10 Fiskeridepartementets vurdering av strukturtiltak i kystflåten

10.1 Innledning

Forslagene til driftsordninger, strukturkvoteordning og Strukturfond har skapt debatt blant fiskere, nærings- og interesseorganisasjoner, forskere og politikere. Det har fremkommet grunnleggende kritikk mot deler av ordningene, begrunnelsen for dem og konsekvensene som slike ordninger kan få for kystsamfunnene. Debatten har også tydeliggjort ulike politiske syn på hvilke veivalg som bør tas for å oppnå den nødvendige tilpasning av fiskeflåten til ressursgrunnlaget.

Regjeringen mener det har vært viktig å skape en slik debatt om hvilken rolle kystflåten skal ha for kystsamfunnene. Det er spørsmål om hvordan den enkelte næringsutøver skal kunne få anledning til å utvikle en økonomisk forsvarlig drift som grunnlag for fornying og rekruttering, og om hvordan forholdet mellom den enkeltes mål og hensynet til lokalsamfunnene skal avveies.

Om vi startet med blanke ark kunne vi tenke oss at den norske fiskeflåten så annerledes ut enn i dag. I virkelighetens verden er det ikke slik. Dagens situasjon er skapt av en lang utvikling. Det må vi forholde oss til.

Dette gjelder for eksempel fordelingen av tilgjengelige kvoter mellom ulike redskaps- og størrelsesgrupper. Denne fordelingen er resultatet av ulike gruppers fremvekst og tilbakegang, og de politiske valg som er gjort opp gjennom årene.

Fremvekst og tilbakegang for ulike grupper har dels vært en følge av teknologisk utvikling. Et eksempel er ringnotflåtens ekspansjon på 1960-tallet, som var en følge av at de tok i bruk kraftblokken i notfisket.

Fremvekst og tilbakegang har også vært et resultat av offentlige reguleringer. Igjen kan det vises til ringnotflåten, og utviklingen for denne gruppen etter at det fra begynnelsen av 1970-tallet ble innført begrensninger, en konsesjonsordning for de største fartøyene og kondemneringsordninger for å redusere antall fartøy.

De pelagiske notfiskeriene illustrerer et ofte tilbakevendende behov for ytterligere tiltak for mindre fartøy, etter at det blir innført begrensninger for større fartøy. Allerede fra og med 1983 ble det innført en adgangsbegrensning for fartøy mellom 70 og 90 fot i makrellfisket. Dette har gitt denne gruppen stabile vilkår. Derimot har vi på 1990-tallet sett en markant økning av notfartøy opp mot 70 fots-grensen, og det har i sin tur ført til krav om omfordeling av kvoteandeler.

Tilsvarende utvikling kan beskrives også i andre fiskerier.

Dagens ressursfordeling er et resultat av slik utvikling. Næringen selv har grepet fatt i situasjonen og gjennomført omfattende interne drøftinger om en stabil ressursfordeling mellom ulike grupper. Den bakenforliggende erkjennelsen er at fiskerinæringen lever under så skiftende rammebetingelser knyttet til faktorer som er vanskelig kontrollerbare, at en bør gjøre det som er mulig for i hvert fall å legge fast den relative fordelingen mellom ulike grupper.

Regjeringen mener at dette også bør være myndighetenes synspunkt, slik det i ulike sammenhenger også er fremhevet fra Stortingets side. Den ressursfordelingen som nå er etablert, vil derfor ligge fast og krav om omfordeling må avvises.

Når én fartøygruppe, for eksempel innenfor de pelagiske fiskeriene, har gjennomført en strukturprosess, er det bare en langsiktig, stabil fordeling som kan gi fartøygruppen tilbake den gevinsten som er utgangspunktet og målet for struktureringen. Dersom vi i ettertid omfordeler ressursandeler, tar vi bort den tilliten som er nødvendig for å gjennomføre tilsvarende strukturtilpasning i andre grupper. Gruppedelingen og fordelingen av ressursene må således ligge fast for å ivareta disse hensynene.

Med dette som utgangspunkt, og med utgangspunkt i at vi fortsatt skal ha en fiskeflåte som er sammensatt i forhold til geografi, størrelsesgrupper og redskapstyper, blir spørsmålet hvordan vi best mulig kan benytte de ressursene som ligger i fiskeriene. Det kan ikke være noen uenighet om at vi – uansett svingninger i bestandsstørrelser og totalkvoter – må utnytte det kvantum fisk som tas ut av havet best mulig.

Dette krever en fiskeflåte som er i stand til å bevare kvaliteten på de delene av fisken som i dag utnyttes. Høyere kvalitet, sammen med levering på de tidspunkt råstoffet etterspørres, er en nøkkel til bedret utbytte fra ressursene. Det krever også en fiskeflåte som er i stand til å ta vare på de delene av fisken som i dag ikke utnyttes. Det er ikke akseptabelt, verken fra et etisk eller et økonomisk synspunkt, at store deler av råstoffet ikke blir utnyttet.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Kjell Ove Storvik

Det må erkjennes at en for stor andel av fiskeflåten i dag ikke er i stand til å imøtekomme disse kravene. En endring her krever fornying av flåten, og fornying krever i sin tur tilstrekkelig tro på fremtiden og tilstrekkelig driftsgrunnlag for den enkelte. For fiskeflåten samlet oppnås dette kun ved langsiktig stabilitet i de relative kvoteandelene, og slik langsiktig stabilitet oppnås kun ved en balansert strukturtilpasning i alle grupper.

Dette arbeidet har kommet lengst i havfiskeflåten. For eksempel kan det vises til gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter, hvor antall fartøy er redusert med over 40 %. Denne reduksjonen har kostet. Noen har gått ut av fiske, og de som har bidratt til å finansiere reduksjonen ved å kjøpe ut fartøy, kan i dag være i en situasjon der de synes at dette har kostet for mye. Strukturarbeidet må likevel sees i et svært langsiktig perspektiv, flere tiår fremover. Når denne kostnaden er dekket inn, vil en gruppe som de 53 konvensjonelle fartøyene på eller over 28 meter stå langt bedre rustet for å møte fremtiden enn om de skulle gått videre med nesten 100 fartøy i gruppen.

Det er dette som må være målet; at struktureringen i en fartøygruppe danner et langsiktig grunnlag for den nødvendige fornyingen. En fornying som skaper en fremtidig fiskeflåte med gode og trygge arbeidsplasser og som ivaretar råstoffet – alt råstoffet – på en optimal måte.

Regjeringen mener derfor fortsatt at det åpenbart er behov for å innføre nye og mer fleksible regulerings- og strukturordninger også i kystflåten. Disse ordningene må imidlertid ivareta en del kryssende hensyn og en del mer kortsiktige hensyn, så som

• å opprettholde en differensiert flåte,

• en rimelig stabil geografisk fordeling av fartøy med adgang til å delta i ulike fiskerier,

• tilstrekkelig fleksibilitet til at flest mulig kan finne en tilpasning ut fra egne forutsetninger,

• viktige kontrollhensyn,

• tilstrekkelige økonomiske incentiver til å gå inn på strukturordningene,

• å unngå en for stor økning i gjeldsbelastningen for fartøy som går inn på ordningene,

• at fartøy som likevel ikke går inn på ordningene, i minst mulig grad blir negativt påvirket,

• samt at tiltakene er enkle å administrere, både for næring og forvaltning.

Det kan synes som om uenigheten som er fremkommet i stor utstrekning bunner i uenighet om hvilken vekt som skal legges på de ulike hensyn. Utfordringen er å finne en god balanse når vi velger hvilke tiltak som skal gjennomføres, den konkrete utformingen av disse og rekkefølgen.

Vi må imidlertid ikke miste av syne det langsiktige målet om en fiskeflåte som skal være en stabil leverandør av råstoff av høy kvalitet. Det er en slik fiskeflåte og fiskeindustri som kan få god nok økonomi til å sikre livskraftige lokalsamfunn.

10.2 Drøfting av forslag til driftsordninger i lys av høringsuttalelser

Det har kommet frem svært ulike synspunkt på forslagene til driftsordninger etter at disse ble sendt på høring. På den ene siden har en prinsipielle synspunkter om at driftsordninger innebærer innføring av omsettelige kvoter, at konsekvensene av å innføre denne type ordninger er for lite utredet og at ordningene kan få uoversiktlige distriktsmessige effekter. På den annen side er det fremmet at denne type ordninger vil motvirke de foreslåtte strukturordningene, som en da mener det er et påtrengende behov for også i kystflåten.

Det er også viktige høringsinstanser som er positive til driftsordninger som sådan, men som har synspunkter på hvordan disse bør utformes.

10.2.1 Kapasitet og utnyttelsen av tildelte kvoter

Det er påpekt av flere høringsinstanser at forslaget om en driftsordning vil medføre at fartøyeiere som i dag ikke, eller ikke fullt ut, fisker tildelte kvoter, vil se en økonomisk gevinst i å utveksle kvoten. På denne måten kan latent fangstkapasitet bli aktivert.

