettes er godt egnet for jobben.

Virksomhetenes valg av rekrutteringskanal vil også kunne være avhengig av stillingens karakter, herunder hvilke kompetansekrav som stilles til arbeidstakerne som skal rekrutteres. Rekrutteringsmetodene vil f.eks. kunne være forskjellige alt ettersom det dreier seg om sesongarbeidstakere i landbruket, fagarbeidere i industrien, spesialister med teknisk nøkkelkompetanse eller personer med særlig merkantil kompetanse knyttet til handel med bestemte land.

Tabell 4.2 viser resultatene fra en undersøkelse fra Fafo der de industribedriftene som hadde ansatt utenlandske arbeidstakere med universitets- eller høgskolekompetanse, fikk spørsmål om hvilken rekrutteringskanal som var viktigst.

Den vanligste rekrutteringskanalen for industribedrifter ved rekruttering av ansatte på universitets- og høgskolenivå var å henvende seg direkte til arbeidsmarkedet gjennom annonser i utlandet. Dessuten benyttet mange virksomheter rekrutteringsbyråer og intern rekruttering i konsernet. EURES og offentlig arbeidsmarkedsetat i utlandet spiller en mindre rolle. En relativt stor andel av bedriftene krysset av for svaralternativet «Andre rekrutteringskanaler». Eksempel på andre rekrutteringskanaler kan være at utenlandske arbeidssøkere sender en åpen søknad eller på annen måte selv tar kontakt med en norsk bedrift uten at bedriften har utlyst en ledig stilling.

Undersøkelsene gjengitt i tabell 4.1 og 4.2 er ikke direkte sammenliknbare da både spørsmålsstillingen, svaralternativene og utvalgene er ulike. Likevel er det i de to undersøkelsene kun henholdsvis 5 pst. og 4 pst. av arbeidsgiverne som oppgir at de har benyttet EURES ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet, noe som kan tyde på at denne rekrutteringskanalen spiller en relativt beskjeden rolle. Flere forhold kan tilsi at betydningen til EURES her undervurderes: (i) En del arbeidsgivere som har fått informasjon og hjelp til å lyse ut stillingsannonser i utlandet eller annen bistand i forbindelse med rekruttering fra utlandet, kan ha oppfattet dette som bistand fra Arbeids- og velferdsetaten, også i tilfeller hvor EURES-nettverket har bistått. I Fafos undersøkelse oppgir 9 pst. av bedriftene at de har benyttet «Aetat/NAV», mens dette ikke forekommer som svaralternativ i Perducos undersøkelse. (ii) Bruk av bemanningsselskaper er vanlig ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet, og slike selskaper samarbeider med EURES i betydelig omfang. Dette blir ikke tilstrekkelig fanget opp i de to undersøkelsene. (iii) En rekruttering kan være resultat av at en utenlandsk arbeidssøker har fått stillingsinformasjon eller generell informasjon om jobbsøking og jobbmuligheter i Norge gjennom EURES uten at arbeidsgiver selv har vært i kontakt med EURES. Slik rekruttering vil ikke være fanget opp av undersøkelsene.

4.2 Vikarbyråers og bemanningsselskapers rolle

4.2.1 Norske vikarbyråer og bemanningsselskaper

Norske vikarbyråer og bemanningsselskaper spiller en betydelig rolle når det gjelder rekruttering av arbeidskraft fra utlandet. 42 Vanlige grunner til at en del norske virksomheter velger å benytte bemanningsselskap framfor å administrere rekrutteringsprosessen selv, er at det oppfattes som arbeidsbesparende, at man ønsker å redusere visse typer risiko knyttet til rekruttering og at det gjør det mulig å skaffe arbeidskraft fra utlandet med den etterspurte kompetansen relativt raskt. Dessuten tilbyr bemanningsselskapene utleie av arbeidskraft, noe som innebærer at arbeidstakeren er ansatt i bemanningsselskapet mens vedkommende utfører arbeid hos en oppdragsgiver.

De fleste virksomhetene som benytter bemanningsselskap i forbindelse med rekruttering fra utlandet, leier inn den utenlandske arbeidskraften. Dette må ses i sammenheng med at mange bedrifter har behov for arbeidskraft for å avhjelpe midlertidige produksjonstopper knyttet til sesong- eller konjunkturmessige variasjoner, eller tidsbegrensede oppdrag. Det er ikke uvanlig at utenlandske arbeidstakere som har vært utleid til en oppdragsgiver, senere blir ansatt hos denne. Innleie av arbeidstakere kan således også fungere som utprøving av arbeidstakere.

Nesten all utenlandsk arbeidskraft som rekrutteres gjennom bemanningsselskaper, rekrutteres fra andre EØS/EFTA-land, og mange rekrutteres fra Polen. Den første tiden etter EU-utvidelsen rekrutterte bemanningsselskapene hovedsakelig arbeidstakere til bygge- og anleggsnæringen. Utviklingen på arbeidsmarkedet har medført at de nå rekrutterer utenlandske arbeidstakere til en rekke bransjer.

Bemanningsselskaper i Norge har som regel egne nettverk og samarbeidspartnere i andre land som benyttes når de rekrutterer arbeidskraft fra utlandet. De største bemanningsselskapene inngår gjerne i internasjonale konsern og har søsterbedrifter i andre land som kan bistå i rekrutteringsprosessen. Aktuelle arbeidstakere rekrutteres i sitt hjemland gjennom ulike former for annonsering og andre rekrutteringskanaler. Noen bemanningsselskaper samarbeider med arbeidsmarkedsetatene i andre land og med EURES, blant annet gjennom felles deltakelse på rekrutteringsmesser i utlandet.

En del arbeidstakere som bemanningsselskaper rekrutterer fra land utenfor Norden, gjennomgår forberedende aktiviteter i sitt hjemland. Det kan for eksempel være praktisk testing av yrkeskompetanse eller språkopplæring i norsk. Det er også vanlig at bemanningsselskapene tilrettelegger for de utenlandske arbeidstakerne ved å skaffe bolig i Norge eller tilby språkopplæring i norsk etter at arbeidsforholdet er påbegynt i Norge.

Arbeidstakere fra nye EU-land av 2004, samt arbeidstakere fra det øvrige EØS/EFTA-området (unntatt Norden) som er utleid ut over tre måneder, skal ha oppholdstillatelse som arbeidstaker. I 2007 ble det gitt omlag 12 000 slike tillatelser i forbindelse med formidling og utleie av arbeidskraft.

4.2.2 Utenlandske vikarbyråer og bemanningsselskaper

Norske bedrifter kan også leie inn arbeidskraft fra utenlandske bemanningsselskaper. 43 Dersom de utenlandske arbeidstakerne som leies ut til norsk oppdragsgiver er ansatt hos bemanningsselskapet i hjemlandet, er selve utleietjenesten å regne som grenseoverskridende tjenesteyting. Dette innebærer at kravene i utsendingsdirektivet gjelder. Dette er implementert i norsk rett. Her stilles det krav om at vilkårene i arbeidsmiljøloven gjelder bl.a. vedrørende arbeidstid og HMS-regler. Da Norge ikke har minstelønn, legger ikke norsk regelverk føringer for avlønningen, unntatt i bransjer hvor det er truffet allmenngjøringsvedtak, jf. nærmere omtale i kapittel 7. I bransjer der allmenngjøringsvedtak ikke er truffet, kan arbeidstakere som er ansatt i et utenlandsk bemanningsselskap, bli tilbudt lønn som er vesentlig lavere enn det som følger av norske lønnsvilkår.

4.3 Myndighetenes system og erfaringer

4.3.1 Arbeids- og velferdsetatens ordinære arbeidsformidling

EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for arbeidstakere medfører at arbeidssøkere fra andre EØS-land fritt kan søke arbeid i Norge. De har rett til å registrere seg som arbeidssøkere hos Arbeids- og velferdsetaten og få samme service på NAV-kontorene som innenlandske borgere, jf. kapittel 8.

4.3.2 EURES

Det europeiske arbeidsformidlingsnettverket EURES (EURopean Employment Services) er et forpliktende samarbeid mellom de offentlige arbeidsmarkedsmyndighetene i EØS/EFTA-området, EU-kommisjonen og partene i arbeidslivet. EURES er EØS/EFTA-landenes praktiske verktøy for å fremme mobilitet på arbeidsmarkedet i Europa. EURES tilbyr arbeidssøkere og arbeidsgivere informasjon og veileding om jobb- og rekrutteringsmuligheter i andre EØS/EFTA-land, og bistår med praktisk rekrutteringsbistand til arbeidsgivere.

EURES består av et omfattende nettverk av spesialutdannete EURES-rådgivere. Ved inngangen til 2008 var 732 EURES-rådgivere ansatt i de 31 landene som inngår i EURES-nettverket i Europa. EURES har en egen europeisk jobbmobilitetsportal på internett. Hovedtjenestene på denne portalen er en felles europeisk stillingsdatabase hvor arbeidssøkere kan finne aktuelle ledige stillinger i alle EØS/EFTA-land, og en CV-database for mobile arbeidssøkere hvor interesserte arbeidsgivere kan søke etter kvalifisert arbeidskraft. Stillinger som lyses ut offentlig på nav.no, blir automatisk tilgjengelige gjennom den europeiske stillingsbasen på EURES-portalen. På EURES-portalen finnes også en informasjonsdatabase om arbeids- og leveforhold i alle medlemslandene.

Den norske delen av EURES har en egen nettside hvor både arbeidsgivere og arbeidssøkere kan finne nyttig informasjon og praktiske tips, herunder brosjyrer og faktaark. Informasjon som retter seg mot utenlandske arbeidssøkere, er tilgjengelig på flere språk. EURES bistår dessuten arbeidsgivere med å finne ledig arbeidskraft i andre EØS/EFTA-land blant annet ved utforming av stillingsannonser. I tillegg kan norske arbeidsgivere delta på rekrutteringsmesser som arrangeres av EURES-nettverket i de landene som har overskudd på arbeidskraft. Gjennom EURES bistår Arbeids- og velferdsetaten arbeidsgivere med å finne fram til aktuelle rekrutteringsmesser, deltar på messene med generell informasjon om Norge og kan eventuelt også bistå i forbindelse med intervju av aktuelle arbeidssøkere.

EURES startet i oktober 2006 et prosjekt for rekruttering av ingeniører fra andre EØS/EFTA-land, hovedsakelig til energisektoren og byggesektoren. I løpet av 2007 har dette prosjektet fått et betydelig omfang. Ingeniørene rekrutteres blant annet gjennom målrettede rekrutteringsmesser, og de registreres i en egen CV-base. Interesserte bedrifter som tar kontakt med EURES, får tilsendt CV-er på aktuelle kandidater. En del bedrifter deltar også selv på rekrutteringsmessene.

Fra våren 2008 tilbyr EURES økt tilgjengelighet for brukere gjennom egen informasjonstjeneste for arbeidsgivere ved Arbeids- og velferdsetatens Servicesenter i Mo i Rana. Her kan arbeidsgivere få basisinformasjon pr. telefon eller e-post om utlysning av stilling i Europa, informasjon om planlagte rekrutteringsmesser og henvisning til nærmeste EURES-rådgiver.

4.3.3 Nordisk og annet regionalt samarbeid

Norden fungerer på mange måter som et naturlig felles arbeidsmarked, blant annet som følge av felles språk og kultur, og relativt korte avstander, spesielt i de grensenære områdene. Myndighetene i de nordiske landene har lagt vekt på å tilrettelegge særskilt for arbeidstakermobilitet i Norden gjennom overenskomsten om et felles nordisk arbeidsmarked. Nordiske borgere trenger ikke oppholdstillatelse for å ta arbeid i et annet nordisk land. For eksempel har Norge og Sverige gjennom flere perioder hatt god nytte av arbeidskraftsutveksling mellom landene. Ledig arbeidskraft har kunnet trekke fordel av bedre økonomiske tider på den andre siden av grensen ved å ta arbeid der, enten ved å flytte eller pendle. På begynnelsen av 1990-tallet tok mange nordmenn arbeid i Sverige, en tendens som avtok mot midten av det samme tiåret. De senere årene har strømmen gått den andre veien. Et stort antall svensker arbeider i norske bedrifter, spesielt i handels- og servicebransjen i de større byene (særlig i Sørøst-Norge) og innen sesongbetont turisme. Bygg- og anleggsbransjen og helsesektoren er også bransjer hvor arbeidstakere fra Sverige og andre nordiske land tradisjonelt har bidratt til å dekke arbeidskraftbehovet når det har vært mangel på arbeidskraft i Norge.

Flere steder i landet samarbeider Arbeids- og velferdsetaten på regionalt eller fylkesnivå med arbeidsmarkedsetatene i Sverige og Finland om formidling av arbeidskraft på tvers av grensene. I Morokulien Infocenter på den norsk-svenske grensen etablerte den norske og svenske arbeidsmarkedsetaten i 1997 et felles kontor. Dette kontoret, «NAV Indre Skandinavia» eller «Grensetjenesten», har informasjon og arbeidsformidling som sine oppgaver, og bistår både arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Det Nordre nordiske nettverket er et regionalt nettverk innad i EURES hvor arbeidsmarkedsetatene i de nordlige delene av Norge, Sverige og Finland, samt Island samarbeider for å fremme mobiliteten på arbeidsmarkedet innenfor denne delen av Norden. Deltakerne i nettverket bistår hverandre med utlysning av stillinger og søk etter aktuelle kandidater. De utveksler løpende informasjon om utviklingen på arbeidsmarkedet lokalt, regionalt og nasjonalt i de ulike landene.

Det foregår også betydelig samarbeid i nordområdene, blant annet mellom Arbeids- og velferdsetaten og sysselsettingstjenesten i Murmansk fylke. I kapittel 15 er disse samarbeidsprosjektene nærmere omtalt.

4.3.4 Erfaringer fra Aetats helserekrutteringsprosjekt

I årene 1998 – 2003 hadde Aetat en egen prosjektorganisasjon som i samarbeid med arbeidsgivere rekrutterte helsepersonell (leger, sykepleiere, hjelpepleiere og tannleger) fra utlandet. I denne perioden ble det totalt rekruttert 1883 helsearbeidere, hovedsakelig fra Tyskland, Finland, Østerrike, Italia og Polen. De viktigste suksessfaktorene for dette prosjektet var at Aetat samarbeidet tett både med norske arbeidsgivere og med utenlandske arbeidsmarkedsmyndigheter, samt at de utenlandske helsearbeiderne fikk norskopplæring i hjemlandet før de kom til sin nye arbeidsplass i Norge.

En erfaring som ble gjort i forbindelse med Aetats helserekrutteringsprosjekt, var at det kan være vanskelig og tidkrevende for helsepersonell fra land utenfor EØS/EFTA-området å få godkjent fagutdanningen fra hjemlandet slik at de oppnår norsk autorisasjon. De fleste helsearbeiderne fra tredjeland må gjennomføre tilleggskurs i Norge.

Arbeids- og velferdsetaten har også gjennomført andre mer avgrensede rekrutteringsframstøt i utlandet. Foranledningen har enten vært generelle signaler om store rekrutteringsproblemer innenfor bestemte bransjer eller konkrete rekrutteringsoppdrag fra arbeidsgivere. Etatens erfaring er at rekrutteringsframstøt i utlandet kun er hensiktsmessig dersom det gjennomføres i et forpliktende samarbeid med arbeidsgivere som først har meldt et konkret antall ledige stillinger til etaten, og det ikke har vært mulig å besette disse stillingene med innenlandsk arbeidskraft.

4.3.5 Forskerrekruttering

EU-kommisjonen har i samarbeid med de nasjonale myndighetene tilrettelagt særskilt for internasjonal rekruttering av særlig kompetent arbeidskraft ved å etablere et eget nettverk for formidling av forskere.

ERA-MORE (European Network of Mobility Centres) er et nettverk av mobilitetssentre som skal fremme mobilitet av forskere mellom europeiske land, med en tilhørende nasjonal internettportal. Den nasjonale portalen er lenket opp til en sentral europeisk portal. Store land har flere nasjonale mobilitetssentre. Norge har ett som er lokalisert i Forskningsrådet. Den norske portalen har adressen www.forskningsradet.no/eracareers.

ERA-MORE skal gjøre det enklere for forskere å finne arbeid i et annet land. Det skjer gjennom å gi relevant informasjon om stillinger og tips om regelverk og administrative forhold. Samtidig hjelper mobilitetssentrene og portalen landets egne institusjoner med å tilrettelegge for mobilitet. Internasjonal forskermobilitet skal stimuleres. Derigjennom utvikles institusjonene, og de kan bedre sin konkurranseevne. En av portalens viktige funksjoner er at den brukes til internasjonal utlysning av vitenskapelige stillinger. Stillingene utlyses på den europeiske portalen som har adresse http://ec.europa.eu/eracareers. Dette bidrar til større eksponering og gjør det enklere for utenlandske forskere å orientere seg på det norske arbeidsmarkedet.

På den norske nasjonale portalen finnes det i tillegg informasjon om blant annet arbeids- og oppholdstillatelse, skatteregler, trygderettigheter, toll og avgifter. Mye av informasjonen oppgis via lenker til de aktuelle etatenes internettsider. Portalen inneholder også mer generell informasjon om Norge som oppholdsland.

I regi av portalen og mobilitetssenteret arrangeres også kontaktmøter mellom forskningsinstitusjoner og de offentlige etatene en utenlandsk arbeidssøker må forholde seg til. Dette fremmer økt kunnskap om regelverk og prosedyrer. Slik kunnskap forenkler rekrutteringsprosessen og gjør det lettere for institusjonene å bistå utenlandske arbeidstakere. Hyppigere kontakt fører også til økt samarbeid mellom de ulike etatene, noe som også kan forenkle den prosessen en utenlandsk arbeidssøker må gjennom.

Forskningsrådet forvalter på vegne av Kunnskapsdepartementet ansvaret for portalen og mobilitetssenteret, som fram til utgangen av 2007 var finansiert av EU-kommisjonen. Arbeidet med ERA-MORE-portalen og mobilitetssenteret vil fortsatt ha høy prioritet og være et viktig bidrag til å øke rekrutteringen til norske forskningsmiljøer.

4.4 Oppsummering

Det er fri bevegelighet for alle typer arbeidskraft innenfor EØS/EFTA-området. I tillegg er det relativt gode muligheter i det norske regelverket for rekruttering også fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Det stramme arbeidsmarkedet i Norge de siste årene har medført at norske virksomheter i stadig større grad benytter seg av muligheten til å rekruttere arbeidskraft fra utlandet. Behovet for utenlandsk arbeidskraft blir i hovedsak dekket av borgere fra andre nordiske land, nye EU-land som Polen og Litauen og andre EU-land som Tyskland og Storbritannia. Det er foreløpig relativt liten arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området. I landbruksnæringen er det lang tradisjon for å rekruttere sesongarbeidstakere fra utlandet. I tillegg har bygg- og anleggsbransjen fått markant innslag av utenlandsk arbeidskraft etter EU-utvidelsen i 2004. Nå rekrutteres det også utenlandsk arbeidskraft i betydelig omfang til industrien og en rekke andre bransjer. De fleste arbeidstakerne som rekrutteres fra utlandet, er ufaglærte eller faglærte, mens det er færre med høyere utdanning.

Virksomheter som skal ansette arbeidstakere fra utlandet, benytter ulike rekrutteringskanaler, for eksempel forskjellige former for annonsering, eller bruk av eget nettverk. Mange virksomheter benytter bemanningsselskaper. Enkelte bemanningsselskaper tilrettelegger i den forbindelsen særskilt for de utenlandske arbeidstakerne, for eksempel ved å tilby språkopplæring i norsk i hjemlandet eller ved å bistå med å skaffe bolig i Norge. Arbeids- og velferdsetaten har en egen tjeneste, EURES, som blant annet har spesialkompetanse på rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.

5 Regelverk for tillatelser til arbeid

5.1 Hovedlinjer i utviklingen av den regulerte arbeidsinnvandringen

5.1.1 Regulering av innvandring

Den moderne utlendingslovgivningen utviklet seg gradvis i forrige århundre. Det startet med en begrenset lov om anmeldelse av reisende og fremmede i 1901, via en rekke kontrolltiltak under første verdenskrig, fremmedloven av 1927 som blant annet innførte et generelt krav om arbeidstillatelse, fremmedloven av 1956 og forskrift om midlertidig innvandringsstopp av 1975. Ved hver store revisjon har man i noen grad bygd videre på sentrale elementer i tidligere lovgivning samtidig som det er foretatt til dels betydelige endringer.

Lovgivningen er blitt mer omfattende. Den har hatt som mål å sikre en regulert og kontrollert innvandring. Praktiseringen av reglene har variert. Fra fremmedloven av 1956 trådte i kraft fram til først på 1970-tallet var det en liberal praksis. Det var et økende behov for arbeidskraft. Som hovedregel ble arbeidstillatelse innvilget til alle som kom til Norge og skaffet seg arbeid. Det ble vanligvis ikke foretatt noen vurdering av arbeidsmarkedets behov for å rekruttere fra utlandet under behandling av søknadene. Det var heller ikke særlig mange som kom før 1970.

Med økende arbeidsinnvandring fra land som Marokko, Pakistan, Tyrkia og India tidlig på 1970-tallet ble regelverk og praksis gradvis innskjerpet fram til det ble gitt en forskrift om midlertidig innvandringsstopp i 1975.

Innvandringsstoppen hadde allerede fra starten av en rekke unntak, blant annet for å sikre tilgang til etterspurt utenlandsk arbeidskraft til oljesektoren. Hovedprinsippet for reguleringen ble at bare de som falt inn under ett av unntakene, for eksempel spesialister, og for øvrig fylte de generelle vilkårene, kunne få arbeidstillatelse. Dette førte til at arbeidsinnvandringen fra enkelte utviklingsland tok slutt siden de fleste som kom fra disse landene, var ufaglærte. Behovet for høyt utdannet utenlandsk arbeidskraft ble dekket av arbeidsinnvandrere fra Norden og andre OECD-land.

Den midlertidige innvandringsstoppen ble forlenget inntil videre i 1976 og gjort varig fra 1981. 44 Forskriften ble først opphevet da den någjeldende utlendingsloven fra 1988 med tilhørende utlendingsforskrift trådte i kraft 1. januar 1991. 45

5.1.2 Utlendingsloven av 1988 – regulert og behovsstyrt arbeidsinnvandring

Utgangspunktet i lovgivningen fra 1988 var et overordnet politisk mål om regulert og kontrollert innvandring. Arbeidsinnvandringen skulle ikke styres av arbeidsgivers interesser, men «vurderes ut fra en helhetlig avveining mellom samfunnsmessige og økonomiske hensyn». 46 Det skulle foretas en arbeidsmarkedsmessig vurdering av behovet for utenlandsk arbeidskraft. Dette kom blant annet til uttrykk ved krav om at ledige stillinger ikke kunne besettes av innenlandsk arbeidskraft (senere utvidet til arbeidskraft fra EØS/EFTA-området) før utenlandsk arbeidskraft kunne rekrutteres.

Videre ble det slått fast at hovedprinsippene for innvandringsreguleringen skulle behandles av Stortinget.

Utlendingsloven innførte et nytt prinsipp: Når de generelle og spesielle vilkårene for en tillatelse til opphold eller arbeid var oppfylt, hadde utlendingen rett til tillatelse. Tidligere kunne myndighetene gi tillatelse når vilkårene var oppfylt, men søkeren hadde ingen rett.

Regelverket videreførte den regulerte arbeidsinnvandringen ved å innarbeide de spesifikke unntakene som kom i forskriften fra 1975. Etter ikrafttredelsen er det gjennomført en rekke lov- og forskriftsendringer og gitt supplerende retningslinjer i form av instrukser fra departementet og rundskriv fra Utlendingsdirektoratet.

5.1.3 Samfunns- og politikkutvikling etter 1991

Regelverket som trådte i kraft i 1991, skulle kunne praktiseres fleksibelt i forhold til etterspørselen etter arbeidskraft. Det ble fortolket og anvendt forholdsvis stramt de første årene som var preget av lavkonjunktur og relativt høy ledighet.

Mot slutten av 1990-tallet var det høykonjunktur i norsk økonomi med sterk vekst i sysselsettingen og i etterspørselen etter arbeidskraft i flere sektorer. Selv om mye av behovet fortsatt kunne dekkes innenfor Norden og andre EØS/EFTA-land, ble det fra flere hold reist krav om en betydelig oppmyking av regelverk og praksis overfor arbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Bondevik II-regjeringen ga i sin tiltredelseserklæring fra 2001 uttrykk for et ønske om «en kraftig oppmyking i regelverket for arbeidsinnvandring til Norge». I 2002 ble et drøftingsnotat om behov og muligheter for å åpne for mer ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS sendt på høring. Det ble blant annet foreslått en prøveordning for ufaglært arbeidskraft fra EUs kandidatland. Landsorganisasjonen og enkelte andre organisasjoner gikk på prinsipielt grunnlag mot forslag om slik liberalisering. De fleste andre høringsinstansene var positive, så lenge slike arbeidstakere fikk samme rettigheter som andre. På bakgrunn av den nært forestående utvidelsen av EU/EØS-området ble forslaget lagt til side. Daværende regjering ønsket å avvente virkningene av denne viktige endringen i rammebetingelsene for tilgang på arbeidskraft, jf. St.meld. nr. 16 (2003 – 2004) Et velfungerende arbeidsmarked .

5.1.4 Regelverks- og praksisendringer for tredjelandsborgere

I 1993 ble det innført en kvote for sesongarbeidstakere i landbruket for å dekke næringens særskilte behov. Kvoten fastsettes årlig av Arbeids- og velferdsetaten i hvert fylke etter en konkret vurdering av behovet for arbeidskraft i kommende sesong. Ordningen innebærer en forenkling av behandlingen av de søknadene som faller innenfor årets kvote, samtidig som den medfører en arbeidsmarkedsmessig prøving av behovet for arbeidskraft.

Fra september 1999 ble det åpnet for at ufaglærte russere fra Barentsregionen kunne få arbeidstillatelse til å arbeide i virksomheter som midlertidig ikke fikk dekket sitt behov for arbeidskraft på det innenlandske arbeidsmarkedet eller med arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Først gjaldt ordningen fiskeindustrien i Troms og Finnmark. Senere har også Nordland blitt føyd til.

Fra mai 2000 ble muligheten for å rekruttere faglærte/spesialister endret. Kravet om fagutdanning på høyere nivå, det vil si universitets- eller høyskoleutdanning eller tilsvarende utdanning, ble erstattet med krav om at søkerne måtte være faglærte med minimum treårig yrkesrettet utdanning på norsk videregående skoles nivå. Fra august 2002 ble det innført en årlig kvote for faglærte/spesialister. Ordningen innebar at det ikke lenger skulle foretas en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering som del av søknadsbehandlingen før kvoten var fylt. Kvoten ble satt til 5000 faglærte/spesialister. Denne kvoten fungerer som et tak for hvor mange saker som kan behandles etter en forenklet prosedyre. Til nå har ikke kvoten begrenset muligheten for enkel tilgang til arbeidskraft fordi den aldri har vært fylt opp.

«Karantenebestemmelsen» ble opphevet oktober 2001. Karantenebestemmelsen medførte at utlendinger som hadde hatt oppholdstillatelse som student, normalt ikke kunne få arbeidstillatelse før etter fem års opphold utenfor Norge. Ordningen var ment som et virkemiddel for å sikre at internasjonale studenter ikke ble boende i Norge etter endt utdanning. En utdanningstillatelse skulle ikke være grunnlag for varig innvandring, men for midlertidig studieopphold. I tillegg kom bistandspolitiske mål om at studenter fra utviklingsland, som ved hjelp av gunstige låneordninger i Statens Lånekasse hadde tatt en utdanning i Norge, helst skulle vende tilbake til hjemlandet for å bruke utdanningen der. I hvilken grad slike mål ble oppnådd er vanskelig å si. En del studenter med utdanning fra Norge har antagelig reist til andre høyt utviklede land og ikke tilbake til hjemlandet, men omfanget av dette kan ikke angis nøyaktig. Karantenebestemmelsen ble derfor ansett som et lite målrettet virkemiddel i bistandspolitikken.

Da bestemmelsen ble opphevet, kunne studenter som fant relevant arbeid før studietillatelsen løp ut, bli i Norge med arbeidstillatelse som faglært/spesialist. De studentene som ikke hadde funnet arbeid, skulle reise hjem etter endt utdanning. Etter regelendringen har det vært en viss økning i antallet studenter som har fått arbeidstillatelse som faglært/spesialist etter endt utdanning. Nyere forskning viser likevel at i perioden 1991 – 2005 har bare i underkant av 15 pst. av de internasjonale studentene blitt boende i Norge på grunn av arbeid eller familie. 47 Andelen er større blant studenter fra land som Russland, India og Sri Lanka som i større grad tar hele og ikke bare deler av utdanningen her.

Adgangen til å søke om arbeidstillatelse fra Norge ble utvidet i januar 2002. Dette var for å gjøre det lettere å rekruttere etterspurt arbeidskraft fra land utenfor EØS/EFTA-området. Utvidelsen gjaldt faglærte/spesialister og de som søker om tillatelse som sesongarbeidstakere. Samtidig fikk faglærte/spesialister mulighet til å søke om arbeidssøkervisum. Et slikt visum kan gis til en som ønsker å sondere arbeidsmarkedet i Norge, eller som har en arbeidskontrakt og ønsker å reise inn i Norge før tillatelse foreligger.

Et viktig hensyn i behandlingen av søknader om arbeidstillatelser er at arbeidstakeren skal kunne starte arbeidet så raskt som mulig i tråd med arbeidsgiverens behov. For å imøtekomme dette, fikk politiet i januar 2002 adgang til å innvilge foreløpig arbeidstillatelse i påvente av den ordinære søknadsbehandlingen.

For å bedre arbeidsgivers mulighet til å bistå utenlandske arbeidssøkere og dermed være mer konkurransedyktige i kampen om ønsket arbeidskraft, fikk arbeidsgivere med forretningssted i Norge i februar 2003 mulighet til å søke om arbeidstillatelse på vegne av arbeidstakeren.

Fra oktober 2003 fikk også en rekke utenriksstasjoner adgang til å innvilge søknader om arbeidstillatelse for faglærte/spesialister når det ikke er tvil om at vilkårene for en tillatelse er oppfylt.

Fra 2008 er det satt i verk flere forenklingstiltak ved rekruttering av faglært arbeidskraft fra tredjeland. Dette gjelder følgende:

• Politiet har fått vedtaksmyndighet ved søknad om fornyelse av arbeidstillatelse for tredjelandsborgere, også dersom søknaden gjelder nytt arbeid eller arbeidssted, så lenge det dreier seg om samme type arbeid. Arbeidstakeren kan tiltre hos den nye arbeidsgiveren før tillatelse er gitt.

• Fortolkingen av reglene om varig opphold (bosettingstillatelse) er myket opp, slik at vilkårene for den gitte tillatelsen anses oppfylt selv om det skjer et skifte av arbeidsgiver, så lenge søkeren har arbeidet i Norge i tre sammenhengende år.

• Visumpliktige faglærte/spesialister, kan søke arbeidstillatelse fra Norge uavhengig av om de har et arbeidssøkervisum med varighet på tre måneder eller kortere eller et ordinært visum med slik varighet.

Regjeringen ser det som viktig å hindre at arbeidsinnvandring bidrar til å undergrave norske lønns- og arbeidsvilkår. I den sammenhengen er arbeidet med å gjeninnføre krav om arbeidstillatelser for utenlandske sjøfolk på utenlandske skip i norsk innenriksfart tatt opp.

5.1.5 Forslag til ny utlendingslov i 2007

Våren 2007 la Regjeringen fram Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Forslaget viderefører prinsippene og reglene om arbeidsinnvandring i gjeldende regelverk, men med enkelte viktige endringer og presiseringer.

Det heter i lovproposisjonen:

«Utgangspunktet for reguleringen av arbeidsinnvandringen er Norges behov for arbeidskraft. Både privat og offentlig sektor skal gis mulighet til å rekruttere nødvendig utenlandsk arbeidskraft. Behovet for utenlandsk arbeidskraft må ses i forhold til målet om regulert innvandring som bidrar til stabil økonomisk og sosial utvikling. Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft og skal heller ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv. Det er særlig i forhold til den delen av arbeidsmarkedet hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft at det er utfordringer i denne sammenhengen. Det må også legges vekt på at en del innvandrergrupper som allerede har opphold i Norge, er blant de som har størst vanskeligheter med å få innpass på arbeidsmarkedet. Dersom man utvider adgangen til arbeidsinnvandring for ufaglærte utlendinger, vil dette kunne gjøre arbeidet med integreringen og inkluderingen i det norske samfunnet gjennom arbeid vanskeligere».

Forslaget legger opp til at vi fortsatt skal ha en regulert og behovsstyrt innvandring. Behovet for arbeidskraft vil variere over tid, både med hensyn til art og omfang. Lovforslaget er derfor utformet som et rammeverk hvor hovedprinsippene for arbeidsinnvandringen nedfelles direkte i loven. En utdypende forskriftsregulering forutsettes å lette tilpassingen til raske endringer i arbeidsmarkedet.

5.2 Internasjonale forpliktelser

De viktigste internasjonale forpliktelsene Norge har til å regulere arbeidsinnvandring, gjelder nordiske borgere og borgere innenfor EØS/EFTA-området.

5.2.1 Norden

Den nordiske overenskomsten om et felles arbeidsmarked ble inngått av Danmark, Finland, Norge og Sverige 22. mai 1954. Island sluttet seg til i 1982. Grunntanken var at nordiske borgere skulle ha rett til fritt å arbeide og bosette seg i et annet nordisk land, og at muligheten for fri bevegelighet av arbeidskraft mellom de nordiske landene var til gagn for den økonomiske og sosiale utviklingen. Nordiske borgere er derfor unntatt fra det generelle kravet om tillatelse for å arbeide i Norge og for å oppholde seg her utover tre måneder.

Avtalen inneholder også bestemmelser mot diskriminering når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår.

Den nordiske avtalen gjelder uavhengig av avtaler knyttet til EØS/EFTA-området, jf. kapittel 9. Ved inngåelsen av EØS-avtalen ble det tatt forbehold om en videreføring av de gjeldende ordningene, slik at nordiske statsborgere fortsatt kan bo og arbeide i et annet nordisk land uten krav om tillatelse.

5.2.2 EØS/EFTA-området

1. januar 1994 trådte Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) mellom EU og EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein i kraft.

EØS-avtalens siktemål er å etablere ett felles marked uten indre grenser. For å oppnå dette fastsetter avtalen prinsippet om fri bevegelighet av produkter og produksjonsfaktorer og like konkurransevilkår i hele markedet. Begrepet «de fire frihetene» viser til prinsippene om fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital som det i utgangspunktet ikke er adgang til å legge restriksjoner på.

For arbeidsinnvandring er det prinsippene om fri bevegelighet for personer og tjenester som er sentrale. Prinsippet om fri etableringsrett har også interesse fordi det innebærer at borgere av ett EØS-land har rett til å etablere seg i et annet EØS-land.

