Del 2
Norsk oppfølging - Utvikling av en bærekraftig bosettingssektor

4 Utfordringer, avveininger og overordnede prioriteringer

4.1 Habitat-agendaens hovedbudskap: En bærekraftig utvikling av bosettingssektoren

Et overordnet mål for hele HABITAT II-prosessen har vært å sette søkelys på og skape forutsetninger for en bærekraftig utvikling av menneskers bosettinger. Habitat-agendaen identifiserer en lang rekke elementer som er relevante for en slik utvikling der sosiale og økonomiske forhold er viet bred oppmerksomhet og der velferdsfordeling og hensynet til sårbare grupper er hovedelement. Agendaen gir imidlertid få helt presise og absolutte føringer for hvilke konkrete tiltak som må prioriteres og gjennomføres i de enkelte land. Snarere presenterer dokumentet en omfattende meny av mulige tiltak for beslutningstakere på ulike nivå.

En hovedgrunn til dette vil dels være bærekraftbegrepets normative innhold. Det vil si at det ikke på vitenskapelig og objektivt grunnlag presist kan uttrykkes hva en bærekraftig utvikling totalt sett innebærer, dels at det vil variere fra samfunn til samfunn hvilke elementer som må vektlegges for å fremme en bærekraftig utvikling.

Begrepet bærekraftig utvikling har vært under vedvarende debatt, ikke bare i FN-systemet og i politiske sammenheng, men også i vitenskapelige miljøer. Habitat-agendaens forståelse av begrepet innebærer at man må ta hensyn til økonomiske, sosiale, kulturelle, historiske og økologiske forhold og at sammenhengen mellom disse komponentene må vurderes.

Særlig fra u-landshold har det vært et press for å legge større vekt på de økonomiske og sosiale komponentene enn den økologiske. Den åpenbare bakgrunn for denne debatten er den skjeve ressursforbruks- og velferdsfordelingen mellom rike og fattige land. Når ansvaret for å nå målet om en bærekraftig utvikling for verdenssamfunnet skal fordeles, er de store forskjellene mellom nord og sør et relevant tema. Denne diskusjonen kan imidlertid ha bidratt til at forståelsen av hva en bærekraftig utvikling innebærer, har blitt mer uklar enn den Brundtlandkommisjonen i sin tid la til grunn.

En grunnleggende forutsetning for at en utvikling skal kunne karakteriseres som bærekraftig, vil være at naturens tålegrenser ikke brytes. Den økologiske dimensjonen vil danne ytre rammer for utviklingen. I praksis, og ikke minst i forhold til de mange enkeltbeslutninger som til sammen former en utvikling, vil grensen være vanskelig å trekke. Brundtlandkommisjonen la til grunn at dagens uttapping av naturressurser, miljøforurensing og ødeleggelse av økosystemer ikke kan fortsette på lang sikt uten at det vil undergrave forutsetningene for liv og velferd. Det kan i dag vanskelig reises tvil om riktigheten av Brundtlandkommisjonens virkelighetsbeskrivelse.

Habitat-konferansen bekreftet denne virkelighetsbeskrivelsen. Samtidig bekreftet konferansen at den globale sosiale og økonomiske utviklingen heller ikke er i samsvar med en bærekraftig utvikling. En viktig bakgrunn for Habitat-konferansen var i stor grad de betydelige og økende problemer man finner i mange u-land når det gjelder boliger, bosettingsutvikling og levestandard generelt og at forskjellene mellom fattige og rike land fortsatt øker.

I Brundtlandkommisjonens beskrivelse av en bærekraftig utvikling står det å dekke grunnleggende menneskelige behov sentralt. Utviklingen må både i nåtid og framtid sikre at alle får dekket grunnleggende behov samtidig som naturens tåleevne ikke overskrides. Kommisjonen påpeker også at en levestandard som går ut over det minimum som er nødvendig for å dekke grunnbehovene, bare er bærekraftig dersom alle forbruksstandarder er lagt opp med hensyn til hva som er bærekraftig på lang sikt.

Begrepet bærekraftig utvikling omfatter et klart element av fordelingsetikk både i nåtid og i framtid. Graden av behovstilfredsstillelse og fordelingen av goder og ulemper mellom grupper og individer blir en del av begrepet. For at framtidas generasjoner skal kunne dekke sine behov, må dagens mennesker begrense sine inngrep i naturmiljøet og sitt forbruk av ikke-fornybare ressurser. Økt forbruk i de fattige landene må kombineres med redusert forbruk i de rike land. Det samme prinsippet må gjelde mellom ressurssvake befolkningsgrupper og grupper som har et høyt forbruksnivå dersom utviklingen skal bli bærekraftig og innenfor de grensene jordas økologiske bæreevne setter.

Hva som er de grunnleggende behov, hva som er et minimumsnivå og hvor grensene går for hva som er en akseptabel levestandard, kan vanskelig trekkes på et objektivt grunnlag. Man kan skille mellom grunnleggende behov og mer sosio-kulturelt definerte behov eller sekundære behov. Habitat-agendaen anvender blant annet FNs menneskerettighetserklæringer som et grunnlag for å foreta behovsvurderinger. Menneskerettighetene kan deles i to hovedgrupper: de sivileog politiske rettighetene og de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene. Disse gjenspeiler to hovedkategorier av etiske rettigheter: frihetsrettigheter og velferdsrettigheter. Flere av disse rettighetene er eksplisitt omtalt i dokumentet, bl a barns rettigheter, rettigheter til minoriteter, rettigheter til politisk deltakelse, rett til helse, sosial trygghet, utdanning, deltakelse i det kulturelle liv og til en tilfredsstillende levestandard.

Habitat-agendaen anser noen av de nevnte rettighetene, ikke bare som del av et grunnleggende «rettighetsbehov», men som nødvendige virkemidler for å få i gang en bærekraftig utvikling. Viktig i denne sammenheng er utdanning eller kunnskapsutvikling og reell deltakelse i utviklingen av samfunnet for alle grupper, bl. a ved «hjelp til selvhjelp»-strategier, fordi dette utløser nødvendige ressurser og engasjement.

Habitat-agendaen stiller Norge og de øvrige deltakerlandene på konferansen i prinsippet overfor de samme utfordringer som Agenda 21. Utfordringene kan uttrykkes som en forpliktelse til å forme en utvikling i eget land som ikke kommer i konflikt med en bærekraftig utvikling for verdenssamfunnet. Utviklingen skal bidra til at naturens tålegrenser ikke passeres samtidig som det skal være mulig for alle i verdenssamfunnet å oppebære et velferdsnivå som sikrer de grunnleggende menneskerettigheter, både frihets- og velferdsrettigheter.

Ut fra denne forståelsen av implikasjonene av en bærekraftig utvikling vil Habitat-agendaen stille landene i nord og sør overfor ulike utfordringer. Mens det store flertall av befolkningen i u-landene ikke kan sies å ha nådd et akseptabelt velferdsnivå i bosettingssektoren, vil de fleste i industrialiserte land sammenlikningsvis ha gjort det, selv om flere i-land sliter med uløste problemer særlig når det gjelder levekår og boforhold i storbyer. Disse problemene fremstår primært som interne fordelingsproblemer. Det høye ressursforbruksnivået i i-landene og deres bidrag til global forurensing er hovedårsaken til at grensene for naturens tåleevne globalt sett er utfordret.

4.2 Sektorbidrag til en bærekraftig utvikling

Habitat-agendaen retter seg mot utviklingen av menneskers bosettinger med vekt på by- og tettstedsutvikling og boligsektoren. Utfordringen blir derfor å utvikle disse områdene innenfor en bærekraftig ramme. En bærekraftig politikk for disse områdene må dermed bidra til å sikre et akseptabelt velferdsnivå som kan opprettholdes i framtida og som ikke er i konflikt med en bærekraftig utvikling for verden som helhet.

Et miljøproblem skyldes sjelden en enkelt sektor. Kildene til bestemte miljøbelastninger er ofte av ulike typer innen ulike sektorer som vil ha ulike forutsetninger for og kostnader ved å redusere sine belastninger på miljøet. På mange områder vil det derfor være nødvendig å se sektorvise gjennomganger i forhold til miljøvernspørsmålene i lys av en overordnet og samlet framstilling for hele samfunnet.

St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling gir dette helhetsbildet. Meldingen gir grunnlag for å vurdere en helhetlig politikk for en bærekraftig utvikling og gir overordnede rammer - bl a nasjonale miljømål, prinsipper for virkemiddelutforming og sektorovergripende tiltak - som bosettingssektoren vil måtte relateres til.

Ovennevnte melding legger til grunn at det utarbeides sektorvise miljøhandlingsplaner og et forbedret rapporteringssystem for å bedre regjeringens og Stortingets beslutningsgrunnlag for å føre en effektiv og helhetlig miljøvernpolitikk. Dette vil klargjøre sektoransvaret for miljøvern og synliggjøre sektorenes miljøverninnsats. Satsningen vil være et viktig supplement til arbeidet med grønne skatter og andre generelle virkemidler. De sektorvise miljøhandlingsplanene skal beskrive sektorenes samlede miljøpåvirkning og miljøinnsats og vil være sektordepartementenes ansvar å utarbeide. En viktig del av arbeidet er å etablere arbeidsmål for sektorene der dette er hensiktsmessig. Hensikten med arbeidsmålene er å tydeliggjøre ansvaret, effektivisere arbeidet med virkemiddelspørsmål og legge til rette for effektiv resultatoppfølging. Arbeidet må inkluderes i de ordinære styringssystemene i sektorene, og miljøhandlingsplanene vil derfor bli presentert i sektordepartementets budsjettproposisjon. Regjeringen vil som en oppfølging av St meld 58 (1996-97) og denne meldingen utarbeide en miljøhandlingsplan og et rapporteringssystem for bolig- og byggsektoren.

4.3 Prioriterte områder for en bærekraftig utvikling av bosettingssektoren i Norge

4.3.1 Den økologiske dimensjon

På basis av de økologiske hovedutfordringer det norske samfunn står overfor slik de er omtalt i St meld nr 58 (1996-97), vil noen områder være særlige viktige å vurdere i forhold til en økologisk bærekraftig utvikling av bosettingssektoren i vårt land.

Opprettholdelse av biologisk mangfold

Utbygging av menneskelige bosettinger og den konsentrasjon av mennesker og menneskelig aktivitet dette medfører vil nesten alltid stå i et motsetningsforhold til bevaring av naturen og muligheten til å opprettholde et biologisk mangfold. Tap av biologisk mangfold skyldes mange forhold. Arealbruk og fysiske inngrep er den viktigste årsaken til tap. Summen av de mange små inngrep, som hver for seg kan synes ubetydelige, utgjør en stor trussel. Ikke minst kan selv små inngrep i spesielt sårbare områder få betydelige konsekvenser. Nye utbyggingsområder må derfor velges med omhu. Viktigst vil det kanskje være å sørge for en god utnyttelse av allerede utbygde arealer. Dette gir klare føringer for hvordan vi utvikler våre byer og tettsteder. Bolig- og bygningsmassen bør utnyttes best mulig og ny utbygging bør være arealintensiv.

Reduksjon i utslipp av klimagasser

Utslipp av CO₂ er den største trusselen i forhold til global oppvarming av atmosfæren. Utslippene skyldes hovedsakelig forbrenning av fossile brensler. Reduksjoner på kortere sikt må skje ved å redusere bruken av slike brensler, ved overgang til mer energi-intensive energibærere eller til ikke-fossile energibærere. Reduksjon av bruk av fossile brensler vil også gi redusert utslipp av SO₂, NO_x og VOC (Se Boks 4.2 s. 26). På lengre sikt kan opptaket av CO₂ økes gjennom bl a økt tilvekst av skog. CO₂-utslippet pr innbygger i Norge var i 1990 ca. 8,2 tonn. Tall fra 1996 viser at omlag 42 pst av utslippet skyldtes hhv fyring med olje, kull og gass og veitrafikk, fordelt med en halvpart på hvert av disse områdene.

Et sentralt mål i norsk klimapolitikk er å dempe veksten i energibruken, bl a ved å satse på energiøkonomisering, nye fornybare energikilder og vannkraft, innenfor Samlet Plan og Verneplanene. Et viktig element er å få redusert bruken av elektrisitet til varmeformål og erstatte elektrisitet med andre energikilder, bl a ved bruk av bioenergi, vind- og solenergi, varmepumper og vannbåren varme. Det er et mål å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med om lag 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5-10 årene.

Disse målene berører bosettingssektoren på flere måter. Boligform, -type og størrelse, energiøkonomisering i boliger og andre bygg, tilrettelegging og lokalisering av alle typer bygg slik at alternative energikilder kan utnyttes effektivt, vil være viktige påvirkningsfaktorer for energibruken. Det samme gjelder utvikling av by- og tettsteder slik at transportbehovet og bruk av privatbil blir redusert.

Reduksjon av utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier

I St meld nr 58 (s. 61) er det et strategisk mål at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skade på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjon av de farligste kjemikaliene (miljøgiftene) skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser.

Hovedutfordringen fremover er knyttet til de ofte små, mange og vanskelig identifiserbare utslippene som skjer i alle stadier av produkstrømmen i samfunnet, fra produksjon til avfall. Det finnes 8-10 000 kjemiske stoffer i ca. 50 000 kjemiske produkter på markedet. De fleste er mangelfullt undersøkt.

I bygg og anlegg brukes et tilsvarende antall produkter. Mange av disse kjenner vi heller ikke de miljømessige virkningene av fullt ut. Byggematerialer inneholder til dels store mengder helse- og miljøfarlige kjemikalier. Eksempler er bl a maling- og lakkprodukter, impregnert trevirke og en rekke plastbaserte produkter. Produktene kan ha alvorlige konsekvenser for innemiljøet og gir også problemer når de ender opp som avfall.

Reduksjon av lokal luftforurensning og støy

Lokal luftforurensing og støy er et betydelig helseproblem i Norge og gir store samfunnskostnader. Generelt er veitrafikk den dominerende kilden både til luftforurensing og støy. I kombinasjon med utslipp fra fyring vil utslipp fra veitrafikken under ugunstige klimatiske forhold kunne føre til konsentrasjoner av svevestøv og nitrogendioksyd (NO₂) i tettbygde strøk som kan gi helsemessige ulemper. Disse miljøproblemene reguleres av forurensingsloven gjennom forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensing og støy.

Separering av boliger og veitrafikk, lokalisering av boområder, servicefunksjoner og arbeidsplasser i forhold til hverandre, tilgjengeligheten til kollektiv transport og gang/sykkelvei, støyskjerming og lydisolering av boligene vil ha direkte effekt på virkningen av denne type miljøproblemer.

Andre områder

St meld nr 58 (1996-97) omtaler også andre miljøpolitiske områder som direkte og indirekte har sammenheng med by- og tettstedsutviklingen og bolig- og byggsektoren. Det gjelder friluftsliv, hav- og vannforurensing, kulturminner og kulturmiljø, avfall og gjenvinning. Nasjonale mål og politikk på disse områdene er også en viktig del av miljøvernpolitikken for en bærekraftig utvikling. Hav- og vannforurensning og sluttbehandling av avfall kan ha negativ virkning på det biologiske mangfoldet. Nedbrytning av organisk avfall kan medføre utslipp av klimagassen metan og bidrar dermed til global oppvarming. Temaene friluftsliv og kulturminner og kulturmiljø påvirker velferden i dag og fremtiden.

Nedbygging av kulturminner, bevaring av verneverdige bygg, avløpssystemer i boligområder, håndtering av byggavfall og resirkulering av byggematerialer er eksempler på bosettingssektor-relaterte tema som har sammenheng med disse områdene.

4.3.2 Oppfølging av Kyoto-protokollen

St meld nr 29 (1997-98) Om Norges oppfølging av Kyotoprotokollen gjennomgår konsekvensene av den avtalen som ble ferdigbehandlet og vedtatt under Klimakonvensjonens tredje partsmøte i Kyoto i desember 1997. Protokollen tallfester tak for utslipp av seks klimagasser og er en første konkretisering av det «økologiske handlingsrommet» på dette området. Protokollen er et første skritt i en utvikling der alle land må bidra til en ytterligere reduksjon av utslipp. Protokollen legger opp til at arbeidet med utarbeidelse av utslippsforpliktelser for perioden 2008-2012 skal igangsettes innen år 2005. I et langsiktig perspektiv må vi være forberedt på en strengere utslippsforpliktelse enn Kyoto-protokollen legger opp til.

Regjeringen legger i St meld nr 29 (1997-98) fram forslag til virkemiddelbruk for å innfri våre forpliktelser i henhold til Kyoto-forpliktelsen. Meldingen understreker behovet for en mer effektiv energibruk, utvikling av nye fornybare energikilder og vannbåren oppvarmingssystemer for å dempe veksten i energibruken og redusere klimautslippene.

For bosettingssektoren vil klimaforpliktelsene kunne gi betydelige konsekvenser. Det vil først og fremst gjelde i forhold til de områder innen sektoren som påvirker energiforbruket og CO₂-utslippet, jfr avsnittet om reduksjon av klimagasser over. Energieffektive boliger og bygninger og en energieffektiv utvikling av byer og tettsteder vil måtte gis høy prioritet. Aktuelle tiltak, som f eks endret boligsammensetning, mer hensiktsmessig utbyggingsmønstre for bruk av vannbåren varme mv vil gi utslag først på relativt lang sikt. Det foregår imidlertid en omfattende fornyelse og utbedring av bygningsmassen hvert år. Tiltak i denne forbindelse kan også bidra til reduksjon av energiforbruk og utslipp. Tiltak som påvirker forbruks- og bovaner direkte, vil trolig være mer effektive på kort sikt. Imidlertid vil det langsiktige perspektivet mot ytterligere skjerping av klimaforpliktelsene også aktualisere tiltak i forhold til de fysiske strukturene.

4.3.3 Velferdsdimensjonen - den økonomiske og sosiale dimensjon

En oppfølging av velferdsdimensjonen i bærekraftbegrepet vil måtte innebære en vurdering av utviklingen i bosettingssektoren både i forhold til et «minimumsnivå» og et «maksimumsnivå». Enkelte forhold i sektoren bidrar ikke til et akseptabelt velferdsnivå for alle grupper i samfunnet. Samtidig kan andre forhold knyttet til sektoren bidra til et overforbruk av ressurser som ikke vil kunne opprettholdes på lang sikt.

Våre byer og tettsteder betyr mye for verdiskaping og økonomisk vekst. Hvordan byene fungerer - i et samspill med distriktene - er et av fundamentene for velferdsutviklingen i samfunnet generelt. Utviklingen og det forbruksnivå den medfører, støter imidlertid an mot de rammer som naturgrunnlaget setter. I byene finnes områder med de beste, men også de dårligste levekår i landet, preget av støy, forurensing og dårlige boforhold som ikke er akseptable.

Boligen og bomiljøet betyr mye for den enkeltes levekår gjennom hele livet. Hovedmålet i boligpolitikken om at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø, er - sett i et internasjonalt perspektiv - langt på vei nådd. Boligstandarden er svært høy sammenliknet med de aller fleste andre land. Samtidig har enkelte grupper vansker med å etablere seg i boligmarkedet, og for noen kan boutgiftene bli for høye i forhold til inntektene. Det er også i Norge en avgjørende velferdskvalitet å ha trygghet i boforholdet.