Realiteten i dag er at det er en del variasjon i utnyttelsen av tildelte kvoter. Enkelte fartøyeiere fisker hele eller store deler av sin kvote av ulike fiskeslag, mens andre bare i begrenset grad utnytter kvotene. Dette har gitt rom for overregulering i de ulike fiskerier, og dermed muligheten for de mest aktive til å fiske et større kvantum.

Fiskeridepartementet er enig i at innføring av driftsordninger vil medføre at fangstkapasitet som i dag ikke er i bruk eller bare i delvis bruk, kan bli aktivert ved at kvoter utveksles. Dette vil skje fordi adgangen til å fiske får en verdi uavhengig av fartøyet. Den foreslåtte driftsordningen vil gjøre det mulig å realisere verdien av denne adgangen til å fiske uten å øke eget aktivitetsnivå og uten at fartøyet selges eller tas permanent ut av fiske.

Konsekvensen av dette kan være at kapasitetsutnyttingen innenfor fiskerier/fartøygrupper som i dag har stor variasjon i kvoteutnyttelse, øker. Dette vil i så fall virke i strid med målet om strukturtilpasning og kapasitetsreduksjon.

En økning i den reelle kapasitetsutnyttingen vil virke negativt for de øvrige i vedkommende reguleringsgruppe, i og med at overreguleringen må reduseres dersom tidligere ubenyttet eller kun delvis benyttet fangstkapasitet, blir utnyttet.

Overreguleringsgraden har variert innenfor kystflåten, med størst overregulering for de minste størrelsesgruppene. Overregulering av kvotene har vært et nødvendig virkemiddel for den minste flåten for å avvikle fisket på en hensiktsmessig måte. Dersom driftsordninger utløser passiv kapasitet må overreguleringen senkes, og det vil føre til at fiskere som ikke inngår i driftsordningene får sine fiskemuligheter redusert. En konsekvens av dette kan igjen være at en tradisjonelt aktiv fisker kan bli nødt til å utveksle kvoter for å komme ut med samme fangstmulighet – samme kvotestørrelse – som tidligere.

For fartøygrupper med liten overregulering og stor kvoteutnyttelse vil dette ha liten eller ingen effekt. Dette er således først og fremst et argument for ikke å gi mindre fartøygrupper – som har hatt mest overregulerte kvoter – tilgang til driftsordninger.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Jean Gaumy

Sett fra samfunnets side kan vi si at det bare er bruk for en slik hvilende kapasitet dersom vi mener at kvotene vil øke på lengre sikt. I en slik situasjon kan den hvilende kapasiteten være nødvendig for å fiske hele gruppekvoten. Driftsordningene vil bidra til å synliggjøre overkapasitet ut over dette nivået. Fordelen med å kombinere driftsordninger og strukturkvoteordningen er i så fall at vedkommende fartøyeier får bedre tid til å bedømme sin egen situasjon, og dermed et bedre grunnlag for sin beslutning.

Driftsordningene kan også fremme sysselsettingen av mannskap på helårsbasis, og slik bidra til mer attraktive arbeidsplasser i fiskerinæringen.

En fisker som bare utnytter en mindre del av tildelt kvote kan gjøre det ut fra en høyst fornuftig tilpasning hvor dette fiskeriet er et supplement enten til andre hovedfiskerier eller til annet inntektsgivende arbeid. I noen tilfeller er slike kombinasjoner samfunnsmessig fornuftige, og gir grunnlag for bosetting og virksomhet på steder hvor det ellers er få muligheter for sysselsetting. I andre tilfeller kan slike kombinasjoner oppfattes som mindre positive, for eksempel der slik drift med et mindre kystfartøy kombineres med fulltids arbeid på annet fiskefartøy eller på offshorefartøy.

For de som ikke har utnyttet hele den tildelte kvoten, vil en redusert overregulering i realiteten heller ikke nødvendigvis innebære kvantumsreduksjon i forhold til det de tradisjonelt har fisket. Tvert i mot kan det være en fordel at overreguleringen reduseres, idet dette gir større sikkerhet for å få fiske sitt kvantum på et tidspunkt som passer den enkelte. En større kapasitetsutnyttelse jevnt over, og påfølgende redusert overregulering, vil således være til fordel for noen og til ulempe for andre.

10.2.2 Økt grad av omsettelighet

I dagens regelverk er hovedregelen i en rekke fiskerier at et fartøy bare kan fiske og levere en kvote. Fastsatte total- og gruppekvoter skal i henhold til saltvannsfiskeloven § 5 første ledd fordeles på «de deltagende fartøy», og årlige reguleringsforskrifter i enkelt-fiskerier har bestemmelser om at hvert fartøy bare kan fiske og levere én kvote, også ved eierendringer og utskifting av fartøy. Driftsordninger med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a vil innebære et unntak fra en slik regel.

I høringsnotatet fremholdt Fiskeridepartementet følgende:

«Det kan ikke benektes at særlig driftsordninger har likhetspunkter med omsettelige kvoter, all den stund enhver kvoteutveksling vil bety at adgangen til å fiske et gitt kvantum overføres fra en fisker til en annen, for en kortere eller lengre periode. Omsettelige kvoter er imidlertid ikke en del av reguleringssystemet og skal heller ikke innføres som en indirekte effekt av driftsordningene. Det kan derfor være grunn til å ha en relativt streng regulering av bruken av driftsordninger for å sikre at retten til å fiske, og å ha sitt inntektsgrunnlag fra fiskeriet, forbeholdes aktive fiskere i tråd med deltakerloven og ikke blir overført til passive «kvoteforvaltere» som har som næring å utveksle kvoter de en gang har blitt tildelt.»

Vi kan tenke oss reguleringssystemer som overhodet ikke tillater noen form for omsetning av kvoter, og systemer som tillater fri omsetning av kvoten som sådan mellom private parter. Mellom to slike klare ytterpunkt vil det være glidende variasjoner. Vårt system anerkjenner ikke eierskap til en kvoterettighet, men knytter deltakeradgang/konsesjon, og dermed årlige kvotetildelinger, til eierskap til fartøy. Så lenge fartøyet kan omsettes mellom personer og selskaper som oppfyller deltakerlovens krav om å eie fartøy som nyttes til ervervsmessig fiske, innebærer dette bare i svært indirekte forstand omsetning av kvoten hvis kjøper av fartøyet – etter søknad – får tildelt samme deltakeradgang(er) i fiske som selger hadde.

Driftsordninger vil på den ene side bidra til effektivisering av fisket, til lavere driftskostnader ved at fiskere samarbeider om å fiske tildelte kvoter på færre fartøy, og til større fleksibilitet.

På den annen side skal en legge vekt på at fiskeressursene tilhører oss alle i fellesskap. Selv innenfor et system med streng offentlig regulering og kontroll, vil driftsordninger som foreslått i høringsnotatet kunne innebære økt grad av omsetning av kvoter.

For å unngå at driftsordningen skal legge til rette for passive «kvoteforvaltere», ble det derfor foreslått en avgrensning i varighet. Det er i høringsnotatet foreslått at en innenfor en periode på fem år maksimum kan utveksle kvotene i inntil tre år. Dette vil redusere muligheten for å bruke ordningene på en måte som bryter med intensjonen bak dem.

Økt gjeldsgrad kan være en annen konsekvens av økt omsettelighet. Det finnes økonomiske motforestillinger knyttet til frykt for at driftsordninger kan bidra til økt gjeld, ved at den i utgangspunktet gratis tildelte kvoten overføres til høystbydende. I den grad dette ikke finansieres med egenkapital, vil kvoteutveksling øke gjeldsbyrden.

Her må vi samtidig ta i betraktning at driftsordningene bl.a. var ment å gjøre det enklere å utvide fartøyets fangstkvantum for den som midlertidig ønsket dette. Driftsordningene innebærer således ikke en permanent høyere grad av økt gjeld, fordi en ikke trenger å binde seg til utveksling ut over det ene året.

10.2.3 Størrelsesmessig inndeling

Fiskeridepartementet foreslo i høringsnotatet at adgangen til å utveksle kvoter mellom fartøy skulle begrenses til utveksling innen samme størrelsesgruppe. Begrunnelsen for dette var målet om å opprettholde en kystflåte av både større og mindre fartøy. Ulike fartøystørrelser har ulike fortrinn, og for at kystflåten skal fylle sin samfunnsmessige og fiskerimessige funksjon må denne variasjonen opprettholdes.

Departementet så det imidlertid slik at en likevel skulle kunne utveksle kvoter mellom ulike størrelsesgrupper innenfor en kommune. Her ble det lagt vekt på at det i enkelte kommuner kan være få fartøy i de ulike størrelsesgruppene. Sett fra et lokalt ståsted kan det da være viktigere at kommunens fartøy får anledning til å utveksle kvoter seg i mellom. Slik kan en sikre eller videreutvikle de arbeidsplassene fartøyene representerer og den næringsvirksomheten de for øvrig skaper. Særlig dersom det er lokalt mottak og foredling kan det være viktig for kommunen at kvotene utveksles lokalt.