Reglene om fri bevegelighet gjelder både økonomisk aktive personer, det vil si arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og tjenesteytere, og personer som ikke er økonomisk aktive, men som kan forsørge seg selv. Familiemedlemmer er også omfattet uavhengig av statsborgerskap.

Andre tredjelandsborgere enn familiemedlemmer har bare begrensete rettigheter etter reglene om fri etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester. Etableringsretten gir et foretak mulighet til å ta med seg tredjelandsborgere forutsatt at det ikke settes vilkår i strid med prinsippene om proporsjonalitet og ikke-diskriminering, se boks 5.1. Det vil si at foretaket kan tilsette tredjelandsborgere i samme utstrekning som norske foretak kan. Et selskap som yter tjenester, har rett til å bruke sine egne ansatte og kan sende tredjelandsborgere for å yte tjenester i et annet land.

I forbindelse med EØS-utvidelsen i 2004 ble det innført bestemmelser som åpner for å innføre overgangsregler i nasjonal lovgivning. Norge har benyttet seg av denne adgangen både i 2004 og 2007, jf. omtale i avsnitt 5.4.

EFTA-konvensjonen og fri bevegelighet

Norge, Island, Liechtenstein og Sveits er medlemmer av Den europeiske frihandelsorganisasjonen (EFTA). Opprinnelig var EFTAs virkeområde først og fremst å fremme frihandel med industriprodukter mellom medlemslandene. Den reviderte konvensjonen av 1999 trådte i kraft 21. juli 2001. Den utvider virkeområdet til blant annet også å gjelde fri bevegelighet av personer. EFTA-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet av personer likner mye på EØS-avtalens tilsvarende bestemmelser. De gir rett til å ta arbeid, etablere selvstendig næringsvirksomhet og rett til opphold i inntil 90 dager for å selge tjenester.

Avtalen har størst betydning overfor Sveits siden de andre EFTA-landene også er medlemmer av EØS. Den innebærer at norske myndigheter i denne sammenhengen skal behandle sveitsiske borgere på samme måte som EØS-borgere.

Fortrinnsrett for arbeidskraft innenfor EØS/EFTA-området

Det er et arbeidsmarkedspolitisk mål å sikre høy sysselsetting og lav ledighet. Dette innebærer at innenlandsk arbeidskraft normalt har fortrinnsrett til ledige stillinger. Med innenlandsk arbeidskraft menes her personer bosatt i Norge, enten disse er norske eller utenlandske statsborgere. Etter rådsforordning (EØF) 1612/68 om fri bevegelighet for arbeidstakere mv. skal EØS-borgere ha samme prioritet til stillinger som innenlandsk arbeidskraft. Det er derfor et prinsipp at det bare skal gis tillatelse til tredjelandsborgere når det ikke finnes tilgjengelig arbeidskraft innenfor landet eller innenfor EØS/EFTA-landene med den kompetansen arbeidsgiveren har behov for.

Prinsippene om fortrinnsrett er ikke rettslig bindende på en slik måte at de kan gjøres gjeldende av enkeltpersoner enten disse er arbeidstakere eller arbeidsgivere.

5.3 Utlendingsregelverket – tredjelandsborgere

5.3.1 Generelle prinsipper og vilkår for utforming av regelverket

Nedenfor følger de generelle prinsippene i dagens regelverk, supplert med foreslåtte endringer i Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007).

Krav om tillatelse

Borgere fra landene utenfor EØS/EFTA-området må som hovedregel ha arbeidstillatelse for å kunne arbeide i Norge. Kravet om arbeidstillatelse gjelder for både lønnet og ulønnet arbeid og for den som ønsker å drive ervervsvirksomhet.

Det er gjort unntak fra kravet om arbeidstillatelse for enkelte kategorier utlendinger som har arbeidsforhold i Norge i inntil tre måneder. I tillegg er det gjort unntak fra kravet om arbeidstillatelse for noen kategorier hvor det samtidig er innført en meldeplikt til politiet.

Felles for alle kategoriene er at oppholdstiden i Norge ikke må komme i konflikt med visumreglene og reglene for oppholdstid på Schengenterritoriet uten oppholdstillatelse. Samlet oppholdstid på Schengenterritoriet kan ikke overstige tre måneder av en periode på seks måneder. Dette gjelder både visumfrie og visumpliktige borgere.

Søknads- og innreisebetingelser

Det generelle utgangspunktet er at tredjelandsborgere skal søke om arbeidstillatelse fra utlandet, og at tillatelsen må være gitt før innreise. Det er samtidig åpnet for at faglærte/spesialister og sesongarbeidstakere, som er særlig viktige for arbeidslivet, kan fremme søknad etter innreise.

Ufaglært arbeidskraft kan som hovedregel ikke reise inn uten tillatelse med mindre de faller inn under ordningen for sesongarbeid.

Asylsøkere og personer som venter på utreise etter avslag på asylsøknad, kan ikke søke om arbeidstillatelse fra Norge.

For øvrig har Utlendingsdirektoratet hjemmel til å gi retningslinjer og gjøre unntak fra kravet om at førstegangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise for ulike grupper av studenter og forskere. Flere av disse vil også være faglærte/spesialister og kunne falle innenfor reglene for denne gruppen.

Familien til faglærte/spesialister kan søke om tillatelse i familiegjenforeningsøyemed enten samtidig med hovedpersonen eller senere. Etter 1. oktober 2006 kan ektefeller eller samboere til personer med tillatelse som gir grunnlag for varig opphold, ikke søke om slik tillatelse fra Norge dersom de er her på besøksvisum.

Tredjelandsborgere kan ikke begynne å arbeide før arbeidstillatelse er gitt. Søkere som ikke kan søke om tillatelse fra Norge, kan som hovedregel heller ikke reise inn til landet mens søknaden er til behandling. Se likevel avsnitt 5.1.4 om arbeidssøkervisum.

Alderskravet

Søkeren må være fylt 15 år for å få arbeidstillatelse. Når søkeren er mellom 15 og 18 år, må foreldrene eller andre som utøver foreldreansvar, samtykke til søknaden. Dette gjelder for adgangen til å arbeide generelt. Lovforslaget foreslår alderskravet satt til 18 år for tillatelser som gir adgang til å ta arbeid innenfor områder hvor det er behov for arbeidskraft, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007). Begrunnelsen er at få hensyn tilsier at næringslivet eller offentlig sektor skal ha adgang til å rekruttere utenlandske arbeidstakere som er under 18 år.

Vandelskravet

Selv om utlendingen fyller de øvrige vilkårene for tillatelse, skal det ikke gis tillatelse hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å nekte utlendingen innreise, opphold eller arbeid i medhold av andre regler i loven. Dersom det foreligger grunnlag for bortvisning eller utvisning, kan tillatelse nektes. Tilsvarende gjelder dersom det er grunnlag for å nekte innreise eller opphold av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

Konkret arbeidstilbud – hovedregel om heltidsarbeid

Vilkåret om konkret arbeidstilbud betyr at søkeren enten allerede har en arbeidskontrakt eller er tilbudt arbeid. Det kan ikke innvilges arbeidstillatelse bare ut fra søkerens kvalifikasjoner. Som hovedregel skal det dreie seg om heltidsarbeid for en arbeidsgiver.

Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) viderefører kravet om konkret arbeidstilbud og heltidsarbeid for en arbeidsgiver, men åpner for en viss oppmyking av både kravene til heltidsarbeid og til en arbeidsgiver etter en vurdering av hva som er normalt for ulike yrkesgrupper.

Lønns- og arbeidsvilkår

Lønns- og arbeidsvilkår må ikke være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som er ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Kravet skal sikre at utenlandsk arbeidskraft ikke gis dårligere forhold enn innenlandsk arbeidskraft. I tillegg skal rekruttering av utenlandsk arbeidskraft ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

Dersom det foreligger tariffavtale innenfor vedkommende yrke eller bransje, legges tarifflønn i utgangspunktet til grunn som minste akseptable lønnsnivå. Foreligger det ikke noen tariffavtale, legges normallønn til grunn. I dette tilfellet må arbeidsgiveren dokumentere eller synliggjøre at den tilbudte lønnen er i samsvar med det som er normalt innenfor vedkommende yrke og arbeidssted.

En arbeidsgiver med forretningssted i Norge må garantere for kravene til lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidsgiveren er ansvarlig overfor utlendingsmyndighetene. Hvis arbeidsgiveren ikke har forretningssted i landet, må en oppdragsgiver med forretningssted her innestå for tilbudet overfor arbeidstakeren og være ansvarlig overfor utlendingsmyndighetene.

Det norske regelverket har ingen minstelønnsbestemmelse. Lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven) skal forhindre at utenlandske arbeidstakere tilbys påviselig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere og søke å unngå uheldige konkurransevridninger for virksomheter med norske arbeidstakere, jf. omtale i kapittel 7.

Ved siden av vilkåret om lønns- og arbeidsvilkår gjelder et generelt krav om underhold og bolig. Kravene til lønns- og arbeidsvilkår og til underhold og bolig gjelder i prinsippet for alle typer søknader om arbeidstillatelser.

Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) viderefører praksis vedrørende lønns- og arbeidsvilkår både for arbeidstakere og tjenesteytere.

Bestemt arbeid/arbeidssted – type arbeid

Etter gjeldende rett skal tillatelser til arbeid som hovedregel knyttes til ett bestemt arbeid og ett bestemt arbeidssted. I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslås det en endring av denne regelen. Forslaget går ut på at tillatelse skal gis til arbeid konkretisert ved et bestemt yrke. Dette gir arbeidstakeren en styrket rettsstilling ved å kunne skifte arbeidsgiver innenfor samme yrke uten å måtte søke ny tillatelse.

Fortrinnsrett

Det skal bare gis arbeidstillatelse til tredjelandsborgere når det ikke finnes tilgjengelig arbeidskraft i landet eller innenfor EØS/EFTA-området, jf. avsnitt 5.2.2. I praksis håndteres fortrinnsretten på to måter; enten i form av et påbud om at det skal foretas en arbeidsmarkedsmessig vurdering i den enkelte saken eller i form av kvoter for bestemte søkergrupper.

I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) drøftes dette, og begge ordningene foreslås videreført for arbeidstakere. Et system med kvoteordning kan sikre en behovsstyrt arbeidsinnvandring. Det foretas en generell arbeidsmarkedsvurdering for å avgjøre på hvilke områder og i hvilket omfang det kan åpnes for utenlandsk arbeidskraft. Her legges det blant annet vekt på tilgangen til innenlandsk arbeidskraft. Kvoteordninger vil effektivisere saksbehandlingen ved at myndighetene ikke behøver å foreta en arbeidsmarkedsmessig vurdering av hver enkelt søknad. Forslaget innebærer prinsipielt at også en generell kvote kan innføres for ufaglært arbeidskraft. Dette vil først og fremst kunne være aktuelt for bestemte grupper ufaglært arbeidskraft, slik tilfellet er i dag for tillatelser til sesongarbeidstakere. Dersom den opprinnelige kvoten fylles opp i løpet av året, kan det fastsettes en ny (utvidet) kvote, eller en kan foreta en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering av søknadene.

Etter gjeldende regelverk er det tilrettelagt for individuell prøving for følgende søkere: Faglært/spesialist når kvoten er fylt opp, ufaglærte russiske borgere og sesongarbeidskraft på områder som faller utenfor landbruket.

Retur – varig opphold

Et viktig skille i gjeldende regelverk går mellom tillatelser som ikke gir rett til varig opphold, og de som gir mulighet for å opparbeide en varig tilknytning til Norge. De førstnevnte forutsetter at utlendingen skal reise ut av Norge når grunnlaget for oppholdet bortfaller. Disse tillatelsene kan enten være slik at de ikke kan fornyes eller forlenges, eller de kan fornyes et visst antall ganger, men som hovedregel ikke utover 4 år.

Personer som har hatt lovlig opphold i medhold av tidligere tillatelse i minst de siste ni månedene, kan søke fra Norge om tillatelse på et nytt grunnlag. Søkeren kan da søke om en hvilken som helst tillatelse, for eksempel til arbeid eller familiegjenforening.

Tillatelser til faglærte/spesialister er eksempel på tillatelser som gir mulighet for å opparbeide en varig tilknytning til Norge, jf. avsnitt 5.3.6 om varig opphold.

Familieforhold – avledet tillatelse

Tillatelser til familiemedlemmer vil være underlagt de samme begrensningene som tillatelsen til hovedpersonen. Man sier at tillatelsen for familiemedlemmet er avledet av hovedpersonens tillatelse. Dette gjelder for eksempel varigheten av tillatelsen. Det samme gjelder ved fornyelse og hvorvidt tillatelsen skal danne grunnlag for bosettingstillatelse. Når hovedpersonen ikke kan få en ordinær arbeidstillatelse, men har en oppholdstillatelse med adgang til å få en såkalt «deltidsarbeidstillatelse», gjelder den samme begrensningen for familiemedlemmet.

5.3.2 Ulike grupper arbeidsinnvandrere

I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslås det at utlendinger som skal arbeide i Norge, deles inn i gruppene arbeidstakere, tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende. Også i dagens regelverk er det spor av en slik sondring, selv om begrepsbruken ikke er konsekvent.

Med arbeidstaker menes en person som er ansatt i en virksomhet i Norge. Med tjenesteytermenes en arbeidstaker som er ansatt i et utenlandsk firma og som kommer til Norge for å utføre et oppdrag her (utsendt arbeidstaker), eller en selvstendig oppdragstaker fra utlandet. Med selvstendig næringsdrivende menes en person som etablerer seg i Norge for å drive selvstendig næringsvirksomhet.

I gjeldende regelverk for tredjelandsborgere er ikke tjenesteytere en egen kategori søkere som kan gis arbeidstillatelse. Likevel kan en utlending som anses som nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter eller for utvikling av norsk næringsliv, gis arbeidstillatelse .

I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslås det en egen bestemmelse for tjenesteytere som både favner utsendte arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere, og en videreføring av ordningen med en egen bestemmelse for selvstendig næringsdrivende.

Tjenesteyteren og den selvstendige næringsdrivende er ikke ansatt i Norge. Det foretas derfor ikke kontroll av kompetansen, selv om det stilles visse krav.

Lovproposisjonen understreker at rekruttering av utlendinger som skal yte tjenester, ikke skal skje til fortrengsel for innenlandsk arbeidskraft. Den peker videre på at det er forskjell på rekruttering av individuelle arbeidstakere og bruk av tjenesteytere. Den foreslår en individuell arbeidskraftmessig vurdering og ingen kvoteordning ved bruk av tjenesteytere.

En annen viktig sondring i dagens regelverk er mellom faglærte og ufaglærte arbeidstakere. I utgangspunktet er det bare faglærte arbeidstakere som har tilgang til det norske arbeidsmarkedet, men det foreligger ordninger som åpner for ufaglært arbeidskraft. I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) videreføres denne tilnæringsmåten. Det åpnes ikke for å rekruttere ufaglært arbeidskraft ut over de ordningene som finnes i gjeldende regelverk.

En tredje sondring vil være hvorvidt arbeidsforholdet er kortvarig eller langvarig. Arbeidstakere gis arbeidstillatelse både ved kortvarige og langvarige arbeidsforhold. Tjenesteytere vil alltid være i landet på et kortvarig oppdrag og får ikke tillatelse som danner grunnlag for varig opphold. Selvstendige næringsdrivende får en tillatelse med sikte på langvarig opphold.

5.3.3 Arbeidstillatelser

Gjeldende regler om arbeidstillatelser er tilrettelagt gjennom en rekke kategorier utformet som konkrete beskrivelser i regelverket (hjemler). Slike tillatelser gis når hovedformålet med å komme til Norge er arbeid på grunn av næringslivets eller offentlig sektors behov for arbeidskraft. Tillatelsene er i utgangspunktet begrunnet helt eller delvis i arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft. Tillatelsene kan også være begrunnet med andre forhold i tillegg. For eksempel har tillatelser til musikere og artister også bakgrunn i et ønske om formidling av kultur.

Arbeidstaker – faglært/spesialist

For å få tillatelse som faglært/spesialist må søkeren være fagutdannet. Med fagutdanning menes at vedkommende må ha en utdanning som minimum tilsvarer treårig yrkesrettet utdanning på norsk videregående skoles nivå. Dette er å betrakte som et minstekrav. Utdanning på høyere nivå, dvs. høyskole og universitet, er derfor også omfattet av begrepet faglært/spesialist. Det er en forutsetning at utdanningen er fullført, og at søkeren har oppnådd en akademisk grad.

For visse grupper faglærte er det et skjerpet kompetansekrav, dvs. at det kreves fagutdanning på høyere nivå enn videregående skole. For tiden gjelder dette religiøse ledere som imamer, og nasjonalitetskokker.

Som et alternativ til fagutdanning, kan søkeren ha såkalte spesielle kvalifikasjoner. Dette dekker to tilfeller:

• For det første er spesielle kvalifikasjoner aktuelt innenfor yrker der det finnes en fagutdanning, men hvor søkeren ikke har slik fagutdanning eller bare har deler av fagutdanningen. Søkeren kan da anses som faglært dersom vedkommende har ervervet tilsvarende kompetanse gjennom tilstrekkelig praktisk erfaring, eventuelt i kombinasjon med en viss opplæring, på det aktuelle fagområdet.

• For det andre er spesielle kvalifikasjoner aktuelt når det dreier seg om en kompetanse som det ikke er mulig å oppnå gjennom formell utdanning og som derfor er ervervet gjennom praktisk erfaring. Det vil bero på en konkret vurdering om søkeren kan sies å ha spesielle kvalifikasjoner.

Kompetansen som faglært/spesialist må anses nødvendig for virksomheten. Den tilbudte stillingen må kreve fagutdanning eller spesielle kvalifikasjoner, og det gjelder et krav om relevans mellom søkerens kompetanse som faglært/spesialist og de arbeidsoppgavene stillingen inneholder.

Det er et vilkår at søkeren enten er omfattet av en fastsatt kvote eller at stillingen ikke kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS/EFTA-området.

Tillatelsen knyttes til et bestemt arbeidssted og et bestemt arbeid, som hovedregel heltidsarbeid. Varigheten av førstegangs arbeidstillatelse kan settes til ett, to eller tre år avhengig av blant annet varigheten av arbeidsforholdet. Tillatelse til en faglært/spesialist kan fornyes og danner grunnlag for varig opphold.

I tillegg til hovedbestemmelsen finnes det flere andre grupper faglærte/spesialister. Dette gjelder blant annet faglærte/spesialister på korttidsopphold (under tre måneder), faglærte i gruppearbeidstillatelse, faglærte/spesialister på fast innretning på sokkelen, professorer/vitenskapelig tilsatte, idrettsutøvere/trenere på høyt nivå, forskere i utdanningsinstitusjon, ansatt i internasjonalt selskap og studenter med fullført utdanning i Norge. En del av disse bestemmelsene har utspilt sin rolle etter at kravene til faglært/spesialist ble senket i 2002. Hvilke kategorier som bør videreføres, vil være et viktig vurderingstema ved utarbeidelse av forskrift til ny utlendingslov. Se nærmere omtale i kapittel 12.

Arbeidstaker – ufaglært

Ufaglært arbeidskraft kan gis tillatelse til sesongarbeid innenfor «sesongregulert virksomhet» eller i forbindelse med «ordinær ferieavvikling». Sesongarbeidstillatelse kan benyttes hele året for til sammen inntil seks måneder. Det kan dreie seg om flere tillatelser hos samme arbeidsgiver eller flere arbeidsgivere. En arbeidstaker som har hatt tillatelse i seks måneder, kan ikke få ny tillatelse før etter seks måneders opphold utenfor landet.

Med «sesongregulert virksomhet» menes en type virksomhet som bare kan drives en begrenset del av året. Dette vil særlig forekomme i landbruksnæringen, fiskeindustrien, restaurantbransjen og turistnæringen. Det er en forutsetning at arbeidet skjer i en periode når det arbeidsmessig er topp(er) i sesongen og at arbeidsoppgavene som skal utføres, har sammenheng med den sesongpregede virksomheten.

Arbeid i forbindelse med «ordinær ferieavvikling» kan for eksempel være som vikar der en fast ansatt har ferie. Den ordinære ferieavviklingen vil for de fleste virksomhetene ligge i sommermånedene, men arbeidstillatelsen behøver ikke bare å være begrenset til å gjelde denne perioden.

Tillatelsen knyttes til et bestemt arbeidssted, et bestemt arbeid og som hovedregel heltidsarbeid. En sesongarbeidstaker kan derfor ikke ta annet arbeid uten å ha søkt og fått ny tillatelse. Tillatelsen kan ikke fornyes og danner ikke grunnlag for varig opphold.

Arbeids- og velferdsetaten må samtykke i at førstegangs arbeidstillatelse kan gis. Etaten vurderer blant annet om stillingen kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS/EFTA-området og om lønns- og arbeidsvilkår er i tråd med gjeldende tariff, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. For sesongarbeid i landbruket er det gitt egne kvoter for hvert enkelt fylke.

Det er åpnet for enkelte andre kategorier ufaglært arbeidskraft enn sesongarbeidstakere. Russiske borgere fra Barentsregionen som skal arbeide i fiskeindustrien i fylkene Finnmark, Troms og Nordland, kan etter en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering få tillatelse. Det samme kan ufaglærte arbeidstakere som er en del av en gruppe med faglærte/spesialister. Musikere som ikke fyller kravene til faglært, kan for eksempel få tillatelse til å spille i danseband.

Tjenesteyter

Utlendinger som anses som nødvendige medarbeidere for gjennomføring av kontrakter, kan få arbeidstillatelse til å utføre arbeid i Norge. Den typiske «nødvendige medarbeideren» er ansatt i et utenlandsk firma som har inngått kontrakt med et norsk firma om leveranse av et produkt. Medarbeideren skal klargjøre produktet slik at kjøperen kan ta det i bruk. Det er ikke et vilkår at søkeren er fagutdannet/spesialist, men lønnen skal være i tråd med tariffavtale eller det som er vanlig for vedkommende sted eller yrke i Norge. Utveksling av «know how» over landegrensene er blitt mer vanlig. Regelverket for nødvendige medarbeidere praktiseres derfor også når leveransen ikke er en fysisk gjenstand, men den utsendte arbeidstakerens kunnskap. Vedkommende må i så fall minst være fagutdannet.

Utover dette åpner ordningen med gruppearbeidstillatelser også for tjenesteytere. I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslås det en mer generell bestemmelse om tjenesteyting. Denne typen tillatelse kan fornyes, men vil ikke danne grunnlag for varig opphold.

Selvstendig næringsdrivende

Gjeldende regelverk har også en kategori for utlendinger som vil etablere og drive varig ervervsvirksomhet her. Da skal det foreligge tillatelse fra myndighetene til å drive virksomheten, og det må godtgjøres et økonomisk grunnlag for driften. Disse tillatelsene kan fornyes og danner grunnlag for varig opphold. Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) viderefører ordningen, men med en utvidelse. Det skal ikke lenger stilles krav om «etablering» av ny virksomhet. Tillatelse kan da også gis når en allerede etablert virksomhet overtas.

5.3.4 Spesielle arbeidstillatelser

I dag gis det arbeidstillatelser i tilfeller hvor formålet med oppholdet er knyttet til annet enn arbeid, selv om det vil ligge et arbeidsforhold i bunnen og det derved har visse likhetstrekk med arbeidsinnvandring. Grunnlaget for denne typen tillatelser er et ønske om å legge til rette for kultur- og kunnskapsutvikling og ulike former for mellomfolkelig samarbeid. Det vil ofte dreie seg om ufaglært arbeidskraft. Formålet med oppholdet gjør det ønskelig å stille mindre strenge krav til lønns- og arbeidsvilkår.

Det er viktig å unngå at disse arbeidstakerne blir brukt som billig, ufaglært arbeidskraft. Det gjelder for eksempel hvis en au pair brukes som underbetalt hushjelp på heltid eller en praktikant (trainee) i en bedrift får lavere lønn enn tariff grunnet opplæring, men i realiteten jobber som de øvrige medarbeiderne.

For øvrig gis slike spesielle arbeidstillatelser til blant annet følgende kategorier søkere: Humanitær medarbeider, misjonær, journalist i utenlandsk avis eller annen medieinstitusjon, fredskorpsdeltaker, personell på utenlandsk transportmiddel, vakt- og vedlikeholdsmannskap på skip og arbeidende gjest i landbruket. Russiske borgere i Barentsregionen kan på bestemte vilkår få tillatelse til å drive torghandel i Nord-Norge. Tillatelsen må være gitt før innreise. Den kan fornyes, men danner ikke grunnlag for varig opphold.

5.3.5 Oppholdstillatelser

Grupper som i dag ikke omfattes av ordningen med arbeidstillatelser, kan få oppholdstillatelse. I tillegg til oppholdstillatelsen kan de få en begrenset adgang til å arbeide ved en deltidsarbeidstillatelse. Det stilles krav om underhold ved egne midler, eventuelt supplert med arbeid innenfor rammen av en deltidsarbeidstillatelse. Slike tillatelser kan eventuelt fornyes, men danner ikke grunnlag for varig opphold. Tillatelsene må som hovedregel være gitt før utlendingen reiser inn i landet. Tillatelsen gis under forutsetning av at utlendingen reiser ut når tillatelsen ikke kan fornyes, med mindre det er adgang til å søke ny tillatelse fra Norge.

Opphold i utdanningsøyemed

Utlendinger som vil studere i Norge, kan få oppholdstillatelse. Vilkåret er at de er tatt opp ved en utdanningsinstitusjon, at det dreier seg om heltidsutdanning og at de skal returnere til hjemlandet etter endt utdanning. Tillatelsen gis for ett år om gangen, men kan fornyes tilsvarende varigheten av det aktuelle studiet. Tillatelsen må som hovedregel være gitt før søkerne kommer til landet.

I tillegg legges det til rette for at utlendinger som er formidlet av Norges forskningsråd etter kulturavtale eller på stipendprogram, og utlendinger som skal gå på folkehøyskole og livssynskole, kan få oppholdstillatelse for studier.

Oppholdstillatelse gis blant annet også til forskere med egne midler, skapende kunstnere, kulturformidlere og amatøridrettsutøvere. Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslår å videreføre oppholdstillatelser for «studier mv.»

Deltidsarbeidstillatelse

En utlending som har oppholdstillatelse og ikke kan gis vanlig arbeidstillatelse, kan eventuelt gis tillatelse til deltidsarbeid og arbeid i ferier. Som hovedregel må det foreligge et konkret arbeidstilbud. Tillatelsen til deltidsarbeid kan gis for et antall timer pr. uke som tilsvarer halv stilling i vedkommende yrke, likevel ikke utover 20 timer i uken. Det kan gis tillatelse til heltidsarbeid i de ordinære feriene.

Studenter får slik tillatelse samtidig med studietillatelsen. Da kreves det ikke et konkret arbeidstilbud. Tillatelsen gis for samme periode som studietillatelsen. Ved fornyelse av studietillatelsen, vil spørsmålet om deltidsarbeid være et tema når utdanningsinstitusjonen skal vurdere om studenten har tilfredsstillende framgang i utdanningen.

Studenter kan også få tillatelse til heltidsarbeid for et avgrenset tidsrom når arbeidet er en helt nødvendig forutsetning for opptak på videre utdanning innen samme studieretning, og det foreligger et konkret arbeidstilbud. I disse tilfellene skal tillatelsen bindes til det konkrete arbeidet.

En utlending som får familiegjenforening med en som har tillatelse til opphold på grunnlag av arbeid eller studier, får en tillatelse som ikke kan gå utover den hovedpersonen har. Tillatelsen til familiemedlemmer forutsetter konkrete arbeidstilbud og vil være underlagt de samme begrensningene som tillatelsen til hovedpersonen.

5.3.6 Varig opphold – bosettingstillatelse

En utlending som har hatt opphold i Norge i tre år med tillatelse som kan danne grunnlag for varig opphold, har rett til bosettingstillatelse.

Tillatelser som gir grunnlag for bosettingstillatelse og varig opphold, må vanligvis fornyes årlig de tre første årene. For å kunne fornye tillatelsen, må vilkårene for den opprinnelige tillatelsen fortsatt foreligge, for eksempel at utlendingen arbeider slik som forutsatt da den opprinnelige arbeidstillatelsen ble innvilget. Når utlendingen har fått bosettingstillatelse, bortfaller kravet om årlig å fornye tillatelsen. Tillatelsen er en rett til å oppholde seg i landet på ubestemt tid, selv om vilkårene for den opprinnelige tillatelsen bortfaller.

Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) viderefører ordningen med varig opphold, men betegnelsen på tillatelsen foreslås endret fra dagens «bosettingstillatelse» til «permanent oppholdstillatelse».

5.4 Retten til opphold for EØS/EFTA-borgere

5.4.1 Prinsipper

Utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, har egne regler for oppholdsrett. Dette gjelder i utgangspunktet statsborgere i et EØS/EFTA-land og tredjelandsborgere som er familiemedlemmer og avleder oppholdet fra dem.

Innholdet i oppholdsretten beror på om personene er arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere. Også andre som ikke er i arbeid, slik som tjenestemottakere, studenter, bemidlede, familiemedlemmer til EØS/EFTA-borgere, og personer som har avsluttet sin yrkeskarriere i Norge, kan på nærmere vilkår få oppholdstillatelse. Oppholdsretten bygger på at utlendingen på en eller annen måte er økonomisk selvstendig.

Ved opphold utover tre måneder stilles det krav om oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen er bare en formalisering av oppholdsretten som følger av EØS-avtalen. Retten faller ikke bort selv om en person ikke har tillatelse. Det avgjørende vil være om personen fyller vilkårene for oppholdsretten. Tillatelsen kan fornyes, men den kan ikke danne grunnlag for varig opphold.

Personer som er omfattet av EØS-avtalen/EFTA-konvensjonen, har rett til å fritt reise inn i Norge og ta opphold eller arbeid uten oppholdstillatelse i inntil tre måneder. Det er tilstrekkelig å legge fram gyldig identitetskort eller pass. Det er heller ingen meldeplikt.

Personer som er arbeidssøkende, men ikke har noe konkret tilbud om arbeid, har rett til innreise og opphold i inntil 6 måneder.

5.4.2 Tillatelser til opphold

Arbeidstakere

EØS/EFTA-borgere som kan dokumentere at de er arbeidstakere, har i utgangspunktet rett til tillatelse. Det kan være uklart når noen er en arbeidstaker. Selve arbeidstakerbegrepet er ikke nærmere definert verken i EØS-avtalen eller utlendingsloven, men begrepet er belyst gjennom EF-domstolens praksis. Sentrale momenter som taler for at et forhold kan regnes som et arbeidsforhold, er om en person produserer ytelser mot vederlag for en annen og om det foreligger et over-/underordningsforhold mellom partene. Et annet tolkningsspørsmål er om det kan stilles visse minstekrav til arbeidets omfang for å gi oppholdstillatelse. EF-domstolen har slått fast at det bare kan kreves at personen skal utøve en faktisk og reell beskjeftigelse. Det er bare arbeid som framstår som marginalt, som kan falle utenfor. Arbeidstid eller inntekt er ikke avgjørende for vurderingen. Dette gjelder også når inntekten ikke er tilstrekkelig til å dekke eget underhold.

Arbeidstakere fra Estland, Litauen, Latvia, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn er underlagt overgangsordninger fram til mai 2009 og arbeidstakere fra Bulgaria og Romania ut 2008, eventuelt i ytterligere tre år. Det innebærer at det stilles krav om at fullstendig søknad om oppholdstillatelse er levert før arbeidet påbegynnes. Videre er det et vilkår å ha et konkret tilbud om heltidsarbeid. Lønns- og arbeidsvilkår skal ikke være dårligere enn etter gjeldende tariff, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Det godtas at heltidskravet oppfylles ved hjelp av arbeidstilbud fra flere arbeidsgivere. Når arbeidstakere fra disse landene har hatt lovlig opphold som arbeidstakere i 12 måneder, følges de vanlige reglene for EØS/EFTA-borgere.

Overgangsreglene får ingen betydning for retten til opphold i inntil tre måneder, eller inntil seks måneder som arbeidssøkende. Det er bare retten til å ta arbeid som innskrenkes. Heller ikke adgangen til å ta med seg familiemedlemmer begrenses av overgangsordningene.

Tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende

En tjenesteyter er i praksis enten en utlending som er selvstendig etablert i en annen EØS-stat og reiser til Norge for å yte en tjeneste, eller en utsendt arbeidstaker fra et firma i en annen EØS-stat som sendes for å yte en tjeneste. Dette kan skje ved at en norsk virksomhet kjøper en tjeneste eller leier inn arbeidskraft fra en utenlandsk virksomhet, enten en produksjonsbedrift eller en bemanningsbedrift.

For å kunne fastslå om et arbeidsforhold faller inn under ordningen for tjenesteytere, må det legges fram dokumentasjon på at det foreligger et konkret oppdrag.

I følge EF-domstolen har et foretak som leverer tjenester, rett til å benytte seg av egne ansatte uavhengig av deres statsborgerskap. Tredjelandsborgere må derfor behandles på samme måte som EØS-borgere og EFTA-borgere på dette området. Retten til å yte tjenester uten tillatelse begrenses til 90 dager pr. kalenderår. For denne perioden kreves det ikke oppholdstillatelse. Det gjelder heller ingen overgangsregler for tjenesteytere eller selvstendig næringsdrivende.

Etableringsretten går ut på at borgere av EØS/EFTA-land har rett til å etablere seg i et annet EØS/EFTA-land. Etableringsretten gjelder både etablering av selvstendig næringsdrivende og etablering av juridiske personer. Det kreves en beskrivelse av virksomheten for å få oppholdstillatelse i slike tilfeller.

Et nyopprettet foretak gis samme adgang til å tilsette tredjelandsborgere som mottakerstatens egne selskaper har. I gjeldende rett er dette ivaretatt gjennom reglene om arbeidstillatelse til tredjelandsborgere.

5.4.3 Tillatelser til opphold for familiemedlemmer

Muligheten til å utøve retten til fri bevegelighet begrenses betraktelig dersom det ikke er adgang til å ta med familiemedlemmer. EØS-retten gir en slik adgang. Familiemedlemmenes statsborgerskap er underordnet i denne sammenhengen.

Oppholdstillatelse for familiemedlemmer er avledet og faller i utgangspunktet bort dersom hovedpersonens oppholdsrett bortfaller. Tillatelsen gir rett til ta arbeid og drive selvstendig ervervsvirksomhet.

5.4.4 Varig opphold – fortsatt opphold

Som en naturlig forlengelse av reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, har personer i disse gruppene en viss rett til fortsatt opphold etter endt yrkesaktivitet. Tjenesteytere og tjenestemottakere omfattes ikke.

Retten til fortsatt opphold beror på grunnene til at yrkesaktiviteten er opphørt. For hovedpersonen stilles det opp tre alternative grunnlag:

• Oppnådd alder som gir grunnlag for norsk alderspensjon

• Varig arbeidsudyktighet

• Avsluttet yrkesaktivitet i Norge, samtidig med fortsatt yrkesaktivitet i en annen EØS-stat.