4.3.4 Integrerte satsningsområder

Både Habitat-agendaen og gjennomgangen over viser at det et bredt spekter av områder og forhold innen bosettingssektoren som har sammenheng med målet om en bærekraftig utvikling av samfunnet. Miljømålene og de mer overordnede målene for sosiale og økonomiske forhold er dels sammenfallende, dels motstridende både innbyrdes og i forhold til hverandre. Når man med utgangspunkt i bosettingssektoren skal vurdere hvilke tiltak og satsningsområder som kan være særlig viktige, er det derfor vanskelig på et overordnet nivå å presentere en enkel liste over enkelttiltak som må prioriteres framfor andre. Satsningsområdene må integrere mange, til dels sprikende, hensyn på samme tid. Imidlertid vil utviklingen av en bærekraftig bosettingssektor kunne ta utgangspunkt i følgende fem overordnede forhold:

• En mer miljøvennlig arealanvendelse

• En mer miljøeffektiv byggevirksomhet

• Resirkulering og gjenvinning

• Fysisk kvalitet i bebyggelsen og boområdene

• Sosial kvalitet - levekår

En mer miljøvennlig arealanvendelse innebærer bl a at man vil måtte vurdere fortetting i utbygde områder og utnyttelse av eksisterende bygningsmasse før nytt areal anvendes eller nye bygg føres opp. Videre vil det innebære at nytt ubyggingsareal begrenses i omfang og størrelse og lokaliseres ut fra et miljøvernhensyn. Arealeffektivitet vil i de fleste tilfeller være ressursbesparende i forhold til bevaring av grøntområder og biologisk mangfold. Det bidrar til redusert energibruk, redusert transportomfang og redusert oppvarmingsbehov av bygninger. Det gir også mindre bruk av materialer og dermed redusert utslipp av klimagasser, forurensning og støy.

En mer miljøeffektiv byggevirksomhetinnebærer bygging som minsker de negative miljøkonsekvensene av bygget fra produksjon til riving. Dette innebærer blant annet valg av byggematerialer med mindre innhold av helse- og miljøskadelige kjemikalier, tilrettelegging for energiløsninger som medfører mindre utslipp av klimagasser og tilrettelegging for redusert ressursforbruk generelt både under byggeprosessen og i driftsfasen av bygget.

Resirkulering og gjenvinning. Dette innebærer å bruke lukkede kretsløp der ressursene brukes om igjen direkte eller ved gjenvinning fra avfallet, i stedet for åpne materialstrømmer der naturressurser omformes til avfall. Gjenvinningstankegangen kan anvendes både for luft (f eks varmegjenvinning), vann (f eks rensing og gjenbruk av «grått vann») og i forhold til bygnings- og husholdningsavfall.

Fysisk kvalitet påvirker menneskelig trivsel. Gode uteområder og tilgang til naturområder er vesentlig. Fysisk kvalitet har en estetisk dimensjon; stedsutforming, god arkitekur og byggeskikk. Fysisk kvalitet innebærer også gode og hensiktsmessige planløsninger både ute og inne, tilgjengelighet for funksjonshemmede og at konstruksjonene og byggematerialene er sikre og holdbare.

Sosial kvalitet - levekår. Byen, tettstedet og boligen danner rammen om menneskers sosiale og kulturelle liv og er viktig for levekår, trivsel, individuell utfoldelse og sosial integrasjon og samfunnsdeltakelse. Den politikk som føres i bosettingssektoren påvirker velferdsfordelingen og fordelingen av plikter og rettigheter.

4.4 Hovedutfordringer i bosettingssektoren

Noen tall og utviklingstrekk som karakteriserer bosettingssektorens relative betydning for en bærekraftig samfunnsutvikling framgår av boks 4.4. Dataene vi har er for mangelfulle til å gi presise beskrivelser. Tallene illustrerer imidlertid at bosettingssektoren er en tung sektor i en bærekraftsammenheng. Tallene for arealbruk, energiforbruk, materialbruk og sektorens samlede investeringer er betydelige i forhold til andre sektorer. Boligen og våre fysiske omgivelser er viktige levekårskomponenter. Tallene antyder også en utvikling som peker i retning av at forbruksnivået i sektoren er stigende og vil kunne stå i veien for en bærekraftig samfunnsutvikling dersom trendene fortsetter i samme spor. Det synes klart at miljøvernhensyn i arealanvendelsen, både i forhold til by- og tettstedsutviklingen og i boligsektoren, bør økes. Det samme gjelder i forhold til byggevirksomhet og materialbruk. Gjenbruk av byggematerialer har fortsatt lite omfang. Det er fortsatt mye ugjort når det gjelder de fysiske kvaliteter og tilgjengelighet til natur og gode utearealer. Tilsvarende er det fortsatt behov for å øke bevisstheten om stedstilpasning, lokale byggetradisjoner og god byggeskikk. Selv om hovedbildet er at boligforholdene og levekårene i Norge er meget gode, er det fortsatt eksempler på utilfredsstillende forhold, særlig i de større byene og i Oslo spesielt.

Hensynet til en bærekraftig utvikling, som Habitat-agendaen og norsk miljøvernpolitikk har som en basis, stiller bosettingssektoren overfor betydelige utfordringer. Regjeringen legger til grunn at det også innen bosettingssektoren må oppnås et mer økologisk riktig produksjons-, forbruks- og utbyggingsmønster og at sektoren må bidra til en mer fornuftig og bærekraftig ressursanvendelse. Det vil kunne innebære at det på noen felt ikke kan legges opp til en ytterligere standardheving. På andre felt må forbruksnivået reduseres. Dette må imidlertid skje slik at hensynet til å forbedre boforhold og levekår for de som i dag har en understandard blir ivaretatt.

5 Statlig tilrettelegging - lokal gjennomføring

5.1 Tilpassede virkemidler for bærekraftige valg

Menneskelige bosettinger utvikler seg gjennom en lang rekke enkeltbeslutninger. Det vil være summen av beslutningene og valgene foretatt på flere administrative nivåer - sentralt og lokalt, i offentlig og privat sektor - som til slutt vil bestemme hvorvidt utviklingen blir bærekraftig. En bærekraftig bosettingspolitikk vil være en politikk som, ideelt sett, setter beslutningstakere på alle nivå i stand til å velge de bærekraftige løsningene og som også påvirker dem til å velge disse løsningene. Staten vil ha et hovedansvar for å utvikle politikken og målene og for å etablere virkemidler og rammebetingelser som støtter opp om disse.

Det siste leddet i beslutningskjeden vil ofte ha avgjørende virkning på om et prosjekt eller tiltak faller på plass innenfor en bærekraftig bosettingsutvikling. I bolig- og byggsektoren vil den enkelte tiltakshaver (byggherre) og den enkelte beboer ha vesentlig innflytelse på resultatet. Den private sektor for øvrig - herunder boligsamvirket - spiller en tilsvarende viktig rolle i bosettingsutviklingen. Den private sektor står vanligvis for oppføring, forvaltning, vedlikehold og utbedring av boligene. Også på en rekke andre samfunnsområder spiller «det sivile samfunn» meget viktige roller gjennom deltaking i drift og forvaltning av virksomheter, gjennom å ta initiativ til, planlegge og sette i gang nye virksomheter mv. Dette partnersamarbeid ble understreket på Habitat-konferansen som avgjørende for å få løst viktige samfunnsoppgaver og for å makte en bærekraftig utvikling. Virkemidlene må støtte opp om dette.

Aktuelle virkemidler for å understøtte «bærekraftige valg» og en bærekraftig bosettingsutvikling vil både være sektorovergripende, miljøpolitiske virkemidler og virkemidler knyttet direkte til bosettingssektoren, jf St meld nr 58 (1996-97) Miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling. I denne meldingen er det lagt vekt på at sektorovergripende og sektorspesifikke virkemidler må ses i sammenheng.

Et sentralt virkemiddel i miljøpolitikken vil være grønne skatter og avgifter som Regjeringen omtaler i St prp nr 54 (1997-98). Grønne skatter og avgifter vil gi økonomiske incitamenter for riktige miljøvalg også i bosettingssektoren. Imidlertid vil dette virkemidlet måtte suppleres også med andre virkemidler. Et sentralt juridisk virkemiddel i bosettingssektoren er plan- og bygningsloven. I boligsektoren spiller boliglovgivningen og Husbankens virkemidler en hovedrolle. Annen lovgivning legger også viktige premisser for utviklingen. Det gjelder f eks forurensingsloven, produktkontrolloven, kulturminneloven og friluftsloven.

Virkemidlene i miljøpolitikken og i forhold til en bærekraftig by- og tettstedsutvikling er beskrevet i St meld nr 58 og i St meld nr 29 (1997-98) Oppfølging av Kyoto-protokollen. I kap. 7 i denne meldingen foretas en drøfting av virkemidler i bolig- og byggsektoren. Ved utarbeidelsen av en framtidig miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren vil den videre drøfting av virkemidler legge til grunn de prinsipper for virkemiddelbruk som disse meldingene og proposisjonen om grønne skatter legger opp til.

5.2 Kommunal planlegging

Iverksettingen og konkretiseringen av de sentrale målene i bosettingssektoren vil skje på lokalt nivå. Kunnskaper og holdninger på lokalnivået vil derfor være helt avgjørende for om det vil lykkes å oppnå mer bærekraftige bosettinger framover. Her vil kommunene ha en nøkkelrolle.

Kommunene har med sin nærhet til befolkningen, som lokal plan- og bygningsmyndighet og som formidler av økonomiske virkemidler i boligsektoren, en strategisk viktig posisjon i forhold til å kunne legge rammene for en bærekraftig bosettingsutvikling. Det er også på dette nivået det ligger særlig til rette for et konkret og konstruktivt samspill mellom de mange aktørene som gjennom sine valg og beslutninger i sum vil ha en avgjørende innvirkning på bosettingsutviklingen.

Bred deltakelse i planprosesser og i utviklingsprosjekter i kommunene med nært samarbeid med ulike partnere, er det lang tradisjon for i Norge. Deltakelsen er dels hjemlet i lovverket, dels utviklet gjennom praksis. F eks har lokale boligbyggelag langt på vei fungert som kommunens «forlengede arm» i gjennomføring av en lokal boligpolitikk. Plan- og bygningslovens regler gir formelle rettigheter til berørte parter.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging er det viktigste juridiske virkemidlet for gjennomføring av arealpolitikken. Gjennom arealpolitikken legger myndighetene rammer for utvikling av arealbruken slik at den i størst mulig grad fremmer samfunnets samlede interesser og en ønsket forvaltning av arealene til såvel vern som bruk. Statens rolle i arealpolitikken er først og fremst å legge mål og rammer for den lokale og regionale planlegging av arealbruken. Fylkesplanen er retningsgivende for kommunenes planlegging, mens kommuneplanen er rettslig bindende når det gjelder arealbruk. Kommunene har dermed et viktig virkemiddel for å styre arealbruken på en miljøeffektiv måte. Den kommunale planleggingen vil være helt sentral i utviklingen av en bærekraftig bosettingssektor.

5.3 Lokale Agenda 21

På FN-konferansen for miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992 ble verdens kommuner oppfordret til å gå i dialog og samhandle med sine innbyggere, frivillige organisasjoner og private foretak om å vedta en lokal Agenda 21. I St meld 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling (kap. 8) er arbeidet med lokale Agenda 21 nærmere beskrevet. Alle kommunene i Norge oppfordres her til å utarbeide sin lokale Agenda 21 som en integrert del av kommuneplanarbeidet.

Lokale Agenda 21 som perspektiv og arbeidsform innebærer en verdidebatt med bred deltakelse. Dette kan skape økt bevisstgjøring i forhold til dilemmaer ved ulike valgalternativ og i større grad refleksjon før beslutninger tas. Lokal Agenda 21-perspektivet innebærer på den annen side at statlige myndigheter gir tydelige signaler om nasjonale interesser og forøvrig tilstreber en samordnet virkemiddelbruk som ikke hindrer kommunene i - etter en lokal prosess - å velge lokalt tilpassede løsninger innenfor rammen av bærekraftig utvikling.

I Habitat-agendaen understrekes betydningen av å bruke lokale Agenda 21 som et sentralt instrument for å oppnå en by- og tettstedsutvikling og en utvikling av bolig- og byggsektoren som integrerer alle hensyn til en bærekraftig utvikling. Dette vil innebære bl a at den kommunale boligpolitikken, i tillegg til sosiale hensyn, må legge til grunn økt presisjon i arealforvaltningen, sikte mot en mer miljøeffektiv boligbygging der særlig redusert energibruk settes som mål for både nybygg og rehabilitering.

Regjeringen legger dette til grunn og vil peke på at kommunenes erfaring med å arbeide helhetlig og sektorovergripende i den daglige forvaltningen gir et godt grunnlag for implementering av lokal Agenda 21-prosesser. Kommunens nærhet til menneskene som bor og arbeider i lokalsamfunnet gir gode forutsetninger for å stimulere til deltakelse fra lokale interessegrupper. Dette kan være lokale bedrifter, forbrukerorganisasjoner, velforeninger eller idrettslag.

I arbeidet med lokale Agenda 21 understreker Regjeringen viktigheten av at det lokale mobiliseringsarbeidet koples til de ordinære beslutningsprosessene etter plan- og bygningsloven. Kommuneplanen bør derfor ikke bare brukes som et redskap for arealavklaringer, men som et integrert beslutningsverktøy der økonomiplan og kommuneplan koples og tar opp de sosiale sidene ved utviklingen av kommunen. Bolig- og bomiljøspørsmål er en naturlig del av dette arbeidet.

6 Nærmere om bærekraftig by- og tettstedsutvikling.

I dette kapitlet gjøres rede for hovedtrekkene i de mål, strategier og tiltak for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling som er nærmere behandlet i St meld nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk og St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

6.1 Målene for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling

Målene for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling kan formuleres i følgende hovedpunkter:

Den økonomiske utviklingen må skje innenfor de rammer som naturgrunnlaget setter, og miljøbelastningen må begrenses

Med dette menes en mer effektiv arealbruk og økt vektlegging av gjenbruk og vitalisering av eksisterende kulturmiljø og bygningsressurser. Det må satses på redusert forbruk av energi og andre ressurser og mindre forurensning av luft, jord og vann slik at miljøbelastningen begrenses.

Rammer for gode levekår, helse og trivsel må sikres for byenes og tettstedenes befolkning

Dette betyr å sikre grønne områder til rekreasjon og friluftsliv og redusere fysiske miljøbelastninger som kan påføre befolkningen helseproblemer. Gode boforhold må sikres gjennom utvikling av gode boligområder og nærmiljøer. Historiske og kulturelle verdier må tas vare på som grunnlag for stedstilhørighet og identitet, og det må skapes trivelige og vakre omgivelser og bygningsmiljøer. Fysiske strukturer som gir befolkningen lett tilgjengelighet til daglige funksjoner må utvikles. Likeså må det legges til rette for miljøvennlig praksis og reell folkelig deltakelse og innflytelse i planleggingen.

6.2 Prinsipper og innsatsområder for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling

I arbeidet med en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling legges det vekt på at det utvikles miljøvennlige bystrukturer på overordnet nivå og at sentrumsområder og lokalsamfunn innenfor byene og tettstedene utvikles i samsvar med prinsippene for en bærekraftig utvikling. Dette innebærer bl a:

Sterkere regional samordning og styring av lokaliseringer

I by- og tettstedsområder er det nødvendig med en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og av lokalisering av større private og offentlige tiltak med regional betydning.

Det skal nå innføres midlertidig forbud mot etablering og utvidelse av eksterne kjøpesentra som skal gjelde i inntil 5 år. Miljøverndepartementet arbeider med å utvikle bedre grunnlag for vurdering av lokaliseringsspørsmål i plansammenheng og vil i samarbeid med andre departementer, forskningsinstitusjoner, kommuner og fylker arbeide videre med å utvikle kunnskapsgrunnlag og verktøy for praktisk anvendelse i kommune- og fylkesplanleggingen.

Byutviklingen må være areal- og transportbesparende og legge til rette for miljøvennlig transport og begrenset bilbruk

For å nå målene om en miljøvennlig byutvikling er det behov for å begrense bilbruken i byområdene, samtidig som kollektiv-, gang- og sykkeltransporten må ta en større del av persontransporten. I denne sammenheng er det viktig å tilstrebe et mer konsentrert utbyggingsmønster og en arealbruk som bygger opp om hovedstrukturen i kollektivtransportsystemet. Dette må skje gjennom en helhetlig areal- og transportplanlegging slik det fremgår av Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR).

Regjeringen vil legge vekt på en aktiv oppfølging av retningslinjene. Behov for revisjon av retningslinjene vil også bli vurdert, bl a med sikte på å styrke og konkretisere RPR på viktige punkter.

Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med lokale myndigheter vurdere hvordan samordningen av areal- og transportpolitikken kan forbedres i praktisk planlegging. Konkret legges det vekt på å få til en mer samordnet og effektiv bruk av de aktuelle areal- og transportpolitiske virkemidlene.

Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet har satt i gang et samarbeid om «Strategisk areal- og transportplanlegging på regionalt nivå». Siktemålet er å utvikle fremgangsmåter for strategisk areal- og transportplanlegging i viktige transportkorridorer og byregioner, dvs planlegging på et overordnet nivå som grunnlag før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter fattes. Det legges vekt på at planarbeidet formaliseres, bl a ved økt bruk av fylkesdelplaner. Departementene vil, i samarbeid med aktuelle fylkeskommuner og bykommuner, bidra til utvikling av slik planlegging.

I arbeidet for en miljøvennlig utvikling vil også utbygging og styrking av kollektivtransporten stå sentralt, spesielt i byområdene.

Byens og tettstedets naturlige sentrum og den regionale senterstrukturen må styrkes

Sentrum i byer og tettsteder har store økonomiske, kulturelle og miljømessige ressurser som må utnyttes effektivt. Kombinasjonen av mange funksjoner innen handel, annen næring, service, kultur og boliger er viktige kvaliteter ved byen som bør bevares og videreutvikles. Sentrums kulturelle identitet må styrkes gjennom sikring av kulturmiljøet, kvalitetsmessig forbedring av offentlige rom og møteplasser og bevisst estetisk og miljømessig utforming av nye tiltak.

For å opprettholde og styrke tettstedene og byenes sentrum som det viktigste møtested for befolkning, handel og kulturaktiviteter, er det påkrevd med en kombinasjon av tiltak. Det er behov for å utvikle et nært samarbeid mellom kommunen, eiendomsbesittere, næringslivet og andre som har innflytelse og interesser i sentrum.

Miljøverndepartementet har tatt initiativ til faglig utviklingsarbeid på området og gir støtte til sentrumsplanlegging bl a i miljøbyene for å kunne høste erfaringer som kan komme andre til gode.

Det er satt igang et samarbeid mellom berørte departementer for å vurdere den mest effektive bruken av ulike typer virkemidler.

Levende lokalsamfunn og godt bomiljø må sikres

Et lokalsamfunn med godt utbygd servicetilbud, møteplasser, identitetsskapende faktorer og fritidsaktiviteter kan begrense transportbehovet, energibruken og forurensninger da folk i mindre grad trenger å reise ut av lokalmiljøet for å dekke sine behov. Det sosiale livet i lokalsamfunnet vil også bli styrket. Utbygging og fornyelse av boliger må ses i nær sammenheng med service for beboerne, kommunal infrastruktur, transportbehov, lokalisering av kulturbygg, anlegg for idrett og tilgang til natur og friluftsområder.

Gode miljømessige forhold i boligområder og levende lokalsamfunn er en forutsetning for folks helse og trivsel. Tilgang på nære friområder og rekreasjonsmuligheter, trafikksikkerhet og helsemessig tilfredsstillende luftkvalitet og støyforhold er viktige faktorer i denne sammenheng.

Gjennom arealplanleggingen kan kommunen påvirke lokalisering, fordelingsmønster og utforming av boliger. Endringer av boligstrukturen kan skje ved bygging av nye boliger etter riving, ved fortetting eller ved forandring av eksisterende boliger ved påbygging og sammenslåing av leiligheter. Planer og tiltak som legger til rette for byfornyelse er viktige ledd i en slik innsats.

Utbygging av boliger og arbeidsplasser bør i hovedsak skje innenfor eksisterende byggesone

Videre utbygging bør i stor grad finne sted innenfor eksisterende byggesone, som ofte er lavt utnyttet, og på en måte som styrker sentrum og lokalsamfunn. Ved kollektivknutepunkter kan utbyggingshensyn tillegges større vekt enn vern. Det er en forutsetning at grønnstrukturen i byområdene er sikret som et grunnlag for planmessig fortetting.

Omforming av arealer innenfor by- og tettstedsgrensene vil være en hovedoppgave innenfor arealforvaltningen i årene framover. Fortetting må imidlertid skje med kvalitet. Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruksdepartementet har igangsatt et samarbeid om utvikling av virkemidler for gjennomføring av samordnet planlegging av forbedring og fortetting av by- og tettstedsområdene.