På den annen side har flere høringsinstanser trukket frem at det er beklagelig dersom konsekvensene av dette blir at større fartøy utveksler kvoter fra flere mindre fartøy, og at dette kan bidra til å rokke ved den fastsatte relative kvotefordelingen mellom gruppene innenfor kystflåten.

Departementet ønsker ikke at innføring av driftsordninger skal bidra til at mindre fartøy, selv om det er snakk om frivillige ordninger, skal havne i en pressituasjon for å utveksle kvoter til større fartøy. Mindre fartøy har tradisjonelt også lavere kvoteutnyttelsesgrad enn større, og det å tillate utveksling mellom grupper kan øke den totale utnyttelsen av kvotene, med lavere overreguleringsgrad som konsekvens.

Her foreligger det således kryssende hensyn som må avveies mot hverandre. Det er imidlertid ikke sikkert at disse hensynene har samme vekt i alle kommuner, avhengig av fartøystrukturen i den enkelte kommune. En alternativ mulighet kan være at det blir gjort unntak fra den størrelsesmessige inndelingen i enkelte kommuner, og ikke i andre.

10.2.4 Geografisk begrensning

I høringsnotatet ble det foreslått at adgangen til å utveksle kvoter av torsk, hyse og sei nord for 62°N skulle begrenses til dagens gjeldende hovedregel om at det ikke er lov å retildele adgangen til å delta i gruppe I over fylkesgrenser. Det kom i høringen ikke motforestillinger mot dette, men flere høringsinstanser fra Nordland pekte på opprettelsen av et regionalt kvotefond (kvotebank) som en løsning for å sikre stabilitet i den regionale fordelingen av kvoter.

De foreslåtte driftsordningene vil ikke forrykke den fylkesvise fordelingen av gruppekvotene. Innenfor fylket kan derimot fordelingen midlertidig endres. Den langsiktige stabiliteten blir likevel ivaretatt gjennom tidsavgrensningen på inntil tre års utveksling av kvotene. Dersom vi i tillegg skulle ivareta et ønske om kortsiktig stabilitet, ville vi måtte innføre geografiske begrensninger innenfor fylket for å forhindre utveksling av kvoter på tvers av definerte regiongrenser. Dette ville i tilfelle gå lenger enn dagens begrensninger for salg av fartøy med adgang til å delta i gruppe I. Slike ytterligere begrensninger ville på den annen side avgrense den naturlige dynamikken i fiskerinæringen.

Kilde: Foto: © fiskeri.no

10.2.5 Administrative og kontrollmessige forutsetninger

Driftsordningene vil innebære spesielle kontrollmessige utfordringer, idet variasjonene i fartøyenes kvotegrunnlag kan bli større – både fartøyene i mellom og for det enkelte fartøy fra år til år. Forutsetningen er at myndighetene skal ha en fullgod kontroll med at de fastsatte kvotene ikke overfiskes, både totalt, på gruppenivå og på fartøynivå.

Et vilkår for å innføre driftsordninger er derfor at Fiskeridirektoratets registre kan sikre denne kontrollen, og det må utarbeides gode saksbehandlingsrutiner for ordningene. Salgslagene vil ha ansvar for kontroll med kvoteavregningen og Fiskeridirektoratet vil få ansvar for å forhåndsgodkjenne, kontrollere og holde oversikt over bruken av driftsordningene.

Det legges til grunn at innføring av driftsordninger ikke skal medføre økte administrative kostnader og at bruken av driftsordninger ikke skal bidra til økte kontrollkostnader. Det forutsettes at klare objektive kriterier og elektronisk nettbasert saksbehandling innenfor et kvalitetsikret oppdatert fartøyregister skal være virkemidler som gjør dette mulig.

Både Fiskeridirektøren og flere salgslag peker på dette som en utfordring, og viser til at det må utarbeides klare administrative rutiner før driftsordninger blir innført.

10.2.6 Fremdriftsplan

Fiskeridepartementet har i høringsnotatet ikke foreslått noe tidspunkt for en eventuell innføring av driftsordninger i kystflåten. Departementet har gitt uttrykk for at en etter høringen måtte få tilstrekkelig tid til å vurdere innkomne merknader, og at driftsordninger tidligst ble innført fra 2004.

Flere høringsinstanser har uttrykt seg kritisk til departementets tempoplan. Andre har foreslått innføring av driftsordninger som en prøveordning før en fullskalainnføring. Atter andre høringsinstanser har vurdert innføring av driftsordninger som et hensiktsmessig virkemiddel på sikt, når strukturordninger har virket en tid, og en har oppnådd en rimelig strukturtilpasset flåte.

10.2.7 Konklusjon

Driftsordninger vil i første omgang bli innført som en prøveordning i ett fylke. Dette er nærmere diskutert og begrunnet nedenfor i kap. 10.5.

10.3 Drøfting av forslag til strukturkvoteordning i lys av høringsuttalelser

Noen få høringsinstanser uttrykker grunnleggende skepsis til innføring av en strukturkvoteordning for større fartøy i kystflåten. De fleste gir imidlertid – riktig nok på noe ulike premisser – uttrykk for at det er et behov for dette kapasitetsreduserende tiltaket. Spørsmålet er mer om flere grupper enn de største fartøyene (fartøy mellom 21 og 28 meter) skal få tilgang til ordningene.

10.3.1 Hvilke grupper skal få tilgang til ordningene?

I høringsnotatet ble det holdt åpent om strukturkvoteordningen skulle tilbys kystfartøy over 21 eller over 15 meter. Her spriker høringsuttalelsene noe, men flere sentrale instanser mener at denne grensen bør settes til 15 meter. Enkelte går inn for at den bør trekkes ned til 10 meter.

Fiskeridepartementet mener at strukturkvoteordning er et egnet virkemiddel for å redusere kapasiteten i deler av kystflåten. Ordningen er frivillig, næringsfinansiert og enkel å administrere, og gir fartøyeiere mulighet til å styrke sitt driftsgrunnlag. Departementet er videre opptatt av at alle grupper skal få tilgang til enten strukturkvoteordning eller kondemneringsordning gjennom Strukturfondet, eventuelt begge ordninger i kombinasjon slik det ble gjennomført i 2000 for konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter. I denne gruppen ble det gitt kondemneringstilskudd til fartøy som samtidig ble tatt ut av fiske gjennom gruppens enhetskvoteordning.

Strukturkvoteordning kunne i prinsippet innføres for hele kystflåten. Det er imidlertid slik at jo mer like fartøyene er når det gjelder kvoteutnyttelse og drift, jo mer egnet er strukturkvote som virkemiddel. Større fartøy kan sies å være en mer homogen gruppe enn mindre fartøy, og basert blant annet på erfaring med kvoteutnyttelse av torskekvotene er 15 meter en hensiktsmessig grense.

Departementet mener det er ønskelig med en jevn og tilpasset strukturering i alle de fire lengdegruppene. Det vil sikre en kystflåte av større og mindre fartøy også i fremtiden. Samtidig vil det legge til rette for fortsatt geografisk spredning av de ulike fartøygruppene.

Siden inntektene til Strukturfondet vil være begrensede, og det blir forholdsvis dyrere for fondet å finansiere strukturering i størrelsesgruppen 15 til 21 meter enn i de lavere størrelsesgruppene, mener Fiskeridepartementet at det er mest fornuftig at Strukturfondets midler blir konsentrert om fartøy under 15 meter. Strukturering gjennom kondemnering gir i tillegg en mer kontrollert reduksjon av antall fartøy enn en strukturkvoteordning. Dette fordi antall kondemnerte fartøy vil avhenge av størrelsen på strukturfondet, mens strukturering gjennom strukturkvoteordning vil være markedsbestemt. Fiskeridepartementet mener derfor at struktureringen i fartøygruppen under 15 meter bør skje gjennom kondemnering over Strukturfondet jf drøfting i kapittel 10.4.2, mens strukturering i fartøygruppene 15 til 21 og 21 til 28 meter bør skje gjennom strukturkvoteordningen.

10.3.2 Strukturkvotesammenslåing på tvers av lengdegrupper innenfor en kommune

Fiskeridepartementet foreslo i høringsnotatet at det innenfor en kommune skulle være tillatt å benytte seg av strukturkvotesammenslåing på tvers av lengdegruppene. Ingen av de høringsinstansene som har kommentert dette har støttet forslaget. De går inn for at det skal være vanntette skott mellom lengdegruppene.

Et vanntett skott innebærer at fartøyeiere med ett fartøy i hver reguleringsgruppe, er forhindret fra å benytte strukturkvoteordningen til å ta ut ett av disse fartøyene. Begrunnelsen for forslaget i høringsnotatet var at i enkelte kommuner, med få fartøy i de ulike lengdegrupper, ville det være bedre om fartøy i ulike grupper gis mulighet til å strukturere seg innad i kommunen, enn at fartøyet alternativt ble strukturert bort fra kommunen.