Retten til fortsatt opphold må som hovedregel påberopes innen to år fra det tidspunktet vilkårene er oppfylt. Retten gjelder også for familiemedlemmer.

5.4.5 Direktiv 2004/38/EF om fri bevegelighet

Direktiv 2004/38/EF om EU-borgere og deres familiemedlemmers rett til å bevege seg og oppholde seg fritt på medlemsstatenes områder samler og erstatter en rekke tidligere dokumenter om fri bevegelighet for personer og nedfeller mye av den rettsutviklingen som er skjedd ved EF-domstolens fortolkninger.

Direktivet klargjør og forenkler regelverket og videreutvikler de rettighetene som allerede følger av EØS-avtalen, som for eksempel et noe styrket utvisningsvern. Ved iverksetting i norsk rett vil direktivet innføre nye ordninger, slik som permanent oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer, rettigheter for familiemedlemmer ved EØS-borgerens død eller utreise og ved opphør av ekteskap eller partnerskap.

Administrative krav er redusert sammenlignet med tidligere. Kravet om å formalisere oppholdsretten ved søknad om og innvilgelse av oppholdstillatelse bortfaller. Direktivet åpner for innføring av en registreringsordning for EU-borgere fra tre måneder etter ankomst med utstedelse av registreringsbevis. Det er også anledning til å innføre en meldepliktsordning fra samme eller et tidligere tidspunkt. For tredjelandsborgere som omfattes av direktivet på grunn av familietilknytning til EU-borgeren, innføres det en ordning med tidsbegrenset oppholdskort. Den permanente oppholdsretten formaliseres i henholdsvis et tidsubegrenset oppholdsbevis for EU-borgeren og et tidsubegrenset oppholdskort for familiemedlemmet. Oppholdsretten reguleres av vilkårene for opphold, ikke av om oppholdsretten er formalisert ved registrering.

Direktivet ble vedtatt i EU av Rådet og Parlamentet 29. april 2004 med frist for gjennomføring i EU-landene før 30. april 2006. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen 7. desember 2007 med forbehold om Stortingets samtykke. En proposisjon om dette er fremmet for Stortinget, jf. St.prp. nr. 42 Om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 158/2007 av 7. desember 2007 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2004/38/EF om unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium. Regjeringen tar sikte på å fremme en lovproposisjon våren 2008 om endringer i utlendingsloven slik at nye bestemmelser om EØS-borgere blir i samsvar med direktivet.

5.5 Regelverket for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og høyere utdanning

For å kunne ta arbeid i Norge med utdanning fra utlandet, kan det være nødvendig å få godkjent eller godskrevet utdanningen eller yrkeskvalifikasjonene.

5.5.1 Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for regulerte yrker

I Norge er det mer enn 100 regulerte yrker som krever godkjenning, sertifisering eller autorisasjon av ulike myndigheter før søkeren kan starte utøvelsen av yrket, dvs. en godkjenning av yrkeskvalifikasjonene til søkeren. Med regulerte yrker menes at myndighetene i lov eller forskrift krever minimumskvalifikasjoner for retten til å benytte yrkestittel eller utøve yrket. Antallet regulerte yrker i Norge er på nivå med gjennomsnittet innenfor EØS-området. Danmark og Sverige har noen færre regulerte yrker.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innenfor EØS-området for regulerte yrker

Norge er ved EØS-avtalen bundet av direktiver for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

For yrkene lege, tannlege, sykepleier, jordmor, farmasøyt, veterinær og arkitekt, har EU harmonisert kvalifikasjonskravene slik at godkjenningen innenfor EØS-området skal gå tilnærmet automatisk. Medlemslandene er blitt enige om en «akademisk plattform» som skal sikre en gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjonene.

For andre regulerte yrker har EU ikke harmonisert kvalifikasjonskravene på samme måte. I Norge tilsvarer det om lag 90 pst. av de regulerte yrkene. Den generelle ordningen er rettet mot arbeidsmarkedet og ikke utdanningssystemet. Den vil ikke gjelde for personer som ønsker en godkjenning for å studere videre i et annet land. Bare de som er ferdig kvalifisert til å utøve det respektive yrket i hjemstaten, omfattes. En søker som blir yrkesgodkjent, får rett til å praktisere et regulert yrke i vertsstaten og rett til å benytte vertsstatens yrkestittel.

Den generelle ordningen innebærer at man som hovedregel skal få anerkjent sine yrkeskvalifikasjoner dersom man er kvalifisert til å utøve yrket i hjemstaten.

Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

EU vedtok 7. september 2005 et nytt direktiv om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, direktiv 2005/36/EF. Direktiv 2005/36/EF er en modernisering av systemet for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ervervet i en annen EU-stat. Hensikten er blant annet å forenkle prosessen slik at en borger lettere kan få godkjenning for å utøve et regulert yrke i en annen EU-stat. Direktivet omtaler bare prosessen ved godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og innebærer ingen endringer i andre nasjonale krav. Direktivet forutsetter en endring av EØS-avtalen. EØS-komiteen besluttet 26. oktober 2007 å innlemme direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i EØS-avtalen. Stortinget samtykket til dette 12. februar 2008. Når EØS-landene (Norge, Island og Liechtenstein) har meldt fra om at de konstitusjonelle kravene er oppfylt, vil direktivet gjelde i Norge. Direktiv 2005/36/EF erstatter og fornyer 15 tidligere direktiver om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Dette gjelder tre generelle direktiver som omfatter alle regulerte yrker unntatt de yrkene som reguleres i egne direktiver (eksempelvis sjøfartsyrkene) og 12 sektordirektiver for yrkene sykepleier, tannlege, veterinær, jordmor, arkitekt, farmasøyt og lege.

Direktiv 2005/36/EF gjelder EU-statsborgere som ønsker å praktisere et regulert yrke i en annen EU-stat enn der de har yrkeskvalifisert seg. Det vil gjelde for arbeidstakere, tjenesteytere og for personer som ønsker å etablere seg innenfor yrkesregulert virksomhet. Ved innlemmelse i norsk rett vil direktivet sikre at personer som har kvalifisert seg i en EØS-stat, ikke blir diskriminert når de søker adgang til et regulert yrke i en annen EØS-stat.

Det vil gjøre det enklere for norske statsborgere som er yrkeskvalifisert i Norge, å bli godkjent for å praktisere et regulert yrke i EØS-området, og enklere for personer som har kvalifisert seg i EØS-området, å bli godkjent for å praktisere et regulert yrke i Norge. Direktivet bidrar til å sikre rettighetene til arbeidstakere som vil utøve sitt yrke i et annet EØS-land enn der de har ervervet sine yrkeskvalifikasjoner.

Norske myndigheter må som vertsstat undersøke søkernes samlede yrkesstatus. Godkjenningen skal ikke medføre en detaljert sammenlikning av eventuell formell utdanning. Det ville innebære et hinder for den frie bevegeligheten for arbeidstakere og tjenesteytere. Det kan likevel kreves mer yrkeserfaring dersom yrkesutdanningen (der dette er aktuelt) i hjemstaten er minst ett år kortere enn hva som kreves i Norge. Godkjenningsmyndigheten skal se på yrkeserfaring, realkompetanse og formell utdanning (lengde) samlet, og foreta en helhetsvurdering. Den skal hele tiden ha yrkesutøvelsen for øye når den vurderer om en søker er kvalifisert. Likestilling av den formelle utdanningen er ikke formålet med den generelle ordningen. Dersom det er vesentlige forskjeller mellom yrkeskvalifikasjonene som kreves i de to landene, har søkeren i utgangspunktet rett til å velge mellom en prøveperiode i yrket eller å avlegge en egnethetstest for å vise at vedkommende er kvalifisert. I slike tilfeller har godkjenningsmyndigheten først plikt til å sjekke om søkerens samlede yrkeserfaring helt eller delvis kan kompensere for det aktuelle «kompetanseavviket».

Ordningen med godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innenfor EØS-området er forskjellig fra og må holdes atskilt fra ordningen knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning. En generell og faglig godkjenning av utenlandsk utdanning innebærer ikke rett til å praktisere i lovregulerte yrker, jf. avsnitt 5.5.3.

Midlertidig tjenesteyting av regulerte yrker

Ved innlemmelse i norsk rett vil direktiv 2005/36/EF forenkle muligheten for en person til å midlertidig kunne tilby sine tjenester innenfor et regulert yrke i en annen EØS-stat. Utgangspunktet vil være at en fritt skal kunne tilby slike tjenester uten forhåndsgodkjenning. Statene kan sette krav til forhåndsgodkjenning for yrker som har betydning for alminnelig sikkerhet og beskyttelse av folkehelsen.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for tredjelandsborgere

Norske myndigheter er ikke bundet av EU-direktivet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for tredjelandsborgere. Godkjenningsmyndighetene foretar som regel en grundigere kontroll av yrkeskvalifikasjonene til søkere som kommer fra tredjeland. I slike søknader kan det være vanskelig å få informasjon om yrkeserfaringen eller kravene som settes til yrket i det aktuelle landet. Det kan også være vanskelig å få verifisert papirene til søkerne. Dette innebærer at det kan være vanskeligere å oppnå godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for personer med utdanning fra tredjeland enn for personer med utdanning fra et EØS-land.

5.5.2 Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helsepersonell

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helsepersonell med utdanning fra utlandet gis i form av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning tilsvarende som for dem med norsk utdanning.

Vilkår for å få autorisasjon er at vedkommende har bestått norsk eksamen i vedkommende fag ved norsk utdanningsinstitusjon, har gjennomført eventuell praktisk tjeneste, er under 75 år og ikke uegnet for yrket. Helsepersonell som har utenlandsk eksamen jevngod med tilsvarende norsk utdanning, eller som på annen måte kan dokumentere å ha nødvendig kyndighet, har også rett til autorisasjon etter søknad.

Personer som ikke har rett til autorisasjon, kan gis lisens. Lisens kan begrenses i tid, til bestemte typer stillinger, visse typer helsehjelp eller på annen måte. Helsepersonell som får avslag på autorisasjon på grunn av manglende yrkeskvalifikasjoner, kan gis lisens dersom disse manglende ikke er vesentlige, ofte som ledd i å kunne tilegne seg den manglende kompetansen.

Offentlig spesialistgodkjenning kan gis etter søknad til autorisert helsepersonell innen de tre yrkesgruppene; lege (44 spesialiteter), tannlege (7) og optiker (1) og forutsetter at vedkommende har autorisasjon. Godkjenning av spesialister er delegert til de aktuelle yrkesorganisasjonene.

Hjemmel for godkjenning av helsepersonell er lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. (helsepersonelloven). Ordningen med godkjenning av utenlandske utdanninger, herunder godkjenning av akademisk grad, vil også kunne være aktuell for helsepersonell.

For enkelte helseprofesjoner er det visse likhetspunkter mellom godkjenning av akademisk grad og autorisasjon, men uten at vurderingene vil være identiske. En akademisk godkjenning vil ikke nødvendigvis være en nødvendig eller tilstrekkelig forutsetning for autorisasjon. Til forskjell fra akademisk godkjenning som vurderer de aktuelle utdanningene opp mot hverandre, vurderes autorisasjon på bakgrunn av de samlede kvalifikasjonene søkeren har ervervet seg for å utøve yrket gjennom grunn- og videreutdanning, kurs og praktisk erfaring.

Leger, tannleger, sykepleiere, hjelpepleiere, reseptarer og provisorfarmasøyter som er utdannet utenfor Norden og EØS-området, omfattes av forskrift av 24. februar 2004 nr. 460 om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell.

Nærmere om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning

Hovedformålene med helsepersonellovens autorisasjonsordning er å ivareta pasientenes sikkerhet og bidra til kvalitet på helsetjenesten på en slik måte at befolkningen har tillit til helsevesenet.

Søkere har krav på godkjenning hvis de kan dokumentere at de har de nødvendige teoretiske og praktiske kvalifikasjonene for å utøve yrket og oppfyller de øvrige vilkårene gitt i lov eller forskrift. Samtidig skal autorisasjon mv. ikke gis til søkere som ikke anses skikket eller egnet. Vedtak skal fattes inne rimelig tid. Avslag skal gis en konkret begrunnelse, og det skal informeres om adgang til å påklage vedtaket for Statens helsepersonellnemnd.

Det er søkerens utdanning og annen yrkeserfaring som er avgjørende for autorisasjon, ikke søkerens nasjonalitet. Søkere utdannet utenfor Norge har rett til norsk autorisasjon når søkerens utenlandske eksamen anses jevngod med norsk eksamen, når det foreligger internasjonal avtale eller når søkeren på annen måte har godtgjort å ha nødvendig kyndighet.

EØS/EFTA-området

Grunn- og spesialistutdanning for lege og tannlege og utdanning som sykepleier i generell sykepleie, jordmor og farmasøyt er harmonisert i medlemslandene og må tilfredsstille visse minimumskrav (nivå, lengde og innhold). Søkere med en av disse utdanningene skal automatisk få norsk autorisasjon forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt. Søkere med utdanning/kvalifikasjoner som en av de 23 andre autoriserte personellgruppene som ikke omfattes av automatisk godkjenning, skal gis norsk autorisasjon etter en konkret vurdering av om søkernes utenlandske eksamen anses jevngod med norsk eksamen, eller når søkeren på annen måte har godtgjort å ha nødvendig kyndighet.

Tredjeland

Helsepersonell utdannet i tredjeland skal vurderes etter om utdanningen er jevngod med tilsvarende norsk utdanning eller om søkeren har nødvendig kyndighet, slik det gjøres for søkere fra EØS/EFTA-området. Det foretas en konkret jevngodhetsvurdering av søkers utdanning (nivå, lengde og innhold) sammenlignet med tilsvarende norsk utdanning. Utdanningsinstitusjoner vil her kunne bidra med denne vurderingen. Dersom utdanningen ikke anses jevngod med tilsvarende norsk utdanning, foretas en vurdering av søkerens dokumenterte tilleggskompetanse, både teoretisk og praktisk, som ledd i vurdering av om søkeren har nødvendig kyndighet.

At en utdanning er jevngod er ikke det samme som at utdanningene er identiske, og det vil måtte foretas skjønnsmessige vurderinger for å avgjøre om utdanningen er jevngod.

En sentral rettsvirkning av å ha autorisasjon er å kunne benytte beskyttet tittel som en av de 28 autoriserte yrkesgruppene. Personer uten autorisasjon har ikke rett til å benytte yrkestittelen eller en tittel som er egnet til å gi inntrykk av at vedkommende har autorisasjon. Statens helsetilsyn kan tilbakekalle autorisasjonen.

5.5.3 Godkjenning av høyere utdanning

Gode godkjenningsordninger er svært viktig både for å tilrettelegge for bedre bruk av innvandreres kompetanse og for internasjonaliseringsarbeidet i høyere utdanning.

Godkjenning og godskriving av høyere utdanning fra utlandet gjøres i samsvar med universitets- og høyskoleloven med tilhørende forskrifter og aktuelle internasjonale avtaler, spesielt Europarådets og UNESCOs konvensjon av 1997 om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen (Lisboakonvensjonen) med supplerende tekster. Norge ratifiserte konvensjonen i 1999. Konvensjonen pålegger landene som har tiltrådt den, å sikre rettferdige og åpne regler for saksbehandling. Den totale saksbehandlingstiden bør ikke overskride fire måneder fra fullstendig søknad er levert.

Som ledd i oppfølgingen av Lisboakonvensjonen er det utarbeidet et internasjonalt forklarende vitnemålstillegg kalt «Diploma Supplement» – utarbeidet av Europarådet, UNESCO og EU-kommisjonen i fellesskap. Det skal utstedes samtidig med det vanlige vitnemålet for fullført grad/utdanning. Det er obligatorisk for alle norske universiteter og høgskoler (for de statlige siden 2002, for de private siden 2005). Ettersom stadig flere land tar det i bruk, vil det kunne lette vurderinger av kvalifikasjoner fra utlandet både for norske arbeidsgivere og for mottakende norske høyere utdanningsinstitusjoner.

Ratifisering av/tiltredelse til Lisboakonvensjonen regnes som en nødvendig forutsetning for gode ordninger for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i seg selv og for derigjennom å tilrettelegge for internasjonal mobilitet både for studenter og forskere. Dermed kan man blant annet bidra til å få til Det europeiske rom for høyere utdanning, som er målet for den såkalte Bolognaprosessen der 46 europeiske land deltar. Arbeidet i denne prosessen gjør at det legges et visst press på land for å ratifisere Lisboakonvensjonen, og så langt omfatter den 47 land (pr mars 2008; de to siste er New Zealand og Nederland).

For søkere med høyere utdanning fra utlandet som ikke tar sikte på det regulerte arbeidsmarkedet, det vil si de som ikke omfattes av punktene 5.5.1 og 5.5.2 over, finnes det to ordninger for godkjenning: generell godkjenning og faglig godkjenning. Hensikten med å ha flere ordninger er at godkjenningsordningen skal være tilpasset søkerens behov.

Fordi også forutgående utdanning kan ha betydning for den totale vurderingen av et studium fra utlandet, og fordi en del utlendinger kommer til Norge for å ta et helt studium, omtales også utenlandsk utdanning som tilfredsstiller kravene til generell studiekompetanse.

Generell godkjenning

Generelle godkjenninger er myntet på arbeidsmarkedet. Mer presist er ordningen med generell godkjenning beregnet på søkere som kommer til Norge med en fullført høyere utdanning fra utlandet, og som ønsker en dokumentasjon til bruk på det ikke-regulerte arbeidsmarkedet. Hensikten med ordningen er at den skal være til hjelp både for arbeidssøkere med høyere utdanning fra utlandet og for potensielle arbeidsgivere, slik at disse lettere kan vurdere søkeres utenlandske kvalifikasjoner.

Det er NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen) som har myndighet til å avgjøre søknader om generell godkjenning. En generell godkjenning er et vedtak om at utdanning fra en utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning.

Faglig godkjenning

Det kan søkes om faglig godkjenning når søkeren ønsker en vurdering av sin høyere utdanning fra utlandet i forhold til ett spesielt studium ved en norsk høyskole eller et norsk universitet. Faglige godkjenninger må gis av det aktuelle lærestedet. Faglige godkjenninger er nødvendigvis mer spesifikke og krever derfor mer omfattende saksbehandling og dokumentasjon enn den generelle godkjenningen for arbeidsmarkedet som NOKUT har myndighet til å gi. Det finnes to typer faglige godkjenninger:

1. Jevngodhet: Dette er en godkjenningsordning som bare gjelder for fullførte studier fra utlandet; det er en slags ekvivalensordning. Godkjenning etter denne bestemmelsen gir rett til å bruke den tittelen som er fastsatt for den norske utdanningen den er jevnført med, og det er det enkelte universitetet eller den enkelte høyskolen som avgjør om utdanningen oppfyller deres spesifikke krav til bredde og dybde i den omsøkte graden/studiet, det vil si om den er «jevngod med» denne.

2. Godkjenning av studieperioder: Dette gjelder søkere som ønsker opptak til videre studier ved en institusjon i Norge på bakgrunn av påbegynt eller fullført høyere utdanning fra utlandet. Det er den aktuelle institusjonen som vurderer om den utenlandske utdanningen oppfyller de faglige kravene enten for innpassing i en grad slik at studietiden kan avkortes, eller at utdanningen kan danne grunnlag for opptak til høyere studier. Godkjenning av studieperioder er også nødvendig i forbindelse med utvekslingsopphold i utlandet for norske studenter.

Søknader om generell studiekompetanse på bakgrunn av utenlandsk utdanning

Målgruppen for denne ordningen er søkere med fullført videregående (studieforberedende) opplæring fra utlandet, eventuelt også med påbegynt, men ikke fullført høyere utdanning. Slike søknader vurderes og avgjøres av Samordna opptak, enten søknaden gjelder opptak til høyere utdanning i Norge eller en søker bare ønsker et vedtak om at vedkommende har en utdanning som tilfredsstiller kravet til generell studiekompetanse i Norge. Til hjelp i dette arbeidet er det utarbeidet en egen oversikt, «Generell studiekompetanse og tilleggskrav for søkere med utenlandsk utdanning», forkortet GSU-listen.

I 2006 ble det satt i gang arbeid med å forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning, jf. kapittel 13.

5.5.4 Godkjenning av yrkesrettet videregående opplæring

En relativt stor gruppe i praksis har fagutdanning fra utlandet som ikke omfattes av regulativene fordi yrkene ikke er regulerte. Vi finner mange slike yrker innen byggenæringen. Selv om mange ikke trenger yrkesgodkjenning for å utøve yrket i Norge, ønsker flere å få godkjent sin utdanning som den tilsvarende norske ved å få godkjent utenlandske fagbrev eller mesterbrev fordi dette kan har betydning for arbeids- og lønnsforhold. Fylkeskommunen har ansvar for å godkjenne utenlandsk yrkesutdanning.

For søkere der EØS-direktivene ikke kan komme til anvendelse, er yrkesprøving en ordning som kan benyttes. Fylkeskommunene har ansvar for å gjennomføre vurderingen som blant annet innebærer prøving av kunnskaper med sikte på godkjenning av hele eller deler av en utdanning. Yrkesprøving er en metode som er spesielt utviklet med tanke på at yrkesutøvere som ikke behersker norsk, skal få godkjent sin kompetanse uten å måtte gå opp til norskspråklige prøver.

5.6 Oppsummering

Hovedtrekkene i utviklingen av politikken og av kravene som gjelder for at tredjelandsborgere og EØS/EFTA-borgere skal kunne arbeide i Norge, fra innvandringsstoppen i 1975 via utlendingsloven fra 1988 og Norges internasjonale forpliktelser til regelverket slik det er i dag, viser en klar oppmyking eller liberalisering.

Det er samtidig klart at ønsket om å ha en regulert og kontrollerbar innvandring videreføres. Utviklingen viser at det er viktig at innvandringsreguleringen gjennomføres raskt og smidig og at det ikke settes krav via regler som skaper hindre det ikke er grunnlag for.

Regler som ikke nødvendigvis er knyttet direkte til de konkrete arbeidstilbudene, må også hele tiden vurderes. Det kan gjelde regler knyttet til familiens situasjon eller til godkjenning av kompetanse slik at arbeidsgivere forstår hva søkernes utdanning tilsvarer i Norge. Dette er viktig for arbeidsgivere, for at arbeidssøkerne skal kjenne seg verdsatt og for at Norge skal oppleves som et attraktivt land å arbeide og bo i for arbeidstakere og familiene deres.

For å kunne dekke det behovet for arbeidskraft som ikke kan dekkes innenlands eller i EØS/EFTA-området, er det aktuelt å videreføre denne utviklingen og vurdere endringer. Regelverket for tillatelser til arbeid blir diskutert nærmere i kapittel 12.

6 Søknadsprosessen for en arbeidsinnvandrer

En arbeidstaker eller arbeidsgiver som ønsker informasjon om mulighetene for å få en arbeidstillatelse, kan kontakte ulike instanser i utlendingsforvaltningen. For arbeidstakere i utlandet vil en norsk utenriksstasjon være en aktuell instans å ta kontakt med. Her i landet vil politiet eller Utlendingsdirektoratet være de riktige instansene å henvende seg til. Både utenriksstasjoner og politiet mottar søknader og fatter vedtak, eller forbereder saken for Utlendingsdirektoratet. Når utenriksstasjonene og politiet ikke har vedtaksmyndighet, er det Utlendingsdirektoratet som fatter vedtak. Utlendingsnemnda behandler en eventuell klage etter avslag i direktoratet.

Alle instanser i utlendingsforvaltningen har alminnelig informasjons- og opplysningsplikt. Denne plikten tilligger i praksis i første rekke dem som mottar og behandler søknader, slik som politiet, utenrikstjenesten og Utlendingsdirektoratet.

Under behandlingen av søknader kan det være behov for å involvere andre myndigheter for å få nødvendig vurdering, dokumentasjon eller godkjenning. Eksempelvis gir Statens autorisasjonskontor for helsepersonell autorisasjon, mens Arbeids- og velferdsetaten forestår individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering for ufaglærte og sesongarbeidstakere utenom landbruket. Et positivt vedtak innebærer også samarbeid med andre organer, slik som Det sentrale folkeregisteret.

6.1 Informasjon

En utlending som vil søke arbeid i Norge, eller en arbeidsgiver som ønsker å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, har mange muligheter for å innhente informasjon om arbeidsmarkedet, reglene for arbeidstillatelse og søknadsprosedyrer.

De viktigste informasjonskanalene på området er

• norske utenriksstasjoner,

• nettsteder,

• personlige nettverk/kontakter,

• formidlingsbyråer,

• offentlige kontorer (for dem som søker fra Norge).

Utenriksstasjonene skal ha generell oversikt over alle typer informasjon om Norge og det norske samfunnet og distribuere informasjonsmateriell. De skal også ha spesiell kunnskap om regelverk og prosedyrer for søknad om arbeidstillatelse og visum siden de mottar og kan behandle noen typer søknader. I land som det kommer mange arbeidssøkere eller tjenesteytere fra, vil de ha god oversikt over informasjon som er spesielt nyttig for søkerne.

Det finnes flere ulike nettsteder som gir informasjon om ledige stillinger, reglene og prosedyrene for arbeidstillatelser mv., og også generell informasjon om forholdene i Norge, jf. boks 6.1. Hovedutfordringen for personer som ønsker å arbeide i Norge, og for arbeidsgivere er å finne fram til den mest relevante og oppdaterte informasjonen de trenger. Denne finnes ikke samlet på ett nettsted.

For mange arbeidssøkere vil venner og bekjente være den viktigste kilden til informasjon, både om arbeidsmuligheter og søknadsprosedyrer. De vil ha erfaringsbasert kunnskap som det er vanskelig eller umulig å finne fram til på nettsteder eller i brosjyrer. Også arbeidsgivere vil kunne benytte seg av bekjente som har erfaring med rekruttering av utenlandsk arbeidskraft. Ulempen ved dette er at slik informasjon noen ganger kan være mangelfull eller – i verste fall – feilaktig.

En annen informasjonskanal er virksomheter som er ansvarlige for formidling av utenlandsk arbeidskraft, jf. kapittel 4 om vikarbyråer og bemanningsselskaper. Enkelte av disse driver kurs-/opplæringsvirksomhet i aktuelle land. I tillegg til språkopplæring gis det informasjon om norsk arbeidsliv, kultur og samfunnsforhold. Disse virksomhetene benyttes av arbeidsgivere for å innhente informasjon, primært om tilgang på utenlandsk arbeidskraft.

For arbeidssøkere som allerede befinner seg i Norge og kan søke herifra, vil ulike offentlige etater ha betydning som informasjonskanaler, for eksempel de lokale NAV-kontorene, politiet, Utlendingsdirektoratet, Statens autorisasjonskontor for helsepersonell eller skattekontorene. Et hovedproblem er at informasjonen er spredd mellom ulike etater og kontorer, i tråd med gjeldende ansvarsdeling i det offentlige. Et servicesenter med samordnet informasjon er opprettet i Oslo for å gjøre det enklere å etablere seg som utenlandsk arbeidstaker og lettere å rekruttere utenlandske arbeidstakere ved å kunne henvende seg ett sted, jf. boks 6.2.

Utlendingsdirektoratet har særskilte informasjonstiltak rettet mot arbeidssøkere og arbeidsgivere. Arbeidsgiverservice, både telefon- og e-posttjeneste, blir mye brukt. Utlendingsdirektoratets brukerråd for arbeidsgivere og arbeidslivsrepresentanter er også et tilbud.

6.2 Søknadsprosessen ved tillatelser

Søknadsprosessen for EØS/EFTA-borgere og tredjelandsborgere er foreløpig ganske lik. Det er en vesentlig forskjell, nemlig at EØS/EFTA-borgere kan starte i arbeidet før vedtak om tillatelse foreligger. Det er også slik at politiet i praksis avgjør langt de fleste søknadene fra disse borgerne. Når overgangsordningene for søkere fra 10 av EU-landene bortfaller, vil rekrutteringen fra disse landene bli enklere. Ved gjennomføring av direktiv 2004/38/EF om fri bevegelighet for arbeidstakere og deres familiemedlemmer, vil dagens ordning for EØS-borgere bli enda enklere ved at kravet om oppholdstillatelse bortfaller. Det vil eventuelt bli innført en registreringsordning for EØS-borgere og ordning med søknad om oppholdskort for familiemedlemmer som er tredjelandsborgere, jf. kapittel 5.

Tredjelandsborgere skal ha tillatelse før de starter i arbeidet.

Levering av søknad

Det er ulike måter å søke om arbeidstillatelser på:

• Søkere som er utenfor Norge, kan fremme søknaden gjennom den norske utenriksstasjonen i hjemlandet eller et annet land hvor søkeren har hatt arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse de siste seks månedene.

• Søkere kan velge å la sin arbeidsgiver søke på vegne av seg. Det er da et vilkår at søkeren har gitt arbeidsgiveren skriftlig fullmakt, og at arbeidsgiveren har forretningssted i Norge.

• De som kan søke fra Norge, fremmer søknaden til politiet der de bor. Søkerne kan bli bedt om å møte personlig ved framsettelse av søknaden.

• Ved søknad om arbeidstillatelser skal det betales et søknadsgebyr som for tiden er satt til 1100 kr for tredjelandsborgere, enten søknaden leveres hos politiet eller ved norsk utenriksstasjon.

Arbeidssøkernes familiemedlemmer må som utgangspunkt søke om tillatelse til familiegjenforening og vente på svar, før de reiser inn i Norge. Barn til faglærte/spesialister kan som hovedregel søke fra Norge. Det kan også den faglærtes/spesialistens ektefelle eller samboer, men ikke dersom grunnlaget for opphold i Norge er besøksvisum eller nasjonalt visum.

Innreise og informasjon om vedtaket

Søkere som er faglærte/spesialister, kan reise til Norge før tillatelse foreligger, eventuelt med et arbeidssøkervisum. Dersom søkerne befinner seg i Norge, vil politiet der de bor underrette dem om vedtaket.

Søkere som avventer behandlingen av søknaden i utlandet, får beskjed gjennom nærmeste utenriksstasjon. Vedtak fattes i utgangspunktet på norsk, eventuelt engelsk.

Dersom søkeren befinner seg i utlandet, sendes avslag på engelsk til utenriksstasjonen. Unntak gjøres dersom søkeren har fullmektig i Norge som behersker norsk. Dersom søknaden fører til en innvilgelse, sendes vedtaket på norsk til politiet, og en orientering om vedtaket sendes på engelsk til utenriksstasjonen. Ved visumplikt utsteder utenriksstasjonen innreisevisum. Da skal søkeren melde seg for politiet innen 7 dager etter ankomst til Norge. Der vil vedtaket på norsk bli utlevert. Tillatelsen blir anmerket i søkerens reisedokument (pass). Tillatelse anmerkes ikke utover reisedokumentets gyldighetstid. Eventuelle begrensninger og vilkår i tillatelsen skal framgå av anmerkningen.

Krav til dokumentasjon

Kravet til dokumentasjon varierer. Følgende dokumentasjon kreves ved søknad om tillatelse som faglært/spesialist:

• Utfylt og undertegnet søknadsskjema med fotografi av søkeren.

• Kopi av pass eller annet legitimasjonspapir utstedt av offentlig myndighet.

• Arbeidstilbudsskjema utfylt av arbeidsgiveren med beskrivelse av bl.a. arbeidets art, kvalifikasjonskrav og lønns- og arbeidsvilkår, eller eventuelt en arbeidskontrakt som innholder samme opplysninger som dette. 

• CV og dokumentasjon på utdanning hvor det gis opplysninger om utdanningens varighet, innhold og utdanningsinstitusjonens nivå. 

• Det skal eventuelt legges ved dokumentasjon på yrkeserfaring med detaljerte opplysninger fra tidligere arbeidsgivere om varighet, arbeidsoppgaver og virksomhetens art.

• Eventuelle yrkesgodkjenninger.

Alle dokumenter skal være oversatt til engelsk eller norsk. Den instansen som mottar søknaden, skal påse at den er nøyaktig utfylt og at nødvendige vedlegg følger med.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og utdanning vil i utgangspunktet ikke være en del av behandlingen av søknader om arbeidstillatelser. Når Utlendingsdirektoratet vurderer arbeidstillatelse til faglært/spesialist, vil det være avgjørende om søkeren har slik godkjenning på forhånd hvis dette er nødvendig, jf. kapittel 5.

Dersom søknaden ikke er fullstendig opplyst når den kommer til Utlendingsdirektoratet, vil søkeren få beskjed om hvilke dokumenter som eventuelt mangler. Ofte vil det være praktisk å ta kontakt via arbeidsgiveren i Norge. Det settes i utgangspunktet en frist på to uker for å levere manglende dokumentasjon. Blir ikke manglende dokumentasjon sendt inn, og søkeren eller arbeidsgiveren forholder seg passive til henvendelsen, vil søknaden bli avslått. Noen opplysninger kan innhentes uten at søkeren eller arbeidsgiveren kontaktes. Da gjør Utlendingsdirektoratet det. Har søkeren fødselsnummer, opplyses det for eksempel på hjemmesidene til Statens autorisasjonskontor for helsepersonell om vedkommende har autorisasjon eller lisens.

Vedtaksmyndighet

Vedtak om arbeidstillatelse til tredjelandsborgere treffes i utgangspunktet av Utlendingsdirektoratet.

Når det søkes fra Norge og ikke er tvil om at vilkårene for en tillatelse er oppfylt, kan politiet innvilge blant annet søknad om sesongarbeidstillatelse. Politiet har også myndighet til å gi foreløpig arbeidstillatelse i påvente av behandling av førstegangs søknad om arbeidstillatelse når det er sannsynlig at søknaden vil bli innvilget.

I tillegg har 16 utenriksstasjoner myndighet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse som faglært/spesialist når det ikke er tvil om at vilkårene er oppfylt, jf. vedlegg 12 til utlendingsforskriften.

Tillatelsen

Arbeidstillatelse gis som hovedregel for ett til tre år. Tillatelse gis likevel ikke utover arbeidskontraktens varighet eller det tidsrommet det er søkt om tillatelse for.

Arbeidstillatelse gir rett til opphold og arbeid i hele landet, med mindre noe annet framgår av tillatelsen. Eventuelle begrensninger og vilkår skal framgå av tillatelsen. Arbeidstillatelse gir adgang til gjentatte innreiser til Norge.

En søker som ønsker å klage på et vedtak, leverer klage til politiet eller utenriksstasjonen som oversender klagen til Utlendingsdirektoratet. Direktoratet vurderer spørsmålet om omgjøring av eget vedtak. Omgjøres ikke vedtaket, sendes saken til Utlendingsnemnda for klagebehandling.

Fornyelser og oppfølging av tillatelser

Søknad om fornyet tillatelse settes fram overfor politiet der utlendingen bor. Vedtak om fornyelse av tillatelse til faglært/spesialist treffes av politiet. Fra 1. januar 2008 kan politiet fornye arbeidstillatelser for faglærte/spesialister også når søknaden gjelder nytt arbeid eller nytt arbeidssted.