Grønnstrukturen og arealer for lek, ferdsel og opphold må prioriteres

Grønnstrukturen i en by omfatter alle grønne arealer, fra de store sjø- og markaområdene og jordbruks- og skogbruksområdene i og rundt byen, til parkene, lekeplassene og de private hagene inne i byen. Grønnstrukturen gir mulighet til friluftsliv og rekreasjon, den utgjør et viktig landskaps- og byplanelement, har betydning for lokalklima og luftkvalitet og gir rike opplevelser med et mangfoldig plante- og dyreliv.

Det er viktig å ivareta grønnstrukturen særlig av hensyn til beboernes helse og trivsel, og det grunnlaget den gir for gode oppvekstvilkår og gode lekeområder. Det er et mål å sikre en mest mulig sammenhengende grønnstruktur i byer og tettsteder.

Grønnstrukturene i byer og tettsteder skal primært sikres gjennom kommunenes planlegging og forvaltning av naturverdiene. For å følge opp nasjonale mål og forventninger vil Miljøverndepartementet arbeide videre med å konkretisere og gi eksempler på hva som kjennetegner en god lokal ivaretakelse av natur-, landskaps- og friluftslivsverdiene i byer og tettsteder.

Departementet starter nå opp et arbeid for å avklare sentrale sammenhenger i grønnstrukturen i de største byområdene og utvikle veiledende kvalitetskriterier som sikrer barn, unge og voksne tilgang på grøntområder. Departementet vil utrede behovet for endringer i plan- og bygningsloven for å sikre grønnstrukturen i byer og tettsteder.

Stedsforming, estetikk, kulturminner og bygningsvern må vektlegges

Byer og steder formes i stor grad av landskap og grønnstruktur, de tunge infrastrukturene og utbyggingsmønsteret. Det er et mål at byer og steder skal preges av en bevisst stedsforming som ses i sammenheng med stedets kulturminner og historie, nåværende situasjon og framtidsmuligheter. Dette innebærer vern og utvikling av bygningsmiljø, kulturminner, kultur- og naturlandskap i tråd med stedets egenart.

God estetisk utforming er i stor grad et spørsmål om god planlegging, faglig kunnskap og forståelse for stedets historie og identitet. Ved innføring av skjerpede bestemmelser om estetikk i plan- og bygningsloven har kommunene fått et bedre redskap for å styre dette området.

6.3 Gjennomgang av plan- og bygningsloven

Som varslet i St meld nr 58 (1997-98) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling er det nedsatt et bredt sammensatt lovutvalg for å gjennomgå plan- og bygningslovens planbestemmelser med henblikk på å bringe på det rene om loven gjennom endringer kan bli et enda bedre redskap til å ivareta viktige samfunnsinteresser. Hvordan loven kan utvikles og brukes mer effektivt til å fremme en bærekraftig utvikling av byer og tettsteder blant annet i forhold til biologisk mangfold og bedre utnyttelse av arealene i byggesonen er blant de hovedpunkter utvalget vil vurdere.

6.4 Utviklingsprogrammer

Miljøbyprogrammet

Miljøbyprogrammet er nå kommet halvveis, og byene har utformet handlingsplaner for arbeidet fram mot år 2000. Handlingsplanene trekker opp strategiene for byenes innsats som kan sammenfattes i tre hovedpunkter:

1. Miljøvennlig bystruktur med god kollektivtrafikk-dekning og sikring av grønnstruktur og kulturmiljøverdier.

2. Områdeutvikling av det historiske sentrum, lokalsentra og lokalsamfunn med bl a gode byboliger.

3. Deltakelse for befolkningen, miljøvennlig praksis og videreutvikling av lokal Agenda 21.

Miljøverndepartementet vil sammen med berørte departementer og direktorater utvikle samarbeidet med byene og regionale myndigheter om disse utfordringene.

Handlingsplan for storbyutvikling

En handlingsplan for storbyutvikling skal synliggjøre og målrette arbeidet i byene og byregionene mot en helhetlig og bærekraftig byutvikling der bedring av levekår, grunnlag for verdiskaping og kulturell utvikling og styrking av stedsidentitet vil være sentrale elementer. Arbeidet med storbyutvikling vil skje i samspill mellom flere departementer og de store byene. En viktig oppgave vil være å samordne og utvikle statlig politikk og virksomhet mot en bærekraftig byutvikling, f eks når det gjelder lover og forskrifter, ordinære investeringer og ulike tilskudd. Siste fase av miljøbyprogrammet vil bli en integrert del av handlingsplanen.

Det vises også til St meld nr 14 (1994 - 95) - Om levekår og boforhold i storbyene, som er nærmere omtalt under kapitel 8.

7 Nærmere om miljøvernutfordringene i bolig- og byggsektoren

7.1 Innledning

En hovedutfordring for norsk bolig- og byggsektor vil være å bringe produksjons- og forbruksnivået mer i samsvar med forutsetningene for en bærekraftig samfunnsutvikling. I dette kapitlet gjennomgås nærmere de tiltaksområder som er aktuelle i denne forbindelse og hvilke tiltak og virkemidler Regjeringen vurderer som aktuelle for å oppnå en bolig- og byggsektor som i større grad ivaretar miljøvernhensyn.

7.2 Miljøvernhensyn i bolig- og byggsektoren

7.2.1 Innledning

I punktene 7.2.2-7.2.3 er noen viktige hensyn og forutsetninger for utvikling av en miljøvennlig bolig- og byggesektor beskrevet.

7.2.2 Ressursbruk i og miljøkonsekvenser av bolig- og byggsektoren

Materialer

Ressursbruken knyttet til oppføring, utbedring, vedlikehold og drift av bygg av ulike typer er betydelig. Ressursene omfatter bl a materialer, produkter, energi og vann. World Watch Institute har anslått at ca 40 % av alle de materialer som settes inn i verdensøkonomien hvert år går til bygninger. Bruken av ulike materialer og produkter til nybygging, vedlikehold og fornyelse har økt dramatisk i løpet av dette århundret. Anslagsvis 50 ulike materialer var på begynnelsen av 1900-tallet vanlige i bruk i Norge, mens antallet har steget til ca 50 000 i våre dager. Dette forteller noe om kompleksiteten i valgsituasjonen som de enkelte aktørene i en byggeprosess må forholde seg til.

Valg av materialer og produkter bør skje ut fra flere hensyn. De bør kunne ombrukes eller resirkuleres og fortrinnsvis være produsert av fornybare ressurser. Mulighetene for å ta i bruk ombruksmaterialer eller materialer produsert av resirkulerte råvarer bør vurderes. Hvis materialer eller produkter som tas i bruk ikke kan energiutnyttes eller resirkuleres, bør man velge et materiale som brytes ned uten å forurense i naturen ved deponi. Riktig produktvalg er spesielt viktig fordi helse- og miljøfarlige stoffer bindes opp i byggmassen og dels kan forårsake kontinuerlig helseskadelig påvirkning, dels forsinker og vanskeliggjør sikring mot utslipp fra slike stoffer. For visse bruksområder, f eks lekeplassutstyr for barn eller bruk som forårsaker fare for at farlige stoffer lekker ut i miljøet, kan det gjelde regler om forbud eller begrensninger i bruket av bestemte stoffer eller materialer. Materialer som avgir miljø- eller helseskadelige stoffer ved brann bør unngås. I den generelle lov om produktkontroll og annen særlovgivning om produkter stilles det i dag en rekke miljørelaterte krav.

Den økende bevisstheten om betydningen av miljøvennlige løsninger har utløst forskning og utredning om miljøeffekten av en rekke produkter og materialer. Hensikten er å skape et kunnskapgrunnlag for å velge de beste produktene, kartlegge mulighetene for forbedringer, begrunne miljøorientert avgiftspolitikk og forslag om endringer i lovverk. Det er opprettet et nasjonalt kompetansesenter for helse- og miljøfarlige stoffer ved GRIP senter. Dette vil bidra til at informasjon og kunnskap blir lettere tilgjengelig for brukerne. GRIP senter er en stiftelse under Miljøverndepartementet med representanter fra følgende organisasjoner i sitt styre: Landsorganisasjonen (LO), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handel- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH), Kommunenes Sentralforbund (KS), Statens Forurensningstilsyn (SFT) og Norges Naturvernforbund (NNV).

Energi

Norge har verdens høyeste elektrisitetsforbruk pr innbygger og ligger på tredjeplass over energiforbruk pr innbygger, bare forbigått av USA og Canada. Disse tallene inkluderer ikke energibruken i kraftintensiv industri og petroleumsvirksomheten. Tallene må ses i sammenheng med klimatiske forhold som medfører stort behov for oppvarming av boliger og andre bygg, kfr. St meld nr 58 Miljøvernpolitikk for en bærekrafftig utvikling.

I rapporten «Energifleksibilitet i bygningsmassen» skrevet til Norges vassdrags- og energiverk (NVE) av NVEs byggoperatør v/Ole Gunnar Søgnen framkommer data over energibruken som kan tilskrives bygninger i Norge. Den samlede energibruken tilknyttet bygninger antas å være rundt 80 TWh, hvorav drift av bygninger krever ca 72 TWh, mens produksjon av materialer står for 5 TWh og byggefasen for 3 TWh av energibruken. 80 TWh tilsvarer 37 % av den totale energibruken i Norge, alle sektorer inkludert.

I følge den nevnte rapporten er boligenes andel av den årlige energibruken på 72 TWh til bygningsdrift beregnet til 42 TWh (tilsvarer 58 %) og andre bygg til 30 TWh. Samlet årlig elektrisitetsbruk til drift av landets bygninger er 58 TWh, tilsvarende halvparten av Norges samlede elektrisitetsproduksjon i et normalår.

Oppvarming er den viktigste posten i driftsenergibruken (42,5 TWh av totalt 72 TWh) og utgjør hhv 62 % av energibruken i boliger og 55 % i andre bygg. En stor andel av oppvarmingen dekkes gjennom elektrisitet, hhv 18 TWh årlig i boliger og 11 TWh i andre bygg.

Tabell 7.2 viser energibruken knyttet til drift av ulike boligtyper. Som det framgår av tallene står eneboligene for ca 3/4 av samlet driftsenergi i boligmassen. Mens rekkehus/ kjedeboliger og blokker står for hhv 17 % og 10 %. Til sammenligning utgjør eneboligene 59 % av boligmassen, rekkehus/kjedeboliger ca 21 % og blokker ca 20 %. Omregnet i kwh/m² viser tallene i tabellen at den årlig energibruken pr m² i eneboliger er betydelig høyere enn for de andre boligtypene.

Gjennomsnittlig energibruk pr boligenhet økte med 35 % fra 1960 til 1990. Økningen kan langt på vei forklares ved den kraftige økningen i gjennomsnittlig boligstørrelse i samme tidsperiode. I tillegg er innetemperaturen generelt høyere enn den var på 60-tallet, og omfanget av elektrisk utstyr er langt større enn for noen få tiår siden.

Elektrisitetsproduksjonen i Norge er i all hovedsak basert på vannkraft som er en fornybar energikilde uten forurensende utslipp til luft.

I St meld nr 58 Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling setter Regjeringen som mål å dempe veksten i energibruken og øke bruken av nye fornybare energikilder, som f eks bio,- vind- og solenergi, varmepumper og vannbåren varme.

Anslagsvis 2/3 av yrkesbyggene har vannbårent oppvarmingssystem, mens bare en mindre andel av boligmassen har dette. Vannbårne systemer er energifleksible ettersom flere typer energi kan nyttes til å varme opp vannet som sirkulerer i systemet.

Potensialet for energisparing er betydelig, både i nybyggingen og i den eksisterende bygningsmassen. Større energireduserende tiltak i eksisterende bygningsmasse bør som regel gjøres i forbindelse med annen utbedring for å bli økonomisk lønnsomme. Norges Vassdrags - og Energiverk har fra 1997 gitt investeringsstøtte til byggeprosjekter med bioenergi og energifleksible varmeanlegg for å stimulere bruken av nye fornybare energikilder og øke andelen energifleksible varmeanlegg.

Vann

Norge har rikelige mengder med vann, men kvaliteten varierer betydelig som følge av naturlige tilførsler og menneskeskapte utslipp. Rent vann er derfor en begrenset ressurs flere steder i landet. Gjennomsnittlig bruker husstandene 130 l vann pr person pr døgn. Nesten 25 % brukes til toaletter, mens personlig hygiene og klesvask står for 50 % av vannforbruket. Vannet vi bruker er av drikkevannskvalitet, og for en stor del overflatevann, som i varierende grad er renset. I de siste årene har våre vannreservoarer i perioder sunket til et faretruende lavt nivå, og ekstraordinære tiltak har vært satt i verk for å begrense forbruket.

Andre land med tradisjon for større vannknapphet enn oss har arbeidet med alternativer til våre tradisjonelle vann- og avløpssystemer. Tiltak som er gjennomført er bl a tilrettelegging for at grått vann, dvs avløp fra vask og renhold, overflatevann og vann fra taknedløp, er satt inn i sirkulasjon på nytt. Grått vann kan bl a nyttes til toalettnedskyll og vanning av uteanlegg.

Vann er også vesentlig som et trivselsskapende element i boligområder og i annen bebyggelse. I stedet for å lede gråvannet bort fra boligområdene gjennom rør kan det nyttes til å etablere bekker og dammer. Dette gir muligheter for vannlek og rekreasjon for beboerne, samtidig med at vannet gir grunnlag for økt biologisk mangfold og et rikere dyre- og fugleliv.

Vann er en kilde til glede, men vann er samtidig den dominerende årsaken til skader i boligsektoren, i følge forsikringsselskapenes skadestatistikk. Lekkasjer fra våtrom i boligene forklarer mange av skadene. En annen grunn er dårlig drenering og avvanning fra tomten. Utette ledningsanlegg forårsaker svinn på anslags vis 30 %, både i tilførselsledninger og avløp. Det innebærer at rent vann og kloakk kan renne ukontrollert ut i grunnen, med vannskader og enkelte steder betydelige forurensningsproblemer som resultat.

Avfall

Bolig- og byggsektoren bidrar til betydelige mengder avfall. Det er generelt sett knyttet stor usikkerhet til angivelse av mengder bygg- og anleggsavfall som oppstår i Norge. I en undersøkelse som nylig ble gjennomført på oppdrag fra Statens forurensningstilsyn er de totale årlige mengdene byggavfall som oppstår beregnet til 1.2 mill. tonn, fordelt på 491 000 tonn ved rehabilitering, 478 000 tonn ved riving og 207 000 tonn ved nybygging. Anleggsavfall er anslått til 13 mill tonn, som fortrinnsvis består av sand, jord og betong. Mengdemessig utgjør bygg- og anleggsavfall en av de største avfallstrømmene. Undersøkelser tyder på at bygg- og anleggsavfallet inneholder betydelige mengder helse- og miljøfarlige kjemikalier, anslagsvis 30 000 tonn spesialavfall og minst 2 500 tonn asbestavfall. Avfallet er kilde til ulike miljøproblemer for dagens samfunn. Bl a er sluttbehandling av avfall i form av deponering eller forbrenning en viktig kilde til utslipp av klimagasser og helse- og miljøfarlige kjemikalier.

Avfallet i byggsektoren kan reduseres på flere måter. Erfaringer fra bl a Danmark viser at store deler av bygg- og anleggsavfallet kan gjenvinnes. Avfall som ikke er egnet for materialgjenvinning, kan utnyttes til energi. Pilotprosjekter viser at avfallsmengde fra tradisjonell bygging av næringsbygg kan reduseres med 33-50% ved god planlegging. Innføring av kildesortering, gjenbruk og gjenvinning kan, ifølge pilotprosjektene, halvere mengdene ytterligere.

Regjeringen vil i 1998 videreføre arbeidet med å finne fram til hensiktsmessige virkemidler for å øke gjenvinning av bygg- og anleggsavfall.

Husholdningsavfallet utgjør 1.2 mill tonn. I 1995 ble 20 % av husholdningsavfallet brukt til gjenvinning. Det gjaldt bl a papir, glass, matavfall, trevirke, metall, møbler, tekstiler. Erfaring fra forsøksprosjekter viser at potensialet for gjenvinning fra denne sektoren kan være så høy som 70-80 %. Forutsetningen er at det legges til rette for omfattende kildesortering, og kompostering der det er aktuelt, i kommunene, i boligområdene og hos den enkelte forbruker. I dag er det et problem at mange boliger ikke er godt nok tilrettelagt for kildesortering av husholdningsavfall. Kjøkkenløsningene mangler plass til sortering. Lagerplass er også en begrensende faktor.

Støy

Over en million nordmenn utsettes for veitrafikkstøy over anbefalt norm. 260 000 regnes å være sterkt plaget av veitrafikkstøy. Aktuelle mottiltak kan være bedre separering av boligområder og veitrafikk gjennom omregulering av veitrafikken, enveiskjøring, etablering av gatetun ol. Støyskjerming kan bedre forholdene på utsatte strekninger.

Støy i bygninger kan bl a unngås ved at bygningene har tilfredsstillende lydtekniske egenskaper. Med lydtekniske egenskaper menes luftlydisolasjon, trinnlydnivå, etterklangstid og lydnivå. Ved revisjon av den tekniske forskriften til plan- og bygningsloven i 1997 ble kravene til lydforhold skjerpet på enkelte områder, spesielt til flerfamiliehus med lette konstruksjoner.

Kravene til lydforhold må vurderes nøye i planleggings- og prosjekteringsfasen. Hvorvidt lydforholdene er tilfredsstillende, kontrolleres først etter ferdigstilling, og utbedring av utilfredsstillende forhold kan være svært kostbart.

Inneklima og ventilasjon

Dårlig inneklima forårsaker betydelige helseproblemer i befolkningen. I rapporten «Hus og helse» (1992) utgitt av Statens bygningstekniske etat i samarbeid med Norges byggforskningsinstitutt oppgis at kostnadene forbundet med dårlig inneklima beløper seg til anslagsvis 12 milliarder kr pr år. Dårlig inneklima i bygninger er et resultat av flere forhold, - materialbruk og bygningstekniske løsninger, dårlig renhold, røyking, innredning og inventar. Når det gjelder bygningstekniske forhold er valg av produkt, manglende vedlikehold, i tillegg til feil bruk av bygningen viktige forklaringsfaktorer. Statens bygningstekniske etat refererer til forskningsresultater som viser at inneklimaforholdene er spesielt dårlige i bl a barnehager og skoler. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har, i samarbeid med andre departementer, etablert et prosjekt «Miljø, energi og inneklima i skolen» (MEIS). I MEIS-prosjektet måler elevene selv visse inneklimaforhold og gjennomfører tiltak som kan bidra til et bedre inneklima. MEIS-prosjektet styrker den pedagogiske aktiviteten i skolen og påvirker inneklimaet i positiv retning.

At barnehager og skoler har dårlig inneklima framkommer også av materiale fra Hus og helse- kampanjen som ble gjennomført i Sverige. Sverige etablerte i 1997 en tilskuddsordning til utbedring for bedre inneklima med en ramme på 930 mill kroner.

Ventilasjon av bygg er nødvendig for å få fjerne lukt, forurenset luft, fuktighet mv og for å få tilført frisk luft. I stadig større grad ventileres det også for å kjøle ned luften. Hensyn til energiøkonomisering og de dokumenterte inneklimaproblemene har ført til interesse i mange fagmiljøer for å utprøve andre bygningstekniske ventilasjonsløsninger enn de konvensjonelle, mekaniske for å oppnå et godt inneklima. Bl a utprøves nå naturlig ventilasjon også i større byggekompleks. Før mekaniske ventilasjonssystemer kom på markedet var naturlig ventilasjon den tradisjonelle måten å ventilere bygninger på, med naturlig avtrekk og oppdrift. Nå benyttes slike metoder i hovedsak bare i småhus.