Motargumentet er likevel at det overhodet ikke bør tillates at et fartøy blir tatt ut av fiske til fordel for fartøy tilhørende en annen lengdegruppe. Begrunnelsen er hensynet til den relative stabilitet i fordeling av kvoter mellom lengdegruppene. Selv om det i utgangspunktet kanskje ikke ville ha særlig stor kvantumsmessig effekt totalt sett å tillate dette innenfor en kommune, så kan en slik regel gi en åpning for uønskede tilpasninger til regelverket, noe som vil øke denne effekten.

Det er mulig å flytte et fartøy fra en kommune til en annen, dersom fartøyeieren reelt flytter. Hvis det åpnes for strukturering på tvers av lengdegrensen innen kommunen og eieren av det ene eller det andre fartøyet flytter til den andre kommunen, er det derfor også mulig å «hente» kvotegrunnlag fra et mindre fartøy i en annen kommune. Regelverket inneholder i dag ingen begrensninger i slik flytting mellom kommuner. En åpning mellom lengdegrensene innad i en kommune, vil altså kunne medvirke til en lekkasje mellom gruppene utover det tilsiktede. Denne lekkasjen vil vanskelig kunne stoppes på andre måter, idet departementet legger til grunn at det ikke er ønskelig å innføre et forbud mot å beholde fartøy og deltakeradgang dersom fartøyeieren flytter.

Ut fra hensynet til et enkelt og klart regelverk, samt høringsinstansenes syn, mener departementet at det heller ikke innad i en kommune bør tillates strukturkvotesammenslåing mellom fartøy i ulike lengdegrupper.

10.3.3 Permanent kvotefordel med avkorting, eller tidsbegrenset kvotefordel

Fiskeridepartementet foreslo i høringsnotatet to alternative muligheter for strukturkvotetildelingen: En permanent forhøyet kvotetildeling med avkorting, eller en tidsbegrenset kvotefordel. Alle de høringsinstanser som har kommentert dette går inn for at kvotefordelen skal gis permanent mot en avkorting. Flere sentrale høringsinstanser foreslår 20 % avkorting.

Ved en uavkortet, men tidsbegrenset kvotefordel, oppnås fordelene for reguleringsgruppen som helhet først etter utløpet av tidsperioden. Til gjengjeld kommer hele det aktuelle kvantumet til fordeling på samtlige fartøy i reguleringsgruppen på dette senere tidspunktet. Ved en permanent, men avkortet kvotefordel, kommer et mindre kvantum til fordeling på samtlige, men til gjengjeld kommer dette kvantumet samtlige til gode umiddelbart. Begge ordningene ivaretar både hensynet til at strukturkvoteordningen må inneholde et økonomisk insentiv for å virke, og solidaritetshensynet innad i gruppen.

En hovedforskjell mellom havfiskeflåten og kystflåten er at det i kystflåten er overregulering i flere av de adgangsregulerte fiskeriene. Innføring av en strukturkvoteordning vil medføre at overreguleringen reduseres eller fjernes helt, fordi vi må gå ut fra at den gjennomsnittlige kvoteutnyttingen øker. En redusert overregulering vil føre til at fartøy som ikke går inn på strukturtiltak, blir negativt berørt som følge av strukturordningene.

Spørsmålet om fordeler og ulemper knyttet til reduksjon av overreguleringen er et komplisert spørsmål.

Høy overregulering er ikke utelukkende positivt, verken fra et samfunnsmessig synspunkt eller for de fartøyene som utnytter overreguleringen. Med god tilgjengelighet og godt vær viser erfaringene at høy overreguleringsgrad kan gi kappfiske og derpå følgende stopp i fisket. Kappfiske fører ofte til dårlig råstoffkvalitet og dermed lavere priser enn en ellers kunne oppnådd. Med andre ord, selv om en får brakt på land et høyt kvantum, er det ikke dermed gitt at dette gir det beste økonomiske resultatet, for den enkelte og i hvert fall ikke for gruppen som helhet. Stopp i fiske fører også til lange perioder med landligge. En slik situasjon er langt fra optimal, verken sett fra den enkelte fiskers, fiskeindustriens eller samfunnets side.

Dette er en av grunnene til at overreguleringsgraden har gått jevnt nedover de siste årene, også innenfor kystflåten. Delingen av kystflåten i ulike lengdegrupper har allerede lagt til rette for en redusert overregulering i de gruppene som har størst utbytte av fartøykvoter, med tanke på variasjon i driftsmuligheter og sikkerhet for at hele gruppekvoten for vedkommende reguleringsgruppe faktisk blir fisket. Samtidig har samlekvoteordningen virket i samme retning for fartøyene under 15 meter.

Uavhengig av strukturkvoteordningen, er det således gode grunner for å redusere overreguleringen også for de større kystfartøyene. Innføring av en strukturkvoteordning vil påskynde denne utviklingen. Ut fra målet om at strukturkvoteordningen ikke skal medføre negative konsekvenser for de som ikke nytter ordningene, bør en derfor velge alternativet med en permanent, men avkortet kvotefordel for de som går inn på ordningen. Avkortingen vil tilfalle samtlige deltakende fartøy i vedkommende reguleringsgruppe umiddelbart, og kan betraktes som en direkte kompensasjon for ulempene knyttet til en raskere reduksjon av overreguleringen enn en ellers ville fått.

Størrelsen på en slik avkorting vil likevel måtte avveies mot at det faktisk er ønskelig at strukturkvoteordningen nyttes til å redusere antall fartøy. Størrelsen på avkortingen blir direkte avgjørende for i hvilken grad strukturkvoteordningen gir tilstrekkelig tilbake til den som vurderer å ta et fartøy ut av fiske.

Det er vanskelig beregne hvor stor betydning avkortingen vil få for villigheten til å bruke strukturkvoteordningen. Generelt er det slik at jo mindre avkorting, jo gunstigere er det å benytte seg av ordningen, rent kvotemessig.

Blir avkortingen for høy, blir det mer lønnsomt å drive fartøyet videre eller selge det for fortsatt drift. Ettersom det er ønskelig å redusere antall fartøy i de gruppene vi her snakker om, må vi ta dette i betraktning når vi vurderer hvor høyt avkortingen kan settes.

Samtidig må vi så langt som mulig ta hensyn til at de som ikke går inn på ordningen, ikke skal påføres større ulempe enn nødvendig gjennom redusert overregulering.

Det er således en rekke faktorer som spiller inn, og som i realiteten gjør det vanskelig å foreta en nøyaktig beregning av en «riktig» avkortingssats. Avkortingen må derfor fastsettes ut fra skjønnsmessige vurderinger.

Departementet foreslo i høringsnotatet at satsen som hovedregel burde settes til 30 %, men reduseres til 10 % dersom fartøyet ble kondemnert. Dette er ikke i særlig grad kommentert i høringsuttalelsene, men noen høringsinstanser har gått inn for å begrense seg til en avkortingssats, på 20 %.

Departementet ser det slik at dersom en velger én sats på 20 %, så må forutsetningen være at det alltid kreves at fartøyet blir destruert. Dersom det aktuelle fartøyet, ut fra alder og tilstand likevel ikke bør kondemneres, kan vedkommende eier skifte dette ut først.

På bakgrunn av høringsuttalelsene, og ut fra hensynet til at regelverket bør være så enkelt som mulig, er departementet derfor innstilt på å velge løsningen med én sats og krav om kondemnering av det uttatte fartøyet.

Departementet har vurdert nærmere effekten av avkortingssatser på henholdsvis 10 %, 20 % og 30 % med hensyn til kvoteøkning både for de som aktivt nytter strukturkvoteordningen og for øvrige fartøy i vedkommende lengdegruppe, jf. nærmere om dette nedenfor i kap. 11.2.2. Det må her skje en avveining mellom den gevinsten som oppnås i forhold til kvoteøkning ved forskjellige avkortingssatser, og den gevinsten som oppnås ved at flere fartøy tas ut av fiske. En høy avkortingssats gir mindre tilbake til den som aktivt benytter ordningen, og vil dermed redusere ønsket om å bruke ordningen. Det innebærer at en høy avkortingssats ikke nødvendigvis gir størst kvoteøkning til de som uansett ikke aktivt vil benytte ordningen.

Etter en helhetsvurdering har departementet derfor funnet å kunne slutte seg til forslaget om en avkortingssats på 20 %.

10.3.4 Geografiske begrensninger

Etter dagens regler for adgang til å delta i gruppe I i fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62°N for konvensjonelle fartøy under 28 meter, er det – med visse distriktspolitisk begrunnede unntak – slik at kjøper og selger må ha vært ført i fiskermanntallet i samme fylke i 12 måneder før kjøpet, for at en kjøper av et fartøy skal kunne få retildelt selgers adgang til å delta i gruppe I. Det ble foreslått i høringsnotatet at den samme begrensningen skulle gjelde i strukturkvoteordningen.

Alle høringsinstanser (unntatt Sogn og Fjordane fylkeskommune) som har uttalt seg om dette, har gått inn for forslaget. Noen høringsinstanser er videre opptatt av at det bør vurderes å utvide denne begrensningen til også å omfatte pelagiske fiskerier som sild og makrell.