Søknad om bosettingstillatelse settes fram overfor politiet der utlendingen bor. Vedtak om bosettingstillatelse treffes av Utlendingsdirektoratet.

Utlendinger som har bosettingstillatelse, skal gi skriftlig melding til politiet ved flytting ut av eller inn i Norge. Utlendinger som har bosettingstillatelse og som ønsker å oppholde seg i utlandet mer enn to år, kan etter søknad få tillatelse til dette slik at bosettingstillatelsen ikke bortfaller. Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i slike saker.

Høsten 2007 ble det satt i gang et tverrdepartementalt prosjekt «SVAR – solid, veldrevet, akseptert, rask» som skal foreta en bred gjennomgang av saksflyten på utlendingsfeltet, jf. St.prp. nr. 56 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgning til utlendingsforvaltningen. Se også kapittel 12.

6.3 Saksbehandlingstid

Flere forhold påvirker saksbehandlingstiden for tillatelse til arbeid. Hvilken instans i utlendingsforvaltningen som har vedtaksmyndighet, og hvilken framgangsmåte som er brukt, har betydning. Ulike aktuelle framgangsmåter er:

• Utenriksstasjonen mottar søknad og avgjør saken.

• Utenriksstasjonen forbereder saken og sender den til Utlendingsdirektoratet for avgjørelse.

• Politiet mottar søknad og avgjør saken.

• Politiet forbereder saken og sender den til Utlendingsdirektoratet for avgjørelse.

Videre har følgende forhold betydning for saksbehandlingstiden:

• Hvor godt saken er opplyst, korrekt utfylt søknadsskjema mv.

• Om de vedlagte dokumentene har tilstrekkelig notoritet, herunder om identitet og kompetanse er tilstrekkelig avklart.

• Om søkeren fyller vilkårene i regelverket.

Dersom søknadene gir gode opplysninger og beskrivelser og inneholder korrekte dokumenter, slipper forvaltningen å bruke tid på for eksempel å avklare om det dreier seg om en fulltidsstilling, hva som er normalt lønnsnivå for vedkommende sted og yrke, om det er samsvar mellom fagutdanningen arbeidssøkeren har og arbeidet som skal utføres, og å vurdere den utenlandske utdanningen mv. I tillegg til disse individuelle forholdene som søkeren selv kan påvirke, spiller ressurssituasjonen i utlendingsforvaltningen inn. Arbeidsorganiseringen i utlendingsforvaltningen, samhandlingen mellom de ulike instansene og muligheten for elektronisk saksbehandling har også betydning for saksbehandlingstidene.

Ved behandlingen i Utlendingsdirektoratet vil søkere som fyller vilkårene for tillatelse og har levert nødvendig dokumentasjon, få behandlet sin søknad fortløpende. Dersom søknaden ligger an til avslag eller ytterligere dokumentasjon må innhentes, vil dette forlenge saksbehandlingstiden. Tabell 6.1 viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid i saker behandlet i 2007 for EØS/EFTA-borgere og tredjelandsborgere og hvor det er fattet vedtak av henholdsvis politiet, en utenriksstasjon eller Utlendingsdirektoratet. Saksbehandlingstid regnes fra datoen søknaden ble mottatt i utlendingsforvaltningen til første vedtak er fattet. I tillegg kommer tid som går med til å informere søkeren om vedtaket.

Utenriksstasjonene fatter vedtak i få saker om arbeidstillatelser. Politiet fatter vedtak i 9 av 10 søknader fra EØS/EFTA-borgere, og gjennomsnittlig saksbehandlingstid er i disse tilfellene drøyt 18 dager. Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i hver tiende søknad fra EØS/EFTA-borgere, og disse tar i gjennomsnitt 85 dager. Politiet fatter vedtak i noe over hver tredje søknad om tillatelse fra tredjelandsborgere, og bruker i gjennomsnitt om lag en måned på disse sakene. Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i nesten to av tre søknader om tillatelse fra tredjelandsborgere og bruker i gjennomsnitt noe mer enn to måneder på disse sakene.

En av årsakene til at Utlendingsdirektoratet bruker vesentlig lengre tid enn politiet er at de vanskelige sakene og tvilstilfeller skal behandles av Utlendingsdirektoratet. I tillegg kommer at selve oversendelsen av sakene tar tid. Oversendelsestiden vil kunne bli vesentlig redusert når elektronisk saksbehandling er innført, jf. boks 6.3

Organiseringen av arbeidet ved Det felles servicesenteret vil også medføre kortere saksbehandlingstid, jf. boks 6.2. Servicesenteret har som mål at saksbehandlingstiden skal komme ned i fem dager. Dette skal inkludere hele prosessen, unntatt registrering i Folkeregisteret. Det vises også til det igangsatte saksflytprosjektet, jf. kapittel 12.

6.4 Det sentrale folkeregisteret

Utlendinger som kommer til Norge for å bosette seg her, skal innen 8 dager etter ankomst melde seg for skattekontoret og vise fram pass eller annet legitimasjonsdokument. Personer som tar opphold i landet i minst seks måneder, regnes som bosatt i Norge. Dersom skattekontoret kommer til at vilkårene for bosetting er til stede, tildeles utlendingen et fødselsnummer. Utlendingen registreres deretter i Det sentrale folkeregisteret.

Utlendinger som oppholder seg i Norge uten at de oppfyller vilkårene for bosetting etter folkeregisterloven, dvs. de som er her inntil seks måneder, kan få utstedt et såkalt D-nummer. D-nummer er et foreløpig fødselsnummer som utstedes til dem som har behov for nummeret fordi de for eksempel skal få utstedt skattekort og tas opp i skattemanntallet, opprette bankkonto i Norge, registreres i Brønnøysundregistrene, eller de er omfattet av norsk trygdeordning. Utlendinger som tildeles D-nummer, registreres i Det sentrale folkeregisteret.

6.5 Godkjenningsordningene

Søknad om arbeidstillatelse og yrkesgodkjenning er uavhengige prosesser. Arbeidstakere innenfor regulerte yrker trenger en godkjenning eller autorisasjon før de kan starte utøvelsen av yrket. Andre yrker forutsetter ingen formell godkjenning før en starter utøvelsen av yrket, jf. kapittel 5.

Godkjenning etter direktiv 2005/36/EF – etablering

Direktiv 2005/36/EF forutsetter at søkerne fullt ut er kvalifisert i hjemlandet før de kan søke om godkjenning i en annen stat. Direktivet har ingen regler om når en må søke eller om personen må ha jobbtilbud for å kunne søke.

Godkjenningsmyndigheten har plikt til å behandle saken innen fire måneder. Dersom søkeren får avslag og ikke får en begrunnelse eller vil påklage begrunnelsen, kan saken bringes inn for norske domstoler eller klages inn for EFTAs overvåkingsorgan, ESA.

Godkjenning etter direktiv 2005/36/EF – midlertidig tjenesteyting

Direktiv 2005/36/EF åpner for at søkere som midlertidig skal tilby sine tjenester i Norge, kan gjøre dette uten at det skal være en forhåndsgodkjenning. Dersom det er i regulerte yrker, jf. kapittel 5, kan godkjenningsmyndighetene kreve at søkerne skal godkjennes før de kan starte å tilby sine tjenester i Norge. Godkjenningsmyndighetene har da en plikt til å behandle sakene innen en til to måneder, avhengig av om alle opplysninger er sendt inn. Dersom godkjenningsmyndighetene ikke har behandlet en sak innen fristen, kan søkeren tilby sine tjenester uten godkjenning.

Godkjenning for tredjelandsborgere

Tredjelandsborgere trenger også godkjenning eller autorisasjon, men er ikke omfattet av direktivet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Reguleringsmyndighetene er ikke bundet av tilsvarende regler som i direktivet og heller ikke av saksbehandlingsreglene der. En godkjenningsprosess vil avhenge av det enkelte departementets og respektive godkjenningsmyndighets regler.

Instanser for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

11 ulike departementer er for tiden forskriftsmyndighet for ett eller flere regulerte yrker under den generelle ordningen og har utpekt godkjenningsmyndighet for hver enkelt sektor. De respektive departementene og godkjenningsmyndighetene har ansvar for yrkesgodkjenningen. Søknad om godkjenning, saksbehandling og prosedyrer varierer mellom yrkene. Informasjon om godkjenningsmyndigheter for ulike yrker finnes blant annet på EUs nettside over regulerte yrker: https://webgate.ec.europa.eu/regprof/index.cfm.

6.6 Oppsummering

Det er utarbeidet mye og god informasjon knyttet til forskjellige sider ved arbeidsinnvandring. Fortsatt er informasjonen likevel for fragmentert og mangelfullt samordnet. Det er derfor en viktig oppgave å etablere en mer helhetlig presentasjon av relevant informasjon.

Saksbehandlingstiden for tillatelser til arbeid er i gjennomsnitt under en måned for de tillatelsene som behandles av politiet, men den er fortsatt for lang for enkelte grupper. Arbeidet med forenklet saksgang og innføring av elektronisk saksbehandling vil bedre situasjonen for arbeidsinnvandrerne og deres familier.

Søknad om arbeidstillatelse og yrkesgodkjenning er uavhengige prosesser. Arbeidstakere innenfor regulerte yrker trenger en godkjenning eller autorisasjon før de kan starte utøvelsen av yrket. Søknad om godkjenning, saksbehandling og prosedyrer varierer mellom yrkene.

7 Arbeidsrettslige regler, lønns- og arbeidsvilkår

Utenlandske arbeidstakere kan komme til Norge som individuelle arbeidsinnvandrere som skal ansettes i norske virksomheter på vanlig måte, eller som utsendte arbeidstakere på tjenesteoppdrag.

Det fleste og mest sentrale arbeidsrettslige reglene gjelder for alle arbeidstakere som arbeider i Norge. Lønnsfastsettelse er som hovedregel overlatt til partene i arbeidslivet som regulerer denne gjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler. Et unntak er ordningen med allmenngjøring av tariffavtale, se nærmere om dette i avsnitt 7.1.4.

Kravet om arbeidstillatelse for tredjelandsborgere og for arbeidstakere fra de EØS-landene som er omfattet av overgangsordningene, innebærer blant annet krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, jf. kapittel 5.

7.1 Rettigheter og plikter for utenlandske arbeidstakere i Norge

7.1.1 Innledning

Den ufravikelige delen av lovgivningen for norsk arbeidsliv skal sikre alle arbeidstakere et godt vern og et minimum av rettigheter. Det mest sentrale og omfattende regelverket på området er arbeidsmiljølovgivningen. Tariffavtaler og individuelle arbeidsavtaler er også viktige arbeidsrettslige reguleringsmekanismer.

For individuelle arbeidsinnvandrere som blir ansatt i norske virksomheter, gjelder den norske arbeidsrettslige lovgivningen fullt ut på vanlig måte.

Der arbeidstakeren er utsendt fra en utenlandsk virksomhet i forbindelse med tjenesteyting, må det trekkes et skille mellom de privatrettslige og offentligrettslige reguleringene. De offentligrettslige reguleringene omfatter krav som skal ivareta arbeidstakernes helse-, arbeidsmiljø- og sikkerhet og krav til ordnet arbeidstid. Disse bestemmelsene gjelder for alle arbeidstakere i Norge, også de som kommer i forbindelse med tjenesteyting. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet håndhever reglene, og overtredelser er straffesanksjonert.

De privatrettslige reglene gjelder rettsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Eksempler her er stillingsvernsregler, permisjonsregler og regler om utbetaling av lønn. En arbeidstaker må selv håndheve reglene overfor arbeidsgiveren, eventuelt ved hjelp av domstolene. I utgangspunktet avgjør norske lovvalgsregler om norske eller utenlandske privatrettslige regler kommer til anvendelse. Hovedregelen er at partene kan avtale hvilket lands lovgivning som skal gjelde. I mangel av avtale er utgangspunktet at lovgivningen i det landet som arbeidsforholdet har nærmest tilknytning til, skal gjelde. Den særlige reguleringen av arbeids- og ansettelsesvilkår for arbeidstakere som er midlertidig utsendt til Norge i forbindelse med tjenesteyting, kan anses som et unntak fra dette utgangspunktet, jf. avsnitt 7.1.3.

Tradisjonelt fastsetter arbeidslivets parter lønn gjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler. Vi har ingen alminnelige lovbestemmelser om lønn. Regler om lønn er i hovedsak begrenset til bestemmelser om lønnsutbetaling og overtidsbetaling og til krav om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi. Unntatt er, som nevnt, allmenngjøringsloven, jf. avsnitt 7.1.4.

7.1.2 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven inneholder regler som blant annet skal sikre likebehandling av utenlandske arbeidstakere. Loven gjennomfører direktiv 2000/43/EF om etnisk diskriminering i arbeidslivet og samfunnslivet for øvrig. Direkte og indirekte diskriminering og diskriminering i form av trakassering på bakgrunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamming, hudfarge, språk, religion eller livssyn er forbudt. En arbeidsgiver kan for eksempel ikke gi utenlandske arbeidstakere dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere i virksomheten bare fordi de har en annen nasjonalitet. Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den som forskjellsbehandles, skal ikke anses som diskriminering etter loven. Unntaksbestemmelsen skal tolkes snevert.

Likestillings- og diskrimineringsombudet gir veiledning og konkrete uttalelser om reglene. Ombudets uttalelser kan bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Eventuelle erstatningskrav fra en arbeidstaker må behandles i de vanlige domstolene .

7.1.3 Forskrift om utsendte arbeidstakere

Arbeids- og ansettelsesvilkår for utsendte arbeidstakere reguleres av en egen forskrift hjemlet i arbeidsmiljøloven. Forskriften gjennomfører direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting (utsendingsdirektivet). Direktivets formål er å fremme tjenesteyting over landegrensene, sikre arbeidstakernes rettigheter og fremme rettferdig konkurranse.

Reglene skal sikre at utsendte arbeidstakere omfattes av vertslandets regler om nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår. Blant annet følger det uttrykkelig av forskriften at kravene i arbeidsmiljøloven om fullt forsvarlig arbeidsmiljø, arbeidstids- og hviletidsbestemmelsene, skriftlig arbeidskontrakt, bestemmelser om barn og unge, stillingsvern og permisjonsrettigheter i forbindelse med svangerskap og fødsel, regler om feriepenger og feriefritid etter ferieloven og forbudet mot forskjellsbehandling på bakgrunn av kjønn også gjelder for utsendte arbeidstakere.

Dersom arbeidsforholdet til en utsendt arbeidstaker omfattes av en allmenngjøringsforskrift, skal de allmenngjorte bestemmelsene om lønn eller arbeids- og ansettelsesvilkår gjelde for arbeidsforholdet. Se nærmere i avsnitt 7.1.4.

En forutsetning for at utsendingsreglene skal komme til anvendelse er at arbeidstakeren ikke er omfattet av gunstigere arbeids- og ansettelsesvilkår ved avtale eller etter det landets rett som ellers gjelder for arbeidsforholdet.

7.1.4 Allmenngjøring av tariffavtaler etter allmenngjøringsloven

Formålet med allmenngjøring er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, og samtidig unngå uheldig konkurransevridninger for norske virksomheter og arbeidstakere.

Ordningen kommer til anvendelse for alle arbeidstakere som utfører arbeid i annens tjeneste i Norge. Den gjelder også for arbeidsforhold om bord på skip under norsk flagg, med unntak av NIS-skip, og som hovedregel for arbeidsforhold i petroleumsvirksomhet i norsk farvann, sjøterritorium og på norsk sokkel. 

Vedtak om lønns- og arbeidsvilkår

Tariffnemnda kan treffe vedtak om at lønns- og arbeidsvilkår i en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjøres gjeldende for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter. Tariffnemndas vedtak, som regel en forskrift, vil gjelde uavhengig av om arbeidstakeren er norsk eller utenlandsk, organisert eller uorganisert. Vedtaket kan bare omfatte de delene av en tariffavtale som regulerer individuelle lønns- og arbeidsvilkår. I særlige tilfeller kan nemnda fastsette andre lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av avtalen. Nemnda er gitt en viss fleksibilitet når hele eller deler av tariffavtalen ikke egner seg for allmenngjøring, for eksempel der avtalen ikke har bestemmelser om lønn eller lønnsbestemmelsene i avtalen ligger vesentlig høyere enn gjennomsnittsnivået i en bransje. Nemnda kan også treffe vedtak om minstelønn.

Lønns- og arbeidsvilkår som følger av en allmenngjøringsforskrift, vil gjelde som ufravikelige minstevilkår i de arbeidsforholdene som omfattes. Dersom arbeidstakerne allerede er bundet av en tariffavtale, vil denne avtalens vilkår bare måtte vike i den grad vilkårene som følger av allmenngjøringsforskriften samlet sett er gunstigere. Forskriften kan gjelde en hel bransje, eller avgrenses til deler av en bransje, dvs. at den kan være geografisk avgrenset eller avgrenset til bestemte arbeidstakergrupper. Det er en forutsetning at en forskrift ikke begrenses så mye at den i realiteten bare omfatter en enkelt virksomhet.

Krav om allmenngjøring må framsettes av en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon som er part i avtalen, og som har innstillingsrett etter lov om arbeidstvister, dvs. er av en viss størrelse. Dersom allmenne hensyn tilsier det, kan Tariffnemnda også treffe vedtak om allmenngjøring av eget tiltak. Denne muligheten tar blant annet sikte på tilfeller der organisasjonene ikke kan eller vil fremme krav om allmenngjøring i en bransje der det faktisk utføres arbeid med lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som følger av tariffavtalen.

Sanksjon

Partene har utvidet adgang til å iverksette boikott med sikte på å framtvinge etterlevelse av en allmenngjøringsforskrift. Loven inneholder videre en bestemmelse om straffesanksjonering med offentlig påtale. Berørte arbeidstakere eller deres organisasjoner kan dessuten anlegge privat straffesak. 

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår som følger av vedtak om allmenngjøring, blir overholdt. Etatene har siden 1. desember 2006 hatt fullmakt til å bruke pålegg, tvangsmulkt og stansing på samme måte som ved tilsyn etter arbeidsmiljøloven.

Påseplikt og innsynsrett

Forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynrett trådte i kraft 14. mars 2008. Forskriften avløser den tidligere bestemmelsen i byggherreforskriften som påla byggherre å informere oppdragstakere om lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsforskrifter. Etter gjeldende forskrift påhviler denne informasjonsplikten både bestillere, entreprenører og leverandører som inngår kontrakter med underleverandører.

Etter forskriften har også hovedleverandør plikt til å påse at arbeidstakere hos oppdragstakere/underleverandører har lønns- og arbeidsvilkår i overensstemmelse med allmenngjøringsforskrifter. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet skal føre tilsyn med at påseplikten etterleves. Dersom det avdekkes brudd, kan etatene benytte sine ordinære virkemidler, dvs. pålegg, tvangsmulkt og stansing.

Videre har tillitsvalgte hos hovedleverandør fått rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene til arbeidstakere som arbeider hos oppdragstakere/underleverandører. Innsynsretten kan bare benyttes til å undersøke om allmenngjøringsforskrifter etterleves med sikte på å overlevere opplysninger til Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet. Den tillitsvalgte skal ha taushetsplikt om opplysningene unntatt overfor tilsynsmyndighetene.

Gjeldende allmenngjøringsforskrifter

I dag gjelder det allmenngjøringsforskrifter for byggebransjen i hele landet, for elektrofagene i Oslo og Akershus, og for enkelte petroleumsanlegg på land. Landsorganisasjonen i Norge oversendte 27. september 2007 to nye begjæringer om allmenngjøring av tariffavtaler til Tariffnemnda. Begjæringene gjelder krav om allmenngjøring av Landsoverenskomsten for elektrofagene for hele landet og Verkstedsoverenskomsten i skips- og verftsindustrien.

7.2 EØS-rett

7.2.1 Generelt

Etter EØS-avtalen artikkel 36 skal det ikke være noen «restriksjoner» i adgangen til å yte tjenester i et annet EØS-land enn der virksomheten er etablert.

For virksomheter fra andre EØS-land som kommer til Norge for å yte tjenester, må det vurderes om de reguleringene som iverksettes for å sikre utenlandske arbeidstakere akseptable lønns- og arbeidsvilkår, vil utgjøre en restriksjon i EØS-rettslig forstand. Gjør norsk regelverk det mindre attraktivt å eksportere en tjeneste fra et annet EØS-land til Norge, vil reguleringen antakelig måtte anses som en restriksjon.

Etter EF-domstolens praksis kan restriksjoner likevel tillates hvis de er begrunnet i tvingende allmenne hensyn. EF-domstolen har i en rekke saker godkjent vern av arbeidstakere som et slikt hensyn.

I tillegg til at restriksjonen må være begrunnet i tvingende allmenne hensyn, må den gjelde både for norske og utenlandske virksomheter og være egnet til å oppnå formålet. Hensynene som begrunner restriksjonen, må ikke allerede være ivaretatt ved bestemmelser i virksomhetens hjemstat. Tiltaket må også tilfredsstille det alminnelige EØS-rettslige proporsjonalitetskravet som innebærer et krav om å anvende minst mulig inngripende midler for å oppnå formålet med restriksjonen, jf. boks 5.1.

7.2.2 EF-domstolens avgjørelser i sakene om Viking Line og Laval

Rett før jul 2007 falt det avgjørelser i EF-domstolen i sakene om Viking Line og Laval (Växholm). Begge sakene gjelder avveiningen mellom virksomheters adgang til å etablere seg og yte tjenester i andre EØS-land, og arbeidstakernes adgang til å forsvare sine interesser ved bruk av kollektive kampmidler som streik og boikott.

I Viking Line-saken varslet arbeidstakerorganisasjonen, støttet av ITF (internasjonal sammenslutning av transportarbeiderforbund), boikottaksjoner mot rederiet Viking Line dersom de flagget ut fergen Rosella til Estland med det formålet å betale arbeidstakerne estiske lønninger framfor finske. I Laval-saken iverksatte det svenske bygningsarbeiderforbundet blokade mot det latviske selskapet Laval, da virksomheten ikke ville inngå svensk tariffavtale for sine latviske arbeidstakere i forbindelse med byggearbeider i den svenske kommunen Växholm.

EF-domstolen anerkjenner i begge dommene retten til å bruke kollektive kampmidler som en grunnleggende rettighet. Samtidig legges det til grunn at disse rettighetene må balanseres i forhold til reglene om de fire frihetene. Arbeidskamp kan utgjøre en restriksjon på etableringsretten og retten til å yte tjenester, og er dermed underlagt kravet om å kunne begrunnes i tvingende allmenne hensyn, kravet til egnethet og proporsjonalitet, se avsnitt 7.2.1. Domstolen fastslår at beskyttelse av arbeidstakernes arbeid og arbeidsvilkår er et tvingende allment hensyn som kan begrunne restriksjoner. I Viking Line-saken overlot domstolen til den nasjonale domstolen å avgjøre hvorvidt aksjonen i den konkrete saken er å anse som formålstjenlig og proporsjonal.

I Laval-dommen fastslår EF-domstolen at de svenske arbeidstakernes boikottaksjon var ulovlig. Sentrale momenter i domstolens vurdering var at kravene fra den svenske fagforeningen gikk lenger enn det som følger av utsendingsdirektivet og den svenske gjennomføringslovgivningen, og at det i svensk rett ikke finnes tilstrekkelig presise og tilgjengelige bestemmelser om lønn. For norsk rett kan det legges til grunn at domstolens konklusjoner ikke innebærer noen begrensning i adgangen til å iverksette arbeidskamp. Adgangen til å bruke kollektive kampskritt er i hovedsak allerede avgrenset i samsvar med hva EF-domstolen legger til grunn som lovlige hensyn. Vår norske ordning med allmenngjøring av tariffavtaler innebærer, som nevnt, at det fastsettes forskrifter om at tariffavtalenes minstelønn skal gjelde likt for alle, både for norske og utenlandske arbeidstakere. Denne ordningen rammes ikke av avgjørelsene.

7.2.3 Tjenestedirektivet

Tjenestedirektivet er et sektorovergripende direktiv som skal regulere tjenestevirksomhet i EU. Direktivet ble vedtatt 12. desember 2006 og skal gjennomføres i EU-landene innen 28. desember 2009. I Norge og i de øvrige EØS-landene er det foreløpig ikke tatt noen beslutning om direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen.

Bakgrunnen for tjenestedirektivet er at EF-traktatens prinsipp om fri tjenesteyting ikke fungerer tilfredsstillende. Tjenestedirektivet skal gjøre det enklere å etablere seg i EU-området og å tilby tjenester over landegrensene. Målet er at direktivet skal bidra til økonomisk vekst og skape flere arbeidsplasser. Om lag 70 pst. av de sysselsatte i EU-området jobber i tjenestesektoren, og ca. 95 pst. av alle nye arbeidsplasser er i tjenestesektoren, mens handel med tjenester utgjør 20 pst. av all grenseoverskridende handel.

Direktivet gjelder for tjenesteytere, det vil i denne sammenhengen si foretak og selvstendig næringsdrivende som yter tjenester mot vederlag. Direktivet kommer ikke til anvendelse på områder som er omfattet av utsendingsdirektivet. Det er også gjort unntak for andre arbeidsrettslige regler, inkludert regler om helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. Forholdet mellom partene i arbeidslivet berøres ikke, heller ikke retten til å forhandle og inngå kollektive avtaler eller retten til å streike.

Fafo har i samarbeid med Universitetet i Oslo utredet hvilke konsekvenser tjenestedirektivet har for Regjeringens arbeid mot sosial dumping. 48 Utredningen konkluderer med at tjenestedirektivets regler ikke vil ha noen direkte eller selvstendig betydning for noen av tiltakene i Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping som er omtalt i avsnitt 7.3.

Direktivet har videre unntak for og berører ikke organisering og finansiering av offentlige tjenester, trygdelovgivningen, utøvelse av offentlig myndighet og skatteregler. Flere sektorer er også unntatt fra direktivet, blant andre helsetjenester, de fleste sosiale tjenestene, spillevirksomheter, transport- og havnetjenester og vikarbyråer.

Tjenestedirektivet har regler om administrativ forenkling og administrativt samarbeid mellom myndighetene i EU i tillegg til bestemmelser om opprettelse av nasjonale kontaktpunkter for tjenesteytere. Det er regler for etableringsprosedyrer og tillatelsesordninger i medlemsstatene og for tjenester som utføres på midlertidig basis i andre medlemsstater enn yterens etableringsstat. Disse reglene er dels en stadfesting av reglene i EF-traktaten og rettspraksis fra EF-domstolen, dels innføres noen nye begrensninger på hvilke typer regler vertsstaten kan gjøre gjeldende overfor tjenesteytere etablert i andre EU-stater.

Direktivet har også bestemmelser om informasjon, tvisteløsning og samarbeid mellom medlemsstatene når det føres tilsyn med tjenesteytere som utfører tjenester på midlertidig basis. Grunnprinsippet for tilsyn er at hver medlemsstat skal føre tilsyn med at en tjenesteyter overholder de reglene som medlemsstaten kan gjøre gjeldende overfor tjenesteyteren.

7.3 Arbeid mot sosial dumping

7.3.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 3 foreligger det en rekke eksempler på at utenlandske arbeidstakere har fått uakseptable lønns- og arbeidsvilkår, ikke minst i byggebransjen. Problemene synes først og fremst å være knyttet til utsendte arbeidstakere, dvs. ved tjenesteyting. Det er i denne sammenhengen også pekt på utfordringer i forbindelse med et voksende marked for inn- og utleie av arbeidskraft fra utlandet.

Etter Regjeringens vurdering er det sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både ved brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når lønn og andre ytelser er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder. Sosial dumping er i tillegg uheldig for andre arbeidstakere og virksomheter i Norge fordi det kan føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidete rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og fordi seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører.

Et sentralt hensyn bak overgangsordningene, jf. kapittel 5, er å bidra til ryddige og gode arbeidsforhold og å hindre useriøse aktører i arbeidsmarkedet. Dette er viktig for å forhindre utviklingen mot et todelt arbeidsmarked.

Innsatsen for å sikre utenlandske arbeidstakere gode vilkår i Norge og for å motvirke sosial dumping må ses i nær sammenheng med arbeidet mot skatteunndragelser, svart arbeid og annen økonomisk kriminalitet. I denne sammenhengen er samarbeidet med arbeidslivets parter og mellom involverte myndigheter særlig viktig.

7.3.2 Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets erfaringer

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere er i samsvar med kravene i allmenngjøringsforskrifter og med utlendingslovens vilkår for arbeidstillatelser. I 2007 gjennomførte Arbeidstilsynet om lag 1 900 tilsyn på arbeidsplasser som sysselsetter arbeidsinnvandrere. Arbeidstilsynet måttet iverksette reaksjoner i over 60 pst. av tilsynene. Tallene viser at omfanget av brudd på reglene om lønns- og arbeidsvilkår for arbeidsinnvandrere fortsatt er utbredt i deler av arbeidslivet. Arbeidstilsynets erfaring er at forholdene for arbeidsinnvandrere ansatt hos norske arbeidsgivere er blitt noe bedre i løpet av 2007, mens det fortsatt synes å være særlig risiko for ulovlige lønns- og arbeidsvilkår blant utsendte og utleide arbeidstakere. Tendensen styrkes av Arbeidstilsynets tilsynstall som viser at Arbeidstilsynets reaksjonsbruk viste en noe synkende tendens gjennom 2007. Mens det ble gitt reaksjoner i over 7 av 10 tilsyn på nyåret, viste tilsvarende tall ved slutten av året at reaksjonene var redusert til om lag 6 av 10 tilsyn. Samtidig melder Arbeidstilsynet at flere arbeidsgivere og arbeidstakere kjenner til hvilke regler som gjelder, og konsekvensene dersom alvorlige lovbrudd blir oppdaget.

Arbeidstilsynet peker på at det er en noe høyere ulykkesfrekvens for utenlandske enn for norske arbeidstakere i sammenliknbare jobber. I tilsyn som er særlig rettet mot sosial dumping, inngår derfor ikke bare kontroll med etterlevelsen av allmenngjøringsforskrifter. Etterlevelsen av HMS-regelverket er også en viktig del av tilsynsarbeidet. I tilsynet med byggebransjen er det særlig ulykkesforebyggende tiltak som er vektlagt. På byggeplasser med arbeidsinnvandrere har Arbeidstilsynet måttet stanse arbeid over 530 ganger i 2007 med begrunnelse i akutt fare for liv og helse.

Tilsynet med allmenngjøringsforskriften på landanleggene i petroleumsvirksomheten har vist at selskapene stort sett etterlever kravene til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft. Petroleumstilsynet arbeider med forebygging av sosial dumping gjennom ulike typer aktiviteter. Informasjon og ansvarliggjøring av byggherre/operatør er en viktig del av tilnærmingen. Dette har ført til at byggherrene/ operatørene på landanleggene har fulgt opp allmenngjøringsforskriften blant annet gjennom informasjons- og tilsynsaktiviteter og gjennom kontraktsfesting av innsynsrett.

En undersøkelse gjennomført av Perduco på oppdrag fra Arbeidstilsynet viste at 22 pst. av ansatte i privat sektor og 6 pst. i offentlig sektor har opplevd eller har mistanke om at det foregår sosial dumping i sin bransje. Tre av fire som svarte mener at østeuropeiske arbeidstakere får vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn sine norske kolleger, og seks av ti frykter økte klasseforskjeller i Norge som følge av dette.

Det er stor forskjell på forholdene for ansatte i privat og offentlig sektor. I privat sektor har 9 pst. opplevd at østeuropeiske arbeidstakere utnyttes ved at de har dårligere lønns- eller arbeidsbetingelser enn norske arbeidstakere i den sektoren de jobber i. Ytterligere 14 pst. har mistanke om slike forhold. Tilsvarende tall for offentlig sektor er 2 og 5 pst. Det er innenfor primærnæringene at flest har opplevd sosial dumping, med 23 pst. Nest høyest kommer sysselsatte i bygg og anlegg, med 19 pst. Legger vi til også de som har mistanke om at det foregår sosial dumping, kommer bygg og anlegg høyest med 45 pst., fulgt av primærnæringene med 33 pst.

I 2007 gjennomførte Fafo på vegne av Petroleumstilsynet en kartlegging av lønns- og arbeidsvilkår og HMS-forhold for utenlandske ansatte på to petroleumsanlegg. 49 Studien viser at allmenngjøringsforskriftene stort sett følges, men at det fremdeles er utfordringer – spesielt når det gjelder språk. Rapporten bekrefter i stor grad det inntrykket Petroleumstilsynet selv rapporterer fra egen tilsynsvirksomhet.

For sektorer hvor det ikke gjelder allmenngjøringsforskrifter, er det overgangsordningene som gir hjemmel for å stille krav om norsk lønn for arbeidstakere fra nye EØS-land, og som gir hjemmel for Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets tilsyn med at arbeidstakerne tilbys skikkelige vilkår. Både verftsindustrien og annen industri, rengjøringsbransjen og landbruket mottar et stort antall utenlandske arbeidstakere.

Når overgangsordningene avvikles, vil det samme regelverket gjelde både for individuelle og utsendte arbeidstakere. Før avvikling har derfor Regjeringen lagt vekt på å iverksette tiltak som på best mulig måte kan sikre likeverdige og ordnede forhold på det norske arbeidsmarkedet. Dette var en viktig begrunnelse for at det ble lagt fram en handlingsplan mot sosial dumping i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Flesteparten av tiltakene i handlingsplanen er gjennomført, selv om flere av tiltakene ennå ikke har fått full effekt.

7.3.3 Status for handlingsplanen mot sosial dumping

I det følgende redegjøres kort for status for tiltakene som er omtalt i handlingsplanen mot sosial dumping.

Styrke Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets sanksjonsmidler

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk med virkning fra 1. desember 2006 adgang til å bruke pålegg, tvangsmulkt og stansing ved tilsyn etter allmenngjøringsloven og utlendingsloven. Det er lagt opp til en rask reaksjonskjede overfor virksomhetene, og stansing brukes offensivt og ikke utelukkende der det avdekkes fare for liv og helse.

Økte ressurser til tilsynsetatene

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk 4 mill. kroner ekstra til tilsyn i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2006. Bevilgningen ble videreført med helårsvirkning i 2007. Ytterligere ressurser ble bevilget i Revidert nasjonalbudsjett 2007 og i budsjettet for 2008, slik at det totalt er bevilget 27 mill. kroner til forsterket innsats mot sosial dumping.

Sikre ryddigere forhold ved inn- og utleie av arbeidskraft og forbedre ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler

I tillegg til lovendringene som omtales ovenfor, arbeides det videre med å se på andre deler av den norske allmenngjøringsordningen, jf. 7.1.4.

Stortinget vedtok i juni 2007 en innstramming i adgangen til innleie av arbeidskraft mellom produksjonsbedrifter og en godkjenningsordning for vikarbyråer. Inn- og utleie mellom produksjonsvirksomheter ble strammet inn ved å tillate innleie mellom produksjonsbedrifter på samme vilkår som før, men slik at ikke begge vilkårene må være oppfylt, men ble alternative. Det innebærer at det innføres et krav om avtale med tillitsvalgte i innleievirksomheten ved innleie som enten overstiger 10 pst. av arbeidstakerne i innleiebedriften eller varer mer enn ett år. Dersom innleien har et mindre omfang, skal det være tilstrekkelig med drøftinger. Endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om innleie mellom produksjonsbedrifter er vedtatt og vil tre i kraft 1. juli 2008.