Interessen for naturlig ventilasjon er stigende i flere land, bl a Sverige, Danmark, Tyskland og Nederland. I disse landene er det benyttet naturlig ventilasjon i større kontorbygg og i skoler med godt resultat. En av årsakene til at fagmiljøene i Norge hittil ikke har vist samme interesse for utprøving av naturlig ventilasjon i større bygg er at tilgangen på rimelig energi har gjort mekaniske ventilasjonsanlegg relativt sett gunstige i pris.

Radon er et inneklimarelatert problem i visse, relativt avgrensete områder i Norge. Forekomsten av radon kan være et alvorlig helseproblem. Kombinert med røyking eller alene er radon en av de viktigste årsaksfaktorene til lungekreft. Risikoen for helseskade antas å være proporsjonal med radonkonsentrasjonen. Det er mulig å utbedre boliger slik at radonnivået reduseres til under det som anses helsefarlig for en begrenset kostnad.

Beplantning og utearealer

Beplantning i form av gress, blomster, busker og trær spiller en viktig rolle i miljøsammenheng, i tillegg til den betydning beplantning generelt har som trivselsskapende og estetisk element i omgivelsene. Derfor bør tilrettelegging av utearealer med beplantning prioriteres høyt. Grønne vekster binder CO₂ og bidrar derved til å redusere utslippene. Trær og annen beplantning holder på fuktigheten og binder også støv som ellers ville virvle opp i luften og forårsake økt luftforurensning. Disse forholdene er særlig viktige i tettbygde strøk der arealer rundt byggene kan være dekket med asfalt eller annen hard overflate. Vegetasjon kan også brukes bevisst som et klimaregulerende tiltak, bl a til vind- og solavskjerming.

For å bidra til bevaring av det biologiske mangfoldet er det, i forbindelse med nybygging og ved fornyelse, viktig å ta vare på eksisterende vegetasjon i så stor utstrekning som mulig og eventuelt søke å kompensere det som blir borte. I tettbygde strøk og i byer er det viktig å bevare, eventuelt skape sammenhengende grønstrukturer og grønne områder.

7.2.3 Livsløpsanalyser og livsløpskostnader

Innledning

I forbindelse med planlegging vil lokalisering, tetthet, valg av tomtekvaliteter mv være viktige, overordnete hensyn som påvirker ressursbruken og en rekke viktige miljøkvaliteter i det bygde miljø. Disse og andre miljøhensyn knyttet til en bærekraftig by- og tettstedsutvikling er nærmere omtalt i kap 6.

I et byggeprosjekt vil tiltakhaverens (byggherrens) prioriteringer og valg av løsninger i stor grad være styrt av økonomiske rammebetingelser. Disse rammebetingelsene er ofte basert på kortsiktige økonomiske vurderinger. I miljøsammenheng er prinsippene om livsløpsanalyse for produkter og livsløpskostnader sentrale.

Alle produkter belaster økosystemet på en eller annen måte. Utgangspunktet for en miljømessig livsløpsanalyse er data om ressurseffekter og forurensningseffekter for et produkt. Disse data må behandles, evalueres og veies mot hverandre med sikte på å utarbeide en miljøprofil for produktet. På dette grunnlaget kan de samlede miljøkonsekvensene avdekkes og den reelle kostnaden ved et produkt beregnes. Det er i dag i gang betydelig arbeid, både nasjonalt og internasjonalt, på metodeutvikling for livsløpsanalyser. Slike analyser er ikke minst viktige i forbindelser med internasjonalt standardiseringsarbeid. I regi av Nordisk Ministerråd ble det i 1995 utarbeidet en rapport, «Bygningsmaterialer for en bærekraftig utvikling». Denne rapporten, samt «Nordisk Guideline LCA» har gitt viktige bidrag til det nordiske arbeidet med livsløpsanalyser.

Livsløpskostnader innebærer at kostnadene til oppføring, drift, vedlikehold, riving og gjenbruk - fra «vugge til vugge»-prinsippet - vurderes i et helhetsperspektiv. Bygg- og anleggskostnader utgjør bare en mindre andel av de samlede kostnader et bygg utløser i løpet av sin levetid. Det er drifts- og forvaltningsfasen som krever de høyeste utgifter i form av nedbetaling av investeringskostnader, vedlikehold, avgifter og andre typer utgifter. Valg av noe høyere kvalitet og kostnadsnivå i bygg- og anleggsfasen kan medføre lavere livsløpskostnader gjennom redusert vedlikeholdsbehov, lavere energiutgifter, mv. Det pågår utredningsarbeid om livsløpskostnader i en rekke forskningsinstitusjoner. De norske forskningsmiljøene har utviklet et godt kontaktnett og samarbeider med internasjonale forskere i konkrete prosjekter.

Planleggings,- prosjekterings- og byggefasen

Når et byggeprosjekt planlegges står tiltakshaveren (byggherren) overfor mange valg og vurderinger. Tekniske krav og økonomiske rammebetingelser står i fokus for disse vurderingene. Miljøhensyn bør i fremtiden være et premiss som i like stor grad trekkes inn. Betydelige miljøgevinster kan hentes inn ved god planlegging av et byggeprosjekt, enten det gjelder nybygging eller vedlikehold og fornyelse av et eksisterende bygg. Miljøvennlige løsninger vil ikke nødvendigvis kreve omfattende og dyre tiltak. Miljøhensyn handler i stor grad om å bruke den kunnskapen vi allerede besitter, være bevisste på betydningen av god planlegging, godt håndverk, rasjonelle løsninger og holdbar kvalitet. Det koster ofte mindre å forebygge at miljøproblemer oppstår enn å reparere i ettertid.

Når utbygging er vedtatt, er prosjektets plassering på tomta et av de første valgene man står overfor. Klimatilpasning i forhold til vær,- vind- og solforhold er viktig å vurdere i denne fasen. God klimatilpasning av bebyggelsen kan bidra til å redusere slitasje og skader på bygninger og bygningsdeler. Det kan redusere energibruken og energitapet fra bygninger og bedre byggets bruksegenskaper. God lokalisering av bebyggelsen og en god gruppering av bygninger i forhold til hverandre og til topografi er også viktig for et godt resultat.

Det må avsettes tilstrekkelig tid for gjennomføring av en god planleggingsprosess. Miljøhensyn inngår i alle faser av en byggeoppgave og berører alle som er involvert; kommune, tiltakshaver (byggherre), prosjekterende, entreprenør, utøvende håndverker og bruker. Miljø må settes i fokus fra første dag i planleggingen.

Statsbygg gjennomfører et prosjekt «Kontraktsmessige miljøkrav i byggeprosjekter» i samarbeid med Entreprenørforeningen - Bygg og anlegg (tidligere Landsforeningen for bygg og anlegg), Byggeindustriens landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon. I prosjektet legges det vekt på betydningen av at miljøkrav integreres i normalprosessen i et byggeprosjekt og at kravene nedfelles kontraktsmessig. I dagens anskaffelsesregelverk og standardkontrakter, som f eks Lov om offentlige anskaffelser, Forskrift om tildeling av offentlige anskaffelser innen tjenester, vare og bygg og anlegg (EØS-forskriften) og Regelverket for statlige anskaffelser (Refsa) inngår ikke anvisninger om hvordan miljøhensyn kan integreres. Miljøspesifikasjoner er heller ikke innarbeidet i Norsk Standard for kontrakter med prosjekterende og utførende.

I planleggings- og byggefasen vil også praktisering av virksomhetens internkontroll være av betydning. Forskrift om systematisk helse,- miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter vil omfatte bl a krav i forurensningslov, arbeidsmiljølov og brannvernlovgivning. Videre vil andre krav fra arbeidsmiljøloven være av betydning.

En rapport Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet viser at kostnadene pga feil, mangler og byggskader som oppdages etter overlevering av bygget, utgjør til sammen 5 % av landets årlige byggproduksjon, dvs ca 2.4 mrd kroner. Man regner samtidig med at tilsvarende beløp går med til å utbedre skader i byggetiden. Byggskader er skader som oppdages etter at byggeprosjektet er avsluttet og overtatt av eieren. Byggskader forårsaker funksjonssvikt og ekstraordinære vedlikeholdskostnader. Norges byggforskningsinstitutts undersøkelse viser at 20 % av byggskadene forårsakes av byggherrens overordnete rammebetingelser, 20 % ved feil i prosjekteringen, 20 % ved prosjekteringsunnlatelser, 10 % ved feil på materialer og produkter som leveres og 30 % ved feil under bygging.

Nybygging eller fornyelse

Nybygging er kostnadskrevende og medfører et betydelig ressursforbruk i form av areal, materialer, energi, vann mv Nybyggingen resulterer også i større eller mindre grad av forurensing og utløser produksjon av avfall, både i byggetiden, i driftsfasen og i siste instans ved riving. De som står overfor anskaffelse av ny bolig eller nye lokaler bør derfor nøye vurdere hvordan dette plassbehovet kan dekkes, gjennom nybygging eller utbedring av et eksisterende tilbud. Undersøkelser har vist at utbedring av eksisterende bygg kostnadsmessig kan være et gunstig alternativ. Utbedring betyr dessuten at eksisterende ressurser utnyttes og kan dermed være et bedre miljøvalg.

Planløsning

Den arkitektoniske utformingen og planløsning av et bygg har konsekvenser for mange viktige miljøfaktorer. Planløsningen legger viktig premisser for arealbruken og dermed forbruket av materialer og produkter i et bygg. En rasjonell planløsning med et minimum av dødareal bidrar til effektive løsninger, mindre areal- og energibruk og lavere bygge- og vedlikeholdskostnader. Byggets plassering i forhold til solinnfall bør vurderes nøye for å redusere energibruken til hhv oppvarming og luftavkjøling av bygg. I boliger bør oppholdsrom legges mot syd og vest mens rom med mindre behov for oppvarming legges mot nord og øst.

Fleksibilitet i planløsningen er også et viktig hensyn. Erfaringen viser at det både i boliger og i andre bygg foregår en omfattende ombygging over tid. Dette kan være svært kostnadskrevende dersom planløsningen i utgangspunktet ikke er lagt til rette for det, f eks gjennom en bevisst holdning til plassering av bærende konstruksjoner, våtsoner, trappeløp mv.

Et annet viktig hensyn er tilrettelegging for enkel reparasjon og utskifting av bygningskomponenter. I dag skjer unødige utskiftninger av fullt brukbare materialer og bygningskomponenter fordi disse må rives ned eller tas fra hverandre i forbindelse med reparasjon av komponenter med lavere levetid.

Byggeskikk og estetikk

God byggeskikk har mange dimensjoner. God byggeskikk handler om god estetisk utforming av det enkelte byggverket og om gode, funksjonelle løsninger og et gjennomtenkt samspill mellom bygget og dets omgivelser. Den kulturelle og historiske dimensjon i begrepet er viktig. Det er grunn til å anta at bygninger med god estetisk utforming og god byggeskikk får en lengre levetid og blir tatt bedre vare på enn bygg som ikke ivaretar de grunnleggende kvalitetskrav og hensyn til byggeskikk. God byggeskikk blir derfor en av flere forutsetninger for utvikling av en mer miljøeffektiv bolig- og bygningssektor.

Ved Stortingets behandling av revisjon av plan- og bygningsloven ble det bl a vedtatt endringer i lovens § 2 Formål, § 20-1 Kommuneplanlegging og § 74-2 Planløsning og utseende. Endringene innebærer at estetiske formål skal være et relevant moment der det treffes avgjørelser og vedtas planer med hjemmel i plan- og bygningsloven og dens underliggende regelverk. Det foreligger en plikt for planmyndigheten til å ta hensyn til estetikk i planprosessen. Bevissthet om de lokale byggetradisjoner vil være et av flere viktig hensyn i forbindelse med den kommunale planbehandlingen. Som grunnlag for den kommunale sektorplanleggingen skal kommunene fastlegge mål for utviklingen når det gjelder estetiske spørsmål på linje med økonomi, sosiale forhold, kultur og miljø.

Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet har utarbeidet et eget rundskriv (H-7/97) om endringer av estetikkbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Disse departementene har sammen utgitt en veileder, «Om estetikk i plan- og byggesaker. Administrasjonsdepartementet, Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet ga i 1996 ut en veileder, «Estetikk i statlige bygg og anlegg» som særskilt betoner det ansvaret staten har i forbindelse med byggeskikk og estetikk, som forbilde og som landets største byggherre.

7.3 Statlige mål og virkemidler for en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor

7.3.1 Strategiske mål

Regjeringen legger vekt på at det langsiktige målet for bolig- og bygningspolitikken er at miljø- og ressurseffektiviteten for hele bygningsmassen bedres. Det legges opp til at både nybygging og utbedring i økende grad skal ta hensyn til miljøkonsekvenser. Bygningslovgivningen og de tekniske byggeforskriftene skal sikre at byggevirksomheten i alle faser skal drives med forsvarlig belastning på ressurser og miljø. Husbanken har et særlig ansvar for å bidra til utvikling av miljøvennlige løsninger for bebyggelse som finansieres med lån og tilskudd gjennom banken.

Staten har ansvaret for forvaltning og utvikling av lovverk og økonomiske sektorvirkemidler som kan bidra til en mer miljøeffektiv bolig- og byggsektor. Som omtalt i St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling foreslår Regjeringen at det utarbeides sektorvise miljøplaner, jf kap 4.2.

Plan - og bygningslovgivningen er en sentral lov i forhold til planlegging og arealanvendelse og i forhold til det enkelte bygg. Sammen med en rekke særlover fastsetter plan- og bygningsloven viktige rammebetingelser for virksomheten på sektoren. Teknisk forskrift knyttet til plan- og bygningsloven fastsetter minimumskravene til kvalitet i det bygde miljø. I tillegg til å bruke juridiske virkemidler for å sikre grunnleggende krav til kvalitet og sikkerhet søker staten gjennom Husbankens økonomiske virkemidler å stimulere til nøktern, men god kvalitet i boligmassen.

Virkemidlene knyttet til byggevirksomheten er en kombinasjon av krav i lovgivningen, økonomiske tiltak, informasjon og opplæring. Grunnlaget for nye tiltak bør så langt som mulig være basert på forskning og utredning som gjennomføres i et samarbeid mellom myndigheter, næringsliv og brukere. Forskningsmiljøene innhenter, i samarbeid med bransjens ulike aktører, stadig ny kunnskap om miljøvennlige løsninger, produkter og praksis. Denne kunnskapen må over tid påvirke forutsetningene for byggevirksomheten.

7.3.2 Nærmere om noen juridiske virkemidler og tiltak innen bolig- og byggsektoren

Bygningslovgivningen

Formålet med bygningslovgivningen er å sikre at byggverk oppfyller grunnleggende krav til helse, miljø, sikkerhet og økonomi. Et viktig mål med den siste revisjonen av plan- og bygningslov har vært å medvirke til bedre kvalitet og mindre skader på det som oppføres av bygninger i Norge. Det ble også vedtatt en hjemmel i plan- og bygningsloven som åpner for påbud om utbedring, ikke bare vedlikehold, av den eksisterende bygningsmassen. Stortingets behandling resulterte videre i skjerpete krav til god byggeskikk og estetisk utforming.

Som omtalt under pkt. 7.2.3 brukes omlag 5 milliarder årlig til oppretting av skader som følge av byggefeil mv. En medvirkende årsak til feilene er at lovverket før den siste revisjonen ikke i tilstrekkelig grad stilte krav til kvalifikasjoner til dem som har utført arbeidet. Ansvarsforholdene har også til dels vært uklare, og bygningsmyndighetenes kontroll med byggesaksbehandlingen har variert betydelig fra kommune til kommune.

De nye reglene gir en klarere oppgavefordeling mellom bygningsmyndigheter og utbyggere, bedre dialog og bedre forutberegnelighet. Det er lagt større vekt på innsats tidlig i behandlingen mens mulighetene for påvirkning er størst. Sanksjonsapparatet er samtidig bygd ut. For å sikre at byggetiltak utføres på en forsvarlig og god måte er det innført en ordning med sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett som Statens bygningstekniske etat administrerer. Formålet med ordningen er at foretak som opptrer som ansvarlig etter plan- og bygningsloven, som søker, utførende, samordner eller kontrollerende, har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å ivareta de kravene bygningslovgivningen stiller.

Hovedhensikten med revisjonen av Teknisk byggeforskrift (TEK) har vært å gjøre den mer funksjonsrettet og dermed mer uavhengig av den tekniske utviklingen. Strukturen på forskriften er endret, slik at kravene til å sikre tilfredsstillende forhold av betydning for helse, miljø, sikkerhet og brukbarhet fremheves bedre enn før. I kapitlet «Miljø og helse» stilles det et generelt krav om at byggevirksomheten i alle faser, dvs ved anskaffelse, bruk og avskaffelse, skal drives med forsvarlig belastning på ressurser og miljø og uten at livskvalitet og levekår forringes. Materialer og produkter til bruk i byggverk skal være fremstilt med forsvarlig energibruk og med sikte på å forhindre unødig forurensning. Byggverk skal være prosjektert og oppført slik at lite energi går med og lite forurensning oppstår i byggverkets levetid, inkludert riving. Det er lagt spesiell vekt på kravene til innemiljøet.

Utviklingen av kravene til byggverk påvirkes også av vår forpliktelse via EØS-avtalen til å gjennomføre EUs regelverk. Kravene til byggevarer generelt er basert på EUs Byggevaredirektiv, krav til enkelte produkter, f eks heiser, følger eller suppleres av andre spesielle direktiver. Systemet i oppbyggingen av regelverket er at de generelle direktivkrav skal konkretiseres for de enkelte produktgrupper ved standarder fastsatt av den europeiske standardiseringsorganisasjonen (CEN), eventuelt ved europeisk teknisk godkjenning (ETA) fastsatt etter retningslinjer gitt av organisasjonen for europeisk teknisk godkjenning (EOTA). Norge, som medlem i CEN, er uansett forpliktet til å følge CENs standarder dersom det skal innføres norske standarder på det aktuelle området. Det fremgår også av vår byggeforskrift (TEK) at forskriftskravene anses oppfylt dersom de er i samsvar med Norsk Standard, likeverdig standard eller europeisk teknisk godkjenning.

CEN-standardene og rammene for europeisk teknisk godkjenning fastsettes på bakgrunn av mandater fra EU-kommisjonen. I stadig større grad vektlegges hensynene til en bærekraftig utvikling i disse mandatene. Det er viktig at norske myndigheter og norsk næringsliv engasjerer seg i dette omfattende arbeidet for å påvirke mandatene og utviklingen av den enkelte standard.

Vurderinger av eventuelle endringer i plan- og bygningslovgivningen

På sikt kan det være aktuelt å vurdere endringer i bygningslovgivningen. Krav til et bærekraftig grunnlag for planlegging og byggevirksomheten bør vurderes inntatt mer spesifikt i plan- og bygningslovens formålsbestemmelse, i tillegg til de mer detaljerte krav som vil følge av loven ellers, forskrifter og standarder mv. Endringer i detaljreglene kan vurderes. Det kan bl a vurderes å gjøre endringer som kan bidra til reduksjon av avfallsmengdene knyttet til byggsektoren. Virkemidlene må ses i sammenheng med virkemidler knyttet opp mot annen relevant lovgivning, bl a forurensingslovgivningen. Erfaringene med den nye tekniske forskriften vil være utgangspunkt for å vurdere innarbeiding av kriterier for nye krav til vannbåren varme og energiøkonomisering ved senere justeringer av forskriften.

Som omtalt i kap 4.3 er omfanget av utbedring og vedlikehold i bygningsmassen stort, og langt større enn nybyggingsvirksomheten. Dersom miljøkvaliteter ble ivaretatt i forbindelse med all utbedring og vedlikehold ville dette gi betydelige miljøeffekter. Departementet har gitt Norges byggforskningsinstitutt i oppdrag å utrede grunnlag for utvikling av forskrifter til plan- og bygningsloven § 89 om nye krav til bestående byggverk der tungtveiende hensyn til helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet gjør det nødvendig. Det vil også være nødvendig å se nærmere på mulige økonomiske konsekvenser av et eventuelt pålegg om fornyelse.