Departementets vurdering er at fylkesbindingen i gruppe I har gitt et positivt bidrag til å opprettholde en variert kystflåte. Denne flåten danner nå grunnlag for bosetning og virksomhet i lokalsamfunn flere steder langs kysten enn hva som ville vært situasjonen dersom fartøy med deltageradgang i gruppe I fritt kunne omsettes mellom fylkene. Departementet mener derfor at dagens fylkesbindinger, med eksisterende unntak, skal gjelde for strukturkvoteordningen.

Det bør imidlertid ikke innføres fylkesbindinger i andre adgangsgrupper enn gruppe I, idet de distriktsmessige hensyn må balanseres mot ønsket om en mest mulig effektiv strukturordning. Det er først og fremst i de nordlige fylkene disse distriktsmessige hensyn er avgjørende, og de ivaretas gjennom bindingen av kvotene av torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskap.

10.3.5 Kvotetak

Fiskeridepartementet foreslo i høringsnotatet at det skulle innføres en begrensning i hvor stor kvote som kan tilføres et fartøy gjennom strukturkvoteordningen, tilsvarende tre ganger den kvoten som i utgangspunktet tildeles for fiske med fartøyet. Enhetskvoteordningen for konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter har samme regel.

Blant de som har uttalt seg om dette spriker vurderingene fra at det ikke bør settes kvotetak, til at det bør settes strengere kvotetak enn departementets forslag.

Blant de største kystfartøyene under 28 meter er det et ikke ubetydelig antall fartøy som har flere deltageradganger, og for disse vil kvotetaket ha en annen effekt enn dersom en kun har én deltakeradgang. Det kan dermed være grunner for et differensiert kvotetak. På den annen side burde det kanskje være opp til fisker selv å vurdere hvor mye kvote det er hensiktsmessig og økonomisk forsvarlig å samle på ett fartøy.

Departementet anser det lite hensiktsmessig med en ordning hvor kvotetaket i samme fiskeri skal være ulikt fra fartøy til fartøy. En slik ordning blir administrativt komplisert, og vil kunne by på ufortsette praktiske vanskeligheter over tid. På denne bakgrunn, og på bakgrunn av høringsuttalelsene, legger departementet derfor til grunn at det bør være opp til fiskeren selv å vurdere den mest hensiktsmessige tilpasning av fangstkapasitet og disponibel kvote. Det bør således ikke settes noe tak for hvor mye kvote som kan samles på ett fartøy gjennom strukturkvoteordningen.

10.3.6 Økt gjeldsgrad som konsekvens av strukturkvoteordning

Innenfor et adgangsbegrenset reguleringsregime vil muligheten for å kunne delta i et fiske være et begrenset gode. Dette godet vil bli tillagt en økonomisk verdi i forbindelse med at et fartøy selges.

Om kjøper kan overta fartøyet er et spørsmål om vedkommende tilfredsstiller de krav som følger av deltagerloven, som regulerer eierskap til fiskefartøy. Hvorvidt fartøyet får adgang til å delta i vedkommende fiskeri etter overdragelsen til den nye eieren, er tilsvarende et spørsmål om de krav som stilles i den aktuelle adgangsforskriften, er oppfylt. Disse kravene kan gå på kjøpers person, kjøpers bosted og tidligere drift av det aktuelle fartøyet.

Deltagerloven § 4 slår fast et fartøy ikke kan nyttes til ervervsmessig fiske uten at det er gitt en såkalt ervervstillatelse fra myndighetene. Denne tillatelsen gis en bestemt eier for ett bestemt fartøy. Ervervstillatelsen er imidlertid ikke alene tilstrekkelig til at et fartøy kan nyttes til et hvilket som helst fiske, idet de langt fleste økonomisk viktige fiskerier nå er omfattet enten av et krav om konsesjon eller er adgangsbegrenset.

I de konsesjonsbelagte fiskeriene knyttes også konsesjonen til en bestemt eier for ett bestemt fartøy. Konsesjonen tildeles ved enkeltvedtak og gjelder så lenge vedkommende er eier av det aktuelle fartøyet, eller inntil den blir trukket tilbake av myndighetene. Dersom vedkommende vil skifte fartøy, kan det tildeles ny konsesjon for det nye fartøyet. Tilsvarende kan det tildeles ny konsesjon til en ny eier, dersom fartøyet selges for fortsatt drift.

Adgangsbegrensningene fungerer derimot noe annerledes. Med hjemmel i deltakerloven § 21 blir det fastsatt generelle vilkår for å delta i et bestemt fiskeri. Den som oppfyller disse generelle vilkårene vil kunne delta i disse fiskeriene, uten at det nødvendigvis gis en individuell tillatelse til den enkelte fartøyeier for det enkelte fartøyet. Dersom eieren vil skifte fartøy, eller fartøyet selges, blir det likevel fattet enkeltvedtak hvor det fremgår om eieren kan delta i det aktuelle fiskeriet med det bestemte fartøyet. I og med at vilkårene for å delta blir fastsatt med virkning for ett år av gangen, vil spørsmålet om adgang til å delta neste år likevel være avhengig av vilkårene som da blir fastsatt.

Både for konsesjonen og for deltakeradgangen gjelder videre at det er de årlige forskrifter om regulering av hvert enkelt fiskeslag som gir de nærmere bestemmelser om hvor mye, når osv. man kan fiske av dette fiskeslaget.

Det er altså viktige formelle forskjeller mellom konsesjonsordningene og adgangsbegrensningene, mellom en konsesjon og en deltakeradgang. Bare dersom vilkårene blir videreført år for år, gir deltakeradgangen den samme langvarige driftsmulighet som konsesjonen. Den praktiske effekten av konsesjonsordningene og de årlige begrensninger i adgangen til å delta i bestemte fiskerier er imidlertid langt på vei den samme, idet begge typer ordninger begrenser antall fartøy som kan delta i det aktuelle fisket.

En konsesjon eller en adgang til å delta i et fiske er således ikke gjenstand for direkte omsetning. Det er fartøyet som driftsmiddel i fisket som kan omsettes, og som har en omsetningsverdi. Videre er det selger av fiskefartøyet som velger om han vil søke å beholde konsesjonen eller deltakeradgangen på et erstatningsfartøy, eller om denne, etter myndighetenes prøving av om vilkårene er oppfylt, kan tildeles kjøper. Kjøper vil imidlertid selvsagt verdsette fartøyet ulikt i de to situasjonene. Dersom en gjennom kjøpet kommer i posisjon til å få tildelt en deltakeradgang, vil fartøyet åpenbart ha en høyere verdi enn i de tilfeller hvor dette ikke oppnås. Et fiskefartøy uten konsesjon eller årlig deltageradgang vil likevel ha en viss verdi i markedet, avhengig av om det kan nyttes til andre formål enn fiske, eller kjøper har et annet fiskefartøy som han ønsker å skifte ut.

Et fartøy med deltageradgang vil således ha en verdi utover verdien på selve fartøyet, dersom kjøper kommer i posisjon til å få tildelt tilsvarende deltakeradgang. Prisen på fartøyet vil være avhengig av hvilke deltageradganger kjøper får tildelt, og hvordan kjøper eller markedet vil prise disse.

Det er flere faktorer som påvirker denne prisen, og betalingsvilligheten vil være et resultat av den enkeltes vurdering av hvilken avkastning investeringen vil gi, og avkastningskravet et resultat av forventet risiko. Betalingsvilligheten vil også avhenge av hvilken salgsverdi en tror investeringen gir. Dersom det er mange selgere og kjøpere vil det danne seg en markedspris.

Myndighetene påvirker denne markedsprisen ved de rammebetingelser som blir lagt. Jo færre betingelser som legges, jo høyere vil markedsprisen bli. Jo lavere politisk risiko kjøperen opplever at det er knyttet til fremtidige rammebetingelser, jo høyere er betalingsvilligheten.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Kjell Ove Storvik

Strukturkvoteordningen vil innebære en alternativ anvendelse for et fartøy med deltakeradgang. I dag er kjøpers interesse knyttet til fortsatt drift av fartøyet i vedkommende fiskeri eller fiskerier. Dersom det innføres en strukturkvoteordning, vil det åpne seg ytterligere anvendelse av deltakeradgangen ved at kvoten kan legges til et fartøy en allerede eier. Så lenge det er fartøyeiere med ledig fangstkapasitet på sitt fartøy, må det antas at disse vil kunne fiske kvoten for et fartøy som er for salg mer kostnadseffektivt enn den som vurderer å kjøpe fartøyet for fortsatt drift. Dette kan virke prisdrivende for prisen som settes på selve deltakeradgangen.

Erfaringene fra andre fartøygrupper bekrefter langt på vei denne teorien. Prisen på fartøy for fortsatt drift har steget, idet gruppen av fartøyeiere med interesse for å kjøpe fartøyet med sikte på strukturering har kommet i tillegg til gruppen av fiskere som er interessert i å kjøpe fartøyet med sikte på fortsatt drift.