Det er videre utarbeidet en forskrift som pålegger alle virksomheter som leier ut arbeidskraft, både utenlandske og norske, å søke offentlige myndigheter om godkjenning for å drive utleievirksomhet i Norge. Godkjenningsordningen er basert på allerede etablerte registreringsplikter. Forskrift om obligatorisk melde- og registreringsplikt for bemanningsforetak trer i kraft våren 2008, og ordningen forventes gjennomført høsten 2008.

Stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anbudsprosesser

ILO-konvensjon nr. 94 som omhandler arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter ble gjennomført i norsk rett i 2005 gjennom et rundskriv rettet mot statlige virksomheter. Rundskrivet påla disse å ta inn klausuler i bygge- og tjenestekontrakter om at oppdragstakeres arbeidstakere skal ha lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med norske tariffavtaler eller det som ellers er vanlig for vedkommende sted og yrke.

Fra 1. mars 2008 ble rundskrivet erstattet av et nytt regelverk som utvider kretsen av virksomheter som må stille krav til lønns- og arbeidsvilkår. Lov om offentlige anskaffelser ble endret i desember 2007, og med hjemmel i denne lovendringen ble en ny forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter vedtatt. Forskriften gjelder statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer. Den får anvendelse når disse skal tildele tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,05 mill. kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 1,65 mill. kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere.

Forskriften pålegger oppdragsgiver å ta inn en kontraktsklausul om lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten. Lønns- og arbeidsvilkårene må ikke være dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Dette gjelder også for arbeid som skal utføres i utlandet.

Oppdragsgiver skal ta inn informasjon om kontraktsklausulen i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal kreve at leverandøren og eventuelle underleverandører på forespørsel må dokumentere lønns- og arbeidsvilkårene til ansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten. Oppdragsgiver skal gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Graden av kontroll kan tilpasses behovet i vedkommende bransje, geografisk område mv.

Oppdragsgiver skal også forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersom leverandøren eller eventuelle underleverandører ikke etterlever kontraktsklausulen om lønns- og arbeidsvilkår. Sanksjonen skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle kontraktsklausulen.

Innføre utvidet oppdragsgiveransvar og id-kort i byggenæringen

Utvidet byggherreansvar for informasjon om rettigheter og plikter etter allmenngjøringsforskrifter ble innført fra 1. januar 2007. Bestemmelsen er avløst av en ny, utvidet bestemmelse i forskriften om informasjons- og påseplikt og innsynsrett, se avsnitt 7.1.4.

Krav om id-kort i bygge- og anleggsbransjen ble innført fra 1. januar 2008. Produksjon av id-kort er i gang, og innen sommeren 2008 skal alle som utfører arbeid på bygge- og anleggsplasser, være utstyrt med id-kort.

Gjennomføre tiltak i kystfarten og landbruket

Forskrift med krav om arbeidstillatelse for sjøfolk på utenlandske skip i trafikk mellom norske havner er under utarbeiding.

Landbruksnæringen er opptatt av å drive seriøst og satser mye på holdningsskapende arbeid. Arbeidstilsynet Midt-Norge har gjennomført en kampanje rettet mot å avdekke eventuelle ulovligheter ved bruk av sesongarbeidskraft i landbruket.

Utvikle statistikk- og analysegrunnlaget

Statistisk sentralbyrå har i løpet av de siste årene framskaffet en bedre oversikt over omfanget av arbeidsinnvandringen. Blant annet har det begynt å produsere statstikk over ikke bosatte arbeidstakere, dvs. personer på kortidsopphold. Dette gjelder både den individuelle innvandringen og tjenesteinnvandringen. Statistisk sentralbyrå har i tillegg styrket sine informasjonssider om utenlandsk arbeidskraft.

Særlig tjenesteinnvandringen er fortsatt et felt der mangelfulle registre gjør det vanskelig å få en god, kontinuerlig oversikt. Det bør derfor legges vekt på tiltak som kan bidra til å øke andelen som oppfyller sine rapporterings- og registreringsplikter overfor skattemyndighetene og Arbeidstaker- og arbeidsgiverregisteret. Sentralskattekontoret for utenlandssaker er blitt styrket de siste årene med dette formålet for øye. Når det gjelder byggebransjen, vil kravet om id-kort føre til at flere virksomheter og arbeidsgivere oppfyller sine registreringsplikter. Det vil også gi økte muligheter for statistisk informasjon.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har satt i gang flere forskningsprosjekter. For eksempel har Fafo etter initiativ fra departementet gjennomført en undersøkelse om arbeidsmiljøet og arbeidsvilkårene for polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området. Undersøkelsen er en del av Fafos omfattende arbeid om EU/EØS-utvidelsen og arbeids- og bedriftsvandringer. Videre har ECON foretatt en gjennomgang av mulige effekter ved bruk av allmenngjøring av tariffavtaler.

Styrke samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet

Problemstillinger knyttet til sosial dumping, herunder spørsmål om overgangsordningene, settes jevnlig på dagsorden i Arbeidslivspolitisk råd. Arbeids- og inkluderingsdepartementet og tilsynsetatene har jevnlig kontakt med partene i arbeidslivet både i forbindelse med utarbeiding av tiltak på området og i forbindelse med oppfølging av innførte tiltak blant annet gjennom Arbeidslivspolitisk råd, gjennom høringsrunder og i Arbeidstilsynets faglige råd.

Det framgår av handlingsplanen mot sosial dumping at det skal foretas en vurdering av ordningen med regionale verneombud i bygg- og anleggsbransjen. Det er gjennomført en undersøkelse av ordningen som viser bred enighet om at ombudene gjør en viktig jobb. Departementet arbeider med forslag til oppfølging av undersøkelsen og med spørsmålet om eventuell utvidelse av ordningen til andre bransjer.

Om informasjon til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere

Erfaringer viser at god og tilgjengelig informasjon til de utenlandske arbeidstakerne og arbeidsgiverne om hvilke plikter og rettigheter de har er et viktig tiltak for å motvirke sosial dumping og bidra til seriøse og gode forhold.

For lettere å kunne nå arbeidsinnvandrerne og deres arbeidsgivere og dermed kunne drive forebyggende arbeid, arbeider Arbeidstilsynet kontinuerlig for å utvikle en helhetlig informasjonstjeneste, jf. også Stortingets anmodningsvedtak om utvikling av et informasjonskontor. Deler av etatens økte ressurser er benyttet til å ansette polskspråklige og russiskspråklige tolker og inspektører. Disse er også involvert i informasjonsarbeidet.

Arbeidstilsynet har opprettet en svartjeneste for polskspråklige arbeidstakere hvor spørsmål besvares over telefon og via e-post. I samarbeid med partene i byggebransjen har Arbeidstilsynet laget en kortfattet og enkel publikasjon på flere språk rettet mot utenlandske arbeidstakere i byggebransjen.

For at virksomheter, arbeidsinnvandrere og utenlandske tjenesteytere skal få helhetlig og lett tilgjengelig informasjon om regelverket, har også en rekke andre etater både i samarbeid og hver for seg utviklet informasjonsmateriale til norske virksomheter som skal rekruttere arbeidskraft fra EØS/EFTA-området, til virksomheter fra EØS/EFTA-området som driver næringsvirksomhet i Norge, og arbeidstakere fra dette området som skal arbeide i Norge.

Se nærmere omtale av arbeidet med informasjon og utviklingen av en informasjonsstrategi i kapittel 12.

7.4 Oppsummering

Arbeidsinnvandrere har i all hovedsak rettigheter og plikter som øvrige arbeidstakere i det norske arbeidslivet. Lønn er som hovedregel partenes ansvar, selv om allmenngjøring de senere årene er blitt et viktig unntak fra dette. Den store økningen i antall arbeidsinnvandrere innebærer et behov for å forsikre seg om at lønnsforholdene for arbeidsinnvandrerne er akseptable.

De arbeidsrettslige reglene og arbeidet mot sosial dumping er viktig både for å sikre arbeidsinnvandrerne akseptable lønns- og arbeidsvilkår og for å beskytte andre arbeidstakere og virksomheter mot urettferdig konkurranse. God behandling og gode arbeidsforhold er også en vesentlig del av det som skal til for at arbeidsinnvandrerne skal ønske å komme til Norge og bli godt integrert i det norske arbeidslivet.

Det er bred enighet blant arbeidslivets parter og myndighetene om at arbeidsinnvandringen de siste årene har bidratt positivt til norsk økonomi ved å avhjelpe mangel på arbeidskraft i mange bransjer, men det er også eksempler på at utenlandske arbeidstakere har fått uakseptable lønns- og arbeidsvilkår. Problemene synes først og fremst å være knyttet til utsendte arbeidstakere. Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping har som formål å motvirke dette. Virkningene av arbeidsinnvandring for norsk økonomi, arbeidsmarkedet og for den norske arbeidslivsmodellen er nærmere drøftet i kapittel 11.

8 Rettigheter og plikter i velferdsstaten

De fleste velferdsordningene i Norge er tilgjengelige for alle som er bosatt i landet, uansett om de er norske statsborgere eller ikke. Arbeidsinnvandrere som bosetter seg, vil komme inn under de generelt gjeldende ordningene, men personer med kortvarige arbeidsopphold vil som hovedregel ikke være dekket.

I mange tilfeller vil tilgangen til velferdsytelser eller nivået på ytelsene være avhengig av størrelsen på nåværende eller tidligere arbeidsinntekt. Tilgangen kan også være avhengig av botid i Norge.

Myndighetene kan stille krav om aktivitet hos mottakerne av ytelsene. Eksempler på dette er krav til dagpengemottakere om å søke arbeid eller krav om å delta i bestemte kurs eller programmer. Pliktene for den enkelte omfatter også å bidra til finansieringen av velferdsytelsene. Det skjer gjennom skattleggingen.

8.1 Integrering og deltakelse på arbeidsmarkedet

Integreringspolitikken skal legge til rette for at nyankomne innvandrere skal kunne delta i samfunnet og i størst mulig grad forsørge seg selv. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og rett og plikt til norskopplæring er viktige virkemidler i integreringspolitikken. Et sentralt mål for disse virkemidlene er å gi grunnleggende kvalifisering til nyankomne innvandrere fra tredjeland, slik at de kan få innpass i arbeidslivet.

De fleste arbeidsinnvandrerne har et arbeidsforhold allerede fra starten av oppholdet og forutsettes å kunne forsørge seg selv og sin familie gjennom egen inntekt. Behovet for tiltak som skal kvalifisere for arbeidslivet blir følgelig mindre. Arbeidsinnvandrere er derfor ikke omfattet av introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 13.

Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) og forbudet mot diskriminering i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) er viktige virkemidler for å motvirke forskjellsbehandling. I tillegg til å sikre enkeltindividers rettigheter er det også et mål med diskrimineringslovgivningen å påvirke holdninger. Arbeidsinnvandrere vil kunne ha særlig nytte av diskrimineringsvernet. Mens diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven bare gjelder diskriminering i arbeidslivet, gjelder diskrimineringsloven på alle samfunnsområder, herunder arbeidslivet og boligmarkedet.

Rett og plikt til norskopplæring

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området og deres familiemedlemmer har plikt til å gjennomføre 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De har ikke rett til gratis opplæring. Arbeidsinnvandrere som får opphold i Norge etter EØS/EFTA-regelverket kan på grunn av EØS-avtalen ikke pålegges en plikt til å delta i norskopplæringen. Arbeidsinnvandrere fra EØS/EFTA-området og deres familiemedlemmer omfattes således verken av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Familiegjenforente til norske og nordiske borgere, samt flyktninger og deres familiegjenforente har rett og plikt til å delta i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Gjennomført 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap er et vilkår for å få bosettingstillatelse (permanent opphold) for de som har plikt til å delta. For å få norsk statsborgerskap gjelder et vilkår om gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller dokumentasjon på tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk for alle som søker etter 1.september 2008. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i introduksjonsloven.

Arbeidsmarkedstjenester

Arbeidsinnvandrere som ønsker å registrere seg som arbeidssøkere hos Arbeids- og velferdsetaten, må være registrert bosatt i Norge. Hvis de har hatt tilstrekkelig lønnsinntekt foregående kalenderår, vil de ha opptjent rettigheter til dagpenger. EØS/EFTA-borgere kan ta med seg rettigheter til dagpenger til et annet EØS-land etter EF-forordning 1408/71 dersom de før ledigheten har utført fulltids arbeid i minst 8 uker innenfor en periode på 12 uker.

Registrerte arbeidssøkere har rett til å få vurdert sine behov for bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Vurderingen skal som hovedregel ta utgangspunkt i arbeidssøkerens real- og formalkompetanse og mulighetene på arbeidsmarkedet. Dette legges til grunn for etatens vurdering av vedkommendes behov for tjenester. Aktuell bistand kan blant annet bestå i informasjon om arbeidsmarkedet og ledige stillinger, om rettigheter og plikter som arbeidsledig, om overføring av arbeidsledighetstrygd til Norge, tips og bistand i forbindelse med jobbsøking, tilvisning til aktuelle arbeidsgivere, tilbud om arbeidsmarkedstiltak og annen veiledning ut fra individuelle behov. Arbeids- og velferdsetaten har også tilgang på tolketjenester.

Arbeidssøkere fra land utenfor EØS/EFTA-området som ikke er bosatt i Norge, har i utgangspunktet ikke krav på ordinær service fra Arbeids- og velferdsetaten og blir ikke registrert som arbeidssøkere. Arbeidssøkere i denne gruppen har ikke generell adgang til å arbeide i Norge, men vil kunne få arbeidstillatelse, for eksempel som sesongarbeider eller faglært/spesialist dersom det foreligger et konkret arbeidstilbud. Arbeidssøkere fra land utenfor EØS/EFTA-området som lovlig oppholder seg midlertidig i Norge uten å være bosatte her, kan likevel få en viss bistand fra NAV-kontorene. Kontorene vil for eksempel kunne gi informasjon om ledige stillinger som er registrert hos Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeids- og velferdsetaten har et bredt spekter av virkemidler som skal bidra til å styrke den enkeltes muligheter til å få eller beholde arbeid. Tiltakene omfatter blant annet arbeidspraksis, opplæring, lønnstilskudd samt ulike avklarings- og oppfølgingstjenester. Tiltakene skal innrettes etter den enkeltes behov og styrke den enkeltes muligheter til å komme raskt i arbeid.

Tilbud om arbeidsmarkedstiltak er ingen rettighet for den enkelte, men tilbys skjønnsmessig etter en vurdering av den enkeltes behov og situasjonen på arbeidsmarkedet. For å sikre at tiltaksressursene innrettes mot de som trenger det mest, gis det styringssignaler om hvilke målgrupper som skal prioriteres ved tildeling av tiltak og tjenester. Innvandrere er en sammensatt gruppe med ulik tilknytning til arbeidsmarkedet. Sett under ett har innvandrere betydelig lavere sysselsetting og høyere ledighet enn befolkningen i alt. Innvandrere vil derfor være prioriterte ved inntak på arbeidsmarkedstiltak.

Målet er å øke sysselsettingen blant innvandrere som allerede er bosatt i landet. EØS/EFTA-borgere og andre som bare oppholder seg midlertidig i Norge mens de søker arbeid vil normalt ikke bli prioritert som deltakere på arbeidsmarkedstiltak.

8.2 Arbeidsinnvandrere og ytelser fra folketrygden

Rettigheter etter folketrygdloven

Generelt er retten til ytelser fra folketrygden betinget av at man er eller har vært medlem i folketrygden. Hovedvilkårene for medlemskap er at man må være bosatt i Norge eller at man er arbeidstaker i Norge eller på norsk kontinentalsokkel. Personer som kommer til Norge blir regnet som bosatt etter folketrygdens regler dersom oppholdet er ment å vare i minst ett år.

Arbeidstakere er omfattet av norsk trygdelovgivning når de kommer i arbeid i Norge. Unntak kan gjelde for arbeidstakere som sendes til Norge for å utføre oppdrag for en arbeidsgiver i et annet EØS/EFTA-land eller et land som Norge har inngått trygdeavtale med.

Som hovedregel har alle som er bosatt i Norge plikt til å være medlem i folketrygden, uansett om de er norske eller utenlandske statsborgere. Også personer som er arbeidstakere i Norge uten å være bosatt her, er pliktige medlemmer i folketrygden. Plikten til medlemskap i folketrygden gjelder ikke utenlandske statsborgere som er arbeidstakere hos en fremmed stat eller i en mellomfolkelig organisasjon, samt deres ektefeller og barn. Personer som er trygdet etter utenlandsk lov kan etter særlige regler unntas fra plikt til medlemskap i folketrygden.

Arbeidsinnvandrere og selvstendig næringsdrivende som omfattes av EØS-reglene, har generelt lettere adgang til de fleste trygdeytelser, idet de kan benytte opptjeningstid/trygdeperioder i et annet medlemsland for å oppfylle nasjonale vilkår om minste kvalifiseringsperiode (inngangsvilkår) for rett til en ytelse. For eksempel kan en arbeidsinnvandrer som omfattes av EØS-reglene få sykepenger etter å ha vært i arbeid her bare én dag, og det er tilstrekkelig å ha vært medlem i trygden i ett år for å få rett til pensjon. Et viktig vilkår er at man har tilsvarende opptjeningstid i et annet medlemsland slik at minstekravene om 4 ukers arbeid for rett til sykepenger og 3 års medlemskap for rett til pensjon er oppfylt.

I de aller fleste tilfellene vil en arbeidsinnvandrer som omfattes av EØS-reglene også kunne ta med seg en ytelse uavkortet til hjemlandet siden EØS-reglene i prinsippet opphever ethvert bostedsvilkår knyttet til en ytelse. Av samme grunn har EØS/EFTA-arbeidstakere også rett til barnetrygd og kontantstøtte, selv om familiemedlemmene ikke oppholder seg i Norge. Videre er Norge i utgangspunktet forpliktet til å dekke helsetjenesteutgifter for familiemedlemmer til en arbeidsinnvandrer fra et annet EØS-land, også når de er i hjemlandet.

For arbeidsinnvandrere som ikke er EØS/EFTA-borgere gjelder folketrygdens alminnelige regler for rett til en ytelse og for å kunne få utbetalt en ytelse under opphold utenfor Norge. Dette innebærer vesentlig strengere vilkår for tredjelandsborgere idet kvalifiseringsperioder for rett til en ytelse må fylles ved medlemskap i folketrygden. Denne gruppen arbeidsinnvandrere må arbeide i Norge i minimum 4 uker for å få rett til sykepenger, og de må normalt ha vært medlem i folketrygden i minst 3 år for å få pensjon. Personer som omfattes av en bilateral trygdeavtale (Australia, Canada, Chile, Israel, USA) kan få medregnet trygdeperioder i avtalelandet for å fylle inngangsvilkår for rett til pensjon.

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området har som hovedregel ikke adgang til å få utbetalt sykepenger ved opphold utenfor Norge. Når det gjelder pensjoner, vil en få med seg opptjent tilleggspensjon og grunnpensjon etter samme antall år som tilleggspensjonen er beregnet etter, så lenge minstekravet til medlemstid er oppfylt. Uten tilleggspensjonsrettigheter, må man ha bodd her i minimum 20 år for å få med seg pensjon (grunnpensjon/særtillegg) til utlandet.

At flere opparbeider rett til ulike trygdeytelser vil medføre en økning i antall utbetalinger både til brukere i og utenfor Norge. I tillegg til økt innvandring er det også et økende antall nordmenn som i perioder tar arbeid i utlandet. Ved pensjonering vil disse normalt ha opptjent rettigheter både i Norge og i andre land. Særlig er dette aktuelt ved arbeid i andre EØS/EFTA-land.

Samlet sett stiller den økende internasjonaliseringen av arbeidsmarkedet krav til kontinuerlig kompetanseutvikling i Arbeids- og velferdsetaten. Dette omfatter både behov for kunnskap som følge av brukernes tilknytning til et annet land enn Norge og kunnskap om samhandling og informasjonsutveksling med andre nasjonale og internasjonale myndigheter. Mye av kommunikasjonen vil foregå på et annet språk enn norsk. Effektivitet i saksbehandlingen stiller krav til gode IKT-løsninger for registrering og behandling av medlemskapsopplysninger, samt fastsettelse og beregning av medlemsavgifter. Både det økte omfanget og kompleksiteten i stadig flere av sakene medfører et økt press på den operative virksomheten i Arbeids- og velferdsetaten.

Nærmere om dagpenger under arbeidsløshet

Dersom en person blir helt eller delvis arbeidsledig, kan vedkommende ha rett til dagpenger under arbeidsløshet etter vilkårene i folketrygdloven.

Et hovedvilkår for rett til dagpenger er at en må være reell arbeidssøker. Det innebærer blant annet plikt til aktivt å søke arbeid og som hovedregel ta ethvert arbeid hvor som helst i landet. Det stilles krav til minsteinntekt fra tidligere arbeid og at arbeidsledigheten må innebære tap av minst 50 pst. arbeidstid.

Tiltaksdeltakere som ikke mottar dagpenger, lønn fra arbeidsgiver eller andre trygdeytelser, kan få stønad til livsopphold (såkalt individstønad).

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland vil normalt ikke ha rett til dagpenger ved arbeidsløshet før de har fått en permanent oppholdstillatelse. Årsaken er at deres arbeidstillatelse vanligvis bare gjelder arbeid for en bestemt arbeidsgiver eller type arbeid. Dette er ikke forenlig med vilkåret i folketrygdloven om å kunne ta ethvert arbeid hvor som helst i landet.

Arbeidssøkere fra EØS/EFTA-land kan i inntil tre måneder motta dagpenger mens de søker arbeid i Norge, med grunnlag i dagpengerettigheter opptjent i hjemlandet. Arbeidssøkere fra ti av de nye EU-landene får tillatelse etter en særlig overgangsordning det første året med arbeid i Norge. Vilkåret om å kunne ta ethvert arbeid oppfylles ikke uten videre av personer som blir ledige mens de er omfattet av overgangsreglene. Det skyldes at overgangsreglene forutsetter at man kan dokumentere tilsetting i heltidsstilling, eventuelt i to halve stillinger som til sammen utgjør full sysselsetting. Det er derfor etablert en praksis hvor personer som er omfattet av overgangsreglene, først kan få dagpenger etter at de har vært sammenhengende sysselsatt i heltidsstilling her i landet i 12 måneder og forøvrig fyller de vanlige vilkårene.

Nærmere om sykepenger

Sykepenger erstatter bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade. Utenlandske arbeidstakere i Norge er likestilte med norske arbeidstakere når det gjelder retten til sykepenger. Sykepenger ytes som hovedregel ikke til personer som oppholder seg i utlandet. EØS/EFTA-borgere som oppholder seg i et annet EØS/EFTA-land har på visse vilkår likevel rett til å beholde sykepengene.

Nærmere om rehabiliteringspenger og attføringspenger

Rehabiliterings- og attføringspenger gis til personer som har fått sin arbeidsevne/inntektsevne nedsatt med minst 50 pst. Rehabiliteringspenger gis mens vedkommende er under aktiv behandling med utsikt til å bedre arbeidsevnen. Attføringspenger gis mens vedkommende gjennomfører nødvendige attføringstiltak for å bli i stand til å få eller beholde arbeid. Det kreves videre at vedkommende har vært medlem av folketrygden i minst tre år umiddelbart før kravet om stønad fremmes, eller har vært medlem av folketrygden i minst ett år før kravet fremmes dersom vedkommende i denne perioden har vært normalt arbeidsdyktig. For personer som omfattes av EØS-reglene kan minstekravet om tre års forutgående trygdetid oppfylles ved å legge sammen trygdetid opparbeidet i Norge med tilsvarende trygdeperioder i annet EØS-land. Som hovedregel kan man ikke motta rehabiliteringspenger/attføringspenger hvis man oppholder seg i utlandet, men etter søknad kan man få ytelsene i en begrenset periode i utlandet. For EØS/EFTA-personer gjelder samme regler som for sykepenger med hensyn til å motta rehabiliteringspenger ved opphold i utlandet.

Nærmere om uføreytelser

Uføreytelsene skal sikre inntekt til livsopphold for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. For å ha rett til uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad kreves det som hovedregel at man har vært medlem av folketrygden i de siste tre årene før arbeidsuførheten inntrer. Ytelsen gis ved minst 50 pst. arbeidsuførhet. Ved utvidelse av arbeidsinnsatsen for mottakere av uførepensjon kan det ytes stønad med en uføregrad ned til 20 pst. Det kreves 40 års trygdetid/poengopptjening for å få full uførepensjon, men slik at antatt tid fram til pensjonsalderen medregnes etter nærmere regler. Lengden av arbeidsinnvandrerens periode med arbeid i Norge vil inngå i den samlede utmålingen og utbetalingen av uførepensjonen. For personer som omfattes av EØS-reglene, kan kravet om tre års forutgående trygdetid oppfylles ved perioder som medlem av trygdeordning i andre EØS/EFTA-land. Slik sammenlegging forutsetter at vedkommende har vært medlem i trygden i minst ett år og har hatt et arbeidsforhold dette året, men ikke nødvendigvis gjennom hele året.

Nærmere om yrkesskade

Personer som blir rammet av en yrkesskade eller yrkessykdom har visse særfordeler i folketrygden. Blant annet gjelder ikke kravet om tre års forutgående medlemskap for rett til uførepensjon eller etterlattepensjon. Vilkåret om fortsatt medlemskap (opphold i Norge) gjelder heller ikke, og en trenger ikke ha tre års trygdetid for å ha rett til grunnpensjon/tilleggspensjon.

Nærmere om foreldrepenger, barnetrygd, kontantstøtte og barnepensjon

Foreldrepenger skal sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon. Det er en forutsetning at den som mottar foreldrepenger har omsorgen for barnet og ikke er i arbeid. For å ha rett til foreldrepenger må moren ha vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden tar til. Foreldrepenger blir beregnet på samme måte som sykepenger. Det stilles ikke krav om opphold i Norge for å kunne få utbetalt foreldrepenger. Kvinner som ikke har rett til foreldrepenger, får utbetalt engangsstønad. Arbeidsinnvandrere fra EØS/EFTA-området opparbeider rett til foreldrepenger og kan få disse utbetalt uavhengig av om de oppholder seg i Norge eller i et annet EØS/EFTA-land.

Barnetrygden er den største og viktigste overføringsordningen til barnefamiliene. Den skal bidra til å dekke kostnadene ved å forsørge barn. Rett til barnetrygd gjelder fra måneden etter fødselen og til og med måneden før barnet fyller 18 år. Barnetrygden utbetales for hvert enkelt barn. Arbeidsinnvandrere som er borgere av land i EØS/EFTA-området har rett til barnetrygd uavhengig av om barnet bor i Norge eller i utlandet.

Retten til kontantstøtte gjelder fra måneden etter at barnet er fylt ett år og inntil 23 måneder framover. Arbeidsinnvandrere som er borgere av et EØS/EFTA-land har rett til kontantstøtte uavhengig av om barnet bor i Norge eller i utlandet.

Arbeidsinnvandrere som ikke er borgere av et EØS/EFTA-land har ikke rett til barnetrygd eller kontantstøtte med mindre barna er bosatt i Norge. Folketrygden dekker heller ikke utgifter til helsetjenester til familiemedlemmer som oppholder seg i utlandet med mindre familiemedlemmene er medlemmer i folketrygden eller forsørgeren oppholder seg i utlandet og er medlem. Dette kan for eksempel gjelde personer som arbeider i utenrikstjenesten.

Til barn under 18 år ytes det barnepensjon dersom én eller begge foreldrene er døde. Det er et vilkår at den avdøde faren eller moren var medlem i trygden i minst tre år fram til dødsfallet.

Nærmere om alderspensjon

Formålet med alderspensjon er å sikre inntekt til livsopphold fra fylte 67 år. Retten til alderspensjon er avhengig av at man har minst tre års trygdetid etter fylte 16 år og fram til og med det året man fyller 66 år. Det kreves 40 års trygdetid/40 år med pensjonspoeng for å få full alderspensjon. For å få alderspensjon må man i utgangspunktet være medlem i folketrygden. Den som ikke lenger er medlem i trygden, får likevel pensjon dersom vedkommende har minst 20 års botid i Norge. Den som har opptjent pensjonspoeng i minst tre år får tilleggspensjon og grunnpensjon beregnet etter det samme antall år som tilleggspensjonen er beregnet etter, selv om vedkommende ikke har 20 års botid.

For personer som er omfattet av EØS-reglene, kan minstekravet til tre års botid eller tre års poengopptjening for retten til pensjon, oppfylles ved sammenlegging med tilsvarende tid eller opptjening i andre EØS-land, men man må ha minst ett år i Norge. I praksis vil det derfor kunne gis ned til 1/40 av full alderspensjon. EØS-reglene gir ikke adgang til å gjøre gjeldende krav om at man skal oppholde seg i Norge eller fortsatt være medlem i folketrygden for å få pensjon. I praksis er det derfor fri eksport av alderspensjon innenfor EØS/EFTA.

Sosialtjenesten skal gjennom forebyggende virksomhet, råd, veiledning, økonomisk stønad og sosiale tjenester arbeide for at den enkelte settes i stand til å klare seg selv. Hovedansvaret for sosiale tjenester og økonomisk sosialhjelp ligger i kommunene. For å ha krav på sosiale tjenester må innvandreren ha rett til permanent opphold, dvs. minimum tre år for tredjelandsborgere og fem år for EØS/EFTA-borgere.

Alle som leier bolig underlagt husleiereguleringslovens kapittel II har rett til statlig bostøtte dersom de oppfyller forskriftens krav til husholdstype og inntektsnivå. Det stilles ikke krav til boligens størrelse, standard eller finansieringsmåte.

8.3 Barnehage og skole

Barnehager og skoler spiller en viktig rolle gjennom å bidra til at barn og foreldre får økt kjennskap til det norske samfunnet og fremmer sosial kontakt med norske familier.

Barnehageplass

Barnehager er ofte en viktig forutsetning for foreldrenes yrkesdeltakelse. Det er innført maksimalgrense for foreldrebetalingen for et ordinært heldagstilbud i barnehage som innebærer at prisen på barnehageplasser er subsidiert av det offentlige. Barnehageloven inneholder per i dag ingen individuell rett til barnehageplass for det enkelte barnet, men pålegger kommunene en plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i den enkelte kommunen. Utenlandske borgere har samme rettigheter som innenlandske borgere.

Kunnskapsdepartementet arbeider for tiden med et forslag om å innføre en individuell rett til barnehageplass. Her vil det bli fastsatt nærmere kriterier for hvilke barn som skal omfattes av retten.

Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Etter opplæringsloven har barn og unge rett og plikt til grunnskoleopplæring. Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Plikten til grunnskoleopplæring begynner når oppholdet har vart i tre måneder. Dette innebærer at alle barn som følger arbeidsinnvandrere til Norge og blir her i mer enn tre måneder, har rett og plikt til grunnskoleopplæring.

Opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs evner og forutsetninger slik at eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dersom elevene ikke får tilfredsstillende utbytte av undervisningen, har de etter en sakkyndig vurdering rett til spesialundervisning. Elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har også rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Retten til tilpasset opplæring, spesialundervisning og særskilt norskopplæring vil hjelpe barn av arbeidsinnvandrere til å få tilfredsstillende utbytte at grunnskoleopplæringen.

Muligheter til å få utdanning ved internasjonale skoler i Norge

Barn av arbeidsinnvandrere har også muligheten til å gjennomføre grunnopplæring ved offentlige og private internasjonale skoler der opplæringsspråket i hovedsak er engelsk. Internasjonale tilbud finnes blant annet i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Til sammen er det 10 internasjonale skoler i Norge. I tillegg til dette tilbyr flere offentlige videregående skoler opplæring i henhold til læreplaner utarbeidet av International Baccalaureate Organization (IBO) der undervisningen foregår på engelsk. Private skoler er delvis finansiert ved egenbetaling. Private internasjonale skoler som er godkjent etter privatskoleloven, mottar statstilskudd tilsvarende 85 pst. av driftsutgiftene ved skolen.

Rett til grunnskole- og videregående opplæring for voksne

Arbeidsinnvandrere og deres ektefeller har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring så fremt de tilfredsstiller vilkårene som stilles i opplæringsloven.

Alle som er over opplæringspliktig alder, og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så lenge de ikke har rett til videregående opplæring. Grunnskoleopplæringen skal tilpasses behovet til den enkelte og inneholder opplæring i de fagene som trengs for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne.

Alle under 24 år som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Voksne som er født før 1978 og som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men ikke videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Opplæringen skal tilpasses behovet til den enkelte. Det er i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) varslet at Regjeringen vil foreslå en endring i regelen om rett til videregående opplæring for voksne, slik at den ikke begrenses til voksne født før 1978, men til voksne over 25 år. Endringen foreslås for å forhindre at en økende gruppe faller utenfor voksenretten.

Mulighet for støtte gjennom Lånekassen

Utdanningsstøtteloven gjelder for norske statsborgere og EØS/EFTA-borgere som har arbeidstilknytning til Norge. Loven gjelder også for utenlandske statsborgere som på grunn av arbeid, utdanning, ekteskap, slektskap eller andre forhold har en særlig tilknytning til Norge, eller slike som har kommet til landet av politiske eller humanitære grunner, eller som deltar i særskilte utdanningsprogram som er godkjent av Kunnskapsdepartementet. Kunnskapsdepartementet har gitt nærmere forskrifter om hvem som er omfattet. For arbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA er det for eksempel et krav om at de skal ha vært bosatt i Norge og har hatt sammenhengende fulltidsarbeid i 24 måneder før oppstart av utdanningen.

EØS/EFTA-borgere med status som arbeidstakere i Norge og medlemmer av deres familie, har utvidet rett til støtte. For disse gjelder ikke kravet om varighet av opphold i Norge før de oppnår støtterett for utdanning i landet, men utdanningen må ha faglig sammenheng med arbeidet. Kravet om sammenheng mellom arbeid og utdanning gjelder ikke for EØS/EFTA-borgernes familiemedlemmer og faller også bort for arbeidstakeren om denne blir ufrivillig arbeidsløs. Videre kan EØS/EFTA-borgere og deres familiemedlemmer få støtte til en hel gradsutdanning i utlandet etter at de har oppholdt seg minst to år i Norge. Øvrige utenlandske statsborgere kan bare få støtte til studieopphold av inntil ett års varighet i utlandet i forbindelse med utdanning de er i gang med i Norge.

Alle utenlandske statsborgere som omfattes av støtteordningen, kan få støtte til både videregående opplæring og høyere utdanning i Norge på linje med norske statsborgere.

Studenter fra Sentral- og Øst-Europa, Sentral-Asia og utviklingsland kan få utdanningsstøtte etter en kvoteordning. Universitetene og høgskolene i Norge tar opp et visst antall studenter i særskilte programmer og studentene får rett til utdanningsstøtte. Utdanningslånet blir ettergitt når mottakeren flytter til hjemlandet og bosetter seg varig der. For kvotestudentene gjelder ikke kravet om tilknytning til Norge.