I forbindelse med arbeidet som skal gjøres i Planlovutvalget, vil Kommunal- og regionaldepartementet vurdere om plan- og bygningslovgivningen kan gjennomgås for å vurdere endringer som kan styre utviklingen mot at bolig- og byggsektoren tar større hensyn til en bærekraftig utvikling enn det som allerede ligger i lovverket.

Det legges vekt på at eventuelle endringer i bygningslovgivning ikke på kort sikt må påføre markedet urimelige økninger i bygge- og anskaffelseskostnader.

Høsten 1997 ble et offentlig utvalg nedsatt for å vurdere revisjon av lov om borettslag og lov om boligbyggelag. I mandatet til utvalget inngår bl a å vurdere om det er behov for regelendringer for å legge forholdene til rette for bomiljøtiltak i borettslagene.

Bustadoppføringslova

I lov 13 juni 1997 nr 47 om avtaler med forbruker om oppføring av ny bustad mm (bustadoppføringslova) er det i § 7 tatt inn en særskilt bestemmelse om at entrepenøren har plikt til å ivareta hensynet til miljøet. Bustadoppføringslova vil tre i kraft 1 juli 1998.

Bustadoppføringslova regulerer kontraktsforholdet mellom en yrkesutøver og en forbruker om oppføring av ny bolig. Den omfatter både kjøp av ny bolig med tomt og arbeider i forbindelse med oppføring av bolig på tomt som forbruker allerede disponerer.

Lovens formulering innebærer at entreprenøren både under prosjektering av en bolig og under utføring av byggearbeidet har en plikt til å ivareta hensynet til miljøet. Entrepenørens plikt etter loven til å samrå seg med forbrukeren i forbindelse med arbeidet, vil også omfatte en viss plikt til å ta opp og drøfte miljøspørsmål, både i forhold til byggingen og i forhold til senere bruk av boligen. Entreprenøren vil videre ha en plikt til i rimelig utstrekning å veilede forbrukeren om miljøspørsmål. Dette kan bidra til å gjøre forbrukerne mer miljøbevisste og gjøre det lettere for en forbruker å sikre seg at miljøhensyn blir ivaretatt i forbindelse med oppføring av ny bolig.

Bustadoppføringslova er en privatrettslig lov som utelukkende regulerer kontraktsforholdet mellom partene. Lovens regler vil dermed ikke kunne erstatte offentligrettslig regulering for å ivareta miljøhensyn, men vil virke som et supplement til disse.

7.3.3 Husbankens virkemidler for en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor

Lån til oppføring og utbedring

Husbanken har gjennom hele etterkrigsperioden spilt en sentral rolle som finansieringsinstitusjon på det norske boligmarkedet. Gjennom sine kvalitetskrav har banken påvirket den allmenne boligstandarden. Kravene har sikret en god, men nøktern standard på nybygde husbankfinansierte boliger og samtidig satt en øvre standardgrense ved at boliger over en viss størrelse og kostnadsnorm ikke er tilbudt finansiering. I 1992 ble Husbankens lånesystem endret slik at et basislån gis til prosjekter som oppfyller visse grunnleggende minimumskrav til kvalitet. Tilleggslån kan gis etter spesielle kriterier for å stimulere til at ønskete kvaliteter blir vektlagt i større grad innenfor den kostnadsramme Husbanken aksepterer. Det gjelder kvaliteter som: tilgjengelighet, gode uteområder, god byggeskikk, miljøhensyn mv. På den måten har Husbankens lån til oppføring indirekte stimulert til boligløsninger der viktige elementer i en bærekraftig sammenheng er tatt hensyn til.

Husbanken gir ikke bare lån til boliger. Banken er også tungt inne i finansieringen av institusjoner, som f eks barnehager og sykehjem. I forbindelse med lån til sykehjem stilles det også visse kvalitetskrav som sikrer en god, men nøktern kvalitet på det som bygges.

Det er god miljøpolitikk å ta vare på den eksisterende bygningsmassen gjennom jevnlig vedlikehold og fornyelse. Husbanken har i mange år hatt tilbud om lån til utbedring av eksisterende boliger og boligområder. Husbankens lånetilbud på dette feltet har særlig vært rettet mot byfornyelsesområdene i de tre store byene og fornyelse av den tette bebyggelsen knyttet til boligsamvirket. Et annet prioritert felt har vært fornyelse som gir bedre boligtilpasning for funksjonshemmede, jf kap 8. 6. Videre er det gitt lån som bidrar til bedre utnyttelse av den eksisterende boligmassen i distriktene. Lån kan dessuten gis til utbedring av eksisterende omsorgsboliger og sykehjem og til utbedring av barnehager for å bedre inneklimaet.

Tilskuddsordninger i Husbanken

I tillegg til Husbankens personrettede tilskuddsordninger, bostøtte og boligtilskudd til etablering administrerer Husbanken også tilskuddsordninger som direkte eller indirekte bidrar til økt kvalitet på det som bygges eller fornyes. Det gjelder tilskudd til byfornyelse og god boligkvalitet, tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem og tilskudd til utvikling av bomiljø, boligforvaltning og boligpolitikk.

Flere formål er knyttet til ordningen med tilskudd til byfornyelse og boligkvalitet. Tilskuddet skal medvirke til at gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø blir etablert, både gjennom oppføring og ved fornyelse. Tilskudd til byfornyelse skal bidra til at fornyelse av boliger og boligområder i definerte byfornyelsesområder kan gjøres på en slik måte at en oppnår akseptable bokostnader og bokvalitet. Tilskudd til boligkvalitet kom inn som et nytt formål i 1996. Tilskuddet skal stimulere til kvaliteter som er viktig ut fra samfunnshensyn. De tre hovedformålene som faller inn under ordningen er tiltak som bidrar til bedre tilgjengelighet og hjemmebasert omsorg, til bedre levekår for beboerne og til bærekraftig forvaltning og fornyelse. Det kan også gis tilskudd til forsøksbygging med et miljøvennlig innhold og til god byggeskikk.

Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjem gis til prosjekter som tilfredsstiller visse kvalitetskrav. Innholdet i kravene sikrer at botilbudet som etableres ivaretar grunnleggende funksjonskrav, bl a tilgjengelighet. Kravene er vesentlige for å sikre at det som bygges vil kunne bestå over en viss tid uten behov for omfattende fornyelse.

Tilskudd til utvikling av bomiljø, boligforvaltning og boligpolitikk skal styrke arbeidet for gode bomiljø, forbedring av boforhold og levekår og for miljøhensyn i boligbygging og boligforvaltning. Ordningen skal bidra til forskning, utviklingstiltak og informasjon som gjør kommuner og private bedre i stand til å fylle sine oppgaver i en samlet politikk. Gjennom denne tilskuddsordningen bidrar Husbanken med tilskudd til en rekke prosjekter av betydning for utvikling av en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor.

Husbanken som kunnskapsformidler

Husbanken er statens gjennomføringsorgan i boligpolitikken. I tillegg til å administrere de statlige finansieringstilbudene spiller banken en viktig rolle som kunnskap- og informasjonsformidler overfor aktørene i bolig- og byggsektoren. Banken har en nær kontakt og bredt samarbeid med kommunene, bransjen, utdanningsinstitusjoner og forbrukere. Banken initierer forskning og utredning på sektoren og gir støtte til utviklingsarbeid i boligområdene. Rollen som kunnskaps- og informasjonsformidler er blitt stadig viktigere de senere årene.

Vurdering av nye tiltak

Husbankens ordninger er viktige virkemidler for å stimulere til at sentrale, samfunnsmessige kvaliteter ivaretas på boligsektoren. Dette er bakgrunnen for at Husbanken kan stille begrensede, men viktige kvalitetskrav utover den tekniske forskriftens minimumskrav. Som en kompensasjon gir Husbanken gunstig finansiering gjennom lån og tilskudd til boliger, barnehager og sykehjem mv.

Selv om Husbankens virksomhet bidrar til nøkternhet, gjenstår mye før en kan si at husbankfinansierte bygg tilfredsstiller alle viktige miljøhensyn. Både når det gjelder forurensende materialbruk, vannsparing, energiøkonomisering og avfallshåndtering er det mye ugjort.

Regjeringen vil foreslå at Kommunal- og regionaldepartementet vurderer hvordan Husbankens virkemidler i større grad kan medvirke til miljøvennlige løsninger. På lengre sikt bør målet være at all nybyggings- og utbedringsvirksomhet finansiert i Husbanken tilfredsstiller kravene til miljøvennlige løsninger.

Forsøks- og demonstrasjonsprosjekter spiller en viktig rolle som formidlere av erfaringer og for å vise forbrukerne konkrete eksempler på bebyggelse der miljøhensyn er ivaretatt. Det gjelder både i nybyggingen og ved fornyelse av eksisterende boliger. I felleseide boligområder, som f eks borettslag tilknyttet boligsamvirket, er gjennomføring av fornyelsestiltak avhengig av flertallsbeslutninger og ikke av den enkeltes prioriteringer. Dette hindrer ofte vedtak om nye typer løsninger eller tiltak, som på kort sikt kan gi noe høyere kostnader. Regjeringen vil legge vekt på at det gjennom Husbankens ordning med tilskudd til boligkvalitet innhentes flere erfaringer med forsøksprosjekter og miljøvennlige løsninger i den tette bebyggelsen.

7.3.4 NVEs virkemidler og tiltak innen bolig- og byggsektoren

Norges vassdrags- og energiverk (NVE) bidrar til utviklingen av miljøkvaliteter i bebyggelse gjennom den offentlige innsatsen innen energiøkonomisering (enøk). Statens enøk-engasjement skal bidra til en rasjonell utnyttelse av energiressursene gjennom reduksjoner i energibruken, gjennom mer fleksibel energibruk og gjennom økt anvendelse av fornybar energi. Virkemidlene i bygningssektoren rettes inn mot økt handlingskompetanse hos byggeiere, tiltakshavere (byggherrer), bygningsforvaltere og bransjer som gjennom leveranser av produkter og tjenester kan påvirke bygningers energibruk. Økt kompetanse og stimulering av handlingsevne skal øke bevisstheten omkring energibruken og utløse lønnsomme enøk-tiltak. Det er også opprettet en database for bygningers energibruk i samarbeid mellom NVE og Statistisk sentralbyrå.

Det er under etablering et nasjonalt, permanent nettverk for energibrukere i bygninger. Nettverket skal bygges opp av regionale eller bedriftsvise nettverksgrupper. Aktivitetene i nettverksgruppene skal baseres på inngåelse av forpliktende enøk-avtaler mellom byggeiere/forvaltere og NVE. Gjennom informasjons- og opplæringstiltak, utrednings- og utviklingsprosjekter og forsøksbygging skal kompetansen generelt i byggsektoren heves.

Økt handlingskompetanse innen energibruk skal sette byggeiere i stand til å ta de riktige beslutningene på et bedriftsøkonomisk grunnlag. Alle aktivitetene i nettverksprosesser og øvrige prosjekter skal legge til rette for gjennomføringen av fysiske enøk-tiltak. NVEs tiltak retter seg også mot kommunene og fylkeskommunene, gjennom deres rolle i byggesaker og arealplanlegging og som eier og bruker av bygninger.

Regjeringen understreker betydningen enøk-tiltak har for utviklingen av miljøvennlige løsninger for bolig- og byggsektoren og ser det som viktig at NVE fortsetter å rette virkemidlene mot økt handlingskompetanse i bygningssektoren og kommunal forvaltning.

7.3.5 Kunnskap og informasjon om miljøvennlig bolig- og byggsektor

Innledning

Kunnskap og kompetanse på miljøområdet er en forutsetning for å skape grunnlag for en mer bærekraftig utvikling i bolig- og byggsektoren. Behovet for kompetanse gjelder aktørene på alle samfunnsområder, - i offentlig sektor, i næringslivet og blant forbrukerne. Staten har gitt betydelige finansieringsbidrag til forskning og utredning om miljøspørsmål knyttet til byggsektoren de siste årene, bl a gjennom tilskudd til ulike forskningsprogrammer i Norges Forskningsråd. Som omtalt i St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling vil Regjeringen fortsatt legge vekt på å bidra til økt miljøkompetanse blant aktørene.

NFR-programmer

Norges forskningsråd (NFR) har de siste ti årene gitt finansiering til en rekke programmer som har bidratt til å øke kunnskapen om ulike sider ved miljøvennlig bolig- og byggevirksomhet. Ikke alle de nevnte programmene har miljø som sentralt tema. Programmene gir likevel viktige indirekte bidrag til utviklingen av en miljøvennlig bolig- og byggsektor og nevnes derfor i denne sammenhengen.

I perioden 1990-94 ga NFR midler til programmet Produktutvikling og forsøksbygging med hovedvekt på prosjekttyper under temaene byggesystemer, byggevarer, forsøksbygging,kunnskap og ny teknologi og formidling.

Miljøteknologiprogrammet fra 1989-92 er videreført, først gjennom programmene FORFOR og EKSPOMIL og nå gjennom NORMIL 2000 som pågår fra 1996-2000. NORMIL skal bidra til utvikling av miljøteknologi som næringsområde. NORMIL er næringslivets program og skal støtte prosjekter der resultatene gir økt inntjening for norske bedrifter på kort eller lang sikt.

Innenfor PROGRAM 2000 er bygg- og anleggsbransjen engasjert i flere større prosjekter og programmer. «Samspill i byggebransjen» (SIB) er en videreføring av det tidligere programmet «Byggeprosess og totalproduktivitet». SIB har to hovedmål,- økt produktivitet ved forbedring av effektivitet i byggeprosessen og bidra til forbedret markedsutvikling for bygg- og anleggsbransjen. Kommunal- og regionaldepartementet bidrar med finansiering til dette programmet.

Formidling av kunnskap og informasjon

Som nevnt har mange forskjellige miljøer vært engasjert i forskning og utredning om ulike problemstillinger knyttet til utvikling av en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor. Det foreligger derfor omfattende kunnskap og erfaringer om miljøhensyn i deler av planleggings,- bolig- og byggsektoren. Stadig mer informasjon om miljøforhold på ulike områder vil etterhånden være tilgjengelig via Internett. Flere internasjonale databaser med miljørelevant informasjon om planlegging, bolig- og bygningsforhold og miljøvennlige produkter er tilgjengelige via Internett. Tilsvarende norske tilbud er under planlegging eller delvis utarbeidet.

Informasjon og opplæring er viktige virkemidler - også for å nå frem med de krav og målsettinger som følger av de juridiske normene for byggevirksomheten. Det er viktig å utnytte de muligheter moderne informasjonsteknologi gir for å bedre kunnskapstilfanget og lette informasjonsinnhentingen mv.

Det er et problem at kunnskap om miljøforhold knyttet til bolig- og byggsektoren ligger spredt og til dels vanskelig tilgjengelig i forskjellige organisasjoner og institusjoner. Særlig kan det være vanskelig for forbrukerne og for små bedrifter å følge med i utviklingen og den omfattende kunnskapsmengden.

Miljøverndepartementet har igangsatt et kartleggingsprosjekt med formål å skaffe oversikt over de ulike kunnskapsmiljøene på feltet. En slik kartlegging skal etter planen foreligge i løpet av våren 1998. Det er også behov for å få utarbeidet en oversikt fra forsknings- og utredningsinstitusjonene over ferdigstilte og pågående prosjekter som omhandler problemstillinger knyttet til miljø innenfor bolig- og byggsektoren.

Regjeringen vil foreslå at Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet sammen vurderer hvordan behovet for miljørelevant informasjon overfor og om planleggings,- bolig- og byggsektoren best kan ivaretas. Kartleggingsarbeidet som nå er igangsatt vil være et godt utgangspunkt for en slik vurdering.

Regjeringen vil understreke den betydningen kunnskap og informasjon har for utviklingen av miljøvennlige løsninger for bolig- og byggsektoren. Regjeringen ser Internett-baserte løsninger som viktige virkemidler for å gjøre informasjon og kunnskap lettere tilgjengelig og vil bidra til å stimulere den videre utvikling av denne typen informasjonstilbud.

Regjeringen ser det som vesentlig at målene om en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor utarbeides i nær forståelse mellom de involverte departementer og de ulike parter i sektoren. Byggebransjen, kommunene og forbrukerne, representert ved boligsamvirket vil være sentrale i denne sammenhengen. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor ta initiativ til et nærmere samarbeid mellom partene for å drøfte relevante miljøtiltak på sektoren.

7.3.6 Staten som tiltakshaver (byggherre)

Det hviler et særlig ansvar på statlige tiltakshavere (byggherrer) til å bidra til en mer miljøeffektiv byggepraksis. Gjennom forsøks- og utviklingsprosjekter kan staten være pådrivere for å videreutvikle miljøeffektive byggemetoder og gi bransjen viktige og nødvendige erfaringer med å gjennomføre miljøprosjekter knyttet til nybygging og fornyelse.

Statsbygg har som ett av sine mål å sikre god arkitektur og tekniske kvalitet i sin byggevirksomhet og vil i sine prosjekter legge vekt på miljø- og ressurshensyn når det gjelder materialanvendelse og byggemetode, med særlig vekt på innemiljø. Statsbygg er engasjert i forskning og utredning, med miljøeffektiv byggeprosess som ett av to hovedsatsningsområder. Statsbygg har de siste årene prøvd ut miljøvennlige løsninger i sin nybyggingsvirksomhet. Eksempler her er Senter for marint miljø og sikkerhet i Horten, Tinghuset i Oslo og Biltilsynet i Drøbak.

7.3.7 Kommunene

Kommunenes rolle

Kommunene har viktige virkemidler for å legge til rette for en miljøvennlig utvikling som planmyndighet gjennom plan- og bygningsloven og gjennom flere særlover. Kommunene setter rammebetingelsene for hvor det skal bygges og hvor tett det bygges. Kommunene kan stille krav til den estetiske utforming av det som bygges og gjennom sine vedtak bidra til økt hensyn til de lokale byggetradisjoner. Kommunene kan legge inn særskilte reguleringsbestemmelser som legger føringer på viktige miljøforhold i byggevirksomheten. Kommunene har det overordnete ansvaret for energiforsyningen, vann og kloakk og for håndtering av forbruksavfall lokalt.

Regjeringen vil oppfordre kommunene til å integrere egne miljøplaner for bolig- og byggsektoren i sitt arbeid med utvikling av Lokal Agenda 21.

Kommunene bør ha en nær dialog med andre tiltakshavere og bygg- og anleggsbransjen for å sikre en god planleggingsprosess der hensyn til miljøvennlige løsninger ivaretas. Kommunene oppfordres videre til å samarbeide med de lokale boligbyggelagene med sikte på å stimulere til utbedring og nybygging med god kvalitet. Husbankens virkemidler for god bolig- og byggkvalitet kan brukes aktivt for å bidra til mer miljøvennlige boligløsninger.

Kommunene kan bidra til en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor ved bevisst å ta i bruk eksisterende juridiske og økonomiske virkemidler. Kommunal -og regionalministeren vil ta initiativ til at Husbanken og Statens bygningstekniske etat går inn i et samarbeidsprosjekt med en eller flere forsøkskommuner for å innhente mer informasjon om hvilke avgjørelser og tiltak kommunene bør satse på for å legge til rette for en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor.

Kommunen som tiltakshaver (byggherre)

Kommunene er også store tiltakshavere (byggherrer). De har derved muligheten til å legge inn en god miljøstandard i sin byggevirksomhet og på den måten bidra til at bransjen innhenter mer erfaringer på området. Mange kommuner er store eiendomsforvaltere og kan gjennom denne virksomheten legge til rette for planmessig forvaltning, drift og vedlikehold for slik å ivareta de store verdiene som ligger i den eksisterende bygningsmassen.

Regjeringen vil anbefale at det settes i gang enkelte forsøksprosjekter for å utprøve miljøvennlige løsninger i forbindelse med byggetiltak der kommunene selv er tiltakshaver (byggherre).

7.3.8 Bygg- og anleggsbransjen

Bygg- og anleggsbransjen er en av de viktigste næringene i landet. Over en tredel av de samlede investeringer i Norge går til bygg og anlegg. Bygninger og anlegg utgjør nesten 70 % av landets samlede realkapital. Næringen er en av de mest miljøbelastende bransjer, spesielt med hensyn på avfall, energiforbruk og helse- og miljøfarlige kjemikalier.