For strukturkvoteordningen vil prinsippet om avkorting av kvoten redusere verdien på fartøyet, for den som er potensiell kjøper i den hensikt å nytte strukturkvoteordningen. Videre vil fylkesbindingen ved salg, og at kjøp og salg bare kan foretas innenfor fartøyets lengdegruppe, virke i samme retning idet dette reduserer kretsen av potensielle kjøpere. Jo større overreguleringen er innenfor gjeldende fiskeri, jo mindre sannsynlig er det at en når taket på kvoten før fisket blir stoppet, noe som også vil redusere verdien av en strukturkvote.

De tre nevnte begrensningene – avkorting av kvoter, fylkesbindinger og binding til lengdegruppe – har en selvstendig begrunnelse i forhold til å oppnå andre mål. For det første kvoteutjevning mellom de som nytter strukturkvoteordningen og øvrige fartøy, for det andre distriktspolitiske hensyn og for det tredje målet om å opprettholde en størrelsesmessig differensiert kystflåte. I tillegg vil de samme begrensningene altså bidra til å forhindre at strukturkvoteordningen medfører en for stor økning i prisene på fartøy for fortsatt drift, å forhindre at gjeldsgraden øker for mye hos de som nytter strukturkvoteordningen og å forhindre at terskelen for å etablere seg med eget fartøy blir høyere.

10.3.7 Ressursrente

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs og er en verdifull del av naturgrunnlaget som det norske samfunn bygger på. Med en fangstevne i flåten som overstiger ressursgrunnlaget krever dette regulering av fisket, og fisk er dermed å betrakte som en knapp naturressurs. Dersom en fornybar, knapp ressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for ressursrente (grunnrente). Det vil si avkastning av arbeid og kapital utover avkastningen en vil ha i næringer som ikke er basert på slike ressurser. Andre næringer med grunnrente omfatter bl.a. petroleumsutvinning, vannkraftproduksjon og skogbruk. For petroleumsvirksomheten og kraftsektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet. Størrelsen på grunnrenten avhenger bl.a. av reguleringene i sektoren. Det kan være motsetninger mellom hensynet til å maksimere grunnrenten og andre hensyn, for eksempel distriktspolitiske, som ligger til grunn for fiskeripolitikken.

Den 18. juni 1998 la Fiskeridepartementet frem Stortingsmelding nr. 51 (1997–98) «Perspektiver på utviklingen av norsk fiskerinæring». Her ble spørsmålet om ressursrente tatt opp, og det heter:

«Norsk fiskerinæring er i dag tilnærmet subsidiefri og står for en betydelig verdiskaping i det norske samfunnet. Kostnadene ved fiskeriforvaltningen er omfattende og dekkes over statsbudsjettet. Adgangen til å delta i fiske og fangstkvoter tildeles imidlertid vederlagsfritt fra samfunnet, slik at ressursrenten i sin helhet tilfaller næringsutøverne. Slik reguleringssystemet har vært frem til i dag, legges det opp til at ressursrenten går inn i næringen og i samfunnene langs kysten. En slik anvendelse kan sees som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene.»

Næringskomiteen ga sin tilslutning til denne plasseringen av ressursrenten, og uttalte videre i sin innstilling i forbindelse med vedtagelsen av deltagerloven i Innst. O. nr. 38 (1998–99):

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.»

Det er stor enighet om at fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap. Slik sett vil det være naturlig at deler av den ressursrenten som genereres i fiskeriene, tilbakeføres samfunnet til dekning av allmenne samfunnsoppgaver i tråd med komiteens påpekning av at ingen vederlagsfritt kan gis rett til å høste ressursene.

Innføring av strukturkvoter kan bidra til at det realiseres høyere overskudd i deler av fiskeflåten i årene framover, og aktualiserer dermed spørsmålet om en særskilt skattlegging av ressursrenten. Dette kan også påvirke markedsprisen på et fiskefartøy, som avhenger av de ressursene som kjøperen eventuelt får tilgang til sammen med fartøyet, jf. diskusjonen i avsnitt 10.3.6, og av hvordan overskuddet i fiskeriene skattlegges. Dette er noe en kjøper må ta i betraktning i sine lønnsomhetsvurderinger, og vil påvirke verdifastsettingen av et fartøy med deltageradgang. I den grad skattlegging av ressursrenten fører til lavere fartøypriser, vil det også bidra til å hindre at nye eiere påtar seg en uforholdsmessig høy gjeldsbyrde. Samtidig oppnår vi at deler av et ressursbasert, ekstra overskudd tilfaller samfunnet, framfor personer som selger seg ut av fiskerinæringen.

Flere land har allerede innført eller besluttet å innføre skattlegging av grunnrente i fiskeriene. Island innfører dette fra 1. september 2004. New Zealand innførte «cost recovery» allerede i 1990. Andre fiskerinasjoner som Namibia og Sør-Afrika skattlegger også grunnrenten. Dette er imidlertid land med svært forskjellige mål for fiskeriforvaltningen, og med en annen flåte- og samfunnsstruktur. I Norge har vi lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur og en rimelig stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensinger og føringer i reguleringene. Dette bidrar til å redusere overskuddene, slik at ressursrenten i mindre grad realiseres i enkelte fartøygrupper.

For å ha et best mulig beslutningsgrunnlag i vurderingen av innføring og eventuelt utformingen av en grunnrenteskatt i fiskeriene, har Fiskeridepartementet initiert en utredning av dette spørsmålet. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering og eventuelt forslag på et senere tidspunkt.

10.3.8 Konklusjon

Strukturkvoteordningen bør innføres for fartøygruppene 15 til 21 meter og 21 til 28 meter, men med noen justeringer i forhold til høringsforslaget. Dette er nærmere begrunnet nedenfor i kap. 10.5.

10.4 Drøfting av forslag til Strukturfond i lys av høringsuttalelser

Det er bred tilslutning til forslaget om et femårig Strukturfond for kondemnering av fiskefartøy som et virkemiddel for å redusere kapasiteten i flåten.

Enkelte høringsinstanser avviser likevel forslaget. Begrunnelsene for dette er av ulik karakter. Noen instanser mener at det heller bør innføres strukturkvoteordning for hele kystflåten i stedet for et Strukturfond, mens andre ikke ser behov for strukturering i den minste flåten.

Når det gjelder merknader til selve utforming av ordningen, står omfanget av avgiftsplikten sentralt.

10.4.1 Omfanget av avgiftsplikten

I Fiskeridepartementets høringsnotat foreslås det at avgiftsplikten skal omfatte alle flåtegrupper. Av de høringsinstansene som har uttalt seg om realiteten i saken, mener noen at det ikke vil være rimelig å kreve avgift fra fartøy som ikke deltar i adgangsbegrensede fiskerier. Det vises til at disse fartøyene verken vil ha tilgang til tilskudd fra Strukturfondet eller tilbud om andre strukturvirkemidler, og at denne gruppen gjennomgående består av små fartøy som har en svak økonomi. Det fremholdes at en slik løsning vil by på små praktiske utfordringer. Dette blir imidlertid imøtegått av salgslagene, som mener det vil innebære store kostnader å skulle legge til rette for et slikt system.

Det er også grunn til å ta i betraktning at Strukturfondet, gjennom å bidra til kapasitetsreduksjon, vil være et viktig element i arbeidet for å skape ro rundt ressursfordelingen mellom ulike fartøygrupper. Dette er i sin tur nødvendig som grunnlag for de beslutninger det enkelte rederi skal ta om investeringer, og om fremtidig drift. Det blir derfor for snevert å se det slik at bare de gruppene som er aktuelle for tildeling av kondemneringsstøtte skal bidra til finansieringen av fondet. Når hver enkelt fartøygruppe blir bedre tilpasset tilgjengelige andeler av ressursgrunnlaget, kommer det en samlet fiskeflåte til gode, inkludert fartøy som deltar i åpne reguleringsgrupper. Også slike åpne reguleringsgrupper blir tilført en viss andel av totalkvotene, og har dermed en direkte interesse knyttet til stabilitet i ressursfordelingen.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Trym Ivar Bergsmo

Det er også grunn til å rette fokus mot effekten av et avgiftsfritak for disse gruppene. Innenfor Råfisklagets område er det eksempelvis i overkant av 3.000 fartøy som fisker i gruppe II. De fleste har heller ikke adgang til å delta i andre adgangsbegrensede reguleringsgrupper. Disse fartøyene omsatte i 2002 for rundt 230 mill. kroner En strukturavgift på 0,7 % vil utgjøre rundt 1,6 mill. kroner per år i Råfisklagets område. Et system i alle salgslagene som skal håndtere avgiftsfritak for fartøy som ikke deltar i adgangsbegrensede fiskerier, vil være kostbart i forhold til det beløpet som vil bli unntatt fra avgiftsinnkreving. Det må her også tas i betraktning at kostnader for salgslagene ved innkreving av avgiften skal dekkes av fondets midler. Ved økte kostnader, vil således fondets størrelse bli tilsvarende redusert.