8.4 Norsk statsborgerskap

En del arbeidsinnvandrere og deres familier vil velge å bli norske statsborgere. Norsk statsborgerskap kan erverves på tre forskjellige måter: Automatisk, ved melding eller ved søknad.

Erverv av statsborgerskap ved fødsel eller adopsjon skjer automatisk.

Borgere av EØS/EFTA-land må minst ha oppholdt seg i Norge de siste tre årene med en oppholdstillatelse som er gitt for fem år, for å ha rett til norsk statsborgerskap.

Ved erverv av statsborgerskap ved søknad, stilles det krav til at søkeren må klarlegge sin identitet, være fylt 12 år, være bosatt og forbli bosatt i Norge, fylle kravene til bosettingstillatelse, ha tilstrekkelig oppholdstid i landet, fylle kravene til norskopplæring og fylle kravene om å være løst fra annet statsborgerskap. Det stilles også krav til vandel. Dersom en person fyller lovens vilkår, har vedkommende krav på statsborgerskap med mindre hensynet til Norges sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn taler imot det. Kravet til norskopplæring innebærer at søkere mellom 18 og 55 år som hovedregel må ha gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller at de må kunne dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.

8.5 Arbeidsinnvandrernes skattemessige stilling

Det er ingen skattemessige særregler for arbeidsinnvandrere i norsk rett, men det finnes særregler som gjelder generelt når personer tar opphold og etablerer skatteplikt her.

At en person er skattemessig bosatt i landet innebærer at vedkommende i utgangspunktet har plikt til å svare skatt hit av all formue og inntekt opptjent i landet og i utlandet. Skattemyndighetene regner en arbeidsinnvandrer som skattemessig bosatt på grunnlag av antall dager med opphold i Norge. Når man først er skattemessig bosatt i Norge etter norsk rett, kan bostedstilknytningen bare opphøre ved utflytting.

Man kan også være skattepliktig til Norge selv om man ikke er bosatt her. Personer med lønnsinntekt fra Norge er i utgangspunktet skattepliktige hit for denne inntekten, selv om de bor i utlandet. For utenlandske sokkelarbeidere, sjøfolk og artister gjelder egne regler om skatteplikt for inntekt fra Norge.

Har Norge skatteavtale med arbeidsinnvandrerens hjemland, avgjør skatteavtalen hvilket land arbeidsinnvandreren skal betale skatt til. Som regel er det avtalt at arbeidsinnvandrere med kortvarige og midlertidige opphold i Norge, skal betale skatt til hjemlandet. For arbeidsinnvandrere som skal være medlem av folketrygden, men som på grunn av skatteavtaler ikke skal betale skatt til Norge, skal Arbeids- og velferdsdirektoratet beregne og kreve inn trygdeavgiften.

Arbeidsinnvandrere som skattemessig bosettes i Norge midt i et inntektsår, får samtidig alminnelig skatteplikt hit. De beskattes da etter de generelle reglene for skattepliktige for resten av året. For tiden før bosettingstidspunktet beskattes de etter reglene for skattytere bosatt i utlandet.

For arbeidsinnvandrere som er skattemessig bosatt i Norge bare en del av året, er det den inntekten som er opptjent i den aktuelle tiden som er skattepliktig. Kostnader knyttet til inntektsposter som er skattepliktige til Norge, kan trekkes fra inntekten. Kostnader som gjelder hele året og som ikke har tilknytning til inntekt, kan trekkes fra ut fra antall måneder de har vært bosatt i Norge, uavhengig av når betalingen skjer. Rentekostnader fordeles normalt etter hvor lenge man har vært skattemessig bosatt i Norge. Personfradrag, særfradrag og fribeløp ved beregning av toppskatt blir beregnet og utmålt i forhold til antall måneder arbeidsinnvandreren har vært skattepliktig bosatt i Norge. Også minstefradrag avkortes når arbeidsinnvandreren har vært bosatt i Norge bare en del av året.

Særlige fradragsregler

En arbeidsinnvandrer som blir skattepliktig som bosatt, kan få standardfradrag på 10 pst. av inntekten for de to første årene som bosatt, selv om vedkommende tidligere har fått standardfradrag på grunnlag av begrenset skatteplikt. Arbeidsinnvandrere som er skattepliktig som bosatt i Norge, kan velge mellom standardfradrag og fradrag for de faktiske kostnadene som inngår i standardfradraget.

I tillegg til standardfradraget kan bosatte arbeidsinnvandrere få minstefradrag, fradrag for sjøfolk, fradrag for tilskudd til pensjonsordning i arbeidsforhold, fradrag for fagforeningskontingent, framførbart godtgjørelsesfradrag i skatt på aksjeutbytte og kredittfradrag i norsk skatt for skatt betalt til utlandet når vilkårene for disse fradragene for øvrig er oppfylt. Andre fradrag anses omfattet av standardfradraget og bortfaller derfor når standardfradrag gis.

Personer med begrenset skatteplikt kan også kreve fradrag for kostnader knyttet til lønnsinntekten som beskattes i Norge, i stedet for standardfradrag. Dette omfatter fradrag for arbeidsreise, fradrag for merkostnader ved opphold utenfor hjemmet, gjeldsrenter på lån knyttet til fast eiendom i Norge, samt faktiske kostnader som inngår i minstefradraget.

Personlige skatteytere bosatt innenfor EØS/EFTA-området med begrenset skatteplikt kan på visse vilkår kreve fradrag som om skatteplikten gjaldt all inntekt og formue. I så fall må hele eller tilnærmet hele skatteyterens inntekt av arbeid, virksomhet eller pensjon beskattes i Norge. Fradragsretten etter denne regelen omfatter i utgangspunktet alle ordinære fradrag etter skattelovens alminnelige regler med unntak av fradrag for gjeldsrenter.

Arbeidstakere i Norge som pendler til bolig i utlandet

Arbeidsinnvandrere som pendler til sitt virkelige hjem i et annet EØS/EFTA-land kan kreve fradrag for kostnader til kost, losji og besøksreiser til hjemmet i det andre landet. Overskudd av eventuell godtgjørelse som arbeidsgiver yter til dekning av merkostnadene er da skattepliktig som lønn.

Arbeidsinnvandrere som pendler til bolig utenfor EØS/EFTA-området kan i utgangspunktet ikke trekke fra merkostnadene ved dette. Dekker arbeidsgiver merkostnader til kost og losji under arbeidsopphold i Norge og kostnader til besøksreiser hjem, blir dette beskattet som lønn.

Arbeidsinnvandrere som er pendlere og har begrenset skatteplikt til Norge kan enten velge standardfradrag og beskatning av brutto utgiftsgodtgjørelse, eller velge å ikke bruke standardfradrag og beskatte eventuelt overskudd av utgiftsgodtgjørelsen.

8.6 Oppsummering

På de fleste områdene som gjelder skatt og velferdsytelser, blir arbeidsinnvandrerne behandlet på lik linje med landets innbyggere med hensyn til rettigheter og plikter når de bosetter seg. EØS/EFTA-borgere har noe bedre rettigheter enn tredjelandsborgere, særlig knyttet til at de kan ta med seg ytelser over landegrensene eller bruke opptjente rettigheter i et annet EØS/EFTA-land som grunnlag for mottak av ytelser i Norge. De har også noe sterkere diskrimineringsvern enn tredjelandsborgere.

Arbeidsinnvandrere som flytter hit, vil kunne velge et særlig skattefradrag på 10 pst. (standardfradrag) i inntekten de to første årene.

Barn av arbeidsinnvandrere vil ha samme rett som andre til barnehager, grunnskole og videregående skole. Det finnes private engelskspråklige skoler i de største byene, samt enkelte videregående skoler med linjer hvor engelsk er opplæringsspråket.

Arbeidsinnvandrere som er her på kortvarige arbeidsoppdrag, vil generelt ikke ha tilgang til norske velferdsytelser. Denne gruppen har andre skatteregler enn bosatte. Skattereglene kan variere avhengig av om de er borgere av land som Norge har skatteavtale med eller ikke.

Større omfang av arbeidskraftbevegelser over landegrensen, både av norske og utenlandske borgere, innebærer at flere opptjener rettigheter til ytelser i flere land, blant annet sykepenger og pensjonsytelser. Omfanget av søknader om ytelser med grunnlag fra et annet land øker, og mange av sakene er komplekse. Dette øker den administrative belastningen og ressursbruken blant annet i Arbeids- og velferdsetaten.

9 Aktuelle utviklingstrekk og reformer i andre land

9.1 Internasjonale migrasjonsstrømmer

9.1.1 Det globale migrasjonsbildet

I 2005 ble det anslått å være nærmere 200 millioner migranter i verden. 50 Dette er mennesker som har krysset en internasjonal grense og har oppholdt seg minst ett år i et annet land enn fødelandet. De utgjør 3 pst. av jordas befolkning på 6,5 milliarder. I 1960 var det tilsvarende tallet 75 millioner, 2,5 pst. av jordas befolkning på den tid.

60 pst. av de internasjonale migrantene befinner seg i Europa, Nord-Amerika og Oseania. I disse verdensdelene har antallet migranter blitt fordoblet fra 1980 til 2005. Den største veksten skjedde i de mest utviklete landene i perioden 1985 – 1995. Der er omtrent én av ti innbyggere født i utlandet, mens det i utviklingsland bare er én av sytti. Om lag en femtedel av verdens migranter, i underkant av 40 millioner, bodde i USA. Andre land med mange migranter i 2005 var Russland (13,3 millioner), Tyskland (7,3 millioner), Ukraina (6,9 millioner), Frankrike (6,5 millioner), Saudi-Arabia (6,4 millioner) og Canada (6,1 millioner).

Det har vært en betydelig økning i migrasjonen til Europa og Nord-Amerika for perioden 1960 – 2005 sett under ett. USA og Tyskland, som samlet utgjør omkring 40 pst. av befolkningen i «høyinntektsland», sto i denne perioden for nærmere 70 pst. av veksten i mottaket av innvandrerne til denne gruppen land. 51 En betydelig andel av innvandrerne til Tyskland var personer av tysk avstamning fra ulike land i Sentral- og Øst-Europa.

Nærmere halvparten av de internasjonale migrantene er kvinner, og de utgjør et flertall blant migrantene i store deler av Europa, Nord-Amerika, Oseania og Sørøst-Asia. Generelt utgjør kvinner en større andel av innvandrerbefolkningen i industrialiserte land enn i utviklingsland. Dette har delvis sin årsak i at førstnevnte gjerne tillater familiegjenforening, mens flere betydelige innvandringsland blant utviklingslandene i hovedsak slipper inn arbeidsinnvandrere, hvorav de fleste er menn. Det er også mange kvinner som migrerer for å arbeide, ofte som midlertidig og ufaglært arbeidskraft. En del flytter også som faglært arbeidskraft, og da særlig til jobber i helse- og omsorgssektoren.

Det er mange og sammensatte årsaker til at mennesker flytter over landegrenser. Flukt fra krig, forfølgelse og katastrofer, dvs. tvungen migrasjon, er én årsak. Det store flertallet drar mer eller mindre frivillig for å forbedre sine egne og familiens levekår. De forsøker, lovlig eller ulovlig, å komme seg til steder hvor det er lettere å finne arbeid, eller hvor arbeidet er bedre betalt. En del søker også utdanningsmuligheter. For mange er det både elementer av flukt og ønske om arbeid og tryggere levekår som ligger bak. En betydelig andel av flyttebevegelsene har sitt utspring i familieforhold. I tillegg til familiegjenforening med arbeidsmigranter, utdanningssøkende og flyktninger, er etablering av nye familieforhold gjennom ekteskap over landegrenser en viktig form for internasjonal migrasjon.

Det er anslått at om lag 86 millioner er arbeidsmigranter, noe som utgjør om lag 45 pst. av alle internasjonale migranter. Denne andelen er forventet å vokse i årene framover. Om lag 14 millioner av de internasjonale migrantene er flyktninger. 52 Vel 4 millioner av disse er palestinske flyktninger. To tredjedeler av flyktningene befinner seg i utviklingsland. Jordan, Pakistan og Iran er vertsland for de største flyktninggruppene med mer enn 1 million i hvert av landene. Hvis vi holder de palestinske flyktningene utenfor, var det etter år 2000 en nedgang i antall flyktninger på om lag 25 pst., men de siste par årene har det igjen vært en viss økning.

Om lag en tredjedel av de internasjonale migrantene har flyttet fra et utviklingsland til et annet. Like mange har flyttet fra et utviklingsland til et land i Nord-Amerika, Europa eller Oseania. I løpet av perioden 2000 – 2005 var nettoinnvandringen fra utviklingsland til disse verdensdelene i overkant av 13 millioner, i gjennomsnitt 2,6 millioner årlig: 1,4 millioner årlig bare til Nord-Amerika, 1,1 millioner til Europa og 0,1 millioner til Oseania.

9.1.2 Migrasjonstrender i OECD-land

OECD-land sett under ett har opplevd økende innvandring i en lengre periode. Det er betydelig variasjon mellom landene i omfang og sammensetning av migrasjonen. 53 Noen land har en høy andel lovlig og antatt varig innvandring (New Zealand, Australia, Canada). Andre har relativt lav lovlig innvandring, men opplever omfattende irregulær migrasjon (Portugal, Spania, Italia). Norge er blant de landene som har hatt høy økning i andel utenlandsfødte de siste årene, med en vekst på 9 pst. fra 1995 til 2005. I denne perioden var det bare Spania, Italia og Irland som hadde høyere årlig vekst i andel utenlandsfødte i befolkningen blant de europeiske OECD-landene, mens økningen i USA lå om lag på samme nivå som i Norge.

Arbeidsmigrasjonen øker både gjennom ulike ordninger som legger til rette for tidsbegrenset, midlertidig bruk av utenlandsk arbeidskraft og ordninger for varig opphold. Innvandrere utgjør samtidig en voksende del av arbeidsstokken i mange OECD-land med en vekst på over 20 pst. på fem år i størsteparten av landene. For varig innvandring dominerer fortsatt familieinnvandring i de fleste OECD-landene, men andelen varierer en del. Antallet asylsøkere og flyktninger har gått ned i de fleste landene de senere årene. Antallet internasjonale studenter viser en klart økende tendens.

Det er relativt stabilt hvilke opprinnelsesland som er viktigst blant OECD-landene. Innenfor Europa dominerer land som Romania, Polen, Marokko og Bulgaria. Utenfor Europa er land som Kina, Mexico, Filippinene og India viktigst, med særlig stor økning i antallet fra Kina og India. En stor del av innvandringen fra disse landene er arbeidsinnvandring, både regulær og irregulær.

Andelen utenlandsfødte i befolkningen varierer mye mellom OECD-landene, fra over 33 pst. i Luxembourg og om lag 24 pst. i Sveits og Australia til under 2 pst. i Polen og Mexico i 2005. I fire av ti land var andelen utenlandsfødte over 10 pst., mens den i Norge var vel 8 pst. 54

9.1.3 Arbeidsmobilitet innen Norden og EØS/EFTA-området

Nordiske borgere har siden 1954 kunnet bosette seg og arbeide i et annet nordisk land uten oppholds- og arbeidstillatelse. Arbeidsmobilitet er den dominerende formen for mobilitet innen Norden. En del flytter også på grunn av utdanning eller familietilknytning til arbeidsmigranter. Både omfanget av og retningen til flyttestrømmene har endret seg markant over de siste tiårene. Endringene har dels vært en respons på ulik konjunkturutvikling i disse landene, illustrert for eksempel ved migrasjonen fra og til Sverige på 1990- og 2000-tallet. En betydelig andel av de intra-nordiske migrantene vender tilbake til hjemlandet etter få år.

Per 2004 var Sverige nettomottager av migranter fra Danmark og Norge, mens Danmark var nettomottager av migranter fra Island og Norge. 55 Andelen bosatt i de ulike nordiske landene som er født i et annet nordisk land ligger mellom 0,6 – 0,7 (Island, Finland og Danmark) og 1,1 pst. (Norge), med unntak av Sverige, hvor andelen er 3 pst. 56

Innen EØS/EFTA-området er det en betydelig variasjon mellom land for andelen utenlandske statsborgere og andelen av disse som er arbeidsinnvandrere. Dersom vi ser på de landene som i 2004 inngikk i EØS/EFTA-området, utgjorde utenlandske statsborgere i perioden 2000 – 2004 mindre enn 1 pst. av befolkningen i Slovakia, mot 39 pst. i Luxembourg. Det var tredjelandsborgere som utgjorde flertallet av utenlandske statsborgere i de fleste europeiske landene. Av landene som i 2004 var medlem av EU, var det i perioden 2000 – 2004 bare Belgia, Irland, Kypros og Luxembourg som hadde en høyere andel av utenlandske EU-borgere enn av tredjelandsborgere bosatt. Med unntak for Kypros gjelder dette også når man bare ser på befolkningen i arbeidsdyktig alder (15 – 64 år). 57 Samlet sett er det anslått at om lag 25 millioner, eller noe over 5 pst. av samlet befolkning i EU, har sin opprinnelse utenfor EU-området. 58

Retten til fri mobilitet av arbeidskraft innad i EU nevnes ofte som en sentral del av det å være EU-borger. Den faktiske mobiliteten ligger likevel på et relativt lavt nivå, med om lag 2 pst. av EUs borgere for tiden bosatt i et annet EU-land enn sitt hjemland. Dette nivået har vært stabilt de siste 30 årene. I tillegg kommer en del arbeidstakere som bor i ett EU-land men jobber i et annet, såkalte grensearbeidere. Denne andelen har økt de senere årene, men utgjør for EU15 59 bare om lag 0,2 pst. av arbeidsstyrken. For tjenesteytere, anslår Europakommisjonen at antall utsendte arbeidstakere ligger på om lag 1 million, men registerkvaliteten gjør det vanskelig å fastslå dette antallet nøyaktig.

Utvidelsene av EU på 1960- og 1980-tallet ble møtt med forventninger om betydelige økninger i arbeidsmigrasjonen innad i Europa, men disse slo ikke til. I forbindelse med utvidelsen av EU med ti nye medlemsland i 2004 var derfor forventningene justert. Hittil har man sett betydelige variasjoner mellom landene. Særlig Polen og de baltiske landene har hatt stor utvandring. De største mottakerlandene er Storbritannia, Irland og Tyskland. Dersom innvandringen ses som andel av befolkningen, er også Norge et av de viktigste mottakerlandene, jf. kapittel 3.

9.2 Demografisk utvikling og arbeidskraftsbehov i Europa

Som vist i kapittel 2 står Europa overfor store demografiske utfordringer. Det forventes at den samlede størrelsen på befolkningen i arbeidsdyktig alder i EU vil falle med om lag 50 millioner fra 2006 til 2050. Dette tilsier at EU vil gå fra fire til to personer i arbeidsdyktig alder for hver innbygger over 65 år. Samtidig forventes en betydelig økning i de offentlige utgiftene knyttet til pensjon og helse.

9.2.1 Tiltak for å møte den demografiske utfordringen i Europa

Europakommisjonen mener at de demografiske utfordringene kan møtes på en konstruktiv måte gjennom de rette tiltakene på EU- og nasjonalt nivå. Kommisjonens melding om den demografiske utfordring i Europa konkretiserer dette gjennom følgende fem tiltaksområder: 60

• Politikken må innrettes slik at fødselsratene økes. Tiltak for å fremme økte fødselsrater omfatter blant annet bedre omsorgstilbud for barn og reformer i arbeidslivet for å fremme bedre muligheter til å kombinere arbeidsliv og familieliv.

• Yrkesdeltakelsen må økes. EUs sysselsettingsstrategi og de øvrige delene av EUs strategi for vekst og sysselsetting inneholder retningslinjer som skal bidra til å øke antallet jobber og fremme et lengre arbeidsliv, blant annet gjennom å øke kvaliteten på jobbene. Dette omfatter et mer tilpasningsdyktig arbeidsliv og at helse, miljø og sikkerhet fremmes på arbeidsplassen.

• Produktivitetsveksten må øke. Tiltak for å bedre funksjonen til det indre markedet kan bidra i denne retningen. Samtidig må man utnytte de mulighetene som ligger i å tilby tjenester som i økende grad vil bli etterspurt av en aldrende befolkning.

• En samlet politikk for å motta og integrere innvandrere kan bidra til å dempe utfordringene fra demografisk endring. Migranters bidrag til det europeiske arbeidsmarkedet settes her i sammenheng med å øke mobiliteten internt i EU for å skape et mer fleksibelt arbeidsmarked i Europa.

• Virkningene av den demografiske utfordringen på sosialbudsjettene må møtes gjennom reformer som skaper bærekraftige systemer for sosiale overføringer og pensjoner.

I meldingen fra Europakommisjonen om en plan for lovlig migrasjon sies det at innvandring i seg selv ikke på lang sikt kan motvirke den demografiske utviklingen med fallende fødselsrater og en aldrende befolkning, men at dette er ett av de tilgjengelige virkemidlene innen en bredere ramme. Tatt i betraktning den lave sysselsettingen og høye ledigheten i mange av EUs medlemsland, må det gis prioritet til å styrke integreringen i arbeidsmarkedet av de innvandrerne som allerede oppholder seg der. På kort til mellomlang sikt kan arbeidsinnvandring bidra positivt til å møte de demografiske utfordringene, og den vil bli et sentralt virkemiddel for å møte nåværende og framtidige arbeidsmarkedsbehov og sikre økonomisk bærekraft og vekst. 61

9.3 Det åpne europeiske arbeidsmarkedet

Nedbygging av grensehindringer for arbeidskraftsmobilitet til og fra Norge har skjedd i flere etapper. Utviklingen i norsk politikk for arbeidskraftsmobilitet er omtalt i kapittel 5. Grensehindringene for arbeidskraftsmobilitet har også i stor grad blitt bygget ned gjennom internasjonale avtaler. I all hovedsak gjelder dette arbeidskraftsmobilitet for borgere av land i Norden eller i EØS/EFTA-området. I tillegg kommer internasjonale avtaler og konvensjoner som påvirker rammevilkår for tjenestehandel med personbevegelser eller som skal sikre de utenlandske arbeidstakernes rettigheter.

9.3.1 Det nordiske arbeidsmarkedet

Siden 1954 har det nordiske samarbeidet på arbeidsmarkedsområdet vært basert på Avtalen om et felles nordisk arbeidsmarked, jf. kapittel 5. I avtalen framhever de nordiske regjeringene blant annet at det er en grunnleggende rettighet for de nordiske borgerne å fritt ta arbeide og bosette seg i et annet nordisk land. Dertil legger denne og senere avtaler grunnlag for samarbeid mellom de nordiske landene for å oppnå mål innen arbeidsmarkedspolitikken.

Fri bevegelse av arbeidskraft mellom de nordiske landene er nedfelt i EØS-avtalen. Dette betyr at de nordiske borgerne fortsatt kan bosette seg og arbeide i et annet nordisk land uten oppholds- og arbeidstillatelse.

9.3.2 EØS-avtalen og fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere

Fri bevegelse av arbeidskraft er et av de grunnleggende prinsippene i EU. EUs borgere skal i prinsippet ha de samme mulighetene til å ta arbeid i hele EU-området som de har i sine hjemland. Videre er det et formål at fri bevegelse av personer vil bidra til å danne en sterkere europeisk identitet og styrke den europeiske integrasjonen. EUs program for å støtte mobilitet av studenter har tilsvarende formål. Fra et økonomisk perspektiv kan fri bevegelse av arbeidstakere ses som et middel til å styrke arbeidsmarkedets effektivitet gjennom å bedre koble tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft. Større arbeidskraftsmobilitet både geografisk og mellom ulike jobber blir sett som bidrag til å gjøre arbeidsstyrken og økonomien mer tilpasningsdyktig til endringer som følge av globaliseringen.

Retten til fri bevegelighet av arbeidskraft har fra 1968 vært regulert gjennom en forordning som definerer arbeidstakerens rettigheter nærmere. Denne friheten omfatter retten til å søke og ta arbeid i et annet medlemsland, samt retten til å oppholde seg der med det formålet å finne arbeid. Arbeidstakeren er beskyttet gjennom felleskapslovgivning mot diskriminering på grunnlag av sin nasjonalitet.

Også reglene om fritt varebytte og fri bevegelighet av tjenester kan medføre personbevegelser. Varebytte vil for eksempel kunne medføre behov for medreisende montør. Bevegelighet av tjenester vil kunne innebære personbevegelser knyttet til at tjenesteyter begir seg til vertslandet for å yte tjenester, for eksempel bygningsoppdrag i et annet land. Tjenester forstås i EØS-avtalen som aktivitet som ytes mot vederlag, så lenge den ikke faller inn under bestemmelsene om varer, personer eller kapital. Tjenestebegrepet vil kunne omfatte industriell virksomhet, handels- og håndverksvirksomhet, virksomhet innenfor frie yrker, for eksempel arkitekttjenester og ulike konsulenttjenester, samt noen offentlige tjenester.

EUs utsendingsdirektiv 62 skal sikre at utsendte arbeidstakere får sosiale rettigheter på like vilkår med nasjonale arbeidstakere, dvs. en lønn som minst tilsvarer vertslandets minimumslønn eller allmenngjorte tariffavtale, samt overtidsbetaling, krav til arbeidstid, ferie, HMS osv. Utsendingen skal ikke vare lenger enn 12 måneder, men perioden kan utvides til 24 måneder i spesielle tilfeller. Utsendingsdirektivet er nærmere omtalt i kapittel 7.

EUs tjenestedirektiv 63 inneholder regler om etablering, midlertidig tjenesteyting, administrativ forenkling og samarbeid mellom myndigheter. Formålet er å gjøre rettstilstanden mer forutsigbar og å forenkle administrative prosedyrer. Tjenesteytere som ønsker å etablere seg i en EU-stat, må følge reglene som gjelder i den staten. Etableringsregler skal være ikke-diskriminerende og proporsjonale, begrunnet i allmenne hensyn, jf. boks 5.1. På dette punktet kodifiserer tjenestedirektivet gjeldende EF-rett. For midlertidig tjenesteyting er hovedregelen, på samme måte som i henhold til EF-traktatens og EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av tjenester, at man fritt skal kunne yte slike tjenester i andre EU-land. Tjenestedirektivet presiserer at vertslandet kan stille krav som er ikke-diskriminerende og proporsjonale, begrunnet i hensynet til offentlig orden, helse, miljø eller sikkerhet. Direktivet gjelder i utgangspunktet alle kommersielle tjenester, men det er gjort en rekke unntak.

Tjenestedirektivet berører ikke lønns- og arbeidsvilkår, og heller ikke forholdet mellom partene i arbeidslivet. Kommer direktivet i konflikt med andre EØS-rettsakter, herunder utsendingsdirektivet, viker tjenestedirektivet. Se nærmere omtale i kapittel 7.

9.3.3 EUs politikk for å møte økt konkurranse om arbeidskraft i Europa

Ikrafttredelsen av Amsterdamtraktaten i mai 1999 og møtet i Det europeiske råd i Tampere i oktober samme år representerte et vendepunkt for EUs samarbeid innenfor retts- og innenrikspolitikken for innvandrings- og asylpolitikk. Dette ble presisert til å omfatte tiltak innenfor fire områder av EUs felles innvandrings- og asylpolitikk: partnerskap og samarbeid med opprinnelseslandene, en felles asylpolitikk i EU, rettferdig behandling av tredjelandsborgere og håndtering av migrasjonsstrømmene.

I årene etter Rådsmøtet i Tampere er innvandringspolitikken blitt videreutviklet. I Haag samlet Det europeiske råd seg om et nytt flerårig program, kjent som Haag-programmet, som blant annet inneholder initiativer for å jobbe videre med arbeidsmigrasjonsfeltet sammen med tilstøtende områder som mobilitet innenfor fellesskapet, integrering av tredjelandsborgere og kampen mot svart og irregulært arbeid. Europakommisjonen la i desember 2005 fram forslag til en plan for lovlig migrasjon. 64 Forslaget bygger på den eksisterende politikken innenfor området og gjelder oppfølgingen av Haag-programmet fram til 2009. Planen inneholder forslag til tiltak og regelverksutvikling for å skape en helhetlig og samlet oppfølging av politikkområdet. Tiltakene som er nevnt i handlingsplanen, er rettslige instrumenter for å regulere arbeidsmigrasjon, kunnskapsutvikling og informasjon, integreringstiltak og samarbeid med avsenderland.

Kommisjonen prioriterer et felles regelverk for oppholds- og arbeidstillatelser for høyt utdannede arbeidsinnvandrere og for sesongarbeidere. Utgangspunktet i disse forslagene er at antallet tredjelandsborgere som skal gis innreise og arbeidstillatelser i et medlemsland, skal bestemmes av det berørte medlemsland, og at det såkalte prinsippet om fortrinnsrett for fellesskapsborgere i arbeidsmarkedet fortsatt skal gjelde.

Ifølge en studie bestilt av Europakommisjonen ser høyt utdannede spesialister fra tredjeland USA og Canada som mer attraktive land å flytte til enn EU-landene, mens Europa er mer attraktivt blant de med lavere utdanning. De demografiske trendene i EU samt behovet for å øke konkurranseevnen og den økonomiske veksten, gjør at EU ønsker å bli mer attraktivt som arbeidsmarked for høyt kvalifisert arbeidskraft. På denne bakgrunnen la Europakommisjonen i oktober 2007 fram et forslag til en såkalt «EU Blue Card-ordning», samt et direktivforslag for enklere prosedyre for tredjelandsborgere som søker arbeidstillatelse og opphold. 65

Blue Card-ordningen er en tillatelse for høyt kvalifiserte arbeidstakere som skal gjøre det lettere og mer attraktivt for denne gruppen å ta jobb i EU. Arbeidssøkeren må ha en arbeidskontrakt med varighet på minimum ett år og må vise til lønn som ikke er lavere enn vertslandets «normallønn» på fagfeltet eller tre ganger vertslandets minstelønn. Arbeidstillatelse gis for inntil to år og kan fornyes. Etter to år kan arbeidstakeren flytte til et annet EU-land dersom vedkommende fyller vilkårene for å få jobb hos en arbeidsgiver der. Etter fem år i et EU-land skal arbeidstakerne få rett til varig opphold i hele EU-området. Det er foreslått gunstige vilkår for å ta med familie. Medlemslandene skal selv få bestemme omfanget av ordningen i eget land, dvs. hvor mange som får komme inn på Blue Card-ordningen.

Foreløpig er det for tidlig å si hvordan forslagene vil bli fulgt opp. Særlig forslaget om å gi en EU-arbeidstillatelse som kan gi grunnlag for arbeid for tredjelandsborgere i alle medlemsland, møter motstand. Nye medlemsland har pekt på at det er galt å gi tredjelandsborgere slike rettigheter mens fem medlemsland fortsatt har begrensninger rettet mot nye EU-land. Tyskland har vist til sine 3,5 millioner arbeidsledige og ment at bedriftene kan finne arbeidskraft blant dem.

For sesongarbeidstakere i jordbruk, bygg- og anlegg og turistsektoren, har Kommisjonen meldt at forslag til direktiv vil komme høsten 2008 sammen med to andre direktiver om bedriftsinternt utstasjonert personell og lønnede praktikanter. De aktuelle sektorene er bl.a. valgt på grunn av den store andelen svart arbeid som utføres i disse sektorene i EUs medlemsland. Formålet er å regulere dette arbeidet og gjøre det enklere å rekruttere arbeidskraft. Et tiltak som kan være aktuelt i denne forbindelsen, er å gi sesongarbeidstakerne arbeidstillatelser som gir adgang til sesongarbeid et visst antall måneder per år innenfor en periode på fire til fem år.

9.3.4 WTOs tjenesteavtale

Tjenesteavtalen, GATS (General Agreement on Trade in Services), inngår i regelverket for Verdens handelsorganisasjon (WTO). GATS ble framforhandlet gjennom Uruguay-runden og setter rammer for den internasjonale handelen med tjenester. Siden avslutningen av Uruguay-runden i 1994 har WTO gjennom en såkalt innebygd dagsorden hatt en intensjon om å forhandle videre om blant annet handel med tjenester. Ved ministerkonferansen i Doha i Qatar i 2001 ble det nødvendige mandatet og grunnlaget for en ny runde med forhandlinger etablert. Den nye forhandlingsrunden fikk navnet «Doha Development Agenda». Det framheves at utviklingsaspektene og utviklingslandenes rolle skal tillegges vekt i denne runden. Erklæringen fra Doha setter rammene for den pågående forhandlingsrunden om handelsliberalisering der en rekke områder inngår, herunder videre forhandlinger innen handel med tjenester.

Ved inngangen til 2008 diskuteres det hvordan forhandlingene skal komme videre etter at de stoppet opp i fjor. Diskusjonene dreier seg særlig om videre prosess blant annet når det gjelder tjenesteforhandlingene, og ikke om konkrete tilbud eller forpliktelser.

Etter rammeverket for GATS kan tjenester leveres internasjonalt på fire ulike måter:

1. Levering av tjenester på tvers av landegrenser, dvs. at tjenesten leveres direkte fra utlandet.

2. Forbruk i utlandet, dvs. at tjenesten leveres og forbrukes i utlandet.

3. Etableringer, f.eks. at tjenesten leveres i Norge gjennom et lokalt kontor.

4. Tilstedeværelse av personer på midlertidig basis, dvs. at en utenlandsk person leverer tjenester i Norge på basis av en midlertidig arbeidstillatelse.

Kun den fjerde leveringsmåten medfører personbevegelse i forbindelse med tjenesteleveransen. En viktig avgrensing er at dette bare berører den aktuelle tjenesteleveransen og ikke gir generell adgang til det ordinære arbeidsmarkedet. Personen må ha fått arbeid før innreise. Selv om et land påtar seg forpliktelser knyttet til leveringsmåten, er det full anledning til å regulere hvem som skal få adgang til landet, for eksempel i visumbestemmelser.

WTO-avtalen inneholder et sett av «kjøreregler» for internasjonal handel, der landene har påtatt seg visse forpliktelser og fått visse rettigheter. Gjennom det løpende arbeidet i WTO påses det at medlemmene følger opp sine forpliktelser.

9.3.5 EFTAs tredjelandsavtaler

Norges arbeid gjennom EFTA for å forhandle fram handelsavtaler er et supplement til Norges arbeid i WTO. Avtalene bygger på det multilaterale regelverket og går lenger enn WTO-regelverket på enkelte områder.

Et sentralt mål for EFTAs handelsavtaler har vært å hindre at EFTAs eksportbedrifter diskrimineres i forhold til eksportører fra andre land. Ettersom EU har inngått handelsavtaler med en rekke land, har EFTA prioritert å hindre at eksportbedrifter fra EFTA-statene blir diskriminert sammenlignet med EUs eksportbedrifter. I de senere årene har EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land av økonomisk betydning, uavhengig av EUs prioriteringer. Dette innebærer at de landene som antas å kunne gi det største bidraget til økt handel og verdiskaping, prioriteres som forhandlingsmotparter.