Bygg- og anleggssektoren har betydning i forhold til de fleste sentrale miljøutfordringene. Bransjens sentrale posisjon gjør at den må føle ansvar for å bidra til økt vektlegging av miljøhensyn i sin virksomhet. Det gjelder både med hensyn på utvikling av produkter, kunnskapsoppbygging og gjennomføringserfaringer.

Næringen har et selvstendig ansvar for å holde seg godt orientert om forskning og utredning som foregår på områder av relevans for næringens virksomhet. Det er også vesentlig at næringen sørger for kompetanse i alle ledd til å gjennomføre planleggings- prosjekterings - og byggeprosesser ut fra miljøvernhensyn. Regjeringen ser positivt på at bransjen tar ansvar og initiativ når det gjelder å bygge opp kunnskap og innhente gjennomføringserfaringer i slike oppgaver.

Bevisstheten om miljøspørsmål i tilknytning til næringens virksomhet er stadig stigende. I samarbeid med Bedriftsøkonomisk Institutt (BI) gjennomførte GRIP Senter høsten 1996 en spørreundersøkelse blant bedriftsledere innen hhv bank og finans og bygg og eiendom om hvorvidt de trodde miljøkriterier ville trekkes inn ved fremtidig fastsettelse av lån, kreditt og forsikring. Hele 87 % av lederne innen bank og finans svarte ja på spørsmålet, mens andelen var 50 % blant lederne innen bygg og eiendom. Selv om forskjellen mellom aktørene er betydelig, viser tallene likevel en klar tendens i markedet til økende bevissthet om miljøfaktorenes betydning som premissgivere på flere markedsområder.

Det er et statlig ansvar å bidra til at nødvendig forskning og utredning om mer miljøeffektiv byggevirksomhet igangsettes og at resultatene formidles til alle aktørene. Flere departementer har, sammen med aktører i bransjen, bidratt med finanisering til gjennomføring av viktige forskningsprogram om miljøforhold knyttet til BA-bransjens virksomhet.

Regjeringen vil fortsatt støtte og stimulere til forskning og kunnskapsoppbygging på dette området.

Regjeringen vil vurdere om utdanningstilbudet for aktørene er tilfredsstillende i forhold til oppgaver knyttet til mer miljøeffektiv byggevirksomhet. Regjeringen vil, i samarbeid med bransjen, vurdere om ordningen med lærlingeavtaler kan nyttes i forbindelse med miljøvennlige byggeprosjekter for å bidra til økt kunnskap om de krav slike byggeprosjekter stiller.

Bransjen har tatt initiativet til et femårig forskningsprogram «ØkoBygg». GRIP senter fungerer som sekretariat for programmet. ØkoBygg er en videreføring av prosjektet «Miljøeffektiv byggebransje» som ble støttet av Norges Forskningsråd. Programmets overordnete mål er å øke bransjens miljøeffektivitet, dvs å maksimere verdiskapningen i forhold til miljøbelastningen, i eksisterende og framtidig bygningsmasse. Programmet vil utvikle indikatorer for å kartlegge dagens situasjon og følge med på framtidig utvikling, definere de viktigste miljøutfordringene for bransjen, sette realistiske mål for forbedringer og legge opp en strategi for å nå målene. Økobygg vil utvikle praktiske hjelpemidler for å hjelpe bransjen å takle de mange miljøutfordringene, samt verktøy for miljøvurdering av bygninger og materialer. Programmet vil samarbeide med bedrifter, bransjeorganisasjoner, forsknings- og utdanningsinstitusjoner, samt myndigheter for å spre metoder og kunnskap til aktuelle aktører. Programmet skal styres av representanter for bransjen og administreres av GRIP senter. Den brede organiseringen legger til rette for at informasjon og kunnskap som innhentes gjennom programmet tilflyter de ulike deler av bransjen. Regjeringen vil bidra med finansiering til programmet.

Bruk av planleggingsverktøy og systemer for miljøklassifisering

Planleggingsverktøy og systemer som på en oversiktlig og systematisk måte kan gi opplysninger om et byggs eller byggkomponenters kvaliteter, verdi og innhold etterlyses av mange i markedet. Bakgrunnen for behovet er sammensatt og avhengig av hvem som etterspør opplysningene. En innfallsvinkel er verdifastsetting i forhold til bank, forsikring eller potensiell kjøper. En annen innfallsvinkel er behovet for standardisering og godkjenning ut fra internasjonalt samarbeid. Arbeid med utvikling av slike systemer er i gang i en rekke miljøer. Det pekes her særlig på GRIP Senters arbeid med «Økoprofil for bygg» og «Økoprofil for bolig», Norges byggforskningsinstitutts arbeid med miljødeklarasjon av materialer, konstruksjoner og installasjoner og NBI «Teknisk Godkjenning». Også andre fagmiljøer arbeider med systemer for miljøklassifisering.

Økoprofil for hhv bygg og bolig er et eksempel utvikling av et system for miljøklassifisering. Økoprofil-utvalget som ble oppnevnt av Miljøverndepartementet i 1994, la i 1996 fram rapporten Økoprofil for bygg. Rapporten beskriver en metode for miljøklassifisering av næringsbygg. Økoprofil-utvalgets arbeid er videreført med sikte på å forbedre metoden for miljøklassifisering. Det arbeides parallelt med en forenklet versjon til bruk for boliger. Hensikten med Økoprofil er å skape et verktøy som kan gi opplysninger om miljøkvaliteter og miljørisikofaktorer knyttet til et bygg. Metoden kan bli et viktig holdningsskapende virkemiddel som ikke minst kan bidra til økt miljøeffektivitet i forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU).

Markedet etterlyser nøytral miljødeklarasjon for byggevarer med beskrivelse av produktegenskaper og miljømessige forhold knyttet til produksjon, bruk, rengjøring og vedlikehold av produkter. Norges byggforskningsinstitutt har derfor igangsatt et treårig prosjekt «Miljødeklarasjon av materialer, konstruksjoner og tekniske installasjoner» som startet opp i 1997. Hovedmålet for prosjektet er å utvikle retningslinjer for utarbeidelse av miljødeklarasjoner og en felles mal for innsamling og presentasjon av miljødata fra produksjon, bruk, vedlikehold og avskaffelse av byggematerialer, konstruksjoner og tekniske installasjoner. Miljødata kan brukes i flere sammenhenger. Eksempler på bruksområder som skal vurderes nærmere i prosjektet, er:

• grunnlag for valg av materialer, konstruksjoner og installasjoner med lav miljøbelastning

• grunnlag for å forbedre produksjonen av materialer, konstruksjoner og komponenter

• grunnlag for en frivillig godkjenningsordning for bygningsmaterialer, konstruksjoner og installasjoner.

Det kan være aktuelt å supplere den eksisterende godkjenningsordningenfor byggevarer, NBI teknisk godkjenning (se neste avsnitt) med miljødata.

«NBI Teknisk godkjenning» er en nasjonal godkjenningsordning for byggevarer, komponenter og konstruksjonssystemer. Ordningen er ikke spesielt rettet mot miljøegenskaper, men ivaretar også hensyn på dette området. Formålet er å dokumentere at et byggeprodukt er funnet egnet til bruk, når det anvendes som angitt i godkjenningen. «NBI Teknisk godkjenning» skal, i form av ett dokument, tilfredsstille de krav til dokumentasjon av produktets egenskaper som byggeforskriften krever for markedsføring av produktet. Godkjenningen utstedes av Norges byggforskningsinstitutt. Instituttet er utpekt av Statens bygningstekniske etat som norsk godkjenningsorgan og medlem av European Organisation for Technical Approvals (EOTA). Dokumentasjonen av produktegenskaper omfatter det som er relevant i forhold til de seks grunnleggende funksjonskravene: bæreevne, brannsikring, helse/miljø, sikkerhet i bruk, støyvern og energisparing, foruten aktuelle egenskaper knyttet til brukbarhet og bestandighet. Godkjenningen utstedes normalt for fem år.

Gode kunnskaper om miljøvennlige løsninger, produkter og materialer hos de ansvarlige for planlegging og prosjektering er en viktig forutsetning for et godt resultat. Innenfor Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) er det etablert en undergruppe, Norske arkitekter for en bærekraftig utvikling (NABU), hvis fremste formål er å bidra til endrete holdninger til og økt kunnskap om miljøhensyn innenfor denne delen av bygg- og anleggsbransjen. NABU har de siste tre årene tatt initiativet til utredningsvirksomhet, kurs, verksteder og konferanser om sentrale temaer knyttet til bærekraftig arkitektur og byutvikling. Kommunal- og regionaldepartementet bidrar med finansiering av NABUs virksomhet.

Det er viktig at bransjen setter seg inn i verktøy og metoder for miljøklassifisering av bygg ut fra et livsløpsperspektiv. Bygg- og anleggsbransjen oppfordres til aktivt å ta i bruk disse frivillige ordningene og til å bidra til at systemer og metoder videreutvikles. Bransjen oppfordres videre til å bygge opp kompetanse knyttet til utvikling av en mer miljøeffektiv byggevirksomhet.

Regjeringen vil peke på de mulighetene bransjen har som kunnskaps- og erfaringsformidlere og dermed pådrivere i forhold til forbrukerne.

7.3.9 Forbrukerne

Husstandene

Husstandene foretar daglig valg som påvirker miljøtilstanden i samfunnet. De kjøper mat og klær. De tar bil eller tog til jobben. De produserer avfall. De velger nytt inventar til sitt hus, sin leilighet eller sin fritidsbolig og kjøper materialer til oppussing.

Det er ca 1.7 millioner boliger i Norge og omtrent like mange husstander. Som det framgår av kap 8 ligger Norge på verdenstoppen når det gjelder boligforbruk, målt i form av gjennomsnittlig boligareal pr person. Det høye boligforbruket medfører ofte et tilsvarende høyt forbruk av andre boligrelaterte investeringer, f eks fast inventar, møbler, materialer til oppussing mv.

Husstandenes forbruksmønster bestemmes av priser, holdninger og prioriteringer mm. Gjennom sin tyngde i markedet har husstandene store muligheter til å påvirke sammensetningen av produkttilbudet og hvilke kvaliteter dette bør ha. En forutsetning for dette er at husstandene har kunnskap om de ulike produktenes miljøkvaliteter slik at de på et velfundert grunnlag kan velge mer miljøvennlige produkter. Når husstandene kjøper bolig skjer det på grunnlag av takst som forteller om boligens tekniske standard og markedsverdi. Boligens miljøprofil framkommer ikke av takstpapirene.

Regjeringen vil stimulere til et mer miljøvennlig forbruk ved bruk av miljøavgifter, produktkrav, miljømerking av produkter og andre virkemidler, kfr. St meld nr 58 (1996-97) og St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter og avgifter.

Regjeringen vil videre stimulere til at det utvikles miljøprofiler for boliger. Dette vil bidra til å synliggjøre boligenes miljøkonsekvenser, f eks på energi - og materialbruk, avfall, vann, mv. Arbeidet med utvikling av Økoprofil for bolig vil bidra til å gi et godt grunnlag for verdifastsetting på grunnlag av miljøkvaliteter.

Boligsamvirket

Norske boligbyggelags landsforbund og deres tilknyttede boligbyggelag er viktige aktører og representerer store forbrukergrupper på boligmarkedet. Boligsamvirket er tiltakshaver (byggherre) for nye boligområder og samtidig forvalter av ca 240 000 boliger. Boligsamvirket har mange steder et nært samarbeid med kommunene for å bidra til å fremskaffe boligtilbud overfor grupper som kommunene har et særlig ansvar for. Disse ansvarsområdene gir organisasjonen et spesielt gunstig utgangspunkt for å bidra til å fremme miljøeffektive tiltak i boligområdene. Norske boligbyggelags landsforbund kan anbefale miljøvennlige løsninger i forvaltning og bygging overfor boligbyggelag og borettslag, men har ikke anledning til å stille krav om gjennomføring. Norske boligbyggelags landsforbunds sentrale posisjon gir likevel organisasjonen store påvirkningsmuligheter gjennom formidling av informasjon og erfaringer til medlemslagene og de enkelte borettslag.

Norske boligbyggelags landsforbund har arbeidet med miljøproblematikk gjennom flere år. Norske boligbyggelags landsforbunds styre har oppnevnt et miljøutvalg med medlemmer fra boligbyggelagene. Miljøutvalgets ansvarsområde omfatter økologi og bygningsmiljø, byggeskikk og sosialt miljø. Hvert år deler Norske boligbyggelags landsforbund ut en miljøpris til et prosjekt der gode miljøtiltak er gjennomført. Norske boligbyggelags landsforbund har etablert et nettverk, Miljøforum, for boligbyggelag som ønsker å samarbeide om prosjekter og tiltak på miljøsektoren. Prosjektet Grønne borettslag omfatter kontakt med organisasjonen Miljøheimevernet og med boligbyggelag der det arbeides med miljørettet forvaltning og fornyelse av borettslag. Grønne borettslag er Norske boligbyggelags landsforbunds hovedsatsing i arbeidet med Lokal Agenda 21. Videre har Norske boligbyggelags landsforbund laget en sjekkliste for tilstandsvurdering av miljøforhold i boliger og boligområder, kombinert med veiledning for utarbeiding av handlingsplaner for miljøforbedringer. Norske boligbyggelags landsforbund har mao engasjert seg i miljøspørsmål på flere områder gjennom flere år. Det tar likevel tid før informasjon og erfaring utløser handling og endret adferd hos forbrukerne.

Norske boligbyggelags landsforbund skal i en treårsperiode samarbeide med Statens byggeskikkutvalg om gjennomføring av prosjektet «Bærekraftig byggeskikk». Nybyggings- og utbedringsprosjekter i boligområder skal knyttes til dette prosjektet.

Regjeringen ser det som viktig at Norske boligbyggelags landsforbund fortsetter sitt påvirkningsarbeid i organisasjonen. Regjeringen ser positivt på at Norske boligbyggelags landsforbund bidrar til informasjonstiltak, kompetanseoppbygging og gjennomføring av miljøvennlige prosjekter i boligbyggelag og borettslag.

7.4 Internasjonale erfaringer

7.4.1 Innledning

Miljøproblemene i bolig- og byggsektoren er av felles karakter i mange land. Avhengig av klima, ressurstilgang og økonomi vektlegges de forskjellige miljøproblemene ulikt landene imellom. Samarbeid om utviklingsoppgaver og informasjonsformidling over landegrensene er vesentlig for å bidra til kunnskapsoppbygging og for å dra nytte av andres erfaringer på en hensiktsmessig måte. Danmark, Sverige og Nederland er på mange felt foregangsland når det gjelder iverksetting av miljøtiltak i bolig- og byggsektoren. I punktene under beskrives kort politiske prioriteringer og gjennomførte tiltak i disse landene.

7.4.2 Sverige

Det statlige Boverket i Sverige har fått i oppdrag av den svenske regjeringen å bidra til en mer miljøvennlig bolig- og byggevirksomhet. Dette skal skje gjennom kunnskapsinnhenting, erfaringsformidling og demonstrasjonprosjekter. Fire innsatsområder er pekt ut som sentrale: godt innemiljø, miljøriktig byggevirksomhet, forsøksbygging i fullskala og el-overfølsomhet. Gjennom informasjonskampanjen «Bygg for helse og miljø» skal nyheter, kunnskap og erfaringer formidles. Boverkets oppdrag skal rapporteres i mars 1998.

I Sverige er det bevilget betydelige midler til ulike tiltak som bidrar til en mer bærekraftig utvikling i bolig- og byggsektoren. Det er avsatt en tilskuddsramme på nærmere en milliard kroner over en femårsperiode til tilskudd til forbedring av innemiljø i skoler, barnehager og boliger. Tilskudd til prosjekter kan gis med opptil 30 % dekning av kostnaden for tiltaket. Videre er det bevilget ca en milliard , Kretsløpsmilliarden, over en femårsperiode til tiltak og virksomhet som i betydelig grad forbedrer miljøet, bidrar til utvikling av ny teknologi og øker sysselsettingen. Eksisterende boliger og andre bygg er prioritert. Meningen med satsingen er at byggeiere skal investere i miljøforbedringer de ellers ikke ville ha gjennomført. Over denne bevilgningen gis det investeringstilskudd til boliger for å forbedre de tekniske miljøforholdene, f eks knyttet til avfallshåndtering, vann, renovasjon, avløp. Boliger fra det svenske millionprogrammet på 60- og 70- tallet er prioritert. Det er også etablert en tilskuddsordning til radonutbedring i privatboliger.

Boverket har fått i oppdrag å undersøke muligheter for å utforme et system for kvalitetsdeklarasjon for boliger. Boligenes betydning for helse og miljø skal undersøkes.

7.4.3 Danmark

Miljø- og energiministeren i Danmark nedsatte i 1993 et rådgivende utvalg om byøkologi. Begrepet byøkologi brukes om en særlig miljøinnsats som med utgangspunkt i et konkret byområdes miljøtilstand og beboernes deltakelse søker å fremme helhetsorienterte løsninger på problemstillinger knyttet til byområdets ressursforbruk, miljøbelastning og naturinnhold. Utvalgets betenkning fra 1994 inneholdt tre hovedforslag: etablering av en byøkologisk tilskuddsordning, gjennomføring av 3-5 større byøkologiske demonstrasjonsprosjekter og etablering av et nasjonalt byøkologisk kunnskaps- og formidlingssenter. Som en delvis oppfølging av det første forslaget ble tilskuddsordningen «Det grønne Fond» etablert i 1994. Det andre forslaget er fulgt opp i boligministerens handlingsplan «Økologi - bygninger og boliger» fra 1995 og planens videre oppfølging. Forslaget til nasjonalt byøkologisk kunnskaps- og formidlingssenter har resultert i at Dansk Byøkologisk Videnscenter startet sin virksomhet i 1997. Danmark har videre lagt ned omfattende arbeid og ressurser i å få utarbeidet «Håndbog i miljørigtig projektering».

Handlingsplan for byøkologi -bygninger og boliger

Danmark la i 1995 fram en handlingsplan for en mer miljøvennlig bygg- og boligsektor. Handlingsplanen skal medvirke til ressursbesparelser og økologisk adferd i byggevirksomhet og bygningsdrift. Videre tas det sikte på å fastsette standarder og normer for bygg- og boligområdet og derved medvirke til at miljøbelastninger og usunne forhold unngås eller minimeres. Det er et mål å innpasse de økologiske kravene på en slik måte at det ferdige byggeriet fremstår som et resultat av en optimal tilpasning av samtlige relevante krav til byggeriet. Det er videre en forutsetning å sikre byggsektoren mot urimelig store økonomiske byrder som følge av innføring av økologiske krav.

Boligministeren vil stimulere til utvikling, produksjon og bruk av miljøvennlige materialer, produkter og løsninger og sørge for at informasjon om erfaringer og forskning på området formidles til de ulike partene i bolig- og byggsektoren. Handlingsplanens mål søkes realisert innenfor en tidsramme på fire år.

Dansk Byøkologisk Videnscenter

Danmarks nasjonale informasjonssenter ble etablert i 1997 som et samarbeid mellom Miljø- og energiministeriet, Boligministeriet og Århus kommune. Senterets formål er å samle inn, evaluere og formidle kunnskap og erfaringer om byøkologi. I dette ligger også oppbyggingen av en byøkologisk konsulenttjeneste. Senteret skal samarbeide med relevante parter og bygge opp og vedlikeholde nettverk med deltakelse fra inn- og utland. Det skal stå ansvarlige for demonstrasjoner, utstillinger, konferanser, kurser og etterutdannelse, samt fremlegge forslag og delta i den offentlige og faglige debatten. Målgruppene er alle med interesse for økologisk arbeid, - innbyggerne, organisasjoner, forsknings- og utdannelsesinstitusjoner og myndigheter. Dansk Byøkologisk Videnscenter er etablert som et fond, stiftet av Århus kommune. Miljø - og energiministeriet har gitt tilskudd til etablering og drift av senteret som med tiden forventes å bli selvfinansierende.