Fiskeridepartementet mener på dette grunnlaget at en flat avgift for alle fartøy vil være det mest hensiktsmessige. Denne løsningen ivaretar hensynet til et enkelt, praktiserbart regelverk. En flat avgift for alle fartøy vil ikke kreve nye innkrevingsrutiner eller store kostnader i forbindelse med innkreving av avgift for salgslagene.

10.4.2 Målgrupper for tildeling av kondemneringsstøtte fra Strukturfondet

I det foreliggende forslag til forskrift for tildeling av kondemneringsmidler, heter det at kondemneringsstøtte i hovedsak skal gis til fartøy under 21/15 meter (fartøy under den grense som får tilgang til strukturkvoteordning). Men det åpnes for at også større fartøy kan få tilgang til kondemneringsmidler fra Strukturfondet.

Flere høringsinstanser har uttalt at midler fra Strukturfondet kun må benyttes til kondemnering av fartøy under 15 meter. Andre finner imidlertid at kondemneringsmidlene i hovedsak bør rettes mot havfiskefartøy og trålere, og at de kondemneringsmidlene som rettes mot kystflåten skal benyttes til å kondemnere umoderne fartøy som har problemer med å tilfredsstille dagens krav til arbeidsmiljø og kvalitetsbehandling av fisken.

Forslaget om en strukturavgift og et Strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten, må sees i sammenheng med andre strukturvirkemidler. Den mest effektive utnyttelsen av fondets midler oppnås når midlene konsentreres om grupper som ikke har tilgang til andre strukturvirkemidler. Det må også tas i betraktning at større fartøy vil bli forholdsvis dyre, og dermed ta en større del av fondets midler. I samsvar med konklusjonen i kap. 10.3.1 om at fartøy ned til 15 meter bør være omfattet av strukturkvoteordningen, bør derfor kondemneringstilskudd fra Strukturfondet kunne gis til fartøy opp til 15 meter.

10.4.3 Avgiftssats og statlig medfinansiering av fondet

En rekke høringsinstanser påpeker at en statlig medfinansiering av fondet på minst samme nivå som det fiskerne selv bringer frem, er en forutsetning for oppslutningen om Strukturfondet. Ulike instanser fremmer konkrete forslag til avgiftssats. Disse varierer fra 0,3 til 0,5 %.

Regjeringen har tidligere orientert Stortinget i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 12 (2002–2003) om at forslag til avgiftssats vil bli lagt frem for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003.

10.4.4 Organisering av avgiftsinnkreving og tildeling av støtte

Fiskeridepartementet har i høringsnotatet foreslått at salgslagene skal stå for innkreving av avgiften. Det er ikke fremkommet motforestillinger mot dette.

Administrasjonen av Strukturfondet er foreslått lagt til SND. Noen høringsinstanser har uttrykt skepsis overfor dette forslaget, og ønsker ikke at SND skal få for vide fullmakter til å administrere fondet.

Fiskeridepartementet er imidlertid opptatt av at SND har bred kompetanse på dette området, og vil kunne administrere fondet på en effektiv måte. Det må i denne sammenheng påpekes at SND siden 1998 har administrert alle statsbudsjettfinansierte kondemneringsordninger.

Retningslinjene for bruk av fondets midler vil bli fastsatt av Fiskeridepartementet i samråd med næringen.

10.4.5 Vilkår om aktivitet og deltageradgang

Forslaget i høringsnotatet var at det bare skulle kunne gis kondemneringsstøtte til fartøy med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier. Det ble også foreslått vilkår om en viss aktivitet for å kunne motta kondemneringsstøtte.

Det er ikke fremkommet motforestillinger mot at kondemneringsordningen kun skal omfatte fartøy som deltar i adgangsbegrensede fiskerier. Flere har imidlertid motsatt seg kravet til aktivitet. Et vilkår om et visst aktivitetsnivå kan stimulere til aktivisering av kapasitet med sikte på å oppfylle kravet. Det kan også være administrativt hensiktsmessig å unngå å sette et fast krav til aktivitet.

10.4.6 Disponering av frigjorte kvoter

Dersom et fartøy blir kondemnert gjennom Strukturfondet, vil et hovedvilkår være at deltakeradganger som var knyttet til fartøyet, faller bort. Så lenge fartøyenes fordeling på ulike reguleringsgrupper er styrt av fartøyets lengde, og hver reguleringsgruppe blir tildelt en bestemt andel av totalkvotene, innebærer dette at frigjorte kvoter vil tilfalle samme reguleringsgruppe som det kondemnerte fartøyet har tilhørt.

Ved tidligere kondemneringsordninger har det ikke vært etablert et eget system for disponering av frigjorte kvoter, og inntil Finnmarkmodellen ble innført i enkelte fiskerier med en firedeling av kystflåten under 28 meter, så tilfalt frigjorte kvoter hele kystgruppen. Innføringen av Finnmarksmodellen innebærer en mer finmasket fordeling av frigjorte kvoter, og kondemnering av et antall fartøy i størrelsesgruppen vil derfor få større betydning rent kvotemessig for de gjenværende fartøyene i vedkommende gruppe.

En ordning der frigjorte kvoter tilfaller samme reguleringsgruppe som det uttatte fartøyet tilhører, vil komme alle gjenværende fartøy i gruppen til gode. Dersom fartøy i enkelte regioner i større grad enn andre regioner benytter seg av struktureringsordninger, vil det imidlertid på sikt kunne oppstå en regional omfordeling av kvoteandeler.

På denne bakgrunn har noen instanser i sine innspill til strukturkvoteordningen og kondemneringsordningen foreslått en egen form for retildeling av frigjorte/ledige kvoter (kvotefaktorer). I prinsippet går disse forslagene ut på at frigjorte kvoter skal retildeles fortrinnsvis innen kommunen. Dersom det ikke er mulig må retildeling skje innen regionen eller fylket. For å ivareta en ordning med lokal retildeling innen de adgangsbegrensede fiskeriene foreslås det etablert kvotebanker/kvotefond som skal forvaltes på fylkesnivå. Alle fartøy- og kvotetransaksjoner skal godkjennes av kvotefondet. Hvert fylke har et eget kvotefond, idet hensikten med et slikt fond vil være at kvoterettigheter som fylkets fiskeflåte har disponert, skal disponeres av fartøy i vedkommende fylke også i fremtiden.

Det kan argumenteres for en slik ordning dersom perspektivet er at hver region eller hvert fylke har en slags disposisjonsrett til en viss andel av gruppekvotene. En kan da si at tilfeldige fartøyeieres disposisjoner ikke bør medføre et redusert kvantum til disposisjon i vedkommende region eller fylke. Ser en på fartøy under 15 meter, så vil det i stor grad dreie seg om fartøy som fisker og leverer lokalt. Dersom fartøyeiere i en region eller et fylke gjennomgående benytter kondemneringsordningen i større grad enn andre steder, vil det innebære en reduksjon i det kvantum fisk som leveres til lokale kjøpere. Det samme gjelder i prinsippet også for den avkortede delen av kvoten ved bruk av strukturkvoteordningen.

Dagens fordeling av fartøy i gruppe I, og dermed av kvoteandeler på fylkesnivå, er resultatet av den opprinnelige fordelingen av fartøy i 1990, noe justert for senere flytting av fartøy over fylkesgrensene ved at fartøyeiere har flyttet. Mellom regionene innen et fylke er imidlertid dagens fordeling mer tilfeldig, idet det ikke er begrensninger knyttet til overføring av deltakeradganger ved salg av fartøy innen fylket. Dette er i seg selv et argument mot å «fryse» situasjonen på regionnivå, slik den tilfeldigvis fremstår akkurat nå.

Departementet ser det heller ikke som aktuelt å begrense overføring av deltakeradganger på regionnivå, i tillegg til fylkesbegrensningen. Systemet bør ha et visst element av dynamikk, idet fremtidig utvikling er avhengig av et handlingsrom for de dyktige yrkesutøverne. Ytterligere geografiske begrensninger vil motvirke denne dynamikken. Det er da heller ikke aktuelt å opprette noen former for kvotebanker med utgangspunkt i kvoteandelene til kondemnerte fartøy, innenfor kommunen eller regioner i fylkene.

Departementet mener heller ikke det er aktuelt å nytte frigjorte kvoteandeler til nyrekruttering inn i adgangsbegrensede grupper. Hele fiskeflåten skal bidra til finansieringen av Strukturfondet knyttet til en felles interesse av en jevn strukturtilpasning i hele fiskeflåten. Det sier seg selv at en da ikke indirekte kan nytte fondets midler til nyrekruttering.

Da gjenstår spørsmålet om hvorvidt frigjorte kvoter bør retildeles fartøy i samme reguleringsgruppe og som er hjemmehørende i samme fylke som det uttatte fartøyet.

Departementet er grunnleggende skeptisk til en slik ordning.