Handelsavtalene omfatter ikke bestemmelser om individuell arbeidsinnvandring, men på samme måte som for GATS-rammeverket kan noe av tjenestehandelen medføre personbevegelser.

9.3.6 Internasjonale konvensjoner

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO (International Labour Organisation) er en del av FN-systemet. ILOs hovedoppgave er å arbeide for arbeidstakeres grunnleggende rettigheter, og arbeidsinnvandreres rettigheter utgjør her en viktig del. Et bærende prinsipp er at arbeidsinnvandrere ikke skal diskrimineres i forhold til vertslandets egne innbyggere. ILOs konvensjoner innebærer ikke rett til opphold, men er relevante for de vilkårene som gis arbeidsinnvandrere når de først er innvilget arbeidstillatelse.

ILO-konvensjon 97 om arbeidssøkende inn- og utvandreres vilkår inneholder også bestemmelser om rekruttering. Den offentlige arbeidsmarkedsetaten skal ikke ta betalt av arbeidsinnvandrere ved rekruttering. Videre skal hvert medlemsland påse at arbeidsmarkedsetatene og andre etater som arbeider med migrasjon i vertslandet og avsenderlandet, samarbeider når dette er hensiktsmessig.

Den europeiske konvensjon om fremmedarbeideres rettstillingble undertegnet innenfor rammen av Europarådet i 1977. Konvensjonen har til formål å bedre arbeidsinnvandreres rettsstilling, og å fremme likebehandling med vertslandets arbeidstakere innenfor en rekke samfunnsområder.

9.4 Ulike modeller for arbeidsinnvandring i andre land

9.4.1 Noen prinsipper for arbeidsinnvandringspolitikk i andre land

Noe forenklet kan man si at den delen av innvandringspolitikken som handler om å håndtere migrasjonsstrømmer, har tre hovedformål:

• Gi beskyttelse til dem som etter internasjonale konvensjoner og nasjonal lovgivning har rett til det.

• Åpne for familieinnvandring ut fra en avveining mellom ulike hensyn.

• Gi tillatelse til dem man ønsker skal komme.

Arbeidsmigranter tilhører tradisjonelt den gruppen man ønsker å gi adgang til for at de skal bidra til å dekke etterspørselen etter arbeidskraft, selv om man ikke kan se arbeidsinnvandring isolert fra andre kategorier innvandring.

Arbeidsmigrasjon har forskjellige tradisjoner og innretninger i ulike land. Kultur og språksfærer bestemmer i stor grad mønsteret i migrasjonsstrømmene. For tidligere kolonimakter er de gamle koloniområdene ofte viktige avsenderland. Som tradisjonelle innvandringsland regnes blant annet USA, Canada, Australia og New Zealand der en stor del av befolkningen har innvandret eller er etterkommere av innvandrere i en eller flere generasjoner bakover i tid.

I de fleste landene spiller naboland en sentral rolle i migrasjonsutvekslingen, jf. betydningen av det felles nordiske arbeidsmarkedet siden 1954. Etter EU-utvidelsen i 2004 har de økende arbeids- og tjenestevandringene i Europa medført betydelige endringer av migrasjonsstrømmene i Europa.

Arbeidsinnvandring har generelt som utgangspunkt at innvandringen skal komme mottakerlandet til gode gjennom innvandrernes deltakelse og aktivitet i arbeidslivet. Det finnes to ulike typer hovedformål for arbeidsinnvandring:

• Kortsiktige mål om å bidra til å dekke det innlandske arbeidsmarkedets umiddelbare behov for arbeidskraft, for eksempel over sesong eller konjunkturer.

• Langsiktige økonomiske mål, for eksempel å bidra til å øke folketallet.

Landene i Europa har lagt stor vekt på det kortsiktige målet ved arbeidsinnvandring. Også i USA har det primære målet for arbeidsinnvandringspolitikken vært å bidra til å dempe presset og å løse flaskehalser i arbeidsmarkedet, mens Australia, Canada og New Zealand i større grad har vektlagt langsiktige mål. 66 I lys av den demografiske utviklingen med aldrende befolkning foregår det nå også en diskusjon i mange europeiske land om hvilken rolle arbeidsinnvandring kan ha i et langsiktig perspektiv. Flere europeiske land har allerede gjennomført endringer i politikken, eller er i ferd med å gjøre det. Endringene tar ofte sikte på å tiltrekke seg særlig kvalifisert arbeidskraft, jf. beskrivelsen av enkeltland under.

Med utgangspunkt i den rollen arbeidsinnvandring skal spille foreligger en rekke strategiske valg ved utforming av politikk for arbeidsinnvandring, herunder spørsmål som:

• Hvordan skal man velge ut arbeidsinnvandrere?

• Hvor lenge skal arbeidsinnvandrere få opphold?

• Hvordan skal man regulere antallet som slipper inn?

I litteraturen skilles det ofte mellom to hovedtyper av utvelgingsstrategier. Den første er basert på arbeidsgiveres etterspørsel etter arbeidskraft, dvs. såkalt etterspørselsdrevet strategi. I disse tilfellene er det arbeidsgiverne som initierer prosessen gjennom å identifisere personer fra utlandet som de ønsker å ansette. Det kan også være arbeidsgiverne som søker om tillatelse til å rekruttere. Ofte kreves det at arbeidsgiverne dokumenterer at det ikke er mulig å besette stillingene med innenlandsk arbeidskraft eller med arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Denne strategien forhindrer ikke at arbeidsgiveres handlinger og valg kan kombineres med ulike reguleringer fra myndighetene, for eksempel at arbeidsinnvandreren skal tilfredsstille visse minimumskrav til utdanning, erfaring, inntekt eller liknende. Dette har vært vanlig i de fleste europeiske landene, og samsvarer med målet om at arbeidsinnvandring skal bidra til å dekke det innenlandske arbeidsmarkedets kortsiktige behov for arbeidskraft.

Alternativt kan migranten selv initiere prosessen, dvs. såkalt tilbudsdrevet strategi, noe som for eksempel er utgangspunktet for poengsystemene i Australia, Canada og New Zealand. I slike systemer søker potensielle migranter om arbeids- og oppholdstillatelse på bakgrunn av veldefinerte kriterier. Egenskapene som det legges vekt på i slike systemer, er ment å bidra til å lette integreringen i vertslandet og å fremme økonomiske mål, som for eksempel utdanning, yrkeserfaring, alder, kunnskap i vertslandets språk osv. Innvandreren vil vanligvis ikke ha en arbeidsavtale på forhånd, selv om en slik avtale kan gi ekstrapoeng i noen systemer.

Mange land har i praksis en kombinasjon av tilbudsdrevet og etterspørselsdrevet strategi. De to hovedtypene av utvelgingsstrategier kan også lett gli over i hverandre og er ikke bestandig så rendyrket i virkeligheten som i teorien. For eksempel kan initiativet komme fra utlendingen som aktivt søker etter en jobb og deretter om arbeidstillatelse på grunnlag av et arbeidstilbud.

Tilbudsdrevet utvelging benyttes gjerne når hovedformålet med arbeidsinnvandringen er langsiktig. I disse tilfellene tillates som oftest arbeidsinnvandreren å ta med familie, fordi formålet som regel er permanent innvandring. Under et etterspørselsdrevet regime kan det være vanligere å betrakte innvandrerne som midlertidig arbeidskraft, og arbeidstillatelser gis i større grad for en tidsbegrenset periode. I noen tilfeller må arbeidsmigranten forlate landet når arbeidstillatelsen opphører, mens det i andre tilfeller vil være mulig å fornye tillatelsen mange ganger og etter et visst antall år få mulighet til å søke permanent oppholdstillatelse. På dette området er det store forskjeller mellom land, og det kan også være forskjeller mellom ulike grupper. Høyt utdannet arbeidskraft vil for eksempel kunne ha større muligheter for fornyelse eller for å søke permanent opphold med én gang, mens mange land er restriktive med å gi ufaglærte eller lavt kvalifiserte arbeidstakere varig opphold.

Selv om mange europeiske land i utgangspunktet har benyttet seg av en etterspørselsstyrt utvelgingsstrategi, har det til dels vært en viss skepsis til midlertidig arbeidsinnvandring ut over sesongarbeidskraft. Skepsisen bunner i erfaringene med tidligere innvandringspolitikk, for eksempel gjestearbeiderprogrammer i Tyskland hvor det viste seg at det som i utgangspunktet var ment som midlertidig migrasjon, endte i varig innvandring. 67 I praksis har det også vært en tendens til at mange land rekrutterer utenlandsk arbeidskraft på midlertidig basis gjennom å introdusere nye ordninger eller ved å utvide eksisterende ordninger for midlertidig arbeidsmigrasjon. Dette kan også ses som del av en strategi for å legge bedre til rette for sirkulær migrasjon, jf. kapittel 14.

Uansett type strategi oppstår spørsmålet om hvordan man skal regulere antall arbeidsmigranter som årlig skal slippe inn i landet. En etterspørselsdrevet strategi kan for eksempel kombineres med årlige kvoter basert på en vurdering av de kortsiktige behovene i arbeidsmarkedet. Slike kvoter kan være generelle eller spesifiseres mot enkeltgrupper, for eksempel etter en vurdering av behov i arbeidsmarkedet. Bare unntaksvis rettes kvotene mot enkeltland, for eksempel som del av bilaterale avtaler.

I noen tilfeller setter landene måltall – eller målintervaller – for årlig innvandring. De tradisjonelle innvandringslandene Australia, Canada, New Zealand og USA bruker dette som styringsinstrument, gjerne i kombinasjon med poengsystemer eller «grønt kort»-ordninger som gir enkeltpersoner rettigheter til å innvandre og bosette seg i landet.

9.4.2 Danmark

Inntil 1950 hadde Danmark netto utflytting og høy arbeidsledighet. Mot slutten av 1950-tallet bedret den økonomiske situasjonen seg, etterspørselen etter arbeidskraft økte, og Danmark fikk arbeidsinnvandring i første rekke fra Tyrkia og Jugoslavia. Danmark hadde en jevn tilgang av utenlandsk arbeidskraft, særlig mot slutten av 1960-tallet. Som mange andre europeiske land innførte Danmark en form for innvandringsstopp for utenlandsk arbeidskraft i 1973. I 1983 reviderte Danmark sin utlendingslovgivning og bedret gjennom dette den legale situasjonen for innvandrerne, blant annet når det gjaldt familiegjenforening. Siden har det vært økende innvandring til Danmark, hovedsakelig på grunnlag av familiegjenforening og innvandring av humanitære årsaker. Fra midten av 1980-tallet har dette medført at innvandrerbefolkningen har endret sammensetning. Nå er hovedtyngden fra land utenfor OECD-området. Andelen utenlandsfødte på mindre enn 7 pst. av den samlede befolkningen er lav sett i forhold til andre land i Vest-Europa. 68

Utlendingspolitikken har i de senere årene vært mye debattert i Danmark, og ble lagt om i 2002. 69 Det er lagt vekt på å begrense antallet utlendinger som kommer til Danmark, bl.a. gjennom å skjerpe krav til selvforsørgelse. Videre er det vektlagt at flyktninger og innvandrere som bor i Danmark, skal integreres bedre og komme raskere i arbeid.

Ved EU-utvidelsen i 2004 innførte Danmark som de fleste andre EU-landene overgangsordninger for arbeidstakere fra åtte av de nye medlemslandene. Ved utgangen av 1. halvår 2007 var det i Danmark 12 500 aktive arbeidstillatelser 70 for arbeidstakere fra disse EU-landene, mot 47 000 i Norge på samme tid.

Adgang for utenlandsk arbeidskraft fra tredjeland gis ut fra arbeidsmarkedets behov. Arbeidstillatelser gis bare etter en vurdering av om det allerede er tilstrekkelig med kvalifisert personell i Danmark som kan utføre den aktuelle jobben, eller om jobben krever spesiell kompetanse. Forutsetninger er uansett at lønns- og arbeidsforhold tilsvarer danske standarder og at det er inngått en arbeidskontrakt mellom arbeidsgiveren og den utenlandske arbeidstakeren.

Jobbkortordning

Danskene innførte 1. juli 2002 en «jobbkortordning» som gjør det lettere å få oppholdstillatelse for personer som har fått jobb innenfor sektorer der det er mangel på kvalifisert arbeidskraft. Ordningen gir særskilte profesjoner der Danmark har behov for arbeidskraft, lettere tilgang til arbeidsmarkedet. Disse profesjonene, for eksempel innen forskning og teknologi, er beskrevet i en såkalt positiv liste. Denne listen oppdateres kontinuerlig. Utlendinger som har tilbud om jobb innen de profesjonene som er gjengitt i listen, blir umiddelbart gitt oppholds- og arbeidstillatelse uten individuell arbeidsmarkedstest.

Arbeidsinnvandrere som faller under jobbkortordningen, gis oppholdstillatelse for opp til tre år med mulighet for forlengelse. I disse tilfellene krever ikke de danske utlendingsmyndighetene uttalelse fra den relevante fagorganisasjonen som ledd i en individuell arbeidsmarkedstest, men utsteder arbeids- og oppholdstillatelse dersom kravene om arbeidstilbud med lønns- og arbeidsvilkår etter danske standarder er oppfylt. I ukompliserte tilfeller skal tillatelser gis innen 30 dager.

I 2005 ble det gitt 941 tillatelser etter jobbkortordningen. I 2006 var dette økt til 1352 tillatelser.

I avtalen om den framtidige innvandringen til Danmark som ble inngått mellom den danske regjering og det danske Folkepartiet i 2006, ble det bestemt at den eksisterende ordningen med jobbkort skulle bli utvidet til å omfatte flere profesjoner på den positive listen. I avtalen ble det også lagt inn et forslag om at oppholdstillatelse skulle bli gitt til alle som hadde et arbeidstilbud med en avlønning på mer enn 450 000 danske kroner i året. Dette ble innført 1. mai 2007. Videre ble det lansert et forslag om å gi anledning til opphold i Danmark som arbeidssøkende. Dette innebærer å gi oppholdstillatelse for 6 måneder for utlendinger uten arbeidstilbud, men med gode sjanser for å finne jobb i Danmark.

Handlingsplan

På bakgrunn av en tiltakende mangel på arbeidskraft i Danmark la den danske regjeringen 3. oktober 2007 fram en handlingsplan for internasjonal rekruttering. Handlingsplanen er ledd i regjeringens arbeid med å skaffe arbeidskraft til Danmark. Som et supplement til å øke yrkesdeltakelsen i den innenlandske befolkningen legges det opp til å gjøre det enklere for virksomhetene å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft utenfra.

Handlingsplanen består av til sammen 26 initiativer og skal bidra til følgende mål:

1. Bedre markedsføring av Danmark som et godt sted å arbeide.

2. Det skal bli lettere å få adgang til å arbeide i Danmark.

3. Virksomhetene skal få bedre tjenester og bistand til rekruttering.

4. Det skal innrettes tiltak for å beholde og bedre integrere utenlandske arbeidstakere.

5. Det skal være målrettet rekruttering til offentlig sektor.

6. Det skal være bedre overvåking og dokumentasjon av området.

Forslagene for å lette adgangen til å arbeide i Danmark omfatter blant annet en ytterligere utvidelse av positivlisten for ordningen med jobbkort. For de som får jobbtilbud med høy avlønning, skal beløpsgrensen senkes fra 450 000 danske kroner til 375 000 danske kroner, samtidig som lengden på opphold harmoniseres med lengden på blant annet oppholdstillatelse under jobbkortordningen og forlenges til tre år av gangen. Det skal etableres en ny konsernarbeidstillatelse som gir utlendinger anledning til å flytte mellom et konserns filialer i Danmark og tredjeland uten å søke ny arbeids- og oppholdstillatelse hver gang.

Handlingsplanen legger også opp til å styrke markedsføringen av Danmark som arbeidsland blant annet gjennom bredere medieomtaler og bedre informasjon på internett. Virksomhetene skal få bedre tjenester blant annet gjennom enklere saksbehandling og kortere saksbehandlingstid. For å styrke rekrutteringen av helsepersonell fra utlandet legges det opp til rekrutteringskampanjer og å forenkle adgangen til å søke dansk autorisasjon for slikt personell. Det legges videre opp til å styrke integreringen av arbeidsinnvandrerne gjennom et tilbud for hele familien og styrket danskundervisning gjennom internettbaserte løsninger.

Språkopplæring

I Danmark har alle som har oppholdstillatelse og er folkeregistrerte, rett til danskundervisning. Et opplæringsløp består av seks moduler, og samlet er opplæringen normert til 1,2 år på fulltid. Opplæring er gratis for personer som er omfattet av integrasjonsloven, dvs. flyktninger og deres familiegjenforente, samt andre familiegjenforente fra land utenfor EØS/EFTA-området. For personer som er selvforsørget og ikke er omfattet av integrasjonsloven, kan kommunene kreve en egenandel for opplæringen. Dette gjelder blant annet borgere fra EØS/EFTA-land og arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Størrelsen på egenandelen varierer, men ligger mellom 500 og 5 000 kroner per opplæringsmodul.

9.4.3 Sverige

Sverige hadde en sterk økonomisk vekst etter den andre verdenskrigen med en gjennomsnittlig vekstrate på 4 pst. i perioden 1950 til 1973 og mer enn 7 pst. i perioden mellom 1959 og 1965. Denne høye aktiviteten medførte et stort behov for arbeidskraft, og det var få restriksjoner for utlendinger som ønsket å ta seg arbeid i Sverige. I 1965 var nettoinnvandringen på 34 000 personer. Innvandringen kom i økende grad fra land utenfor Norden, slik som Jugoslavia, Hellas og i noen grad Tyrkia.

I løpet av 1966 og 1967 ble innvandringen regulert, og et vilkår om at arbeids- og oppholdstillatelsen skulle være ordnet før innreise til Sverige ble nedfelt i utlendingsloven av 1969. Til tross for dette fortsatte en aktiv rekruttering av arbeidskraft fra andre land. I tillegg mottok Sverige et betydelig antall finske innvandrere i 1969 og 1970 på grunn av den økonomiske krisen i Finland og en fortsatt sterk økonomisk utvikling i Sverige. Arbeidsinnvandringen fortsatte fram til oljekrisen i 1973. Etter 1973 ble arbeidsinnvandringen til Sverige begrenset. Hovedgrunnen for innvandring ble etter hvert familieforhold og ønske om asyl. Antallet asylsøkere til Sverige har økt gradvis siden 1960-tallet, men har tidvis variert betydelig fra år til år. For eksempel lå antallet asylsøkere på mellom 20 000 og 30 000 årlig på 1980-tallet, mens på 1990-tallet har det variert mellom 84 000 søknader i 1992 til bare 5 700 søknader i 1996. 71

Sammen med Storbritannia og Irland lot Sverige være å innføre overgangsordninger for arbeidstakere fra nye medlemsland i EU fra 2004. Sverige innførte heller ingen etter utvidelsen i 2007. Etter EU-utvidelsen i 2004 har det likevel ikke vært noen stor tilstrømning av arbeidstakere fra disse EU-landene til Sverige. I 2003 flyttet om lag 2300 personer fra de nye EU-medlemslandene til Sverige. Dette økte til henholdsvis 4200 i 2004 og 5600 i 2005, noe som fortsatt utgjorde en liten del av den totale innvandringen til Sverige. Av den totale registrerte arbeidsinnvandringen i 2005 var over to tredjedeler fra land utenfor EØS/EFTA-området. 72

I Sverige er det anledning til å gi arbeids- og oppholdstillatelse uten tidsbegrensing for personer med spesielle kvalifikasjoner som har tilbud om arbeid, og der dette behovet ikke kan fylles av innenlandsk arbeidskraft eller fra EØS/EFTA-området. Det kan gis tidsbegrenset arbeidstillatelse for opp til 18 måneder med mulighet for seks måneders forlengelse for personer med yrkesutdanning der det er behov for disse i det svenske arbeidsmarkedet. Videre kan sesongarbeidstakere ta arbeid i Sverige i opptil tre måneder. Ledere eller spesialister i internasjonale konsern og praktikanter og au pair får også tidsbegrenset arbeids- og oppholdstillatelse.

Nye forslag

I oktober 2006 la en komité av parlamentarikere fram SOU 2006:87 «Arbetskraftsinvandring till Sverige – förslag och konsekvenser». Komiteen foreslo blant annet følgende:

• Arbeidsinnvandring fra tredjeland til Sverige skal fortsatt være regulert, blant annet med den hovedregelen at det skal foreligge et arbeidstilbud og at oppholds- og arbeidstillatelse skal være gitt før innreise til Sverige.

• Midlertidig arbeidstillatelse kan gis for en periode på inntil to år med mulighet for utvidelse i inntil nye to år, når behovet for arbeidskraft ikke kan dekkes av innenlandsk arbeidskraft eller i EØS/EFTA-området. Etter fire år kan det gis permanent arbeids- og oppholdstillatelse.

• Det kan gis mulighet for å oppholde seg i Sverige i inntil tre måneder for å søke arbeid. Det må være behov for arbeidskraft i Sverige innen den sektoren der arbeidssøkeren har sitt yrke.

• Utenlandsstudenter som har gjennomført deler av sine studier eller fullført et semester som gjestestudent ved forskerutdanning, skal kunne søke arbeids- og oppholdstillatelse fra Sverige.

Den nye regjeringen fra september 2006 mente at en del av forslagene fra komiteen ikke ga ønsket fleksibilitet og effektivitet og har kommet med forslag til ytterligere endringer. 73 Av de mest sentrale endringsforslagene er at den myndighetsbaserte arbeidsmarkedsvurderingen oppheves. Forslaget vil medføre at arbeidsmarkedsmyndighetene ikke skal vurdere behovet i arbeidsmarkedet før arbeids- og oppholdstillatelse innvilges. Dette skal erstattes av et krav om at stillingen skal ha vært utlyst i EØS/EFTA-området før den kan besettes av en tredjelandsborger. Videre vil tillatelser for sesongarbeidstakere forsvinne som egen kategori. Disse skal nå kunne gis arbeidstillatelse innenfor det ordinære systemet for lengden av arbeidskontrakten. Det foreslås også at asylsøkere med avslag som har arbeidet i Sverige i minst seks måneder, skal kunne søke arbeids- og oppholdstillatelse fra Sverige dersom vedkommende oppfyller de alminnelige vilkårene.

Samlet er regjeringens formål med de foreslåtte endringene å skape et etterspørselsdrevet system for arbeidsinnvandring der den enkelte arbeidsgiveren selv skal vurdere hvorvidt det er behov for å rekruttere fra tredjeland uten at den offentlige arbeidsmarkedsetaten skal overprøve dette. Lønn, sosiale rettigheter og andre arbeidsvilkår skal være på samme nivå som for arbeidstakere bosatt i Sverige. De foreslåtte endringene medfører også at regelverket gir samme rammer for arbeids- og oppholdstillatelser for alle kategorier arbeidsinnvandrere uavhengig av kompetansenivå.

Den svenske regjeringen la 27. mars fram en «lagrådsremiss» som bygger på disse forslagene, med sikte på senere i år å legge fram en proposisjon for Riksdagen hvor endringene foreslås å tre i kraft 15. desember 2008.

Språkopplæring

Arbeidsinnvandrere og deres familier har i Sverige rett til gratis språkopplæring dersom de mangler grunnleggende kunnskaper i svensk. Opplæringen tilbys innvandrere som er folkeregistrerte, noe man blir når man har en oppholdstillatelse på minst ett års varighet. Omfanget av opplæringen er maksimalt 525 timer, men timer til eventuell alfabetisering kommer i tillegg.

9.4.4 Nederland

Tradisjonelt har Nederland ført en restriktiv innvandringspolitikk der innvandring må ha sin grunn i internasjonale forpliktelser, vektige interesser for Nederland eller humanitære forhold. Som mange andre vestlige land hadde Nederland en betydelig arbeidsinnvandring i perioden 1960 – 1973.

Hovedelementene i innvandringspolitikken de senere årene har vært basert på utlendingslovgivning fra 1965 med senere oppdateringer og en større revisjon i 2000. I den reviderte utlendingslovgivningen ble det lagt vekt på å gjøre saksbehandlingen av asylsaker enklere og raskere. Dertil ble det innført et klart skille mellom innvandring med grunnlag i humanitære forhold og innvandring med andre grunnlag.

Nederland innførte overgangsordninger for arbeidstakere fra nye medlemsland i EU i 2004. Etter å ha vurdert situasjonen på arbeidsmarkedet bestemte den nederlandske regjeringen i september 2006 å åpne gradvis opp ved å tillate fri bevegelse innenfor 16 sektorer. I disse sektorene var det enten behov for arbeidskraft, eller de var preget av mye svart arbeid. Våren 2007 bestemte den nederlandske regjeringen å fjerne overgangsreglene fra 2004 ut fra en vurdering av at det var ønskelig med fri bevegelse av arbeidskraft fra disse landene. Nederland har beholdt overgangsordninger for arbeidstakere fra Bulgaria og Romania som ble medlemmer av EU i 2007.

En restriktiv og selektiv politikk

I de senere årene har det vært en utvikling i Nederland mot at innvandringspolitikken ovenfor tredjeland i tillegg til å være restriktiv også skal være selektiv. Dette betyr at man søker mer fleksible ordninger for de innvandrerne som Nederland selv ønsker, i hovedsak med grunnlag i arbeidsmarkedsbehovene. Som et første ledd i dette ble det fra 1. oktober 2004 introdusert lettere adgang for høyt kvalifiserte innvandrere til Nederland.

For å rekruttere høyt kvalifiserte innvandrere etter denne ordningen må arbeidsgiveren først har etablert en avtale med immigrasjonsmyndighetene. Innvandrere som kommer på denne ordningen, må tjene minst 45 000 euro årlig eller 32 600 euro hvis vedkommende er under 30 år. 74 Inntektskriteriet gjelder ikke dersom personen vil bli ansatt som doktorgradsstipendiat ved en forsknings- eller læreinstitusjon eller tilknyttet undervisning ved et universitet. Tillatelsen for de høyt kvalifiserte innvandrerne gis for lengden på arbeidskontrakten og opptil en periode på fem år. Tillatelsen kan fornyes, og etter fem år kan innvandreren gis varig oppholdstillatelse.

Inntektskriteriet som ble innført i 2004 innebærer at arbeidsgiveren fungerer som en sponsor for arbeidsinnvandreren med garanti om arbeid og en fast inntekt over en viss størrelse. Dette har gitt grunnlag for rask og effektiv saksbehandling. Nederland ønsker å videreutvikle systemet med partnerskap med arbeidsgivere (sponsorer) for å sørge for fleksibel arbeidsinnvandring av høyt kvalifiserte også for kortere oppdrag.

Nye forslag

I mai 2006 lanserte den daværende nederlandske regjeringen en rekke forslag for å videreutvikle en restriktiv og selektiv innvandringspolitikk. 75 Forslagene er blant annet fundert på at Nederland i større grad ønsker å tiltrekke seg høyt kvalifisert arbeidskraft og samtidig kunne gi midlertidig adgang for arbeidsinnvandrere med lavere kvalifikasjoner. Den nye regjeringen vil videreføre hovedlinjene i forslagene. Dette innebærer blant annet å gruppere innvandringen i fem ulike kategorier.

1. Midlertidig oppholdstillatelse på inntil ett år med arbeid, opphold som au pair eller kulturell utveksling som formål.

2. Adgang til opphold for studenter eller arbeidstakere med lavere kvalifikasjoner dersom det er behov i arbeidsmarkedet.

3. Adgang for høyt kvalifisert arbeidskraft i inntil fem år dersom de har arbeid, eller to år for personer med spesielle kvalifikasjoner.

4. Adgang for familiegjenforening etter nærmere bestemmelser.

5. Opphold for innvandrere på humanitære årsaker etter internasjonale forpliktelser eller etter nærmere bestemmelser av det nederlandske justisdepartementet.

De ulike typene oppholdsgrunnlag gir til dels ulike rettigheter og plikter. Arbeidsinnvandrere kommer inn under kategoriene 1 – 3. Saksbehandlingen av søknader fra denne gruppen skal forenkles. Forslaget til ny innvandringspolitikk hviler på et prinsipp om delt ansvar, hvor organisasjoner og bedrifter skal spille en større rolle i å legge til rette for innvandring og sørge for hurtig og fleksibel tilgang til utenlandsk arbeidskraft. Det vektlegges i tillegg at et robust kontrollsystem er en absolutt nødvendighet for å hindre misbruk av ordningene.

Nyorienteringen i den nederlandske innvandringspolitikken gir klart uttrykk for at de ønsker en åpen dørs politikk mot arbeidsinnvandrere med høye kvalifikasjoner, og at de ser at det vil bli konkurranse mellom land for å tiltrekke seg disse arbeidstagerne.

I tillegg til å gi oppholds- og arbeidstillatelser for høyt kvalifiserte med arbeidskontrakt vurderes det også å gi tillatelser gjennom et poengsystem for det som kalles spesielle talenter. For disse vil det ikke bli stilt krav om at de har arbeid ved ankomst fordi formålet med denne ordningen vil være å åpne opp for særskilt kvalifiserte som ønsker å etablere egen virksomhet. Kriteriene for å gi oppholdstillatelse til disse vil kunne være alder, utdanning, arbeidserfaring mv. Nederland har allerede fra 2007 innført et slikt system for entreprenører der disse gis poeng etter de nevnte kriteriene samt vurderinger av bedriftsplanen. I tillegg vurderes det også å utvide ordningen for forskere eller spesielle talenter for øvrig. Dette vil bli utviklet gradvis ettersom man gjør seg erfaringer med et slikt system.

For arbeidsinnvandrere med midlere eller lavere kvalifikasjoner vil Nederland fortsatt basere seg på det grunnleggende prinsippet om arbeidsmarkedsbehov. Det vil si at det bare vil bli gitt adgang til rekruttering av personell med midlere eller lavere kvalifikasjoner fra tredjeland dersom de ledige stillingene ikke kan fylles opp med arbeidskraft fra det innenlandske arbeidsmarkedet eller fra EØS/EFTA-området. Det kan også tas andre hensyn, slik at for eksempel religiøse ledere eller lærere kan bli gitt tillatelse.

Gjennom å åpne også for en viss arbeidsinnvandring av personer med midlere eller lavere kvalifikasjoner ønsker Nederland å bidra til en fleksibel modell for arbeidsinnvandring. Samtidig vil det være klare skiller mellom de ulike kategoriene arbeidsinnvandrere som gis midlertidig opphold av kortere varighet, og de som gis opphold av lengre varighet med mulighet for fast bosetting.

For arbeidsinnvandrere med midlere eller lavere kvalifikasjoner vil Nederland introdusere en ikke fornybar oppholdstillatelse på maksimum ett år, med begrensede rettigheter. Dette skal blant annet sørge for å tilfredsstille næringslivets behov for sesongarbeidstakere. Samtidig vil restriksjonene for denne ordningen sørge for at innenlandsk arbeidskraft med midlere eller lavere kvalifikasjoner gis mulighet til å bli integrert i arbeidsmarkedet. Det skal også sørge for at arbeidskraft innen EØS/EFTA-området gis bedre anledning til å ta arbeid i Nederland enn tredjelandsborgere. Restriksjonene skal videre bidra til å tilrettelegge for en viss grad av sirkulær migrasjon fra utviklingsland som en del av politikken rettet mot å unngå hjerneflukt fra disse.

Forslagene til denne nyorienteringen vil bli diskutert med det nederlandske parlamentet våren 2008, og forslagene til lovendringer er forventet mot slutten av 2008.

Språkopplæring

Som hovedregel stilles det krav om kjennskap til nederlandsk språk og kultur før ordinær midlertidig oppholdstillatelse innvilges. En del nasjonaliteter er unntatt fra dette kravet, slik som borgere fra EU-land (unntatt Bulgaria og Romania), samt borgere fra EFTA-land og noen andre vestlige land, som eksempelvis USA og Australia. Slik kunnskap dokumenteres ved å bestå en prøve. Nederlandske myndighetene har utarbeidet en informasjonspakke som inneholder en film om Nederland, en CD og eksempler på hvordan prøven kan se ut. Utover dette er det ikke knyttet noen form for opplæring til prøven.

Det foreligger ikke noe tilbud om gratis språkopplæring for arbeidsinnvandrere. Imidlertid tilbyr private aktører opplæring i nederlandsk, men dette må bekostes av innvandrerne selv.

9.4.5 Irland

Irland har tradisjonelt vært et land preget av stor utflytting helt siden andre halvdel av 1800-tallet og fram til slutten av 1980-årene. Tidlig på 1990-tallet snudde dette, og Irland ble som det siste landet i daværende EU et nettoinnvandringsland. I de senere årene har innvandringen vært betydelig. I 15-årsperioden fra 1991 til 2006 har den samlede nettoinnvandringen vært på om lag 339 000 personer, mens det i perioden 1981 – 1991 var en nettoutvandring på 20 000 personer. 76

De senere årenes innvandring har hatt stor betydning for arbeidsmarkedet. Antallet utlendinger som er sysselsatt i Irland, ble mer enn firedoblet over en åtteårsperiode, fra 47 400 sysselsatte utlendinger i andre kvartal 1998 til 198 100 i andre kvartal 2006. Sysselsettingsveksten blant utlendinger har vært særlig sterk etter utvidelsen av EU i 2004. Personer fra EU utgjorde om lag 88 pst. av sysselsettingsveksten blant utlendinger i Irland i perioden etter EU-utvidelsen og fram til andre kvartal 2006. Mange av disse kommer fra de nye EU-landene.

Irland innførte ikke overgangsregler overfor de nye medlemslandene i EU i 2004. Derimot begrenset de tilgangen til det sosiale velferdssystemet for innvandrere gjennom å kreve to års sammenhengende bosetting i landet før eventuell innvilgelse av visse velferdsytelser, herunder dagpenger til arbeidsledige. Irland har innført overgangsregler for Bulgaria og Romania fra 2007.

I de siste årene har Irland vært avhengig av spesialisert arbeidskraft for å bidra til den økonomiske utviklingen i landet. Etter 2004 har andelen innvandrere med jobb innenfor sektorer med relativt lave kvalifikasjonskrav vokst mye. I 2006 var over halvparten av migrantene knyttet til servicesektoren eller det lavt kvalifiserte segmentet av arbeidsmarkedet, sammenliknet med 36 pst. på midten av 1990-tallet. 77 I samme periode har andelen innvandrere med jobb som funksjonærer og høyt kvalifiserte blitt redusert fra 54 til 32 pst. 78

Inntil februar 2007 baserte Irland seg på et etterspørselsbasert system med arbeidstillatelser til tredjelandsborgere. Arbeidsgiverne måtte søke om arbeidstillatelse for å besette stillinger som det var vanskelig å fylle med arbeidskraft fra Irland eller EØS/EFTA-området. Slike arbeidstillatelser kunne gis for ett år av gangen med mulighet for forlengelse. Systemet med arbeidstillatelser gitt til arbeidsgiverne ble kritisert blant annet fra organisasjoner i arbeidslivet og fra FN fordi det kunne sette arbeidstakerne i et for sterkt avhengighetsforhold til arbeidsgiverne. 79

Fram til 2000 ble slike arbeidstillatelser lite brukt. Deretter vokste omfanget sterkt fra 6 300 tillatelser og fornyelser i 1999 til 47 600 i 2003. Etter 2003 er omfanget igjen redusert som følge av den økte arbeidsinnvandringen fra de nye EU-landene som ikke lenger behøver arbeidstillatelser. I 2006 ble det gitt om lag halvparten så mange arbeidstillatelser som tre år tidligere. De fleste arbeidstillatelsene er knyttet til stillinger i servicesektoren (86 pst.). De største avsenderlandene er Filippinene (15 pst.), India (8 pst.) og Sør-Afrika (7 pst.).