Håndbog i miljørigtig projektering

Innenfor rammene av prosjektet om håndbok i miljøriktig prosjektering utvikles og utprøves en strategi for hvordan ressursforbruk, samt miljø- og helsemessige belastninger av bygge- og anleggsvirksomhet kan reduseres gjennom en systematisk miljøinnsats i forbindelse med prosjekteringen. Dessuten utvikles og utprøves forskjellige redskaper og metoder til bruk ved miljøriktig prosjektering. Utprøvingen skjer gjennom en rekke demonstrasjonsprosjekter. Videre innsamles og formidles generell miljøkunnskap og erfaringer med demonstrasjonsprosjekter. Resultatene av disse tiltakene er samlet i en håndbok som rommer beskrivelse av metoder og systematikk, samt veiledning i prioritering og vurdering, sjekklister, miljødata mv.

7.4.4 Nederland

Nederland er et av de europeiske landene som ligger lengst framme når det gjelder iverksetting av en mer bærekraftig bolig- og byggsektor. Sidene begynnelsen av 90-årene har en rekke boligprosjekter med miljøvennlige løsninger blitt oppført. I 1995 la den nederlandske boligminister fram en handlingsplan for bærekraftig byggevirksomhet med sikte på å implementere tiltakene i planen i løpet av en toårsperiode. Planen har fire hovedmål.

Det første målet gjelder harmonisering. I Nederland har myndigheter, utbyggere og bransje hatt omfattende diskusjoner om definisjon og innhold i begrepet bærekraftig boligbygging. Begrepet har vært knyttet til tilbud med ulikt innhold, noe som har skapt usikkerhet og forvirring. Partene har sammen utarbeidet en detaljert oversikt over hvilke elementer begrepet dekker og hvilke standardkrav som skal stilles til de enkelte elementene. I Nederland har man erkjent problemene med stort informasjonstilfang, samt spredt og vanskelig tilgjengelig informasjon. Derfor er målet om harmonisering også knyttet til vedtaket om å etablere et nasjonalt informasjonssenter for bærekraftig byggevirksomhet.

Det andre målet er å få omsatt tilgjengelig kunnskap om bærekraftig bygging til praksis, ved oppføring av nye boliger, utbedring av eksisterende boliger og i forbindelse med næringsbygg. Bl a som et resultat av et nært samarbeid mellom statlige og kommunale myndigheter har Nederland kommet langt i å anvende miljøvennlige teknikker og tiltak ved oppføring av nye boliger. Det er planlagt flere tiltak for å stimulere til miljøvennlig utbedring av eksisterende boliger. Myndighetene erkjenner at bruk av miljøvennlige løsninger i utbedring er mer kostnadskrevende enn i forbindelse med nybygging og tilbyr derfor økonomiske incentiver for å stimulere slik aktivitet. Myndighetene inngår også frivillige avtaler med boligsamvirket og andre aktører på boligmarkedet for å stimulere til at miljøvennlig utbedring i boligmassen blir gjennomført. Videre stimulerer myndighetene, gjennom informasjonsopplegg, til at detaljleddene har den nødvendige kunnskap om miljøvennlige materialer og produkter. Nederland legger vekt på at det offentlige har et særlig ansvar for å fremme bærekraftige byggeløsninger og er derfor engasjert i en rekke prosjekter som fungerer som praktiske eksempler overfor utbyggere og andre interesserte.

Det tredje hovedmålet handler om konsolidering, dvs å trygge fremtiden for bærekraftig byggevirksomhet. Flere innfallsvinkler til denne problemstillingen er omtalt i handlingsplanen. En er knyttet til arealplanleggingen og i hvilken grad de lokale myndigheter utnytter denne typen planer for å fremme bærekraftig byggevirksomhet. Det andre punktet gjelder bygningslovgivning der miljø er tatt inn som et formål i lovgivningen og der forskrifter stiller strengere miljøkrav. Det gjelder bl a økt bruk av alternative energikilder, strengere krav til innemiljø, kildesortering og vannforbruk. Det siste hovedpunktet knyttet til konsolidering er bruk av grønne skatter og avgifter.

Nederlands fjerde hovedmål gjelder tiltak som kan forberede bransjen og andre parter på en fremtid med økte krav til bærekraftig byggevirksomhet. Handlingsplanen foreslår utdanningstiltak og lærlingeavtaler i byggeindustrien for å sikre at bransjen har den rette kompetanse. Regjeringen vil utvikle en langsiktig visjon for fremtidig bærekraftig byggevirksomhet for at de ulike aktørene i bolig- og byggsektoren skal kunne tilpasse seg mulige framtidige krav og anbefalinger fra statlig hold. Som et siste punkt under det fjerde hovedmålet omtales det pågående arbeidet med å utvikle et system for miljøklassifisering av byggematerialer.

8 De sosiale og økonomiske dimensjonene i boligpolitikken

8.1 Norsk boligpolitikk og Habitat-agendaen

Selv om en hovedutfordring for norsk boligpolitikk i et bærekraftperspektiv vil være å endre produksjons- og forbruksmønstre i boligsektoren, gir dette ikke behov for å endre de gjeldende målene for boligpolitikken slik de senest er presentert i St prp nr 1 (1997-98), jfr. ramme 4.3.

De mål, strategier og tiltak for «egnet bolig for alle» som Habitat-agendaen trekker fram, og der særlig den sosiale dimensjon er fremtredende, gir heller ikke grunnlag for å vurdere endringer i hovedtrekkene i den boligpolitikken som føres.

Boligene og boforholdene i Norge sammenliknet med andre land er meget gode. Norsk boligpolitikk de siste ti-årene kan i så måte karakteriseres som vellykket, og måten den er bygd opp på vekker interesse internasjonalt. Hovedbildet er høy kvalitet kombinert med god sosial fordeling og en effektiv gjennomføring gjennom et godt samspill mellom sentralt og lokalt nivå og mellom offentlig og privat sektor. De fleste bor under trygge disposisjonsforhold. Samspillet mellom Husbanken, som statens viktigste gjennomføringsorgan i boligpolitikken, kommunene og boligsamvirket er ett av særtrekkene ved norsk boligpolitikk. Grunnlaget for interessen er videre at resultatene i boligsektoren er oppnådd ved en sammenlikningsvis moderat statlig subsidiering. Dette er oppnådd blant annet fordi en høy selveierandel og et offentlig finansieringssystem har støttet opp om en mobilisering av beboernes egne ressurser i form av egenkapital eller arbeidsinnsats.

Norge kan derfor sies å ha brukt «the enablement strategies», «selvhjelp-strategier», som Habitat agendaen påpeker som en nødvendig strategi for å skaffe boliger til alle.

Det er likevel ikke slik at alle problemer knyttet til sosial fordeling og økonomiske forhold kan anses for løst. Boligpolitikken står også i forhold til dette overfor flere utfordringer framover.

8.2 Noen utviklingstrekk i boforholdene i Norge

Norge var internasjonalt tidlig ute med å gjennomføre representative boforholdsundersøkelser. Det har siden 1967 blitt gjennomføret fem landsomfattende intervjuundelsøkelser om boforhold, den siste i 1995. Boforholdsundersøkelsene sammen med folke- og boligtellingene, levekårsundersøkelsene og mer enkeltvise prosjekter, gjør det mulig å dokumentere viktige utviklingstrekk i boligsektoren over tid. Nedenfor følger noen av de utviklingstrekk som kan observeres.

Boligstandard

Norske boliger er store sammenliknet med andre land. Størrelsen har økt jevnt og markert de siste ti-årene fra et gjennomsnitt for hele boligmassen på 88 m² i 1973 til 112 m² i 1995. Gjennomsnittsstørrelsen vil også fortsette å øke fordi boligene som bygges i dag ligger klart over dette gjennomsnittet. I 1996 var gjennomsnittsarelaet for nybygde boliger på ca. 130 m² og i 1997 132 m². Det synes også på 90-tallet å ha foregått en viss polarisering av boligstørrelsen. I forhold til tidligere er det i denne perioden bygd relativt sett noen flere 2-3 roms leiligheter og klart flere med 7 rom eller høyere, færre «vanlige» boliger på 4-5 rom.

Gjennomsnittsarealet pr beboer for hele boligmasssen var i 1995 på 49 m². I 1967 var gjennomsnittet på 28 m². Norge er i den absolutte verdenstoppen når det gjelder boligareal pr beboer. Til sammenlikning er gjennomsnittsarealet i andre høyinntektsland i størrelsesorden 10 m² lavere enn hos oss. Tall fra Habitat-senteret i Nairobi viser også at gjennomsnittsarealet i pr beboer i permanente boliger i lavinntektsland ligger på ca. 1/10 av vårt gjennomsnitt.

Økningen i boligareal skyldes ikke minst at antall personer i husholdningene er betydelig redusert. Bare for ti år siden var ca 26 pst av husholdningene enpersons-hushold. Tallet for 1995 er ca 35 pst. Det regnes med at ca 60 pst av norske husholdninger består av en eller to personer.

Utviklingen når det gjelder sanitærstandard har vært tilsvarende tydelig. I 1967 hadde 32 pst av boligene hverken bad eller wc. I 1981 var tallet sunket til 9 pst, mens det i 1995 bare er 0,7 pst av boligene som ikke har bad og wc.

Gjennomsnittstallene kamuflerer noen ulikheter. Gjennomgående bor folk romsligere på landsbygda enn i byene. Boligstørrelsen i storbyene (Oslo, Bergen, Trondheim) synes ikke å ha økt vesentlig og er i gjennomsnitt under 100 m². Vanlige barnefamilier bor i boliger på i gjennomsnitt over 140 m². Aleneforeldre, i hovedsak kvinner med små barn, har imidlertid i gjennomsnitt ikke mer plass nå enn tidligere. Trangboddheten, dvs. hushold med flere personer enn antall rom utenom kjøkken, er redusert til ca. 1/4 av nivået i 1973, men fortsatt bor 5,6 pst av husholdningene trangt etter denne definisjonen.

Ser vi på økningen i boligstørrelse fra 1973 til i dag i forhold til inntektsfordeling synes det å være slik at jo høyere inntekt, jo større økning i arealer og rommelighet. Husholdningene med de laveste inntektene bor ikke rommeligere i dag enn i 1973.

Hustype og disposisjonsform

Andelen eneboliger er høy i Norge selv om vi ikke uthever oss så klart i forhold til dette som for boligstørrelse. Nær 60 pst av alle boliger er eneboliger eller våningshus. Andelen blokkboliger og andre store hus er ca. 20 pst og småhusandelen, dvs. rekkehus og liknende, utgjør vel 20 pst. Sammenliknet med tall fra 1988 gir 1995-tallene ingen indikasjoner på noen endring i disse forholdene.

Når det gjelder disposisjonsform synes det å ha vært en viss endring. Andel selveiere er svakt synkende, men ligger fortsatt i overkant av 60 pst. Andelen som bor i aksje- og andelsboliger har også sunket noe siden 80-tallet og ligger på 14 pst. Andelen leietakere har imidlertid økt med ca. 4 prosentpoeng siden 1988. Dette er et brudd med tidligere utviklingstrender der andelen leietakere var synkende fra 1973 fram til 1988 og andelen selveiere økende. Antallet utleie boliger har på landsbasis økt med om lag 110 000 fra 1988 til 1995.

Sett over et noe lengre tidsperspektiv er det også slik at «profesjonell» utleie er redusert til fordel for mer «tilfeldig» utleie. Siden 1973 er den profesjonelle utleiesektor mer enn halvert, mens utleieboliger eid av privathushold, blant annet sokkelboliger, har økt betydelig. Dette skiller utleiemarkedet i Norge klart ut fra de fleste andre land i Europa.

Boutgiftsbelastninger.

Boforholdsundersøkelsene viser også at boutgiftsbelastningen for norske husholdninger økte fra i gjennomsnitt 13 pst. av brutto, samlede inntekter i 1973 til 19 pst. i 1995. I 1973 hadde 12 pst en boutgiftsbelastning på mer enn 25 pst, mens det tilsvarende tall for 1995 var 24 pst.

Barnefamiliene har en gjennomsnitts boutgiftsbelastning på ca 20 pst og andelen med over 25 pst har også steget noe. Dette korresponderer med økt rommelighet for denne gruppen. Blant aleneforeldrene har imidlertid mer enn halvparten boutgiftsbelastninger på over 25 pst, svarende til tallet for lavinntektsgruppen generelt.

Det er også en klar utvikling mot at relativt sett fler husholdninger med høye inntekter er selveiere mens lavinntektsgruppene er høyere representert blant leietakere. Nesten ingen med høy inntekt bor lenger til leie. Tilsvarende er andelen med høy inntekt blant andels- og boligaksjeeiere blitt klart redusert. Mens høyinntektsgruppene tidligere var sterkest representert, er nå lavinntektsgruppene de dominerende i denne gruppen.

8.3 Kort om noen utviklingstrekk på boligmarkedet

Et hovedperspektiv i Habitat-agendaen er at myndighetene skal arbeide medmarkedet slik at det kan fungere best mulig i forhold til å dekke et boligbehov. Samtidig understrekes at myndighetene må ta et klart ansvar for grupper i befolkningen som ikke kan hevde seg på boligmarkedet på egen hånd for at retten til bolig blir oppfylt.

Norsk boligmarked er i mange henseende et tilnærmet fritt marked med frie prisdannelser der myndighetene - staten og kommunene - på ulike måter skal sikre at alle skal kunne disponere en god og rimelig bolig.

Tilbuds- og etterspørselsforholdene i boligmarkedet er nøye forbundet med den generelle økonomiske utvikling. Slik utviklingen har vært utover 90-tallet med oppsving i økonomien, høy sysselsetting og lav rente har dette utløst et høyere etterspørselnivå i boligsektoren. Kombinert med en rekke andre faktorer, blant annet demografiske endringer, har dette ført til prisoppgang i markedet. I enkelte områder synes prisene i bruktboligmarkedet nå i ferd med å komme opp mot prisene for nybygging. Dette vil igjen gi et grunnlag for at byggingen av nye boliger etterhvert vil kunne øke der behovene er størst.

Imidlertid er det treghetsfaktorer i markedet som enkelte steder leder til en betydelig ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Raske endringer i befolkningsgrunnlag f eks som følge av nye arbeidsplasser eller studieplasser fører til slik ubalanse, gir boligknapphet og høye priser. Denne sammenhengen vil kunne observeres både på et regionalt nivå og i de mer lokale boligmarkedene.

Det er en klar sammenheng mellom distrikts- og regionalpolitikk og utviklingen på boligmarkedet. Regjeringen legger derfor til grunn at en forsterket innsats i distriktspolitikken som denne regjering legger opp til, også vil spille en positiv rolle i forhold til å avdempe problemer med ubalanse i boligsektoren. Fraflytting fører til risiko for tapt boligkapital for den enkelte og dårligere utnyttelse av eksisterende boligmasse. Press i sentrale områder fører til at grupper med svak betalingsevne eller som av andre grunner ikke er attraktive for selgere eller utleiere, ikke når opp i konkurransen om de ordinære boligene og henvises til temporære eller dårlige boforhold.

Mangel på byggeklare tomter i sentrale strøk begrenser nybygging og kan øke pressproblemene. Her vil særlig kommunene stå overfor utfordringer blant annet ved å få til nye boliger gjennom fortetting og bedre utnyttelse av knappe arealressurser, jfr. kap. 6.

Den aktuelle utviklingen på boligmarkedet med sterk boligetterspørsel i en del pressområder, har ført til problemer for grupper med lav betalingsevne. Det er likevel etter Regjeringens oppfatning ikke grunnlag for å karakterisere situasjonen generelt som vanskelig. Den økning i boligprisene som er observert, må med få unntak mer betraktes som en justering til et normalt prisnivå opp mot byggekostnadsnivået for nybygg. Nødvendig nybygging vil dermed bli stimulert. Det hører også med i dette bildet at nedgangen i rentenivået utover 90-tallet har redusert boutgiftene betydelig for det store flertallet av husholdningene - de som allerede er godt etablert i egen bolig - og er en av hovedfaktorene til husholdningenes økte kjøpekraft de senere år.

Generelt lavere boutgifter som følge av lav rente og fortsatt relativt sett gunstig boligbeskatning sammenliknet med mange andre land, har gitt et incitament for husholdningene til å øke boligkonsumet. Vurdert i forhold til de utfordringene boligsektoren står overfor som følge av målet om en økologisk bærekraftig samfunnsutvikling, og som er omtalt i tidligere kapitler i denne melding, er det etter Regjeringens vurdering en hovedutfordring å unngå at de mindre belastende boutgiftene slår ut i en ytterligere økning i forbruksnivået i boligsektoren. De tiltak som er vurdert som aktuelle i kap. 7 i denne melding kan medvirke til å dempe forbruksveksten. Regjeringen vil imidlertid også komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med utviklingen av en miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren.

Utviklingen vi har sett på boligmarkedet fra 80-tallet og fram til i dag gir en god illustrasjon på hvordan svingninger i markedet påvirker de aktuelle problemområdene i boligpolitikken. Lavkonjunktur gir lave priser og moderat inngangsbillett til boligmarkedet, men også dårlig stimulans til nybygging med underdekning av boliger som resultat. Brå oppgang i rentenivå fører til betalingsproblemer for mange som har investert i bolig mens rentene var lave. Høykonjunktur og høye priser stimulerer nybygging, men gjør inngangsbilletten dyr. Nedgang i rentenivå kan dempe dette noe, men samtidig fører synkende rentenivå til økt etterspørsel fra etablerte husholdninger med ytterligere prispress i boligmarkedet som resultat.

En viktig faktor for å redusere problemene i den aktuelle situasjon på boligmarkedet vil være å føre en økonomisk politikk som gir en stabil økonomisk utvikling slik at byggekostnads- og prisutvikling også blir stabile. En stabil og lav rente vil være en viktig enkeltfaktor.

I boligpolitikken har Husbanken hatt en konjunkturstabiliserende rolle. Det er grunn til å anta at boligproduksjonen hadde variert betydelig mer med skiftende markedsforhold dersom Husbanken ikke hadde den sentrale posisjon banken har hatt i boligfinansieringen. Samtidig har banken under skiftende markedsforutsetninger gjennom sine ulike låne- og tilskuddsordninger gjort det mulig for utsatte grupper å hevde seg på boligmarkedet. Regjeringen legger til grunn at Husbanken fortsatt skal spille en viktig rolle i boligpolitikken og at bankens virkemidler vil være sentrale for å møte de aktuelle utfordringene på boligmarkedet.

8.4 Etableringsproblemer for visse grupper

Det kreves gjennomgående høy egenkapital ved første gangs anskaffelse av egen bolig, og grupper av ungdom, innvandrere og andre med relativt liten inntekt og problemer med å få lån, har ofte store vansker med å etablere seg på boligmarkedet.

Regjeringen har som mål å sikre den enkeltes mulighet til å eie sin egen bolig, enten alene eller sammen med andre. Med dagens lengre utdanning, økte utdanningsfrekvens og hyppigere jobbskift blant ungdom mellom 18 og 30 år har behovet for mer temporære boligløsninger økt de senere år. Det er samtidig nødvendig å ha et utleiemarked av en viss størrelse for å gi tilbud til dem som ikke ønsker å eie eller som ikke ser seg i stand til dette.

En sentral forutsetning for at også boligsøkende med lav betalingsevne skal ha mulighet til å disponere en god bolig, er at en del av boligmarkedet har en nøktern standard og pris. Husbanken vil fortsatt måtte spille en aktiv rolle for å oppnå dette.

Regjeringen vil legge fram en egen stortingsmelding der de problemer visse grupper i befolkningen har med å etablere seg på boligmarkedet, blir nærmere drøftet.