For det første vil det føre til kvoteforskjeller mellom fartøy som i dag har samme kvote, og størst kvoteforskjeller i fylker hvor det er færrest fartøy. På det tidspunkt høringsnotatet ble sendt ut, i august 2002, var det for eksempel to fartøy i gruppe I i størrelsesgruppen 10 til 15 meter i Hordaland. Dersom det ene av disse ble kondemnert, ville det andre fartøyet få tilført hele den frigjorte kvoten. Tilsvarende var det i trøndelagsfylkene på det daværende tidspunkt 30 fartøy i gruppe I i størrelsesgruppen under 10 meter. Kondemnering av 4–5 av disse fartøyene vil gjøre merkbare utslag i kvoten for de gjenværende.

Videre hadde Møre og Romsdal på samme tid seks fartøy i gruppe I i lengdegruppen 15 til 21 meter. Dersom to av disse blir tatt ut gjennom strukturkvoteordningen til fordel for to av de fire gjenværende, vil de siste to gjenværende nyte godt av hele avkortingsandelen. Det betyr i realiteten at to fartøyeiere betaler for hver å få tilført 80 % av kvoten til et annet fartøy, mens to andre fartøyeiere gratis får tilført 10 % av et fartøys kvote.

Slike utslag vil neppe være akseptable, og det vil i det minste være nødvendig å slå sammen en del fylker med forholdsvis få fartøy i hver reguleringsgruppe.

Over tid vil likevel en slik ordning kunne føre til merkbare ulikheter i kvotegrunnlaget mellom fartøy i forskjellige fylker. Dette kan for det første føre til sterkt press for omfordeling på et senere tidspunkt, hvilket da vil forrykke de forutsetninger som er lagt til grunn ved kjøp og salg av fartøy i mellomtiden. Dette er i seg selv uheldig. For det andre vil det føre til større interesse for å kjøpe fartøy i de fylkene hvor kvotene pr fartøy er høyest.

Det er grunn til å minne om at fylkesbindingen er en begrensning på muligheten for å flytte et fartøy over fylkesgrensen, men intet absolutt stengsel for slike flyttinger over tid. For det første kan en alltid kjøpe et fartøy med deltakeradgang inn til Nord-Troms og Finnmark. Reglene er videre ikke til hinder for at fartøyeier selv velger å flytte. En kan også tilpasse seg reglene ved først å flytte til det aktuelle fylket, og etter 12 måneder i fiskermanntallet på det nye hjemstedet kjøpe et fartøy med deltakeradgang. Deretter står en fritt til å flytte videre.

Som påpekt tidligere, legger departementet til grunn at det ikke er ønskelig å innføre regler som kan legge begrensninger på den enkelte fiskers muligheter til å bytte bosted og fortsatt drive fiske. Det innebærer at selv om en innfører en fylkesvis refordeling av frigjorte kvoter, så kan en ikke på lengre sikt garantere at en bestemt andel av gruppekvoten forblir disponert av fartøy i fylket.

Teoretisk kan en tenke seg at kvoteandelen ble justert ned dersom fartøyet ble flyttet ut av fylket. Da oppstår imidlertid også spørsmålet om en skulle justere opp kvoteandelen dersom et fartøy ble flyttet til et fylke hvor kvoten for tilsvarende fartøylengde var høyere. Konsekvensen av dette ville i tilfelle være at fartøy som allerede var registrert i fylket, fikk redusert sin kvote. Slike ordninger ville med andre ord by på administrative, praktiske og prinsipielle utfordringer, som i neste omgang ville føre til et ytterligere komplisert reguleringssystem og større byråkrati.

Etter en helhetsvurdering anser departementet forslaget om regionale kvotebanker for uaktuelt. Et slikt system ville ikke gi det ønskede resultat. Erfaringene fra tidligere kondemneringsordninger viser også en jevn fylkesvis spredning på antall fartøy som er tatt ut gjennom ordningene, jf. kap. 11.4.2.

Kvoteandeler som blir frigjort, enten ved avkorting i strukturkvoteordningen eller ved kondemnering finansiert av Strukturfondet, bør tilfalle hele lengdegruppen og ikke bare fartøyene i gruppen innenfor det enkelte fylket.

10.5 Konklusjon

10.5.1 Strukturordninger for kystflåten

Fiskeridepartementet har, på bakgrunn av de vurderinger og reaksjoner som er fremkommet siden forslag til spesielle kvoteordninger og Strukturfond ble sendt på høring, kommet til at det opprinnelige forslaget bør endres på flere punkter.

Virkemidler kystflåten skal få tilgang til må bidra til å ivareta til dels kryssende hensyn, jf. boks 10.1.

Det er videre en forutsetning at tiltakene er kontrollerbare, og at de er administrativt gjennomførbare.

Som påpekt foran, vil driftsordningene åpne for større utnyttelse av tildelte kvoter, uten at en samtidig får kompensert for dette ved en permanent kapasitetsreduksjon. En bør først konsentrere seg om ordninger som har en slik permanent effekt, og deretter på ny vurdere behovet for driftsordninger ut fra situasjonen som den fremstår når strukturkvoteordningen og Strukturfondet har fått virket en stund.

Det er også et moment at driftsordningene vil være kompliserte å administrere, og by på kontrollmessige utfordringer. Skal driftsordningene kunne fungere etter hensikten, må en kunne tilby ordninger med stor fleksibilitet.

Departementet mener derfor at strukturkvoteordningen og Strukturfondet bør etableres først, og disse ordningene bør virke en tid før det kan være aktuelt å innføre driftsordningene. Det gir tid til å arbeide videre med ordningene og legge til rette for disse, administrativt og kontrollmessig. Som en del av dette videre arbeidet, vil departementet imidlertid sette i gang et forsøk med slike ordninger. Et praktisk forsøk vil gi verdifull erfaring med hvordan driftsordningene virker, i seg selv og i samspill med strukturordningene, og dermed gi et sikrere beslutningsgrunnlag.

Fiskeridepartementet vil starte et slikt forsøk, for fartøy under 28 meter, i Finnmark i 2004. Både Finnmark fylkeskommune og Finnmark fiskarlag ønsker selv å være prøvefylke for driftsordninger. Dersom dette blir vellykket, tas det sikte på å innføre driftsordninger permanent fra 2005.

Når det gjelder strukturkvoteordningen, ser departementet det derimot slik at denne bør innføres som foreslått. Høringsinstansene har i det vesentlige sluttet opp om forslaget.

På bakgrunn av høringsuttalelsene, mener departementet at strukturkvoteordningen bør omfatte begge størrelsesgruppene 15 til 21 meter og 21 til 28 meter, men slik at ordningen bare kan benyttes mellom fartøy i samme lengdegruppe. Det bør ikke gjøres unntak fra dette, heller ikke for fartøy i samme kommune.

Det bør gjelde samme geografiske begrensninger i strukturkvoteordningen som i de til enhver tid gjeldende regler om adgangsbegrensning. Det innebærer nå at strukturkvoteordningen for kvotene av torsk, sei og hyse nord for 62°N bare vil kunne nyttes mellom fartøy i samme fylke, med visse distriktspolitisk begrunnede unntak. Unntakene innebærer særlig at strukturkvoteordningen kan nyttes til fordel for fartøy registrert i Nord-Troms og Finnmark, uansett hjemfylke for det fartøyet som skal tas ut av fiske.

Strukturkvoteordningen bør videre gi en permanent forhøyet kvotetildeling, men med 20 % avkorting av det uttatte fartøyets kvote. Denne avkortingen kommer til umiddelbar refordeling til samtlige fartøy i samme lengdegruppe, uten fylkesbinding ved denne refordelingen.

Som en følge av at det foreslås strukturkvoteordning for fartøy mellom 15 og 21 meter, foreslås det at Strukturfondet reserveres for fartøy under 15 meter. Forslag til avgiftssats og statlig medfinansiering fremmes for Stortinget i revidert nasjonalbudsjett 2003.

De kvoter som frigjøres ved kondemnering av fartøy, kommer til refordeling til samtlige fartøy i vedkommende lengdegruppe, uavhengig av hvilket fylke det kondemnerte fartøyet var hjemmehørende i.

10.5.2 Særlig om Sametingets høringsuttalelse

Det er grunn til en særskilt merknad til uttalelsen fra Sametinget, som går mot de fremlagte forslagene. Sametinget mener blant annet at myndighetene ikke ivaretar samenes interesser i fiskerisektoren i henhold til Norges forpliktelser, sett i lys av at fiske er en del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Det bør understrekes at det ikke blir lempet på de eksisterende distriktsmessige begrensningene i disse forslagene. Videre er det ingen grunn til å anta at noen distrikter systematisk vil komme dårligere ut enn andre, jf. nedenfor i kap. 11 om effekter av strukturkvoteordningen og Strukturfondet. Formålet med ordningene er tvert i mot å styrke næringsliv og sysselsetting i kystområdene. Dette gjelder også for kyst- og fjordstrøk med samisk bosetting.

Sametinget tar i sin høringsuttalelse også opp spørsmålene om rettigheter til fiske og ressursfordeling mellom ulike fartøygrupper. Dette er spørsmål som går ut over rammene for denne meldingen. Spørsmålet om rettigheter til fiske faller derimot innenfor mandatet til det regjeringsoppnevnte Havressurslovutvalget. Sametinget deltar i dette lovutvalget.