1 Bakgrunn

Regjeringen varslet i november 2001 at den ønsket å vurdere fylkeskommunens oppgaver, og de oppgaveendringene på regionalt nivå som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling, i lys av Sem-erklæringen.

1.1 St.meld. nr. 31 (2000-2001)

Stortinget behandlet 14. juni 2001 St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling, og sluttet seg til forslagene i meldingen, jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Det ble lagt til grunn at reformen skulle iverksettes innen 1. januar 2003.

Formålet med Stoltenberg-regjeringens forslag til endringer på regionalt nivå, var å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Regionale utviklingsoppgaver skulle legges under direkte folkevalgt styring, og fylkeskommunen skulle på den måten få et tydelig og samlet ansvar for regionens utvikling. Det ble i St.meld. nr. 31 (2000-2001) vist til at selv om fylkeskommunen har et ansvar for den brede samfunnsutviklingen i fylket, har den ikke tilstrekkelige virkemidler til å ivareta et slikt ansvar. Det ble videre vist til at fylkesmannen i tilknytning til miljø- og landbruksavdelingene har regionale utviklingsoppgaver. Det ble framhevet som prinsipielt uheldig at fylkesmannsembetet har oppgaver som krever avveining og prioritering mellom ulike interesser og regionalpolitisk skjønn og vurdering.

Av de planlagte oppgaveendringene på regionalt nivå er de to viktigste:

• Ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgaver (med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll) flyttes fra fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret til fylkeskommunen. Fylkeslandbruksstyret legges ned.

• Fylkeskommunen som planmyndighet styrkes.

De planlagte endringer betyr at en overveiende del av fylkesmannens miljøvernavdeling og landbruksavdeling overføres til fylkeskommunen. Fylkeslandbruksstyret nedlegges og hovedtyngden av oppgavene overføres til fylkeskommunen. Det betyr videre at fylkesplanen styrkes og gis en generelt forpliktende virkning overfor stat og kommune i regionale spørsmål. Det skal i tillegg vurderes å gjøre deler av fylkesplanen rettslig bindende. På plansiden betyr det videre at myndigheten til å avgjøre innsigelsessaker desentraliseres fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunen.

Stortinget sluttet seg i tillegg til å gi fylkeskommunen økt innflytelse over regional samferdsel og tilretteleggende næringsutvikling, og til etableringen av et rådgivende utvalg for å bistå fylkeskommunene i frivillige sammenslåingsprosesser. Det økte fokus på fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør var bakgrunnen for at spørsmål knyttet til fylkesinndelingen ble aktualisert. I St.meld. nr. 31 (2000-2001) ble det lagt til grunn at fylkeskommunene på et selvstendig grunnlag må vurdere om fylkesinndelingen er hensiktsmessig.

Stortinget ga også sin tilslutning til en kommunerettet satsing innen miljø og landbruk.

1.2 Sem-erklæringen

Før Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre dannet regjering høsten 2001, ble de tre partiene enige om et politisk grunnlag for en samarbeidsregjering. I den såkalte Sem-erklæringen ble følgende sagt om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og fylkeskommunen:

«En samarbeidsregjering vil.... vurdere oppgavene til fylkeskommunene slik at ansvarsforholdene mellom fylkeskommunen og fylkesmannen, samt fylkeskommunene og primærkommunene blir bedre klargjort. En slik gjennomgang av oppgavefordelingen må i tillegg til å avklare ansvarsforhold, bidra til reduksjon av byråkrati. Det er viktig at fylkeskommunene ikke blir overkommuner for primærkommunene innen planarbeid og arealdisponering. Etter noe tid vil det bli lagt til rette for en evaluering av den nye fylkeskommunen.»

På denne bakgrunn sa regjeringen i november 2001 at den ville vurdere fylkeskommunens oppgaver i lys av Sem-erklæringen. Regjeringen ønsket både å vurdere oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og fylkesmannen, og mellom fylkeskommunen og kommunene. Regjeringens vurdering ville hovedsakelig være knyttet til de planlagte oppgaveendringene innenfor miljø, landbruk, planlegging og arealforvaltning. Hoveddimensjonene i vurderingen ville være å vurdere oppgaveendringene i lys av Sem-erklæringens utsagn om at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, og at endringer i oppgavefordelingen må bidra til en reduksjon av byråkrati.