På Istanbul-konferansen var det meget store antall bostedsløse omtalt som et hovedproblem på verdensbasis, som tidligere nevnt. Antall bostedsløse i Norge er meget lite, trolig i størrelsesorden 6 000 for hele landet, særlig konsentrert i storbyene. Dette er enkeltpersoner ofte med store sosiale problemer i tillegg til svak inntektsevne, personer på attføring, personer i livskrise m. v. Dette kan være personer som også har dårlig sosial boevne og som har behov for tilsyn og støttefunksjoner i tillegg til bolig. Situasjonen for særlig vanskeligstilte på boligmarkedet vil også inngå i ovennevnte melding

8.5 Retten til bolig

En viktig del av retten til bolig er de juridiske rettighetene som trygger eie- og leieforhold, gir beskyttelse mot ulovlig tvangsfordriving, som hindrer diskriminering og gir alle like rettigheter og muligheter på boligmarkedet m v, jf Habitat-agendaen.

Innenfor det norske systemet skal økonomiske og juridiske virkemidler i samspill sikre at alle har bolig. Lov om sosiale tjenester skal sikre at alle «har tak over hodet». Sosialetaten i kommunen har ansvaret for å skaffe bolig til vanskeligstilte grupper som ikke makter å skaffe seg bolig selv, mens statlige tilskudds- og låneordninger gir grupper med lav inntekt muligheten til å skaffe seg en nøktern bolig. Økonomiske støtteordringer, særlig den statlige bostøtteordningen, bidrar til at beboere med lave inntekter kan beholde sin bolig.

Den norske lovgivningen trygger eie- og leierettigheter. Husleieloven regulerer rettigheter og plikter mellom eier og leier bl a med regler om oppsigelsesvern. Husleieloven og prisloven har regler som skal hindre urimelig høye husleier. I de områder der lov om husleieregulering gjelder, angir denne loven prinsipper for beregning av høyest lovlige leie. Annen boliglovgivning, som lov om boligbyggelag, om borettslag og den eierseksjonsloven regulerer bl a eierforholdene, drift og forvaltning m. v innen disse boformene.

Den generelle lovgivningen skal hindre diskriminering og gi alle like rettigheter og muligheter på boligmarkedet. Det har imidlertid vært et problem at enkelte grupper, særlig innvandrere/flyktninger og sosialklienter, har vært diskriminert på det private boligmarkedet.

En av vanskelighetene med å skaffe disse gruppene bolig, har vært at kommunene i mange tilfeller ikke har hatt tilstrekkelig mulighet til å kjøpe kommunale andeler i borettslag for videre utleie. Stortinget ba Regjeringen i Innst. S. nr. 225 (1996-97) om å vurdere å fremme de nødvendige lovendringer slik at det blir lettere for kommunene å overta andeler i borettslag som kan klausuleres til utleieboliger. Et slikt lovarbeid pågår med sikte på at Regjeringen skal fremme en Odelstingsproposisjon våren 1998.

Det vil i 1998 bli satt i gang en prøveordning for juridisk bistand til enkeltpersoner som blir utsatt for diskriminering på grunnlag av hudfarge, opprinnelse mv. Ordningen vil også omfatte personer som opplever seg diskriminert på boligmarkedet. Ordningen vil bli prøvd ut over en femårs-periode og gi nærmere dokumentasjon over behovene. Regjeringen vil også for øvrig følge utviklingen og eventuelt vurdere andre tiltak hvis det viser seg nødvendig.

8.6 Tilpassete boligformer og omsorg

Det ble lagt stor vekt på i Istanbul at boligpolitikken skulle utformes slik at det ble tatt hensyn til funksjonshemmedes og andre gruppers spesielle behov. Boligene måtte være egnete også for disse gruppene.

Det er et mål i norsk boligpolitikk å øke andelen boliger og boligområder med «livsløpsstandard» for å sikre tilgjengelighet og tilrettelegging for eldre og funksjonshemmete. Funksjonshemmede og eldre som bor i boliger som er dårlig tilrettelagt, kan få tilskudd fra Husbanken til tilpasning av boligen. Tilpasningen skal bidra til at den som bor i boligen får en bolig som fungerer godt i forhold til bevegelsesvansker eller annen funksjonshemming. Gjennom systemet med lånetillegg stimulerer Husbanken til boligløsninger som fyller bestemte kvalitetskrav, bl a til livsløpsstandard, heis, spesialinnredning av kjøkken og bad, garasje for de som er avhengig av bil og ulike helse- og miljøtiltak.

Regjeringen har også økt bevilgningene sterkt til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser. I løpet av den neste fireårsperioden vil det bli foretatt investeringer for 19 milliarder kr når det gjelder bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser under handlingsplanen for eldreomsorgen 1998-2001. Målet i handlingsplanen er at det skal bygges 24 400 nye boenheter, fordelt på 12 800 omsorgsboliger og 11 600 sykehjemsplasser, av disse vil i underkant av 5 000 enheter være utskifting og utbedring av gamle sykehjem med dårlig standard. Samlet innebærer handlingsplanen et betydelig løft for eldreomsorgen, både når det gjelder tjenester for pleie- og omsorgstrengende og boformer som har standard og kvaliteter som kommer grupper som har behov for tilrettelagte boliger til gode.

8.7 Levekår i storbyene

De til dels store levekårsproblemer vi finner i mange av verdens storbyer var et hovedtema for mange som deltok på HABITAT II-konferansen, og man refererte til konferansen som «The City Summit» (Storby-toppmøtet) blant annet for å markere en satsning for å angripe storbyens problemer, men samtidig understreke dens mange muligheter. I Norge har vi knapt byer som i denne sammenheng kan benevnes som storbyer. Samtidig har vi heller ikke byer med så store levekårsproblemer som vi finner mange andre steder i verden. Det mønsteret vi finner i andre land med opphopning av levekårsproblemer i de største byene, finner vi imidlertid også i vårt land, men i mer moderat omfang. I St. meld. nr 14 (1994-95) Om levekår og boforhold i storbyene ble disse problemene spesielt behandlet. Det ble der konstatert at levekårsproblemene i Oslo indre øst var mer omfattende enn andre steder i landet. Regjeringen har derfor inngått et forpliktende samarbeid med Oslo kommune over 10 år fra og med 1997 for å bedre levekårene i disse områdene. Seks satsningsområder er prioritert i prosjektet og ulike sektormyndigheter både på statlig og kommunalt nivå vil prioritere tiltak i Oslo indre øst. Satsningsområdene er inntatt i Boks 8.1.

I kap. 6 omtales for øvrig prinsippene og innsatsområdene for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling, der det bl a legges vekt på å sikre levende lokalsamfunn og godt bomiljø. En rekke forbedringsprosjekter er i gang, dels på kommunalt hold, dels som samarbeidsprosjekter mellom kommune, stat, beboere og «det sivile samfunn». Prosjektene har som formål å bedre levekårene i byene blant annet ved boligutbedring og byfornyelse, finne fram til miljøvennlig utforming av bo- og nærmiljøene og trekke befolkningen med i planlegging og forvaltning. Eksempler på slike prosjekter er Miljøbyprosjektet og Handlingsplan for storbyutvikling.

Det er også viktig å videreføre utbedring og fornyelse av deler av den tette og ensidige boligbebyggelsen som ble oppført i 50- og 60-årene for å opprettholde en tilfredsstillende standard i denne type boligområder. I mange av disse områdene er det i de siste år gjennomført betydelige fornyelses- og utbedringsarbeider, og det vil være en sentral målsetting at denne del av boligmassen kan utvikles videre som attraktive boområder.

Satsningene for å bedre levekårene i utsatte boområder viser at det vil kunne være positive sammenhenger mellom viktige miljømål og sentrale fordelingsmål i boligpolitikken. Gjennom utbedring og fornyelse kan den eksisterende boligmasse bli bedre utnyttet og nybyggingsbehovet dempes samtidig som sosiale- og levekårsforskjeller utjevnes. Regjeringen ser det derfor som viktig fortsatt å stimulere boligutbedring og byfornyelse gjennom Husbankens ordninger.

9 Internasjonalt samarbeid i bosettingssektoren

9.1 Habitat-agendaen og internasjonalt samarbeid

I Habitat-agendaen understrekes det at en bærekraftig utvikling av menneskers bosettinger i et globalt perspektiv forutsetter et forpliktende, internasjonalt samarbeid.

I agendaen blir det særlig lagt vekt på behovet til de minst utviklede landene som vil trenge bistand og assistanse på en rekke områder for å kunne iverksette handlingsplanen og for å bedre forholdene i bosettingssektoren. I handlingsplanen nevnes bl a at det må gis praktisk bistand og inngås samarbeid vedrørende finansiering, teknologioverføring, oppbygging av institusjoner, informasjon m. v. på en rekke av de områdene som omtales i Habitat agendaen.

På alle de seks verdenskonferanser som er holdt i 90-årene, jf Boks 2.1, ble det vedtatt tilsvarende anbefalinger. Alle konferansene tok et utgangspunkt i Rio-konferansen. Handlingsplanene fra alle konferansene baserte seg bl a på menneskerettighetene og belyste forutsetningene for en bærekraftig utvikling ut fra ulike fagvinkler. Formuleringene i Habitat-agendaen tok også utgangspunkt i de tilsvarende dokumenter fra verdenskonferansene om menneskerettigheter, befolkningsspørsmål, sosiale spørsmål og om kvinnespørsmål. At bosettingssektoren berører svært mange andre samfunnsområder gjelder også på den internasjonale arena.

Disse sammenhengene vil måtte være et utgangspunkt for det internasjonale samarbeidet i bosettingssektoren og Norges oppfølging på dette området. Oppfølgingen av Habitat-agendaen - særlig innenfor FN-systemet - vil måtte være godt koordinert med de øvrige oppfølgingsprosessene.

HABITAT II-konferansen har på mange måter revitalisert internasjonalt samarbeid innenfor bosettingssektoren. En omfattende forberedelsesprosess foregikk fram til konferansen med en rekke forberedelsesmøter på globalt, regionalt og nasjonalt nivå. I etterkant danner Habitat-agendaen og målet om en bærekraftig bosettingsutvikling ikke bare utgangspunkt for samarbeidet i bosettingssektoren innenfor FN-systemet, men også i en rekke andre internasjonale organisasjoner, også private. I Europa gjelder dette bl a OECD, ECE og EU, likeledes i nordiske sammenhenger.

Oppfølgingen av Habitat-agendaen innenfor FN-systemet skal koordineres av Bosettingskommisjonen som møter hvert annet år. Det er utarbeidet et rapporteringssystem som de enkelte land og internasjonale organisasjoner skal benytte. Første innrapportering skal skje til kommisjonsmøtet våren 1999. Innrapporteringene vil kunne bidra til fortsatt internasjonal oppmerksomhet omkring HABITAT II-konferansens to hovedtemaer.

9.2 Norsk internasjonal oppfølging

9.2.1 Bistand

Anbefalingene i Habitat-agendaen om internasjonalt samarbeid og bistand vil være grunnlag for norsk internasjonal oppfølging i bosettingssektoren. Dokumentet beskriver innsatsområder som samsvarer godt med norsk bistandspolitikk, blant annet fattigdomsorientering, kvinnerettet bistand, miljørettet bistand, helse og kompetanseoppbygging. Bosettingssektoren er ikke et eget satsningsfelt innen norsk bistandspolitikk, men flere av de nevnte satsningsområder vil indirekte kunne få stor betydning for forholdene i bosettingssektoren i de aktuelle mottakerland.

Norge var ett av få vestlige land som ga støtte til forberedelsene fram mot konferansen gjennom å støtte kvinnenettverksoppbygging i samarbeidsland i Afrika som ledd i å ivareta kvinneperspektivet i de nasjonale forberedelsesprosessene. Det vil være aktuelt å følge opp dette også framover.

Norske boligbyggelags landsforbund har med støtte fra NORAD satt i gang et prosjekt i Johannesburg i Sør-Afrika for å bygge opp et boligsamvirke. Dette er et eksempel på at en del elementer i norsk boligpolitikk også vil kunne ha interesse i en bistandssammenheng.

En sterkere deltaking i bistandsprosjekter på disse feltene og utveksling av erfaringer vil både oppfylle noen av forpliktelser i Habitat agendaen og gi impulser og ideer til norsk bolig- og byggpolitikk.

9.2.2 Annet internasjonalt samarbeid

Samarbeidet i Bosettingskommisjonen og ellers i ulike regionale fora er særlig viktig i forhold til erfaringsutveksling om virkemiddelbruk og tiltak som er effektive i forhold til å fremme en bærekraftig bosettingsutvikling. Flere europeiske land vært opptatt av blant annet miljøvennlig bygging gjennom lengre tid og har viktige erfaringer som vil være nyttige som innspill i utviklingen av en bærekraftig bolig- og byggsektor i Norge. Det foregår også et arbeid i flere fora om utvikling av relevante indikatorer som kan beskrive en slik utvikling på en mer presis måte.

Nordisk Ministerråd

Innenfor det nordiske samarbeidet er de enkelte landenes arbeid med utviklingen av en miljøvennlig bolig - og bygningspolitikk blitt fokusert i flere sammenhenger. Nordisk Ministerråd har bevilget midler til flere prosjekter som har bidratt til å øke kunnskapen om miljøvennlige løsninger i de enkelte landene. De nordiske prosjektene som er gjennomført, omhandler både tekniske forhold, beskrivelse av de ulike landenes mål og virkemidler på feltet og erfaringer med konkrete boligprosjekter. For 1998 vurderes støtte til flere prosjekter knyttet til en bærekraftig utvikling av bolig- og byggsektoren.

EUs boligministermøter 1996 og 1997

I EUs regi ble det i 1996 og 1997 avholdt særskilte konferanser for boligministre i Europa med tema bærekraftig boligpolitikk. Danmark var ansvarlig for konferansen i 1996 og Nederland i 1997. En ny konferanse er planlagt for 1999.

Målet med konferansene er å bidra til at miljø i bosettings,- bolig- og byggsektoren settes høyt på den politiske dagsorden i Europa. Bolig- og bygningspolitikken er ikke en del av det formaliserte samarbeidet i EU. En koordinert miljøinnsats på området forutsetter frivillig samarbeid og et omforent syn på hvilke oppgaver som bør prioriteres.

Som forberedelse til konferansen i 1997 sendte deltakerlandene inn statusrapporter om deres tiltak og prioriteringer innenfor utvalgte temaer knyttet til utviklingen av en bærekraftig bolig- og bygningssektor. Temaene energibruk, sunne bygningsmaterialer, vann, avfallsreduksjon og helse- og miljøskadelige stoffer var i fokus for interessen i de aller fleste land.

Boligministrene var enige om at areal- og boligpolitikk bør bidra til en bærekraftig utvikling slik at levekår og boforhold for kommende generasjoner forbedres og ikke forverres. De anbefalte videre at nasjonale myndigheter og sentrale aktører i bolig- og byggsektoren bør samarbeide om å lage en oversikt med anbefalte byggeløsninger og byggematerialer som bør inngå i miljøvennlige boligløsninger. Målet med oversikten er å bidra til at slike løsninger standardiseres. Det ble pekt på at miljøvennlige løsninger er viktige i oppføring av nye boliger, mens effekten av å ta i bruk slike løsninger ved utbedring av den eksisterende boligmassen vil bli langt større.

Boligministrene vurderte følgende handlingsplan som mest effektiv for å fremme en miljøvennlig bolig- og bygningspolitikk:

• at de enkelte landene tar i bruk den nevnte oversikten med anbefalte byggeløsninger og byggematerialer

• at det arbeides videre med økomerking av miljøvennlige materialer

• at det arbeides videre med utvikling av internasjonale standarder der livsløpsanalyser for byggematerialer og bygninger inngår

• at EU-kommisjonen oppmuntrer til og støtter initiativer til nasjonale og internasjonale pilotprosjekter og boligutstillinger med bærekraftige boligløsninger.

10 Miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren

HABITAT II-konferansen har medvirket til å øke interessen omkring bærekraftutfordringene i bolig- og byggsektoren. Regjeringen er også opptatt av at miljømålene skal integreres i de enkelte sektorområder.

Regjeringen vil med bakgrunn i denne meldingen starte opp arbeidet med en miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren. Kyoto-protokollen og perspektivene i forhold framtidige klimaforpliktelser har ytterligere aktualisert dette. På flere felter er eksisterende kunnskaper mangelfulle og arbeidet vil kreve ytterligere utredninger. Særlig viktig vil det være å få fram sikrere beregninger over de totale miljøvirkningene av ulike tiltak i sektoren, og kostnadseffektiviteten ved dem må belyses bedre. Det er også behov for å vurdere nærmere de sosiale- og fordelingsmessige aspektene ved flere miljøtiltak i sektoren.

Arbeidet med miljøsektorplaner er i startfasen. Miljøverndepartementet vil i samarbeid med aktuelle sektordepartement utvikle indikatorer og et konkretisert resultatoppfølgingssystem. Arbeidet med å utvikle en miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren vil inngå i dette arbeidet.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Meldingen beskriver norsk oppfølging av HABITAT II-konferansen og Habitat-agendaen. Oppfølgingen vil følge to hovedspor:

1. En bærekraftig by- og tettstedsutvikling

2. En bærekraftig utvikling av bolig- og byggsektoren

Når det gjelder mål, strategier og tiltak for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling, er omtalen av dette i denne meldingen en gjengivelse av relevante deler av St meld nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk og St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. I begge disse meldingene er det redegjort for økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Det vises generelt til dette.

Som generelt påpekt i St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling er formålet med miljøvernpolitiske virkemidler å sikre en miljøutvikling innenfor naturens tålegrense, være føre var i forhold til eksisterende og framtidige miljøproblemer og dermed bidra til økt livskvalitet og velferd for dagens og fremtidige generasjoner i samfunnet. Forslagene til nye mål og virkemidler i miljøpolitikken som er fremmet i meldingen, vil kunne medføre økonomiske konsekvenser og fordelingsvirkninger i samfunnet. Integrering av miljømålene i bolig- og byggsektoren vil kunne ha tilsvarende konsekvenser og virkninger.

Omtalen i denne meldingen av miljøhensyn i bolig- og byggsektoren er et første skritt i å følge opp anbefalingene i ovennevnte St meld nr 58 om sektorvise miljøhandlingsplaner. Som påpekt i kap. 9 vil en viktig del av arbeidet med denne planen være å vurdere nærmere miljø- og kostnadseffektivitet ved ulike tiltak og virkemidler som kan være aktuelle for å legge til rette for en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor. Det vil innebære at den konkrete konsekvensvurderingen på vanlig måte vil utstå til de konkrete forslagene fremmes som egne saker. Det samme vil gjelde for forslag i tilknytning til de tema som er nevnt i kap. 8 og som har sammenheng med velferdsdimensjonen i boligpolitikken.

De generelle, sektorovergripende virkemidlene som er omtalt i stortingsproposisjon om grønne skatter og i stortingsmeldingen om oppfølging av Kyoto-protokollen vil danne grunnlag for vurderingen av hvilke sektorspesifikke virkemidler som det vil være aktuelt å sette i verk i bolig- og byggsektoren

De tiltak og virkemidler som vil bli vurdert nærmere i forbindelse med utarbeiding av en miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren vil i hovedsak knytte seg til bygningslovgivningen der de tekniske byggeforskriftene vil være sentrale og til Husbankens ulike virkemidler, jfr drøftingene om dette i kap. 7. I tillegg til juridiske og økonomiske virkemidler vil kompetanse- og kunnskapsutvikling og en effektiv spredning av dette være sentralt. Økte miljøkunnskaper i planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter og bedre byggeforvaltning vil kunne gi betydelige miljøgevinster uten større kostnader. Det vil derfor være aktuelt i første omgang å prioritere en effektivisering og forbedring av kunnskapsspredningen.

Miljøinformasjon til bolig- og byggsektorens mange aktører vil bli samordnet med den generelle miljøinformasjon, og samarbeidet mellom Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet på dette feltet vil bli styrket. Tilsvarende vil samarbeidet mellom disse to departement på områdene kommunal og regional planlegging og arealpolitikk bli ført videre. Det vil også gjelde i forhold til arbeidet med å initiere lokale Agenda 21-prosesser der også hensynet til mer miljøvennlig bygging og byggforvaltning inngår. Ved at kommunenes oppfølging av lokale Agenda 21 integreres som del av kommunens ordinære planarbeid, vil ikke dette arbeidet medføre vesentlige administrative merkostnader for kommunene.