Innføring av grønt kort

I februar 2007 innførte Irland et nivådelt system for arbeidstillatelser hvor lønnen brukes som indikator på kvalifikasjonsnivå. Arbeidstillatelser gitt gjennom dette systemet karakteriseres som «grønt kort». Grønt kort kan utstedes til spesialiserte grupper av arbeidstakere som oppnår en lønn på 60 000 euro eller mer pr. år. Disse spesialiserte gruppene kan være personer med høy kompetanse for eksempel knyttet til forskning, finanssektoren, utdanning mv. Det kan også utstedes grønne kort til personer som oppnår en lønn på mellom 30 000 og 59 000 euro innenfor enkeltsektorer dersom det er mangel på arbeidskraft i det gjeldende området. Listen over områder hvor det kan gis grønt kort på det laveste lønnsnivået, vil bli vurdert og endret etter behov.

Både arbeidsgivere og arbeidstakere kan søke om å få grønt kort, men de utstedes til arbeidstakeren. Kortene utstedes for en periode på inntil to år. Etter at perioden er utløpt, vil arbeidstaker normalt kunne få varig opphold i Irland. Arbeidstakere med grønne kort kan ta med seg sin familie som automatisk får oppholdstillatelse.

I tillegg til grønt kort vil det også kunne gis arbeidstillatelser til arbeidsinnvandrere som har tilbud om jobb med en lønn på mellom 30 000 og 59 000 euro, men som ikke er i de gruppene som kvalifiserer for grønt kort. I disse tilfellene må det foretas individuell arbeidsmarkedsvurdering ved å utlyse stillingen i Irland og i EØS-området gjennom EURES. Slike arbeidstillatelser kan gis for to år med mulighet til forlengelse i ytterligere tre år.

Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har hilst ordningen med grønt kort velkommen, noe som kan bety at arbeidsinnvandringen utenfra EØS/EFTA-området kommer inn i mer ordnede forhold. Dersom for eksempel en arbeidsgiver omgår ordningen med grønt kort, risikerer vedkommende en bot på opp til 50 000 euro eller opp til fem års fengsel.

Færre enn 3000 innvandrere benyttet seg av ordningen med grønt kort i løpet av det første året etter at den ble innført, og antallet månedlige søkere var fallende det siste halvåret.

Systemet med grønt kort inngår som en del av en mer generell politikk som innebærer at arbeidsmarkedets behov først og fremst dekkes gjennom tilgangen på innenlandsk arbeidskraft og utenlandsk arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Lavt kvalifisert arbeidskraft søkes i all hovedsak dekket innenfor EØS/EFTA-området, mens rekruttering fra tredjeland rettes mot høyt kvalifiserte og spesialiserte grupper arbeidstakere.

Språkopplæring

Språkopplæring til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer er ikke organisert eller finansiert på myndighetsnivå, men er tilgjengelig gjennom tilbud i private skoler, institusjoner og en del fagforeninger. Arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer er hovedsakelig henvist til selv å dekke utgiftene til eventuell opplæring og velger selv omfanget på opplæringen.

Irske nasjonale myndigheter har igangsatt et arbeid med å vurdere språkopplæring for arbeidsinnvandrere.

9.4.6 Storbritannia

Gjennom sin lange historie som kolonimakt har Storbritannia en tradisjon for innvandring, først og fremst fra samveldelandene i tillegg til Irland. 80 I de senere årene har de politiske diskusjonene omkring innvandringsspørsmål hardnet til. Tiltak er blitt innført for å favorisere migranter som kommer lovlig til Storbritannia for å arbeide eller studere, redusere ankomsten av asylsøkere og å bekjempe ulovlig innvandring. 81

Data fram til 2005 viser at Storbritannia fortsetter å tiltrekke seg et stort antall innvandrere. Den sterke veksten i økonomien kombinert med innvandring fra de nye EU-landene etter 2004 er faktorer som trekkes fram for å forklare veksten i innvandring de siste årene. I likhet med Irland og Sverige innførte ikke Storbritannia overgangsregler overfor de nye medlemslandene i EU i 2004. Derimot ble det innført krav om registrering ved arbeid og visse begrensninger i tilgangen til velferdsytelser for personer fra disse landene. Storbritannia ble raskt en populær destinasjon for migranter fra de nye medlemslandene, særlig fra Polen. I 2006 var de tre største gruppene av utenlandsfødte som lever og arbeider i Storbritannia fra Irland, Polen og India.

På bakgrunn av den store tilstrømningen fra de nye medlemslandene i EU etter 2004 bestemte Storbritannia seg for å innføre overgangsordninger for borgere fra Bulgaria og Romania da disse landene ble medlemmer av EU i januar 2007.

Høyt kvalifiserte innvandrere

Storbritannia har i mange år tiltrukket seg en relativt stor andel høyt kvalifiserte innvandrere, deriblant et betydelig innslag ansatte i internasjonale konserner. Gjennom de siste to tiårene har innvandrerne i gjennomsnitt hatt et høyere kvalifikasjonsnivå enn den innenlandske befolkningen. Innvandring har derved bidratt til å heve arbeidsstyrkens kompetanse i Storbritannia. Dette mønsteret har endret seg etter 2004. 2006 var det første året hvor utlendingene i arbeidsstyrken var overrepresentert i det lavere kvalifikasjonssegmentet i arbeidslivet. Dette skiftet i innvandrernes kvalifikasjoner skyldes i hovedsak den sterke tilveksten av migranter fra de nye medlemslandene i EU hvor nesten halvparten går til yrker med lave kvalifikasjonskrav.

Arbeidsinnvandrere som kommer utenfra EØS/EFTA-området, må ha arbeidstillatelse. Etter fire år med arbeidstillatelse kvalifiserer man for permanent opphold i landet. I perioden 1995 – 2004 vokste antallet arbeidstillatelser hvert år, men det gikk noe ned i 2005 som følge av at personer fra de nye medlemslandene i EU ikke lenger behøver arbeidstillatelse. I 2005 ble flest arbeidstillatelser gitt til innvandrere fra India og USA, og de mest berørte sektorene er helse- og omsorg og IT. Det er et generelt mønster at innvandrere fra høyt utviklede land ofte er ansatt i internasjonale konserner og jobber innenfor ledende administrative og akademiske yrker. De som kommer fra utviklingsland, er i større grad helsearbeidere. Over halvparten av innvandrerne fra India er innenfor tekniske og vitenskapelige yrker. Storbritannias tiltak for å motvirke hjerneflukt fra utviklingsland er omtalt i kapittel 14.

Nytt system

Systemet for arbeidsinnvandring fra tredjeland har vært meget komplisert med mer enn 80 forskjellige kategorier av tillatelser for å arbeide eller studere i Storbritannia. Dette systemet har utviklet seg gradvis over flere tiår. Det innføres nye regler for innvandring til Storbritannia i 2008 – 2009. Innvandringen skal delvis baseres på et poengsystem der høyt kvalifiserte og arbeidstakere innenfor sektorer med mangel på arbeidskraft favoriseres. Hensikten er å skape et mer effektivt og oversiktelig system som skal bidra til å rekruttere kvalifisert arbeidskraft fra tredjeland. De nye reglene vil samtidig gjøre det vanskeligere for lavkvalifiserte arbeidstakere fra tredjeland å få adgang til Storbritannia. Denne typen arbeidskraft skal først og fremst rekrutteres innenlands og fra EØS/EFTA-området. Dette gir blant annet økte muligheter for arbeidstakere fra de nye medlemslandene i EU.

Storbritannia vil dermed gå fra et system overfor tredjelandsborgere som i utgangspunktet er etterspørselsdrevet, til et system som i større grad er tilbudsdrevet ved at det i større grad er den potensielle innvandreren som tar initiativet til prosessen. Som erstatning for de tidligere over 80 ulike kategoriene, vil det nå bli tatt i bruk fem hovedkategorier: 82

1. Høyt kvalifiserte ( Highly skilled). Disse kvalifiseres gjennom et poengsystem som er ment å tiltrekke arbeidstakere som generelt kan bidra til økt produktivitet og vekst. Denne gruppen vil få automatisk innpass til Storbritannia uten at det foreligger et konkret jobbtilbud.

2. Kvalifiserte med jobbtilbud ( Skilled with job offer). Disse kvalifiseres også gjennom et poengsystem hvor det tas sikte på å imøtekomme behov i arbeidsmarkedet gjennom å gi ekstrapoeng til innvandrere som har tilbud om arbeid innenfor sektorer hvor det er mangel på arbeidskraft.

3. Lavt kvalifiserte ( Low skilled). Personer med lave kvalifikasjoner som fyller konkrete midlertidige arbeidskraftsbehov. Denne kategorien vil ikke bli benyttet før overgangsordningene overfor Bulgaria og Romania er opphevet, og det eventuelt er påvist et behov i arbeidsmarkedet.

4. Studenter.

5. Midlertidig arbeid, ungdom. Denne kategorien vil inkludere blant annet profesjonelle idrettsutøvere og musikere som kommer for bestemte arrangementer, og ungdom som deltar i kulturutveksling (inntil to år).

Arbeidsinnvandrere i kategori 1 og 2 kan ha med familie og kan etter fem år søke om permanent oppholdstillatelse. Systemet innfases gradvis med den første kategorien fra begynnelsen av 2008, etterfulgt av en sekvensiell innfasing av de øvrige kategoriene med kategori 4 som den sist implementerte tidlig i 2009. Det er usikkert om, og eventuelt når, kategori 3 vil bli benyttet. Det vil avhenge av behovet i arbeidsmarkedet og er ikke aktuelt så lenge det er overgangsordninger for Bulgaria og Romania.

Det nye poengsystemet bygger på en forsøksordning, innført i 2002, som gir de høyest kvalifiserte arbeidstakerne muligheter til å migrere til Storbritannia uten at det er dokumentert et umiddelbart behov i arbeidsmarkedet. Forøvrig er det nye systemet i hovedsak innrettet mot å dekke landets behov for arbeidskraft på kort sikt ved å prioritere sektorer hvor det er mangel på arbeidskraft og stillinger som ikke kan besettes med personer fra EØS/EFTA-området. Det innebærer blant annet at opplysninger om sektorer med mangel på arbeidskraft, som vil gi ekstrapoeng i systemet, må oppdateres regelmessig.

Språkopplæring

Arbeidsinnvandrere tilbys språkopplæring både av offentlige og private aktører, som høyskoler og universiteter, voksenopplæringssentre og frivillige organisasjoner. Deltakerne må betale en egenandel for opplæringen med mindre de er arbeidsledige eller får bidrag til økonomisk underhold fra det offentlige. Satsene for egenandelene varierer. Eksempelvis kan egenandelen for et engelskkurs på fulltid være på om lag 10 000 kr (£ 990).

En omlegging av finansieringsordningen for engelskopplæringen er under vurdering. Det er signalisert at det er ønskelig å kanalisere midlene til opplæring for dem som trenger det mest, slik som personer med dårlige engelskkunnskaper som har fått innvilget varig oppholdstillatelse.

Gjennom poengsystemet for arbeidsinnvandring vil det for øvrig bli stilt krav om engelskkunnskaper. For personer som søker varig oppholdstillatelse i Storbritannia eller britisk statsborgerskap, er det i dag krav til å dokumentere kunnskap om det britiske samfunnet.

9.4.7 Canada

Canadas befolkning består i all hovedsak av innvandrere og deres etterkommere, og en rekke forskjellige minoriteter danner til sammen et multikulturelt samfunn. Dette utgangspunktet preger innvandringsdebatten og forutsetningene for Canadas politikk på området. Landet fører en offensiv innvandringspolitikk. Ulike regjeringer har hatt som målsetning at landet skal vokse i folketall. Det har vært et langsiktig mål om å ta inn 1 pst. innvandrere i forhold til eget folketall i året, dvs. om lag 320 000 personer. Antallet innvandrere som er innvilget permanent opphold, har de siste årene ligget mellom 225 000 og 265 000 årlig. I tillegg kommer midlertidige arbeidstillatelser og et betydelig antall utenlandske studenter, i 2006 hhv. 113 000 og 61 000. Nesten 18 pst. av Canadas arbeidsstyrke er født i utlandet.

Innvandringspolitikkens rolle er å underbygge Canadas sosiale, økonomiske og kulturelle behov og å møte landets humanitære forpliktelser. Videre blir innvandring sett på som en viktig driver for økonomisk vekst. Innvandringspolitikken har stor legitimitet i befolkningen. Undersøkelser viser at en større andel av befolkningen i Canada er positiv til innvandring enn i noe annet land hvor tilsvarende målinger er gjennomført.

Økonomiske innvandrere

Innvandrerne som kommer for permanent opphold, deles inn i tre kategorier:

• Økonomiske innvandrere / arbeidsinnvandrere ( Economic Class)

• Familieinnvandrere ( Familiy Class)

• Asylsøkere og flyktninger ( Protected Persons Class)

Andelen økonomiske innvandrere har de siste årene ligget på mellom 55 og 60 pst. av den samlede innvandringen. 83 I 2006 ankom i underkant av 140 000 innvandrere i denne kategorien. Alle disse innvandrerne kan ta med ektefeller, barn, foreldre og besteforeldre, gitt at de helsemessige og sikkerhetsmessige kriteriene er oppfylt. 84

Det føres en aktiv innsats for å rekruttere flere arbeidsinnvandrere, og Canada driver informasjonskampanjer i flere land for å markedsføre landet. Det er bygget opp et stort apparat i utlandet for å administrere innvandringspolitikken, noe som er godt synlig på ambassader og konsulater med nesten 100 servicestasjoner rundt omkring i verden. Her drives rekruttering og det gis råd til potensielle innvandrere, søknader vurderes og kriterier for helse og sikkerhet, rettigheter og behov blir sjekket.

Poengsystemet

Et poengsystem ble innført i kanadisk innvandringspolitikk allerede i 1967, og dette er senere utviklet videre. 85 Systemet brukes som en rangeringsordning for å sikre landet høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere og en sammensetning i befolkning som er forenlig med målet om langsiktig økonomisk vekst. I tillegg bidrar poengsystemet til en objektiv, forutsigbar og lett forståelig søknadsprosedyre for potensielle arbeidsinnvandrere. Poengsystemet vektlegger faktorer som utdanningsnivå, kunnskap i de kanadiske språkene (engelsk og fransk), antall års arbeidserfaring, alder og noen indikatorer for integreringsmulighetene i Canada, slik som foreliggende arbeidsavtale, kanadisk utdanning, partners utdanning, familie i Canada. Det gis dessuten ekstrapoeng til utenlandske studenter som ses på som en kilde til talent og innovasjon og vurderes å kunne bli gode innvandrere. Arbeidsinnvandrere kreves å kunne forsørge seg selv og eventuelt sin familie de første månedene gjennom å medbringe tilstrekkelig egenkapital. Deretter er de forventet å være etablert i arbeidsmarkedet og selvforsørget gjennom egen arbeidsinntekt. Det er ingen returording for dem som ikke etablerer seg i arbeidsmarkedet.

Den potensielt permanente arbeidsinnvandringen som i hovedsak velges ut gjennom poengsystemet, har først og fremst et langsiktig økonomisk og befolkningsmessig formål. Dette understrekes blant annet ved at utdanning og språkkunnskap teller tyngst blant kriteriene i systemet, og at det gis poeng for antall års arbeidserfaring helt generelt uten tillegg for visse sektorer eller yrker.

Midlertidige arbeidstillatelser

På kort sikt spiller midlertidige arbeidstillatelser en viktigere og mer målrettet rolle når det gjelder å dekke arbeidsmarkedets umiddelbare behov. Det tas årlig inn over 100 000 personer på midlertidige arbeidstillatelser i tillegg til arbeidsinnvandrerne som kommer inn på permanent opphold. Mange av migrantene som får midlertidig arbeidstillatelse, kommer fra USA og Mexico. Midlertidig arbeidstillatelse gis for inntil 1 år for lavt kvalifiserte og 2 – 3 år for høyt kvalifiserte. Arbeidsmigranter som kommer inn på slike tillatelser, kan ikke bringe med familie og må som hovedregel returnere når arbeidstillatelsen går ut, men kan returnere til Canada igjen etter fire måneder.

Samlet bidrar permanent og midlertidig arbeidsinnvandring til å dekke Canadas behov for arbeidskraft på kort og lang sikt. Det foregår en kontinuerlig vurdering og avveining mellom de langsiktige vekstbehovene og de kortsiktige arbeidsmarkedsbehovene og forholdet mellom de to typene innvandring.

Språkopplæring

I Canadas poengsystem for arbeidsinnvandrere er kravet til språkkunnskaper blant de kriteriene i systemet som teller tyngst. Mange arbeidsinnvandrere vil generelt ha kunnskap i engelsk og/eller fransk ved innvandring til Canada. I tillegg har nyankomne voksne innvandrere rett til gratis språkopplæring, organisert og finansiert på føderalt nivå. Omfanget av opplæringen varierer med den enkeltes behov. Provinsene og territoriene er ansvarlige for språkopplæringen for innvandrernes barn, og tilbudet vil derfor variere.

9.5 Virkninger for avsenderland

Arbeidsmigrasjon vil kunne ha en rekke både positive og negative virkninger for avsenderlandene. Hvilke virkninger som gjør seg gjeldende, og hvordan det samlede bildet framstår, vil kunne variere med omfanget av migrasjonen, kvalifikasjonene til de som emigrerer, andelen som returnerer og en rekke kjennetegn ved avsenderlandet.

9.5.1 Norges viktigste avsenderland

De senere årene har de viktigste avsenderlandene for arbeidsmigrasjon til Norge vært Polen, Sverige, Tyskland og Litauen. Mens arbeidsmigrasjonen innen Norden anses å være ledighetsutjevnende både for avsender- og mottakerland, og en stor andel av migrantene returnerer til hjemlandet etter få år, er de langsiktige konsekvensene av de siste årenes arbeidsmigrasjon for Polen og Baltikum mer usikre.

Arbeidsinnvandringen til Norge er de senere årene rent antallsmessig dominert av innvandrere fra Polen, men målt som andel av befolkningen i avsenderlandet, er innvandringen fra Baltikum, og da i særdeleshet fra Litauen, også betydelig. Det samme gjelder samlet utvandring fra de enkelte landene. Slik statistikk er svært mangelfull, men for Polens del er det anslått at om lag 1 million, dvs. 5 – 6 pst. av arbeidsstyrken, i 2006 arbeidet utenlands i EØS/EFTA-området. 86 Fra Litauen og Latvia forlot hhv. 3,3 og 2,4 pst. av arbeidsstyrken hjemlandet i løpet av perioden mai 2004–desember 2005. 87

Omfanget og det faktumet at migrantene gjennomgående er unge og arbeidsmotiverte kan indikere betydelige konsekvenser for arbeidsmarkedene i Polen og Baltikum. Den første tiden etter EU-utvidelsen kan det argumenteres for at de positive virkningene dominerte fordi arbeidsutvandringen innebar en velkommen mulighet til å redusere overskuddet av arbeidskraft, dempe strukturelle ubalanser og legge grunnlag for økt mobilitet og tilpasningsevne i det innenlandske arbeidsmarkedet. I tillegg bidro den til økte sysselsettingsmuligheter i hjemlandet og inntekter både fra hjemsendte og oppsparte midler som så kunne brukes til forbruk og investeringer i hjemlandet.

Den senere tiden er det pekt på flere problematiske virkninger for disse avsenderlandene. Siden 2004 har det vært markant vekst i sysselsettingen og kraftig fall i arbeidsledigheten både i Polen og Baltikum. Dette har delvis sammenheng med økonomisk vekst, men framfor alt at veksten er blitt mer sysselsettingsintensiv. 88 Sysselsettingsøkningen har primært kommet i bygg- og servicenæringene. Knappheten på arbeidskraft innebærer både en skranke for vekst og utvikling i mange virksomheter og sentrale bransjer, men den har også utløst lønnsøkninger som er langt høyere enn produktivitetsveksten. Ved siden av at kostnadspress bidrar til økt inflasjon og svekket konkurranseevne, vil det påvirke valutakursen og betingelsene for den makroøkonomiske politikken, noe som igjen vil kunne føre til en oppbremsing i landenes økonomiske opphentingsprosess.

Det er dessuten lite som tyder på at arbeidsmigrasjonen fra Polen og Baltikum hittil har bidratt til særlig kompetanseutvikling i hjemlandene. Brorparten av migrantene derfra har fått lite kvalifikasjonskrevende arbeid. Dette kan innebære sløsing med kompetanse, spesielt for de stadig flere høykvalifiserte migrantene. Det er dessuten mye som tyder på at en økende andel av migrantene planlegger å bli værende i mottakerlandet. En slik trend vil forsterke befolkningsutviklingen i Polen og de baltiske landene som preges av en langt kraftigere eldrebølge enn i Norden. Samtidig er ledigheten i Polen fortsatt høy, med 13,8 pst. i 2006, og sysselsettingen er blant de laveste i Europa, med 54,5 pst. i 2006.

For å møte det økte behovet for arbeidskraft er både Polen og landene i Baltikum opptatt av å legge til rette for returmigrasjon. Myndighetene i Litauen har for eksempel vært i Irland for å informere litauere om bedrede jobbmuligheter i hjemlandet. De økte lønningene i alle landene ser ut til å allerede ha bidratt til større returandel blant bygningsarbeiderne.

9.5.2 Positive og negative virkninger

Den internasjonale diskusjonen og forskningen rundt virkninger i avsenderland er gjerne konsentrert om fattigeavsenderland, og særlig uttrykkes det bekymring for såkalt hjerneflukt. Denne problematikkens direkte relevans for Norge kan øke dersom tredjeland vil spille en større rolle som avsenderland.

Også for fattige avsenderland vil det kunne være både positive og negative virkninger av arbeidsmigrasjon. Migrantene sender hjem penger som kan brukes til økt innenlandsk konsum og sparing, import av kapitalvarer og investeringer i hjemlandet. I 2006 utgjorde hjemsendte midler fra vestlige land til utviklingsland mer enn tre ganger den samlede offentlige bistanden. 89 Pengeoverføringer fra migranter er således en viktig inntektskilde for mange land og utgjorde i år 2000 mer enn ti prosent av bruttonasjonalproduktet i land som Albania, Bosnia og Herzegovina, Kapp Verde, El Salvador, Jamaica og Nicaragua. 90 I tillegg kommer oppsparte midler som mange migranter bringer med seg ved retur. Videre vil bekymringer knyttet til demografiske utfordringer være mindre relevante siden fattige avsenderland gjennomgående står overfor en ganske annen demografisk utvikling enn EØS/EFTA-området med forventet vekst i befolkningen de neste tiårene. Arbeidsledigheten i avsenderlandet kan synke dersom arbeidskraften til de som drar, kan erstattes av de som fortsatt er i landet, eller de som drar var arbeidsledige i utgangspunktet. Samtidig er det et problem dersom emigrantene har kompetanse som ikke kan erstattes av dem som blir igjen. Avsenderlandet kan tilføres ny kompetanse gjennom tilbakevendte migranter, men også dette hviler på en rekke forutsetninger.

Hjerneflukt og sirkulær migrasjon: Begreper og konsekvenser

Det finnes ulike definisjoner av begrepet hjerneflukt, men en som er mye brukt, er «betydelige tap av høyere utdannet arbeidskraft i utviklingsland, grunnet emigrasjon til land med gunstigere geografiske, økonomiske eller faglige arbeidsbetingelser». 91 Slik arbeidskraft kan være personer med universitets- og høgskoleutdanning, inkludert nøkkelpersonell som lærere og sykepleiere. Hjerneflukt innebærer at migrasjon av kvalifisert arbeidskraft får negative konsekvenser for avsenderlandet. Kvalifisert arbeidskraft kan også være faglærte på videregående skoles nivå.

Mangel på kvalifisert arbeidskraft innen et yrke eller en sektor vil kunne medføre negative virkninger for den økonomiske og samfunnsmessige utviklingen i avsenderlandet. Land med betydelig hjerneflukt risikerer å komme inn i en ond sirkel hvor synkende arbeidsstyrke og svekket arbeidsmarked gjør det mindre attraktivt å vende hjem, i tillegg til at det kan redusere muligheten til å bygge framtidige arbeidsplasser for emigranter som måtte ønske å vende tilbake. 92 I tillegg vil mangel på personell innen enkelte yrkesgrupper, for eksempel helsepersonell, kunne føre til kritiske situasjoner for enkeltmennesker i det berørte landet eller distriktet. Videre innebærer hjerneflukt at avsenderlandet bærer kostnadene til grunnutdanning, videregående utdanning og i mange tilfeller også høyere utdanning i tillegg til det som er investert i helsestell og andre utgifter, mens mottakerlandet nyter godt av disse investeringene til lave eller ingen kostnader.

Emigrasjonen har dessuten betydning for den enkelte familien, også for emigrantenes barn. 93 Når emigrantene ikke har mulighet til å ta barna sine med seg, kan konsekvensene være alvorlige. Barn kan få psykiske problemer av at foreldre er fraværende. I tillegg kan det være fare for at de i mindre grad enn sine jevnaldrende blir sendt på skolen. På den annen side kan pengeoverføringene fra mor eller far gi dem en bedre materiell levestandard.

Generelt er de fattigste landene mest sårbare for hjerneflukt. De har lavere andel utdannede personer enn rikere land, og insentivene til å utvandre, i form av høyere lønninger og bedre arbeidsbetingelser generelt, kan være meget sterke. Dessuten har de fattigste landene færre ressurser til å bøte på den oppståtte personellmangelen med gjennom selv å rekruttere eller gjennom å kjøpe tjenester fra andre.

Når en høyt kvalifisert person for en periode tar seg arbeid i et annet land for deretter å returnere til avsenderlandet, brukes ofte begrepet sirkulær migrasjon i stedet for hjerneflukt, jf. kapittel 14. Migranter kan gjennom å arbeide i andre land få erfaringer, kvalifikasjoner og kunnskap som ikke kan tilegnes i hjemlandet, og som vil være til nytte når vedkommende returnerer. Gjennom et arbeidsopphold i utlandet kan de også knytte kontakter som kan bidra til å videreutvikle arbeidsplassen i hjemlandet eller danne grunnlag for forretningssamarbeid over landegrensene, eventuelt også tiltrekke seg investeringskapital. I slike sammenhenger kan et arbeidsopphold i et annet land ikke bare tjene den enkelte arbeidstakeren, men også gi en merverdi for hjemlandet. Hvorvidt merverdien for avsenderlandet vil overstige den midlertidige negative effekten av tapet mens arbeidstakeren er i et annet land, vil blant annet avhenge av hvor langt utenlandsoppholdet er, og i hvilken grad økt kompetanse og nettverk for den enkelte gir avsenderlandet en form for merverdi.

Omfanget av hjerneflukt

Hjerneflukt foregår først og fremst fra utviklingsland til industrialiserte land. Det vil ikke alltid være åpenbart hvilke land i de internasjonale flyttestrømmene som til slutt vil merke virkningene av migrasjonen av kvalifisert arbeidskraft. Migrasjon fra et utviklet land til et annet kan føre til at avsenderlandet vil måtte rekruttere eller ta imot tilsvarende arbeidskraft fra et mindre utviklet land. Dette kan medføre en kjede av mobilitet der den virkningen vi omtaler som hjerneflukt, blir mest merkbar i det avsenderlandet som ligger lengst bak i kjeden, og som kun avgir og ikke kan rekruttere denne type kvalifisert arbeidskraft.

Omfanget av hjerneflukt i et gitt avsenderland beskrives gjerne ved andelen personer med høyere utdanning som har flyttet ut. Selv om muligheten for kjedemigrasjon innebærer at dette ikke i seg selv gir et fullgodt bilde av graden av hjerneflukt fra det enkelte landet, vil mange av landene som er hardest rammet av utflytting, også være blant dem som tiltrekker seg færrest migranter fra andre fattige land. Land der minst 20 pst. av den høyt utdannede arbeidsstyrken har flyttet ut, anses å være hardest rammet. 94 Dette har særlig skjedd i Afrika sør for Sahara, blant annet i Nigeria, Ghana, Zambia, Tanzania og Malawi. I Gambia har tre av fem med akademisk utdanning emigrert, og i Jamaica har så mange som fire av fem akademikere flyttet til et OECD-land. 95 Tiltak for å snu denne trenden og oppmuntre migranter til å flytte tilbake er nå iverksatt i en rekke land, deriblant India, Kina og Litauen. De landene som er hardest rammet av hjerneflukt, vil på grunn av lønnsnivå, sosial stabilitet mv. ofte ha mindre nytte av slike tiltak.

Hjerneflukt rammer særlig følgende tre sektorer: Grunn- og videregående utdanning, forskning og høyere utdanning og helsesektoren.

Grunnskoler og videregående skoler i fattige land utsettes i økende grad for hjerneflukt ved at lærere rekrutteres til økonomisk sterkere naboland og til land i Europa og Nord-Amerika. Dette skjer i størst grad innen Commonwealth, blant annet som følge av felles utdanningsstruktur, undervisningsspråk og til dels også felles pensum og lærebøker. Den tidligere sørafrikanske ministeren for utdanning hevder at det bare i London til enhver tid arbeider rundt 5000 nyutdannede lærere fra Sør-Afrika. 96

Innenfor høyere utdanning og forsking kan det både for avsender- og mottakerland være et gode at enkeltpersoner flytter ut. Særlig gjelder dette innenfor akademia der høyere utdanning og forskning fordrer internasjonalt samarbeid. Samtidig rammes mange universiteter og høgskoler i utviklingsland hardt av denne hjerneflukten. I Afrika flytter akademikere raskere fra kontinentet enn landene greier å utdanne nye. En av tre afrikanske forskere emigrerer, og per i dag er det flere afrikanske naturvitere og ingeniører i USA enn i hele Afrika. 97 For å kompensere for tap av arbeidskraft i Afrika går det med 26 milliarder dollar i året til å lønne utenlandsk ekspertise. 98 Alternativet til de utenlandske ekspertene er ofte at stillingene står ubemannet. Også land i Midtøsten er rammet av hjerneflukt fra universitets- og høgskolesektoren, men her oppgis lønns- og arbeidsforhold å ha mindre betydning for utvandringsbeslutningen enn sosiale og politiske forhold. 99

Hjerneflukten i helsesektoren er antallsmessig størst for Filippinene og India. For eksempel utgjør sykepleiere født i Filippinene og leger født i India 15 pst. av sine respektive yrkeskategorier i OECD, med hhv. 110 000 og 56 000 migranter. 100 Konsekvensene av hjerneflukten oppleves likevel som langt større i andre land, avhengig av antallet gjenværende helsearbeidere, dekningsgraden det medfører, og hvem som betaler for helsearbeidernes utdanning.

Tabell 9.7. viser andelen leger og sykepleiere som i år 2000 arbeidet i et OECD-land og var født i et land utenfor OECD, for de 15 landene med størst emigrasjonsandel. De fleste landene som har en emigrasjonsandel på over 50 pst., hvilket vil si at mer enn halvparten av legene eller sykepleierne født i disse landene hadde migrert til OECD-land, ligger i Karibia, med unntak av Fiji, Mosambik, Angola, Sierra Leone, Tanzania og Liberia.

Land med høy emigrasjonsandel for leger har ofte også svært lav legetetthet målt som antall leger per 1000 innbyggere. Dette gjelder spesielt franskspråklige afrikanske land. Mer generelt viser beregninger fra WHO at behovet for helsearbeidere i utviklingsland langt overgår det antallet helsearbeidere som har emigrert herfra. I Afrika er det for eksempel anslått at 36 av 46 land har et kritisk underskudd på helsearbeidere, og at det i gjennomsnitt i disse landene er behov for en økning på nesten 140 pst., dvs. nærmere 820 000 helsearbeidere. Antallet helsearbeidere som har emigrert fra Afrika til OECD-land, er anslått å utgjøre 12 pst. av dette underskuddet.

Utviklingsland har gjennom mange år underinvestert i helsesektoren generelt og i helsepersonell spesielt. Dette skyldes bl.a. svak offentlig økonomi som er et resultat av generell fattigdom. Bistanden til utvikling av helsesystemer har økt de siste årene, men ikke nok til å kompensere for dette. I tillegg er de generelt dårlige leve- og arbeidskårene for helsearbeidere, spesielt på landsbygda, en viktig grunn til at mange helsearbeidere søker seg til andre land. Hiv/aids-pandemien har økt arbeidsbyrden for helsevesenet i mange utviklingsland, noe som blir ytterligere forsterket av at sykdommen også rammer helsearbeiderne selv.

Det synes å være en økende bevissthet i industrialiserte land rundt problemstillingene knyttet til hjerneflukt. I Norge har Regjeringen forpliktet seg til å føre en politikk som ikke tømmer fattige land for deres få kvalifiserte helsearbeidere, jf. St. meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening.

Sammenhengen mellom utviklingspolitikk og arbeidsmigrasjon drøftes nærmere i kapittel 14.

9.6 Oppsummering

Antallet migranter i verden har økt betydelig de senere tiårene. I Europa har mobiliteten av arbeidskraft gjort det mulig for arbeidsmarkedene å tilpasse seg konjunkturutviklingen. I tillegg har det gitt den enkelte arbeidstakeren rettigheter og muligheter. Med de demografiske utfordringene som de fleste europeiske landene nå står overfor, er det økt oppmerksomhet om det mulige bidraget arbeidsinnvandring kan gi. EU har derfor begynt å se på politikken som regulerer arbeidsinnvandring som et område av felles interesse for EUs medlemsland, og Europakommisjonen er i ferd med å utarbeide forslag til fellesskapsregelverk for å ivareta arbeidsmigranters muligheter og rettigheter innenfor det indre markedet.

Flere land i Europa har i senere tid planlagt og til dels gjennomført reformer for å tiltrekke seg høyt kvalifisert arbeidskraft fra andre land. For arbeidskraft med lavere eller midlere kvalifikasjoner legger de fleste landene opp til at dette skal dekkes av ledige innenlandske arbeidskraftsressurser eller av arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. For de høyt kvalifiserte legges det opp til flere ulike systemer som skal lette adgangen for arbeidskraft fra tredjeland til det innenlandske arbeidsmarkedet.

Samtidig er det en økende bevissthet om virkningene som utflytting av høyt kvalifisert arbeidstakere kan ha for avsenderlandene. Spesielt møter mange utviklingsland store utfordringer med å opprettholde et velfungerende helsevesen eller utdanningssystem. I tillegg kan utflyttingen medføre at avsenderlandenes økonomiske vekst bremses.